陳文慶

(湖州師范學(xué)院 馬克思主義學(xué)院，浙江 湖州 313000)

湖州居民社區(qū)治理結(jié)構(gòu)存在的問題與對(duì)策*

陳文慶

(湖州師范學(xué)院 馬克思主義學(xué)院，浙江 湖州 313000)

作為最基層的生產(chǎn)、生活共同體，社區(qū)作用及功能的發(fā)揮關(guān)系到社會(huì)發(fā)展并直接指向民生幸福。本文以湖州市居民社區(qū)為調(diào)研對(duì)象，對(duì)湖州市居民社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的相關(guān)問題進(jìn)行走訪調(diào)研。在調(diào)查的基礎(chǔ)上，分析、總結(jié)了湖州居民社區(qū)治理結(jié)構(gòu)目前的基本情況。針對(duì)湖州居民社區(qū)治理中存在的問題，依據(jù)社會(huì)管理理論，在有組織、有制度的預(yù)設(shè)前提下，以結(jié)構(gòu)式調(diào)整為過程，以結(jié)構(gòu)式運(yùn)行為手段進(jìn)行改進(jìn)，以期使社區(qū)管理、社區(qū)作用、社區(qū)功能等實(shí)現(xiàn)最佳的社會(huì)預(yù)期成效。

湖州市；社區(qū)治理結(jié)構(gòu)；調(diào)查

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)體制改革的不斷深入，從社會(huì)職能角度來說，社區(qū)作為某些社會(huì)組織或某些人群因生產(chǎn)、生活的需要而聚集于某一區(qū)域的共同體，其地位日益重要。社區(qū)作用、社區(qū)功能的發(fā)揮，社區(qū)與社會(huì)發(fā)展、社會(huì)和諧、民生幸福增進(jìn)的關(guān)系也日益為各級(jí)政府、社會(huì)各界人士所重視。在社區(qū)建設(shè)過程中，為使社區(qū)結(jié)構(gòu)更合理，職能更完善，功能得到更好發(fā)揮，本文提出了社區(qū)治理結(jié)構(gòu)問題。所謂社區(qū)治理結(jié)構(gòu)就是指某一或某幾個(gè)行動(dòng)主體，依據(jù)一定的社會(huì)管理理論，在有組織、有制度的預(yù)設(shè)前提下，以結(jié)構(gòu)式調(diào)整為過程，以結(jié)構(gòu)式運(yùn)行為手段，力求實(shí)現(xiàn)或達(dá)到社區(qū)管理、社區(qū)作用、社區(qū)功能等最佳社會(huì)預(yù)期成效的行動(dòng)性、實(shí)踐性活動(dòng)。

一、社區(qū)治理基本理論及理想模型

社區(qū)治理最早是兩種相對(duì)的基本理論。一是國(guó)家政權(quán)建設(shè)論。把社區(qū)作為國(guó)家管理及建設(shè)的最基層細(xì)胞，突出強(qiáng)調(diào)國(guó)家、政府對(duì)社區(qū)的管理、建設(shè)作用與功能實(shí)現(xiàn)。持這一觀點(diǎn)的，在社區(qū)治理中，強(qiáng)調(diào)政府的功能發(fā)揮，社區(qū)治理結(jié)構(gòu)突出自上而下的政府縱向管理。二是社會(huì)共同體論。把社區(qū)視為一定地理空間或范圍內(nèi)的，人們由于某些共同的需要或目的而聚集于一起生產(chǎn)、生活的共同體，帶有較強(qiáng)的非政府及自發(fā)組織的特征。持這一觀點(diǎn)的，在社區(qū)治理中，強(qiáng)調(diào)社區(qū)內(nèi)部的自我管理，社區(qū)治理結(jié)構(gòu)強(qiáng)調(diào)社區(qū)自身與社會(huì)平行的橫向關(guān)系。[1](P46-47)發(fā)展至今，社區(qū)治理基本理論在這兩種理論基礎(chǔ)上，走向綜合，即“多元互動(dòng)合作”建設(shè)理論。該理論認(rèn)為，國(guó)家、社會(huì)、社區(qū)不是簡(jiǎn)單的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、管理與被管理的關(guān)系，也不可能彼此孤立，互不聯(lián)系，在實(shí)踐中，隨著社會(huì)分工的發(fā)展，社會(huì)綜合互動(dòng)越來越強(qiáng)，越來越緊密，分工合作、民主共和越來越細(xì)致、具體，社區(qū)建設(shè)必然是“多元互動(dòng)合作”的結(jié)果。由此，社區(qū)治理結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)順應(yīng)“多元互動(dòng)合作”的發(fā)展趨勢(shì)。

社區(qū)作為最基本的細(xì)胞或單元，從國(guó)家層面出發(fā)，無論是傳統(tǒng)還是現(xiàn)實(shí)，社區(qū)治理必然存在自上而下的管理結(jié)構(gòu)需求。然而，1978年之后，我國(guó)突破了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的約束，逐漸建立并完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，目前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)意識(shí)已經(jīng)深入人心。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的背景規(guī)約下，從微觀主體的自主性上，不同的社區(qū)有不同的共同利益、不同的目標(biāo)，有其自身順應(yīng)市場(chǎng)需要的自主性選擇需求和現(xiàn)實(shí)的具體行動(dòng)，因而社區(qū)有自組織及自我管理的需要。此外，社區(qū)不僅是自身的自組織存在，而且還是各種不同利益社會(huì)組織或群體希望或需要控制的對(duì)象，由此，社區(qū)受外界的制約影響與社區(qū)自組織性同時(shí)并存。這就決定了我國(guó)社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的發(fā)展必然是“多元互動(dòng)合作”的模式。

