甄欣然

(蘭州大學經濟學院,甘肅蘭州 970301)

以新型城鎮(zhèn)化帶動菏澤市跨越發(fā)展策略研究*

甄欣然

(蘭州大學經濟學院,甘肅蘭州 970301)

菏澤市是山東西部的欠發(fā)達地區(qū)，經濟社會發(fā)展相對落后，城鎮(zhèn)化發(fā)展水平較低，加快發(fā)展新型城鎮(zhèn)化的任務十分艱巨。推進菏澤市新型城鎮(zhèn)化，要緊緊圍繞打造魯蘇豫皖交界地區(qū)中心城市的目標，加強基礎設施建設，完善新型城鎮(zhèn)化工作推進機制，強化產業(yè)支撐，加大資金投入，健全城鎮(zhèn)管理體制，實現跨越發(fā)展。

新型城鎮(zhèn)化；菏澤市；對策建議

積極推進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展是新型“四化”的必然要求，是新形勢下我國經濟社會發(fā)展中的大戰(zhàn)略，是中國未來十年發(fā)展最大的機遇，正在成為引領我國新一輪的經濟增長的重要引擎。實現城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展應成為中央和地方各級政府的執(zhí)政理念和工作的重中之重。菏澤市位于山東省西南部，是山東欠發(fā)達地區(qū)，經濟社會發(fā)展比較落后，特別是城鎮(zhèn)化發(fā)展水平仍然較低，加快發(fā)展新型城鎮(zhèn)化的任務十分艱巨。因此，要實現市委提出的“科學趕超、后來居上”的發(fā)展目標，必須抓好城鎮(zhèn)化這個最大的載體和平臺，精準規(guī)劃、精準用力，實現菏澤新型城鎮(zhèn)化的持續(xù)、快速、健康發(fā)展。

一、新型城鎮(zhèn)化的內涵及推動新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要意義

(一)新型城鎮(zhèn)化的內涵

新型城鎮(zhèn)化，是指堅持以人為本，以新型工業(yè)化為動力，以統(tǒng)籌兼顧為原則，推動城市現代化、城市集群化、城市生態(tài)化、農村城鎮(zhèn)化，全面提升城鎮(zhèn)化質量和水平，走科學發(fā)展、集約高效、功能完善、環(huán)境友好、社會和諧、個性鮮明、城鄉(xiāng)一體、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展的城鎮(zhèn)化建設路子。新型城鎮(zhèn)化的“新”就是要由過去片面注重追求城市規(guī)模擴大、空間擴張，改變?yōu)橐蕴嵘鞘械奈幕?、公共服務等內涵為中心，真正使我們的城?zhèn)成為具有較高品質的適宜人居之所。新型城鎮(zhèn)化的核心是農村人口轉移到城鎮(zhèn)，它的本質是用科學發(fā)展觀來統(tǒng)領城鎮(zhèn)化建設。

(二)推動新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要意義

1.加快推進新型城鎮(zhèn)化是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展、解決“三農”問題的重要途徑。菏澤市是傳統(tǒng)農業(yè)大市，農村人口多，農業(yè)大而不強，“三農”問題是制約“三化”協(xié)調科學發(fā)展的最大癥結，人多地少是制約“三化”的最現實問題。全面建成小康社會，實現菏澤市科學趕超、后來居上，必須從根本上解決“三農”問題。發(fā)展實踐證明，若要促進城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展，必須要加快推進新型城鎮(zhèn)化。只有加快推進新型城鎮(zhèn)化，用地供需矛盾的難題才能破解，土地剛性需求與耕地保護硬性約束才能統(tǒng)籌協(xié)調起來；通過拓寬城鎮(zhèn)建設空間，改造傳統(tǒng)農業(yè)，減少農村人口、實現農村勞動生產率的提升；同時通過推動農業(yè)生產規(guī)?；?、機械化、科學化、現代化，進而實現新型城鎮(zhèn)化與農業(yè)現代化的有機協(xié)調，以此帶動菏澤經濟快速發(fā)展。

2.加快推進新型城鎮(zhèn)化是轉變發(fā)展方式、擴大內需的重要突破口。在推進城鎮(zhèn)化的過程中，隨著大量人口在城鎮(zhèn)的聚集，人們收入的增加，對住房、教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等基本消費需求以及交通、通訊、供電、供氣和供水等基礎設施的需求都將成為拉動經濟增長的內在動力。自“突破菏澤”戰(zhàn)略以來，菏澤市經濟社會得到迅速發(fā)展，目前已進入有對口幫扶發(fā)展轉向政策支持自主發(fā)展的新階段，新型工業(yè)化正在快速發(fā)展。因此要把城鎮(zhèn)化作為擴大內需和結構調整的戰(zhàn)略重點，不斷增強經濟發(fā)展的內生動力。

