黃俊杰

街區(qū)制推行中的公共地役權(quán)問題分析

黃俊杰

(西南科技大學法學院，四川綿陽621000)

2016年2月6日，中共中央、國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于進一步加強城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》(以下簡稱《意見》)提出了一項新的城市規(guī)劃路線，即“新建住宅要推行街區(qū)制，原則上不再修建封閉小區(qū)，已建成的住宅小區(qū)和單位大院要逐步打開，實現(xiàn)內(nèi)部道路公共化?！痹摗兑庖姟吩谏鐣c法學界引發(fā)了激烈的討論。通過街區(qū)制的改革可以緩解各大城市嚴峻的交通壓力，但我國的公共地役權(quán)不能夠完全適應(yīng)街區(qū)制改革，街區(qū)制改革在推行過程中會遇見諸多問題，需要從學理和現(xiàn)實兩個角度進行分析。

街區(qū)制；公共地役權(quán)；物權(quán)

2016年2月6日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于進一步加強城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》。該《意見》旨在逐步開放現(xiàn)有小區(qū)，并只允許建設(shè)開放小區(qū)，大力推進街區(qū)制改革，以實現(xiàn)小區(qū)內(nèi)部道路的公共化。

1 街區(qū)制及其必要性

街區(qū)制在眾多發(fā)達國家已經(jīng)得到普遍實施，而在我國經(jīng)濟迅速發(fā)展、城市規(guī)模愈來愈大的背景下，施行街區(qū)制已經(jīng)有了實質(zhì)性的意義。

1.1 由封閉小區(qū)到街區(qū)制

由于我國深受“有恒產(chǎn)，然后有恒心”這一傳統(tǒng)觀念的影響，公眾長期認為必須要有一處能夠稱之為家的住宅，才能更好地生活。正因受這一“家”文化的影響，使“家”也向外延伸到了小區(qū)，封閉小區(qū)也隨之出現(xiàn)，從而導(dǎo)致了交通和土地資源的嚴重緊張。為了治療城市被封閉小區(qū)割裂的病癥，街區(qū)制作為一種全新的社區(qū)模式應(yīng)時而現(xiàn)。街區(qū)被街道環(huán)繞，在街道邊緣進行建筑開發(fā)，不僅滿足了個人對居住環(huán)境的要求，還能夠為人們的相互聯(lián)系提供交流場所，符合公共利益。

1.2 街區(qū)制適用的必要性

隨著人口流動的放開，大量的人口涌入城市，城市人口越來越集中，在汽車數(shù)量猛增的背景下，原有城市道路已經(jīng)無法滿足現(xiàn)有交通的需要。交通擁堵的主要原因固然是原有城市規(guī)劃缺乏對城市發(fā)展的適應(yīng)性，但在一定程度上也和我國小區(qū)模式有關(guān)。我國小區(qū)主要采取封閉模式，這種模式有利于保護業(yè)主的安全，是對業(yè)主隱私的一種保障。隨著經(jīng)濟的繁榮，人們對生活質(zhì)量和安全保障的要求在不斷提高。由于國家對于土地用途的管控十分嚴格，城市居民既不能在農(nóng)村買田置地，也不能自己建造大面積的超標住宅，所以高檔小區(qū)成了城市富裕居民的首選，這就使得封閉小區(qū)得以迅速發(fā)展。雖然封閉小區(qū)給業(yè)主提供了更高品質(zhì)的生活質(zhì)量，但同時也分割了城市的內(nèi)部區(qū)域，阻礙了城市交通的順暢，對周邊居民的工作生活造成了嚴重不便，影響了市民的生活品質(zhì)與交通安全。

2 街區(qū)制適用中的公共地役權(quán)問題

公共地役權(quán)是為了公共利益的需要而使不動產(chǎn)權(quán)利人承擔某種義務(wù)，相對地使國家或公眾享有某種權(quán)利。公共地役權(quán)主要調(diào)整的就是國家和不特定公眾以及不動產(chǎn)權(quán)利人之間的權(quán)利、義務(wù)關(guān)系。在街區(qū)制適用改革中必然會引發(fā)我國現(xiàn)有公共地役權(quán)是否適用的問題。