在“多元互動(dòng)合作”模式下，社區(qū)治理結(jié)構(gòu)主要體現(xiàn)以下特點(diǎn)：

第一，主體多元。社區(qū)治理結(jié)構(gòu)可視為管理建構(gòu)的過程，它要求通過治理結(jié)構(gòu)，使可左右或影響社區(qū)建設(shè)成效的各主體通過自身的有效行動(dòng)，滲入、影響，甚至改變社區(qū)的選擇及行動(dòng)，從而通過社區(qū)這一承載共同體體現(xiàn)不同主體作用的結(jié)果。在我國(guó)目前的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)中，“多元互動(dòng)合作”模式下，影響的主體有代表國(guó)家的政府，體現(xiàn)社會(huì)的各種組織和機(jī)構(gòu)，承載業(yè)主理想及行政權(quán)的社區(qū)三大主體。在這三大主體中，除社區(qū)自身相對(duì)單純外，政府、社會(huì)組織本身又是多重的、多類型的。主體的多元及復(fù)雜性，使社區(qū)治理結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)多頭并進(jìn)，層級(jí)繁雜等治理困境。

第二，目標(biāo)多層。社區(qū)是一個(gè)社會(huì)細(xì)胞，社區(qū)本身不同于單純的單位，有諸多構(gòu)成要素。而各構(gòu)成要素在活動(dòng)中，既有總體目標(biāo)，又有各自的獨(dú)立目標(biāo)，在不同的活動(dòng)環(huán)節(jié)中又產(chǎn)生具體的目標(biāo)。由于目標(biāo)多層、多樣，影響因素多，而且多變，最初設(shè)定的目標(biāo)，在具體的執(zhí)行過程中必然會(huì)產(chǎn)生偏差，甚至游離于既定目標(biāo)。目標(biāo)的多層性，使社區(qū)治理結(jié)構(gòu)中管理的統(tǒng)籌兼顧性成為應(yīng)對(duì)社區(qū)管理的重要措施。

第三，環(huán)節(jié)多個(gè)。社區(qū)治理結(jié)構(gòu)實(shí)質(zhì)上要實(shí)現(xiàn)的是社區(qū)管理的科學(xué)化、規(guī)范化，本身是一個(gè)系統(tǒng)工程。在社區(qū)治理的過程中，依據(jù)現(xiàn)代管理的規(guī)則，由于主體多元，目標(biāo)多重，各主體、各目標(biāo)都有具體的預(yù)期，在具體的行動(dòng)中都圍繞行動(dòng)的目標(biāo)，或根據(jù)行動(dòng)的動(dòng)意，提出問題——籌措解決問題——討論決策——下達(dá)執(zhí)行——檢查反饋——修正彌補(bǔ)。為使工作規(guī)范有效，通常整個(gè)工作流程都有設(shè)計(jì)文件，任務(wù)分工、分期，最后落實(shí)到具體職能部門承接實(shí)施。環(huán)節(jié)多個(gè)，表面上分工具體、細(xì)致，但是在具體的執(zhí)行過程中，社區(qū)管理中許多事務(wù)的具體性、利益訴求的多樣性，在工作設(shè)計(jì)中往往難以考慮周全，使社區(qū)治理結(jié)構(gòu)中環(huán)節(jié)的設(shè)計(jì)成為一個(gè)如同信息網(wǎng)絡(luò)的復(fù)雜工程。

第四，要素多樣。依據(jù)系統(tǒng)科學(xué)理論，任何事物都有最小的構(gòu)成單位，也稱要素。這些最小的單位不僅是構(gòu)成系統(tǒng)的細(xì)胞，還是系統(tǒng)變化、發(fā)展的最初動(dòng)因。社區(qū)、社區(qū)治理、社區(qū)治理結(jié)構(gòu)皆是一個(gè)系統(tǒng)工程。目前對(duì)社區(qū)的定位及理解雖有不同，但對(duì)構(gòu)成社區(qū)的基本要素的認(rèn)識(shí)大致統(tǒng)一。作為社區(qū)必須有一定數(shù)量的人口，占有一定的地理區(qū)位，擁有一定的共同的生產(chǎn)及生活設(shè)施，形成了相對(duì)及相近的文化背景及生活方式，建構(gòu)了相應(yīng)的生產(chǎn)及生活管理制度及機(jī)制。在這些基本要素中，人口和地理是基本的自然因素，設(shè)施、文化及制度等是生產(chǎn)及生活中必需的，也是人們?cè)谶@一地理區(qū)位生產(chǎn)、生活后逐漸建構(gòu)、發(fā)展起來的要素。

第五，方法多種。社區(qū)治理結(jié)構(gòu)雖然出發(fā)點(diǎn)源于客觀的事實(shí)存在，但目標(biāo)定位、過程判斷、方法選擇更直接地受到價(jià)值導(dǎo)向的制約。作為解決問題的路徑和方式方法，受價(jià)值多元的影響，自然呈現(xiàn)出方法的多樣性。比如，在居民社區(qū)管理的民主化問題上，作為居民一方，有些是松散無組織型的，有些是緊密有組織參與型的，而組織參與又有社區(qū)居民自組織、委托代理組織的區(qū)別等?？梢姡嘣?dòng)合作模式下的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，其工作方法必然多種。

第六，成效多重。成效，又稱功效、效果，即人們行動(dòng)所呈現(xiàn)的結(jié)果性狀態(tài)及影響力。提出社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的目的，是通過上升到結(jié)構(gòu)層面的治理方式解決社區(qū)建設(shè)的相關(guān)問題，強(qiáng)調(diào)治理是一個(gè)系統(tǒng)的工程，應(yīng)當(dāng)從系統(tǒng)結(jié)構(gòu)式的層面真正的解決問題，促進(jìn)發(fā)展，使社區(qū)這一社會(huì)基層結(jié)構(gòu)細(xì)胞呈現(xiàn)正向的社會(huì)發(fā)展形態(tài)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家安定繁榮、民生和諧幸福這一社區(qū)治理所追求的最終、最大效果。國(guó)家安定繁榮，民生和諧幸福，要通過一系列具體工作，甚至是每一項(xiàng)工作的具體環(huán)節(jié)的有效實(shí)現(xiàn)來保障?！岸嘣?dòng)合作”式社區(qū)治理結(jié)構(gòu)模式下，社區(qū)治理成效在時(shí)間上有長(zhǎng)、中、短期之分，在受益的主體上有整體、部分、個(gè)別之差，等等，從而呈現(xiàn)多重性。