3.加快推進新型城鎮(zhèn)化是培植區(qū)域核心競爭力、打造臨邊地區(qū)經濟發(fā)展高地的重要載體。菏澤位于魯蘇豫皖四省交界地帶，與徐州、開封、商丘、宿州、新鄉(xiāng)、濮陽等地市接壤。魯蘇豫皖四省交界地區(qū)是我國典型的行政交界邊緣區(qū)，經濟社會發(fā)展水平相對滯后。近年來，在國家大力實施促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略的背景下，蘇、豫、皖三省各自出臺扶持政策，支持省內邊界經濟發(fā)展，培植各自的區(qū)域中心城市。新型城鎮(zhèn)化是菏澤市打造魯蘇豫皖交界地區(qū)經濟發(fā)展高地的引擎和平臺。加快新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，有利于菏澤搶占經濟制高點，更好地發(fā)揮生產要素的集聚效應和城市輻射功能，增強菏澤作為四省邊界區(qū)域中心城市的地位。沒有菏澤新型城鎮(zhèn)化的這個平臺，就不可能有菏澤臨邊經濟發(fā)展高地的如期實現。

4.推進新型城鎮(zhèn)化是實現跨越發(fā)展、實現富民強市的必然選擇。通過新型城鎮(zhèn)化建設來增強城市活力，提升城市綜合實力，是一個地區(qū)和城市發(fā)展的重要途徑。據統(tǒng)計，城鎮(zhèn)化率每提高1個百分點，將帶動GDP增長1個百分點以上。目前，菏澤市經濟總量小，發(fā)展水平低，要實現“科學趕超、后來居上”的發(fā)展目標，提高綜合經濟實力，加快實現富民強市步伐，必須大力推進新型城鎮(zhèn)化。同時，農民是以農村社區(qū)建設為切入點的新型城鎮(zhèn)化主要參與者，也是最大受益者，這就為菏澤這個農業(yè)大市解決農民這個最大群體的民生問題，創(chuàng)造了條件、提供了保障。

二、菏澤市新型城鎮(zhèn)化發(fā)展取得的成效及存在的問題

(一)菏澤市新型城鎮(zhèn)化發(fā)展取得的成效

城鎮(zhèn)化水平的穩(wěn)步上升既是經濟增長的結果，也是促進經濟增長、加快產業(yè)結構調整、轉變經濟增長方式的強大動力。近年來，菏澤市堅持“工業(yè)化、城鎮(zhèn)化”雙輪驅動發(fā)展戰(zhàn)略，城鎮(zhèn)化進程不斷加快，城鎮(zhèn)化水平大幅提升。

1.城鎮(zhèn)化水平快速提高，增速居全省首位。2015年末，全市常住人口達到850.03萬人，其中城鎮(zhèn)人口達到383.62萬人，與2010年相比，常住人口總量增加21.25萬人，城鎮(zhèn)人口增加93.46萬人；2015年全市城鎮(zhèn)化率達到45.13%，比2010年提高10.12個百分點，增幅高于全國、全省水平，在全省17市中位居首位。

2.城鎮(zhèn)就業(yè)穩(wěn)定增長，城鎮(zhèn)居民生活水平穩(wěn)步提高。2015年末，菏澤市城鎮(zhèn)非私營單位從業(yè)人員達到51.8萬人，比2010年增加14.6萬人，增長39.2%，年均增加2.9萬人，年均增長6.8%。。2015年，全市城鎮(zhèn)居民人均可支配收入達到20370元，比上年同期增加1599元，增長8.5%；城鎮(zhèn)居民人均消費支出12648元，比上年同期增加1205元，同比增長10.5%。

3.城市功能不斷增強、城鄉(xiāng)面貌快速改變。近年來，菏澤市加快了城鄉(xiāng)基礎設施建設的力度，城鎮(zhèn)綜合承載能力顯著增強，農村基礎設施配套水平明顯提高。菏澤中心城市建成區(qū)面積達到143平方公里，8個縣城建成區(qū)面積擴大44.6平方公里。市區(qū)新建改造道路72條共計136公里，新增供熱面積達500萬平方米，雨污管網配套建設240公里，新增環(huán)衛(wèi)保潔面積197萬平方米，綠化覆蓋率達到40.9%，被評為國家園林城市。全市有48個小城鎮(zhèn)被列為中心鎮(zhèn)或重點鎮(zhèn)，農村新型社區(qū)達372個。新建改建農村公路7006公里、農村供電線路9864公里，農村飲水安全人口新增393.2萬人，城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化實現了全覆蓋。

(二)菏澤市新型城鎮(zhèn)化發(fā)展存在的問題

1.城鎮(zhèn)化總體水平低。2015年，菏澤市城鎮(zhèn)化率是45.13%，比全國平均水平低10.97個百分點，比山東省平均水平低11.88個百分點，與全省、全國都存在較大差距。與全省其他市相比，不僅與東部地區(qū)存有較大差距，與西部相鄰市也有一定距離，2015年低于濟寧7.62個百分點，低于聊城1.02個百分點。

2.城鄉(xiāng)差距較大。菏澤市城鄉(xiāng)基礎設施和基本公共服務水平差距明顯。據有關部門測算，農村的水、電、路、氣等基礎設施和教育、科技、文化、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務設施建設要趕上目前城市水平至少需要十幾年。農村生產生活條件仍然落后，縣鄉(xiāng)公路“有路無橋”“寬路窄橋”等現象比較突出，“村村通”標準比較低；農村自來水普及率低，飲用水處理設施簡陋，一些地方水質還不達標；農村低壓電網不完善，一些地方供電保證率低，制約了農村家用電器的消費和升級。