2.1 街區(qū)制推行中有關(guān)公共地役權(quán)的法理問題

目前，街區(qū)制改革在我國《物權(quán)法》上并沒有有效的制度規(guī)范支撐。對于我國現(xiàn)有的《物權(quán)法》，街區(qū)制改革從中可選用的制度并不能完全適用。

2.1.1 征收制度

征收制是國家基于公共利益的需要行使國家公權(quán)力強制地取得集體、單位和個人所有的不動產(chǎn)的法律制度。依征收制度所取得的物權(quán)具有強制性、單方性，雖然可以快速地幫助國家實現(xiàn)公共利益，但是對被征收人而言，征收意味著對其物之所有權(quán)的剝奪，直接導(dǎo)致私人不動產(chǎn)物權(quán)的消滅。也正是因其所具有的強制性，所以它成為了城市建設(shè)中的一把“利劍”，推動著城市建設(shè)的迅速發(fā)展。

然而，征收制度是一把雙刃劍。一方面它可以作為政府推進公共政策的有力武器，另一方面它也很容易被政府機關(guān)所濫用，導(dǎo)致侵害公民的財產(chǎn)權(quán)利。此外，征收就意味著政府要相應(yīng)地給予被征收人以經(jīng)濟補償，而除了補償?shù)臉藴嗜绾沃贫ㄍ?，巨額補償費也是一個重要的問題。推行街區(qū)制時，政府需要補償給業(yè)主的費用都是以土地價格為基礎(chǔ)計算的，因而在一些大型城市，特別是北上廣地區(qū)，政府所需支付的補償費用絕對是一個天文數(shù)字。大量的補償費用必然會給政府財政帶來巨大的壓力，對于大部分地方政府而言，短時期內(nèi)還是難以承擔的。

2.1.2 相鄰關(guān)系制度

相鄰關(guān)系作為我國的法定地役權(quán)制度，不像征收制度有那么高的強制性，主要是使私人在行使不動產(chǎn)權(quán)利的同時要受到社會公共利益方——相鄰關(guān)系人的約束。

在街區(qū)制改革中，不動產(chǎn)權(quán)利受限制的是小區(qū)業(yè)主一方，而受益的卻是不特定多數(shù)人，而政府是這些限制措施的決定者。所以從法律關(guān)系上來看，街區(qū)制改革中，小區(qū)公共地役權(quán)的利用關(guān)系與小區(qū)相鄰關(guān)系中的公共地役權(quán)的利用關(guān)系存在本質(zhì)的區(qū)別。

相鄰關(guān)系的權(quán)利義務(wù)是相互的，即在相鄰關(guān)系下，一方在對另一方行使權(quán)利時，相互有容忍的義務(wù)。然而街區(qū)制卻并不如此，公眾享有在業(yè)主小區(qū)道路自由通行的權(quán)利，小區(qū)業(yè)主有容忍公眾通行的義務(wù)，但是反過來小區(qū)業(yè)主除了履行義務(wù)之外并沒有相應(yīng)的權(quán)利，這種權(quán)利義務(wù)不對等的情況，必然會讓小區(qū)業(yè)主心有不滿。

2.1.3 地役權(quán)制度

地役權(quán)是當事人之間訂立協(xié)議，約定以他人的土地供自己土地的方便和利益之用的權(quán)利。該制度有極強的靈活性，能夠讓當事人在自由約定的前提下，使得一方在不取得另一方不動產(chǎn)所有權(quán)的情況下使用另一方的不動產(chǎn)來滿足自己不動產(chǎn)的需要。然而在街區(qū)制中，在社會公眾與小區(qū)業(yè)主之間并沒有自由的平等協(xié)議的情況下，小區(qū)業(yè)主讓出了不動產(chǎn)的一部分權(quán)利，社會公眾相應(yīng)地享有了這一部分權(quán)利，但是除了這一部分供役地讓出的權(quán)利之外，并不能找到需役地的存在。因此地役權(quán)制度也不適合街區(qū)制改革。