從以上的分析可以看出，相對(duì)理想的“多元互動(dòng)合作”式社區(qū)治理結(jié)構(gòu)模式既有宏觀的目標(biāo)追求，又有具體細(xì)節(jié)的兼顧，力求把國(guó)家、集體、個(gè)人的利益與社會(huì)主義制度及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制有機(jī)結(jié)合，力求使最基層的工作做實(shí)、做細(xì)、做強(qiáng)，使國(guó)家富強(qiáng)，民生幸福的“中國(guó)夢(mèng)”得以現(xiàn)實(shí)的踐履。

二、湖州居民社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的基本情況

社區(qū)類型不同，社區(qū)治理、社區(qū)治理結(jié)構(gòu)基本情況不同。社區(qū)類型依據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)劃分也不盡相同。按行政管理區(qū)劃可區(qū)分為城市社區(qū)、農(nóng)村社區(qū)、城鄉(xiāng)集合地社區(qū)；按功能大致上有經(jīng)濟(jì)、政治、文化等不同的劃分依據(jù)；按規(guī)模有大、中、小等不同的區(qū)分；按其交流及存在方式有實(shí)體社區(qū)及虛擬社區(qū)，等等。完全依據(jù)一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)劃分社區(qū)對(duì)于調(diào)查和現(xiàn)實(shí)問題的討論都有不足。鑒于現(xiàn)實(shí)工作的需要，本文主要以社區(qū)承擔(dān)的社會(huì)功能為準(zhǔn)則，兼顧現(xiàn)實(shí)存在，把社區(qū)類型分為居民社區(qū)、工業(yè)社區(qū)、科技產(chǎn)業(yè)園區(qū)三大類。鑒于居民社區(qū)與我們的生活息息相關(guān)，更是當(dāng)前需要政府投入、強(qiáng)化管理，從而增進(jìn)民生幸福的工作重點(diǎn)，因而本文討論的湖州社區(qū)治理結(jié)構(gòu)問題也僅針對(duì)居民社區(qū)。

本文資料選取以查閱、收集文獻(xiàn)，實(shí)地走訪為主。湖州吳興區(qū)下轄的月河、朝陽、愛山、飛英、龍泉、鳳凰、康山、仁皇、濱湖、環(huán)渚等十個(gè)街道，共有社區(qū)70個(gè)。由于社區(qū)管理建制依附于行政區(qū)劃，因此，以行政區(qū)劃把居民社區(qū)分為城鎮(zhèn)居民社區(qū)、農(nóng)村居民社區(qū)、城鄉(xiāng)居民結(jié)合社區(qū)。城市居民、農(nóng)村居民以戶口本認(rèn)定的身份確認(rèn)。湖州吳興區(qū)比較典型的城市社區(qū)如月河社區(qū)、吉山一社區(qū)、墻壕里社區(qū)、西白魚潭社區(qū)等。農(nóng)村社區(qū)如八里店社區(qū)、玉堂橋社區(qū)等，城鄉(xiāng)綜合社區(qū)如米蘭社區(qū)、華豐一社區(qū)、華豐二社區(qū)、鳳凰一社區(qū)、鳳凰二社區(qū)等。社區(qū)治理結(jié)構(gòu)涉及的內(nèi)容多面、層次多樣，在此，考慮到治理結(jié)構(gòu)合理與否必然反映在社區(qū)職能發(fā)揮及功能實(shí)現(xiàn)上，因而社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的討論以社區(qū)組織機(jī)構(gòu)為主體，社區(qū)職能為切入點(diǎn)，以社區(qū)功能效應(yīng)為評(píng)價(jià)重點(diǎn)而展開。

第一，組織機(jī)構(gòu)。湖州居民社區(qū)就其自身而言，有黨組織、居民委員會(huì)、業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)管理公司及其它組織五大(類)機(jī)構(gòu)。[2](P249-261)(1)黨組織是領(lǐng)導(dǎo)核心。(2)居民委員會(huì)是群眾性自治組織，必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下實(shí)行自我管理、教育、服務(wù)及監(jiān)督。按我國(guó)1989年頒布的《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》及2010年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市社區(qū)居民委員會(huì)建設(shè)工作的意見》(中辦發(fā)〔2010〕27號(hào))文件第十條規(guī)定，社區(qū)居民委員會(huì)一般配置5～9人(湖州多數(shù)是3～5人)，居民委員會(huì)人員平均工資2536元。(3)業(yè)主委員會(huì)是由業(yè)主通過民主推選的方式產(chǎn)生的代表社區(qū)居民利益的自組織，社區(qū)業(yè)主委員會(huì)為社區(qū)最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，一般人員在10人左右。(4)物業(yè)管理公司是業(yè)主通過選聘手段，以簽訂合約方式為業(yè)主提供服務(wù)的企業(yè)性機(jī)構(gòu)，物業(yè)管理公司與業(yè)主是以貨幣交換為媒介的服務(wù)與被服務(wù)關(guān)系。物業(yè)管理公司一般3～5人，小的社區(qū)只有2人。(5)其它組織，主要指承擔(dān)具體職能的派駐機(jī)構(gòu)、政府職能延伸機(jī)構(gòu)、非政府組織(NGO)、附屬于周邊的企業(yè)等某些經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)及生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性組織等。這些其它組織，它們?cè)谏鐓^(qū)的活動(dòng)通常不是獨(dú)立的，往往依附于社區(qū)黨組織、居民委員會(huì)、業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)管理公司。湖州居民社區(qū)中的黨組織、居民委員會(huì)、業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)管理公司普遍健全，但其它組織因各居民社區(qū)情況不同，差異很大。大型且管理完善的社區(qū)，非政府組織的進(jìn)入或滲透性強(qiáng)，志愿者服務(wù)隊(duì)伍相對(duì)健全有力，而小型且管理欠缺的社區(qū)相對(duì)較少，活動(dòng)及影響力較弱。

第二，機(jī)構(gòu)職能。(1)社區(qū)黨組織的核心職能是保持正確的政治方向，宣傳并捍衛(wèi)黨的路線、方針、政策，是最基層的政治組織，輔助職能是協(xié)助居民委員會(huì)做好社區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各項(xiàng)工作。(2)居民委員會(huì)性質(zhì)上是自治組織，但事實(shí)是街道及行政建制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)的分區(qū)。因而，居民委員會(huì)承擔(dān)的主要是政府管理及服務(wù)的職能。這可以反映在居民委員會(huì)的各辦公室的設(shè)置及為居民提供的服務(wù)內(nèi)容上。如米蘭社區(qū)，這一僅有1800多人，含拆遷戶的城鄉(xiāng)綜合社區(qū)，在居民委員會(huì)辦公處設(shè)置的具體工作室有：社區(qū)警務(wù)室、禁毒室，防汛防臺(tái)值班室，社區(qū)便民服務(wù)中心，綜治工作站，調(diào)解委員會(huì)，團(tuán)支部、婦聯(lián)、殘聯(lián)，“兩代表一委員”工作室，道德門診、群眾說事室，“勤廉”工作室、“談國(guó)琴”工作室，聯(lián)合工會(huì)、計(jì)生服務(wù)室，黨員活動(dòng)室、圖書閱覽室，市民學(xué)校，志愿者服務(wù)站，黨員干部現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育室共十五個(gè)。在社區(qū)居民委員會(huì)辦公室墻上張貼了社區(qū)居民委員會(huì)辦公室需提供的一些具體服務(wù)項(xiàng)目和內(nèi)容，具體有：領(lǐng)證(免費(fèi)婚檢卡)，領(lǐng)證(免費(fèi)孕前檢測(cè)卡)，辦一孩(生殖健康服務(wù)證)，辦二孩(再生育證)，辦流動(dòng)人口婚育證，辦城鎮(zhèn)居民合作醫(yī)療保險(xiǎn)，辦失業(yè)證，辦理“4050”靈活就業(yè)人員社保補(bǔ)貼，辦老年優(yōu)待證，申領(lǐng)殘疾證，困難黨員幫扶，申請(qǐng)醫(yī)療救助，生活困難補(bǔ)助共計(jì)13項(xiàng)。除此之外，據(jù)了解，社區(qū)居民委員會(huì)還時(shí)常有非固定的臨時(shí)性任務(wù)下達(dá)。如人口普查，電瓶三輪車用戶登記，小區(qū)內(nèi)教師辦家教上報(bào)，小區(qū)內(nèi)宗教及特殊人員活動(dòng)關(guān)注、孤寡獨(dú)居老人生活服務(wù)等。早在幾年前，湖州就實(shí)行社區(qū)網(wǎng)絡(luò)化管理的組團(tuán)式服務(wù)，以求社區(qū)居委會(huì)工作細(xì)致到位。如米蘭社區(qū)根據(jù)樓幢分布，組建了四個(gè)網(wǎng)絡(luò)化管理組團(tuán)式服務(wù)小組，四人一組，設(shè)組長(zhǎng)1人，第一組負(fù)責(zé)170戶人家、第二組負(fù)責(zé)196戶人家、第三組負(fù)責(zé)186戶人家、第四組負(fù)責(zé)206戶人家。(3)業(yè)主委員會(huì)按其性質(zhì)也是小區(qū)居民自治組織，主要代表業(yè)主行使社區(qū)物業(yè)自治管理權(quán)力。如出現(xiàn)業(yè)主與物業(yè)紛爭(zhēng)時(shí)，可扮演業(yè)主維權(quán)的后盾。業(yè)主委員會(huì)在處理業(yè)主利益或維權(quán)時(shí)，依據(jù)兩條：一是合約，二是堅(jiān)持少數(shù)服從多數(shù)的原則。雖然居民委員會(huì)和業(yè)主委員會(huì)在性質(zhì)上都屬于群眾自治組織，但具體的實(shí)行中，業(yè)主委員會(huì)相較于居民委員會(huì)更具自主管理性，而居民委員會(huì)更多的是政府管理基層的下屬機(jī)構(gòu)，其行政性強(qiáng)于自治性。(4)物業(yè)管理公司依據(jù)選聘時(shí)簽訂的合約，在收費(fèi)的前提下，遵循我國(guó)相關(guān)法規(guī)，為業(yè)主提供相應(yīng)服務(wù)。物業(yè)管理公司主要為業(yè)主提供房屋、配套設(shè)施、相關(guān)公共場(chǎng)地的維修、養(yǎng)護(hù)、管理及社區(qū)內(nèi)日常衛(wèi)生和安全秩序等服務(wù)。(5)其它組織，像米蘭社區(qū)這樣的小社區(qū)主要是以其鄰近的湖州師范學(xué)院、湖州師范學(xué)院求真學(xué)院、湖州職業(yè)技術(shù)學(xué)院的學(xué)生志愿服務(wù)組織為主，其它組織則近乎為零。像吉山二社區(qū)、北白魚潭社區(qū)、文苑社區(qū)這樣一些資質(zhì)老，規(guī)模較大，管理較完善的社區(qū)，政府臨時(shí)派駐、非政府組織、志愿者服務(wù)進(jìn)入相對(duì)較多。比如平安建設(shè)宣傳、消防宣傳、社會(huì)主義核心價(jià)值觀巡回演講、老干部老革命的專訪、類似公民科學(xué)素質(zhì)抽樣的調(diào)查訪問活動(dòng)等都比較多。規(guī)模較大的社區(qū)還是一些營(yíng)利性組織開展產(chǎn)品銷售宣傳、宣講的首選對(duì)象。其它組織的活躍程度與社區(qū)規(guī)模成相關(guān)性。