綜上可知，我國《物權(quán)法》并沒有相應(yīng)的制度能夠圓滿解決街區(qū)制改革中遇到的問題。

2.2 街區(qū)制推行中有關(guān)公共地役權(quán)上的非法理問題

公共地役權(quán)設(shè)立的前提是公共利益的需要，而在街區(qū)制改革中，除了公眾不容易接受以外，還與安全及財務(wù)、城市規(guī)劃、物業(yè)管理中的公共利益產(chǎn)生沖突。

2.2.1 安全與財務(wù)問題

根據(jù)《意見》，街區(qū)制改革意味著現(xiàn)有的小區(qū)要改變其封閉狀態(tài)，開放小區(qū)的道路以供城市交通的使用。而一旦內(nèi)部道路公共化，外部車輛可以駛?cè)胄^(qū)，相應(yīng)的交通糾紛以及一系列的法律糾紛就會產(chǎn)生，而此時對業(yè)主造成的損失，再由業(yè)主承擔有失公平。

其實，街區(qū)制的推行不應(yīng)僅是政府單方面的組織行為。在一些發(fā)達國家，健全的法制是街區(qū)制推行的前提和保障。另外公民的規(guī)范意識、公共意識對街區(qū)制也起到了一定的推動作用。在國外，未經(jīng)允許就進入他人的花園，即使是為了主人的利益，也會被認為是非法侵入住宅。但在我國，街坊鄰居為了幫主人在主人不知情的時候進入主人家里顯然是可以容忍的。所以，國人在法制和公共意識方面都有待加強。

為保障街區(qū)公共安全，需要加強街區(qū)監(jiān)管，而監(jiān)管最直接的方式就是加大監(jiān)管人員的投入，并需要24小時不間斷進行巡視，而這至少需要兩人輪流進行。街區(qū)的規(guī)模越大，所需監(jiān)管的人員也會越多，所支出的人工成本就會相應(yīng)地增加。再就是安裝監(jiān)控設(shè)備，除去監(jiān)控設(shè)備本身的成本，設(shè)備的安裝費、維修費、專業(yè)監(jiān)管人員薪酬也是一筆不小的開支，而這一切都意味著政府需要支出大量費用。

針對這一問題，一方面政府可以對機動車所有人征收相應(yīng)的費用以完成對監(jiān)管設(shè)備的安裝;另一方面，可以由交警、協(xié)警或者其他公職人員輪流執(zhí)勤，擔任監(jiān)管人員，以分擔人員費用的部分壓力。

2.2.2 物業(yè)管理問題

以前的封閉小區(qū)模式是以塊狀的形式分布在城市的各個街道附近，幾幢房子組合在一個封閉小區(qū)內(nèi)部，需要物業(yè)公司提供物業(yè)管理，但是因為都是在封閉小區(qū)內(nèi)部，往來人員少且固定，便于管理，物業(yè)成本小，相應(yīng)地業(yè)主支付的物業(yè)費用就低。但是在實施街區(qū)制后，小區(qū)圍墻拆除，原有道路變?yōu)楣驳缆?，小區(qū)綠化變?yōu)楣簿G化，管理的成本加大，物業(yè)管理費用也就會相應(yīng)地上漲。此外對于原小區(qū)內(nèi)部的附屬設(shè)施，例如健身房、游泳池等也會因為街區(qū)制而向公眾開放，而一旦開放必然會與業(yè)主最初購房時希望能有人員限制的初衷相沖突，進而影響到業(yè)主對原小區(qū)附屬設(shè)施的物業(yè)管理費用支付的積極性。

面對管理成本增加，筆者認為，應(yīng)當通過設(shè)立補償費的方式予以解決。應(yīng)當賦予小區(qū)業(yè)主變更合同內(nèi)容，要求公共地役權(quán)人支付補償費用的權(quán)利。應(yīng)設(shè)立專門的審查委員會，一方面保障小區(qū)業(yè)主咨詢、聽證、監(jiān)督、申訴的權(quán)利，一方面也可以緩解物業(yè)公司管理的壓力，以降低管理成本。