第三，機(jī)構(gòu)功能。社區(qū)治理結(jié)構(gòu)合理、科學(xué)與否，直接的檢驗(yàn)是組織機(jī)構(gòu)功能的發(fā)揮與實(shí)現(xiàn)。湖州各社區(qū)功能發(fā)揮有較大差別。如吳興區(qū)社區(qū)治理成效排在前10名的是碧浪湖社區(qū)、都市家園社區(qū)、湖東社區(qū)、北白魚潭社區(qū)、文苑社區(qū)、紅豐社區(qū)、獅子巷社區(qū)、車站社區(qū)、潮音社區(qū)、定安·一字橋社區(qū)。排在后10名的是市陌社區(qū)、米蘭社區(qū)、白魚潭社區(qū)、西白魚潭·市陌六社區(qū)、紅豐西村社區(qū)、衣裳街·右營(yíng)基社區(qū)、潘公橋·大通橋社區(qū)、華豐一·華豐二社區(qū)、月河社區(qū)、墻壕里社區(qū)。[3]不管排名前后，各社區(qū)在機(jī)構(gòu)功能發(fā)揮上都不同程度存在問題。(1)黨組織從其地位及職能上應(yīng)當(dāng)是社區(qū)政治核心，但是黨組織建設(shè)及活動(dòng)受到制約，而且多數(shù)處于松散狀態(tài)。社區(qū)黨組織參與社區(qū)建設(shè)的渠道不多，黨員在社區(qū)的作用無從體現(xiàn)，黨的政策宣傳除了發(fā)放傳單，制作黑板報(bào)、墻報(bào)外，缺少其它方式。一些外界進(jìn)入社區(qū)的廣告數(shù)量甚至超過了黑板報(bào)、墻報(bào)關(guān)于黨的方針政策的宣傳。吉山社區(qū)等幾個(gè)老社區(qū)，由于人員復(fù)雜，租房戶多，黨組織活動(dòng)開展困難，幾乎處于癱瘓狀態(tài)。(2)居民委員會(huì)承擔(dān)大量行政性業(yè)務(wù)，相對(duì)而言，能得到較好落實(shí)。如與居民息息相關(guān)的城鎮(zhèn)居民合作醫(yī)療保險(xiǎn)幾乎只需通知到位就可以按時(shí)完成。至于一些社區(qū)文化、教育惠民政策，往往通過舉辦活動(dòng)帶動(dòng)宣傳，即可落實(shí)惠民。如多個(gè)社區(qū)的春天信息采集大賽、中老年電腦培訓(xùn)班、青少年創(chuàng)意美術(shù)課堂；塔下街社區(qū)的粘土課堂；西白魚潭社區(qū)的青少年廚余堆肥課堂；陽光城社區(qū)的急救體驗(yàn)式教育和交通安全知識(shí)大講堂等。但有些惠民制度或項(xiàng)目，雖然出發(fā)點(diǎn)好，但結(jié)果卻不如人意。如為了使工作做得更細(xì)致到位，同時(shí)也增進(jìn)鄰里感情，居民委員會(huì)把工作人員和自愿者有機(jī)結(jié)合，建立樓長(zhǎng)制，要求樓長(zhǎng)每月走訪三戶人家，以加強(qiáng)同一樓道鄰里關(guān)系，但由于鄰里工作性質(zhì)、生活方式不同，或出于個(gè)人隱私維護(hù)，要真正做到每月走訪三戶人家很難。值得肯定的是湖州開通了網(wǎng)絡(luò)虛擬服務(wù)社區(qū)，如吳興區(qū)的12349便民服務(wù)中心，安吉的108社區(qū)網(wǎng)絡(luò)，依托政府行政機(jī)構(gòu)，通過現(xiàn)實(shí)與網(wǎng)絡(luò)上下聯(lián)運(yùn)的方式落實(shí)社區(qū)服務(wù)治理功能。(3)物業(yè)管理公司實(shí)行有償服務(wù)，通常在確定的合約中履職到位不會(huì)產(chǎn)生矛盾，但因居民對(duì)合約權(quán)利義務(wù)的理解不同，居民對(duì)社區(qū)生活的期望值往往高于合同，再有物業(yè)管理公司的選聘方式和流程未必能讓每一位居民都了解且認(rèn)可，物業(yè)管理過程中產(chǎn)生矛盾也不可避免。目前物業(yè)管理最普遍的問題是小車出入、停放引發(fā)的矛盾與沖突。(4)至于業(yè)主委員會(huì)和其它組織，以目前居民的認(rèn)識(shí)，大多數(shù)處于模糊狀態(tài)，人們對(duì)其它組織無特殊期待，業(yè)主委員會(huì)功能發(fā)揮也不足。

三、湖州居民社區(qū)治理結(jié)構(gòu)存在的問題及改進(jìn)建議

2014年湖州榮膺“中國(guó)最幸福城市”，是2014年評(píng)出的幸福城市中唯一的地級(jí)市。幸福湖州一直是湖州市政府極力打造和建設(shè)的目標(biāo)，從湖州居民社區(qū)治理的一些細(xì)節(jié)及工作可以看出，湖州社區(qū)治理力求以體現(xiàn)關(guān)懷，增進(jìn)幸福為價(jià)值取向。湖州社區(qū)治理結(jié)構(gòu)中“多元互動(dòng)合作” 模式的發(fā)展趨勢(shì)已經(jīng)呈現(xiàn)，一些社區(qū)功能也因“多元互動(dòng)合作”得到落實(shí)或部分落實(shí)。總體上，湖州社區(qū)治理結(jié)構(gòu)符合我國(guó)近年來社區(qū)管理宏觀上政府主導(dǎo)，微觀上社會(huì)主體的發(fā)展思路。但就具體工作而言，其行政性、福利觀念影響比較大。社區(qū)治理結(jié)構(gòu)中仍存在以下主要問題亟待改進(jìn)：

(一)存在的主要問題

第一，各組織職、責(zé)、權(quán)認(rèn)識(shí)不清晰。社區(qū)黨組織因其意識(shí)形態(tài)或政治色彩，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)的微觀領(lǐng)域，居民具體生活的最基層，其職、責(zé)、權(quán)往往會(huì)虛擬化，弱化，甚至空心化。一些居委會(huì)主任反映，發(fā)展黨員需要多次聯(lián)系，開黨員會(huì)議需要一再通知，還由于居民上下班時(shí)間、個(gè)人事務(wù)、個(gè)人意愿的差異，很多組織活動(dòng)無法開展。居民委員會(huì)承擔(dān)的具體業(yè)務(wù)很多，居民委員會(huì)對(duì)自身工作的職、責(zé)、權(quán)亦缺乏認(rèn)識(shí)。現(xiàn)實(shí)中一些具體細(xì)化的工作，如某些特殊群體人員的登記統(tǒng)計(jì)等占用大量時(shí)間，即使是人口不多的社區(qū)，因?yàn)槿藛T復(fù)雜，尤其是租房戶高的社區(qū)人員變動(dòng)快，再加上作息時(shí)間差別，要完成登記統(tǒng)計(jì)，材料上報(bào)任務(wù)十分繁重。業(yè)主委員會(huì)本是社區(qū)居民自治最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，可是由于推選的松散性，也由于居民對(duì)業(yè)主委員會(huì)職、責(zé)、權(quán)認(rèn)識(shí)和理解的差異，業(yè)主委員會(huì)自治權(quán)有名無實(shí)，沒有起到真正的維護(hù)居民權(quán)益的作用。如車倆亂停亂放，導(dǎo)致社區(qū)交通事故發(fā)生率不斷提高，部分居民對(duì)物業(yè)管理提出質(zhì)疑，可是由于車倆亂停亂放是某些不自覺的居民自身所為，物業(yè)管理無能為力時(shí)，業(yè)主委員會(huì)沒能發(fā)揮自治管理功能，進(jìn)行協(xié)調(diào)規(guī)勸。物業(yè)管理公司出于自身利益的考慮，沒能向全體業(yè)主公告其職責(zé)，致使物業(yè)管理公司行使管理權(quán)限時(shí)遭受反對(duì)，物業(yè)管理費(fèi)收取時(shí)，被抵制的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。其它組織情況更加復(fù)雜。各種組織或自愿活動(dòng)進(jìn)入社區(qū)的便民項(xiàng)目，如理發(fā)、補(bǔ)鞋補(bǔ)衣、修理家電、法律咨詢、血糖血壓測(cè)量、口腔保健、科普知識(shí)宣傳、藥品回收、愛心捐贈(zèng)等，多達(dá)幾十項(xiàng)，但是，這些便民服務(wù)項(xiàng)目在實(shí)際開展中，一些組織帶有贏利目的，一些企業(yè)機(jī)構(gòu)是打著便民實(shí)為產(chǎn)品推銷進(jìn)入社區(qū)。如血糖血壓測(cè)量，往往與某些保健品推銷相關(guān)。組織機(jī)構(gòu)本身對(duì)各自的職、責(zé)、權(quán)認(rèn)識(shí)不清，居民對(duì)組織機(jī)構(gòu)的職、責(zé)、權(quán)認(rèn)識(shí)也不清，治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化就自然受到制約和影響。

第二，社區(qū)服務(wù)無法滿足居民需要。居民委員會(huì)辦公經(jīng)費(fèi)各地不同，有些居民委員會(huì)的辦公經(jīng)費(fèi)甚至低于某些村民委員會(huì)的經(jīng)費(fèi)。如米蘭社區(qū)，有部分是拆遷戶，這部分居民從村委獲得的福利要大于社區(qū)。相比較而言，居民委員會(huì)的辦事成效就弱于村民委員會(huì)。拆遷農(nóng)戶對(duì)居民委員會(huì)的認(rèn)同感比村民委員會(huì)差。由于經(jīng)費(fèi)不足，有些需要做的工作也無法開展。如養(yǎng)老、托老的服務(wù)，社區(qū)矯正、青少年教育、失業(yè)創(chuàng)業(yè)等問題只能停于淺層關(guān)懷。再如，為了便于聯(lián)絡(luò)，居民委員會(huì)或業(yè)主委員會(huì)計(jì)劃登記住戶信息，可是有的居民卻不愿意配合，他們懷疑登記有什么不良企圖，是否要拿居民信息去換取利益。又再如規(guī)定樓長(zhǎng)走訪住戶，即使樓長(zhǎng)可以抽出時(shí)間進(jìn)行走訪，住戶未必接受?？傊?，這些現(xiàn)象在居民社區(qū)治理結(jié)構(gòu)建設(shè)的過程中并不鮮見。