2.2.3 城市規(guī)劃問題

街區(qū)制是在現(xiàn)有城市規(guī)劃已經(jīng)成型的基礎(chǔ)上推行的，而現(xiàn)有的城市規(guī)劃是封閉式小區(qū)的模式，其不僅包含城市布局、環(huán)境，也包括環(huán)境和交通的配置。這種涉及城市幾乎所有方面的封閉小區(qū)模式不能適應(yīng)城市迅速發(fā)展，單位人口不斷增加，城市住宅越來越密集，可用土地越來越有限的形勢，給城市規(guī)劃造成了一定程度的困擾。雖說街區(qū)制的推行相當于在城市這條主河流上了開通了無數(shù)條小支流，可以在一定程度上緩解當前的交通壓力，但其所起到的作用是有限的，其中最主要的原因就是原有的封閉式小區(qū)的格局難以有較大變化。雖說小區(qū)的圍墻拆掉了，但是小區(qū)樓房依然分散在城市中，那些交通壓力較大的道路可能還會出現(xiàn)擁堵的情況。

現(xiàn)在城市規(guī)劃部門最迫切的問題是現(xiàn)有小區(qū)如何開放，以及開放的程度;與政府其他部門確定原則上不再建設(shè)封閉住宅小區(qū)的除外情況;如何與政府其他部門配合從而為街區(qū)制的推行保駕護航。

為此城市規(guī)劃部門應(yīng)與其他政府部門多方配合、緊密合作。此外，在涉及城市規(guī)劃方面的重大事項，并可能對民眾利益造成重大影響時，應(yīng)當積極舉行聽證會，聽取民眾的意見，切實保障民眾的利益。

3 結(jié)語

改革開放后，經(jīng)濟的快速發(fā)展導(dǎo)致原有城市布局與現(xiàn)有交通運輸發(fā)生矛盾，這是現(xiàn)在城市規(guī)劃急需解決的問題。街區(qū)制的推行確實如一場及時雨，能夠?qū)Τ鞘薪煌ㄟ\輸起到有效的分流作用，但在處理與小區(qū)業(yè)主的關(guān)系時，還需要更多協(xié)商，以補償為條件征得業(yè)主對街區(qū)制推行的支持。

[1]肖澤晟.公物法研究[M].北京:法律出版社，2009.

[2]王利明.物權(quán)法論[M].北京:中國政法大學出版社，1998.

[3]李軍，王雙鳳.街區(qū)制改革引發(fā)的法律思考[N].江蘇法制報，2016-03-17(00C).

[4]張曉娜.打開封閉小區(qū)的多省實踐[N].民主與法制時報，2016-03-06(007).

[5]黃勝開，劉霞.“街區(qū)制”模式下小區(qū)道路公共化的法律規(guī)制[J].理論導(dǎo)刊，2016(05).

責任編輯：盧宏業(yè)

Analysis on the Implement of Block System to the Public Easement Problem

HUANG Jun-jie
(Southwest University of Science and Technology，Mianyang 621000，China)

Since February 6， 2016， the issued"Opinions of the Further Strengthening the Administration of the Planning and Construction of the City"(hereinafter referred to as Opinions)has put forward a new city planning route，whichis"new residential district to implement the system， in principle， in the construction of the closed area， has built residential area and the compound to gradually open，to achieve internal public road".The opinion caused a heated discussion in the social and legal circles.Through the reform of system blocks of each big city can alleviate the severe traffic pressure，but China′s public easement can not fully adapt to block reform， block system reform in the implementation process will encounter many problems，we need to analyze from theory and practice two aspects.

Block system;Public easement;Real right

D669.3；D923.2

A

1674-6341(2017)05-0051-03

10.3969/j.issn.1674-6341.2017.05.018

2017-04-05

黃俊杰(1992—)，男，重慶人，法律碩士。研究方向:民商法。