第三，工作處于完成任務(wù)的局面多。湖州居民社區(qū)行政色彩是主導(dǎo)，居民委員會(huì)扮演主角。一些創(chuàng)意或現(xiàn)實(shí)需要的活動(dòng)因缺乏經(jīng)費(fèi)保障無法開展。工作人員基本上每個(gè)人都有具體的分工，其中計(jì)生、就業(yè)、社保本身工作量就比較大，因而有心也無力開展創(chuàng)意活動(dòng)。在走訪中，有居民委員會(huì)主任說：“在辦公室應(yīng)付上報(bào)資料就夠了”。業(yè)主委員會(huì)是業(yè)余兼任，上班下班，回到社區(qū)就是回家休息。一些雖然退休或由于年紀(jì)已從一線工作中退下來的成員，家務(wù)事也很多，對(duì)社區(qū)工作也是不太愿意付出。外加業(yè)主委員會(huì)成員文化層次差異，應(yīng)付工作、完成任務(wù)是常態(tài)。物業(yè)管理公司只是按合約完成相應(yīng)的有償服務(wù)項(xiàng)目。其它的組織，包括自愿者服務(wù)，就走訪情況反映，參與志愿服務(wù)的積極性及效果并不理想。一些大學(xué)生為完成學(xué)校規(guī)定的社會(huì)實(shí)踐任務(wù)或者自愿服務(wù)課時(shí)而來，達(dá)到目的就好。某社區(qū)居委會(huì)主任總結(jié)說：“現(xiàn)在人們的覺悟和服務(wù)意識(shí)還有限”。完成任務(wù)的工作狀態(tài)，即使形式上治理組織機(jī)構(gòu)完善，但本質(zhì)上不可能產(chǎn)生理想的治理結(jié)構(gòu)。

(二)改進(jìn)建議

第一，做好多元主體的統(tǒng)籌。社區(qū)工作頭緒多，單軍做戰(zhàn)較難解決問題，所以社區(qū)治理這些年走向結(jié)構(gòu)化，就是要從多元主體，從統(tǒng)籌兼顧的角度，系統(tǒng)的解決社區(qū)工作問題。社區(qū)目前的多元主體是客觀存在的，可是各主體之間的關(guān)系，尤其是在具體工作中既相互區(qū)別，各有重點(diǎn)，又能相互協(xié)助，統(tǒng)籌兼顧還是不盡人意。做好社區(qū)治理結(jié)構(gòu)建設(shè)的重要前提是確保黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位；發(fā)揮居民委員會(huì)政府功能的同時(shí)，體現(xiàn)基層自治；充分調(diào)動(dòng)居民委員會(huì)的自治能力；協(xié)調(diào)處理其它組織的輔助推進(jìn)作用。確保黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，關(guān)鍵在于黨的先進(jìn)性。要做到這一點(diǎn)，社區(qū)黨員，尤其是居民委員會(huì)及業(yè)主委員會(huì)的黨員要起到先鋒模范帶頭作用，并以實(shí)際行動(dòng)讓居民真切地感受并認(rèn)可黨的先進(jìn)性。居民委員會(huì)隨著改革開放日益深化，越來越多的承擔(dān)起原來計(jì)劃體制下由單位所承擔(dān)的角色和任務(wù)，在具體的工作中應(yīng)以服務(wù)為民的精神處理好管理與服務(wù)關(guān)系，承擔(dān)起國(guó)家政策落實(shí)或社會(huì)基層管理的職能。業(yè)主委員會(huì)要有正確的以大局為重的自我管理意識(shí)，本著社區(qū)主人翁的精神處理問題。至于其它組織，應(yīng)當(dāng)更多的以民生幸福的理念進(jìn)入或滲入社區(qū)，弱化自我團(tuán)體的經(jīng)濟(jì)利益，以共建共贏，甚至是造福一方的理想開展業(yè)務(wù)。為協(xié)調(diào)好多元主體的關(guān)系，主要的社區(qū)組織主體應(yīng)當(dāng)建立聯(lián)絡(luò)制度，互通信息，在一些具體的工作上聯(lián)系互動(dòng)，以達(dá)成最優(yōu)工作成效。

第二，處理管理與自治的關(guān)系。社區(qū)工作離不開政府，但如果完全依賴政府同樣不能取得理想效果。社區(qū)工作既是國(guó)家政策的具體落實(shí)，也是居民生活的具體化、細(xì)化，是個(gè)人具體利益的現(xiàn)實(shí)化。改革開放至今，我國(guó)民主化進(jìn)程很快，居民自治的意識(shí)在加強(qiáng)，自我利益認(rèn)識(shí)和維護(hù)增強(qiáng)，大局意識(shí)削弱。如果我們只以管理的方式處理社區(qū)問題，不但成效不顯著，甚至還會(huì)引起抵觸情緒。如湖州某一社區(qū)，由于物業(yè)管理公司選聘沒有經(jīng)過全體業(yè)主同意，亦沒有獲得全體業(yè)主委員會(huì)的通過。此物業(yè)管理公司一些工作失誤被放大，引起部分業(yè)主抗議。部分業(yè)主以寫每戶一封信的通告書方式，要求解聘物業(yè)管理公司，部分業(yè)主甚至拒絕交物業(yè)管理費(fèi)?？梢?，社區(qū)治理結(jié)構(gòu)中的“管理”與“自治”的關(guān)系要處理好，要避免“管理”過甚，自治不足現(xiàn)象的發(fā)生。又如居委會(huì)的行政化，社區(qū)居委會(huì)往往要接受上級(jí)任務(wù)，以行政化的方式處理社區(qū)工作，往往也引起居民的不滿。社區(qū)管理要強(qiáng)化自治理念，盡量避免以行政手段處理事務(wù)，避免因管理過度而產(chǎn)生矛盾。

第三，注意工作及活動(dòng)的相互鏈接。社區(qū)工作具體、細(xì)致，如社區(qū)老人的關(guān)懷慰問，問題青少年的糾正等。社區(qū)工作千頭萬緒，有些工作表面上是社區(qū)居民的家庭小事，但是卻關(guān)系到社區(qū)的安定團(tuán)結(jié)，關(guān)系到民生幸福。如果從系統(tǒng)治理視角出發(fā)，處理社區(qū)各項(xiàng)具體工作，開展各項(xiàng)活動(dòng)時(shí)，就要應(yīng)用系統(tǒng)工程的思維，考慮周全。一些工作還應(yīng)當(dāng)有持續(xù)性，如居民自行安裝電瓶改造的三輪車登記問題，從出發(fā)點(diǎn)來說是為交通安全而為，可是登記的意義沒有告知工作人員，登記之后又不了了之。又如老年人的關(guān)懷慰問問題，很多居民社區(qū)都意識(shí)到其重要性，可是方案制定后，由于在具體執(zhí)行的過程中人手有限，資金不足等而流產(chǎn)。與居民委員會(huì)主任的交流中發(fā)現(xiàn)，工作任務(wù)式，工作缺乏連貫及持久性，不僅影響工作成效，更影響工作積極性，還使居民輕視、懷疑社區(qū)工作。社區(qū)可以通過預(yù)計(jì)劃——過程修正——結(jié)果反饋——行動(dòng)再修正的方式，使一些與居民生活幸福指數(shù)相關(guān)度大，且有反復(fù)、持續(xù)性特征的工作得到穩(wěn)定長(zhǎng)期的規(guī)劃及執(zhí)行力。

第四，發(fā)現(xiàn)培養(yǎng)有影響力人物。社區(qū)管理工作需要懂心理學(xué)、社會(huì)學(xué)、倫理學(xué)、行為學(xué)、法律等專業(yè)知識(shí)的人才越來越成為人們的共識(shí)。2010 年中共中央發(fā)布的 《國(guó)家中長(zhǎng)期人才發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020 年)》中指出：“社會(huì)工作人才發(fā)展目標(biāo)是：適應(yīng)構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的需要，以人才培養(yǎng)和崗位開發(fā)為基礎(chǔ)，以中高級(jí)社會(huì)工作人才為重點(diǎn)，培養(yǎng)造就一支職業(yè)化、專業(yè)化的社會(huì)工作人才隊(duì)伍。到 2015 年，社會(huì)工作人才總量達(dá)到 200萬人。到 2020 年，社會(huì)工作人才總量達(dá)到 300 萬人。”[4](P91-94)現(xiàn)實(shí)情況是，很多人覺得社區(qū)工作繁瑣，不需要專業(yè)知識(shí)，因而，長(zhǎng)期以來，社區(qū)工作人員專業(yè)文化水平不高。有些崗位設(shè)置了，但由于人才缺乏，無法有效開展工作。如社區(qū)設(shè)置心理咨詢工作室，配備心理咨詢師，目的在于及時(shí)化解人們的不良情緒，可是由于人才缺乏，很多咨詢工作不為居民認(rèn)可。此外，在走訪中我們也發(fā)現(xiàn)，在實(shí)踐中極富有社區(qū)工作經(jīng)驗(yàn)的工作人員，工作效率也很高。如安吉昌碩社區(qū)居委會(huì)主任就是一位極具溝通能力，與社區(qū)居民相處融洽，處理問題周全的社區(qū)工作者。這位主任對(duì)社區(qū)居民的情況非常熟悉，甚至可以說是熟記于心。走入居民家中，可以感覺到居民對(duì)這位主任的熱愛。正是由于其工作的正向效應(yīng)，這位居委會(huì)主任在居民中很有影響力。因而，發(fā)現(xiàn)培養(yǎng)有影響力人物，不能只是有書本理論的，更要有社區(qū)工作熱情和經(jīng)驗(yàn)的人。工作最終離不開人，影響人物可使社區(qū)治理結(jié)構(gòu)效應(yīng)得到更好的發(fā)揮。

我國(guó)目前各種社會(huì)矛盾突顯，為使社會(huì)矛盾得以早期發(fā)現(xiàn)和解決，作為民眾生活最基層的社區(qū)必然要強(qiáng)化治理。細(xì)化社區(qū)治理，也是讓各社會(huì)階層共享改革成果，體驗(yàn)社會(huì)主義制度優(yōu)越性的必然之路。

[1]吳曉林.臺(tái)灣城市社區(qū)的治理結(jié)構(gòu)及其“去代理化”邏輯——一個(gè)來自臺(tái)北市的調(diào)查[J].公共管理學(xué)報(bào)，2015(1).

[2]魏姝.城市社區(qū)空間下的政府、政黨與社會(huì)——城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)演化的案例研究[J].公共管理高層論壇，2006(4).

[3]湖州市吳興區(qū)12349便民服務(wù)中心，社區(qū)排行榜[EB/OL].2015-08-29.http://www.hz12349.com.

[4]李莉，章君鳳.社區(qū)協(xié)同治理中的社會(huì)工作人才、機(jī)構(gòu)與方法介入[J].學(xué)習(xí)與實(shí)踐，2012 (10).

[責(zé)任編輯楊 敏]

AnInvestigationandAnalysisofCommunityGovernanceStructureofHuzhouResidents

CHEN Wenqing

(School of Marxism，Huzhou University, Huzhou 313000,China)

As the most basic level of production, community and its role is key to social development and people's livelihood. This paper takes Huzhou residents community as the research object, and the relevant issues of Huzhou residents community governance structure have been investigated. On the basis of investigation, this paper analyzes and summarizes the current situation of Huzhou residents’community governance structure. According to the theory of social management, the improvement of the community management is made with the adjustment of structure under the premise of organizational and institutional presupposition so as to achieve the best social expectations in community management and community function.

Huzhou City; community governance structure; investigation

2016-12-15

陳文慶，副教授，副編審，從事社會(huì)管理和社會(huì)救助倫理研究。

D693.79

：A

：1009-1734(2017)07-0040-07