3.城建資金短缺。地改市之前，菏澤市城市基礎設施建設投入較少，造成城市基礎設施滯后。地改市之后，雖然城市基礎設施投資大幅度增加，但由于利用市場機制配置資源的手段沒能有效發(fā)揮，城市建設以政府投入為主渠道的體制沒有得到根本改變。導致城市建設資金“瓶頸”制約問題沒能得到很好的解決，一些該上的城建基礎設施項目不能上馬，上馬后由于資金問題時常還“停馬”，制約了城鎮(zhèn)化的快速提高。

4.文化特色還不鮮明。部分城鎮(zhèn)在規(guī)劃建設的初期并未考慮當地文化特色，照搬照抄其他城市的建設規(guī)劃思路，城市建設高度趨同，導致“千城一面”。另外，在推進城鎮(zhèn)化過程中，有些地方為了追求經濟效益最大化，不惜拆毀大片傳統(tǒng)建筑，使得大量歷史文物被破壞，將城市建設與文物保護置于相矛盾的位置。眾多建筑大量融入現代化元素，功能齊全，外觀奇特，但卻缺乏文化內涵與特色，喪失掉原先建筑的地域特色。

5.城鎮(zhèn)化發(fā)展質量不高?！笆濉逼陂g，菏澤城鎮(zhèn)化發(fā)展過多注重地域的外延擴張，依賴于城鎮(zhèn)區(qū)域面積的擴展，而由于產業(yè)發(fā)展水平受限，一些基礎公共設施配套不足，多數縣城僅僅在原有的城關鎮(zhèn)基礎上發(fā)展起來，地域面積和人口規(guī)模偏小。人口聚集能力差，各生產要素的集聚作用得不到發(fā)揮，城鎮(zhèn)化發(fā)展質量不高。

6.體制機制創(chuàng)新滯后。雖然菏澤市在城鎮(zhèn)化方面進行了一系列探索和實踐，但由于體制機制改革相對滯后，與城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的客觀要求不相適應。在教育、醫(yī)療、就業(yè)、社會保障等方面仍然實行城鄉(xiāng)分治，尚未建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的協(xié)調推進機制，大量本地的農村剩余勞動力和外來農民工進入城鎮(zhèn)，不能享受同等的市民待遇；農民進城落戶的門檻仍然較高，進城農民難以真正融入城市，等等，這些制度缺陷嚴重制約了城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。

三、加快菏澤市新型城鎮(zhèn)化跨越發(fā)展的對策建議

(一)強化部門協(xié)調，完善城鎮(zhèn)化工作推進機制

進一步強化新型城鎮(zhèn)化建設領導小組的工作機制，強化各部門之間的聯系，提高各有關部門工作之間的協(xié)調性，從而實現新型城鎮(zhèn)化全面協(xié)調推進。住房城鄉(xiāng)建設部門要編制城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃，牽頭組織好和諧城鄉(xiāng)建設行動考核；人力資源和社會保障部門要研究統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)等問題，促進形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)市場；統(tǒng)計局要做好與城鎮(zhèn)化建設有關數據的統(tǒng)計；公安部門要研究農村人口轉移過程中戶籍改革問題。其他各部門也要按照充分履行相關職能，從而為推進菏澤市新型城鎮(zhèn)化建設提供相應的支持。要加強宣傳引導工作，會同新聞媒體，對和諧城鄉(xiāng)建設行動的先進做法和新型城鎮(zhèn)化的典型經驗，及時宣傳，營造良好的輿論環(huán)境。加強對領導干部的培訓，對縣區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要領導進行城鎮(zhèn)化相關理論與知識的培訓，提高對城鎮(zhèn)化工作的認識和駕馭能力。

(二)加快公共設施建設，提升城鎮(zhèn)綜合承載力

強力推動機場、高鐵、高速公路、內河航道等重大基礎設施建設，確保按時間節(jié)點加快推進。著力強化城市路網、海綿城市、地下綜合管廊建設，依托城市綜合開發(fā)打通更多的斷頭路，加快市民文化中心、體育公園等市政工程建設，不斷提高城市綜合承載能力。以美麗鄉(xiāng)村建設為抓手，完善農村路水電暖廁等基礎設施，培育一批各具特色、富有活力的特色小鎮(zhèn)，加快城鄉(xiāng)基礎設施一體化進程。多渠道籌措資金，加快推進“全面攻薄”、化解城鎮(zhèn)中小學大班額 和公立幼兒園建設。積極開展職業(yè)教育，提升教育對地方經濟發(fā)展的支撐能力。積極推進城鄉(xiāng)文化基礎設施建設，加快健康菏澤建設。在城區(qū)布局一批惠民設施，加快教育、科技、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等社會公共服務設施建設，加強社會福利設施配套建設，統(tǒng)籌安排社區(qū)服務、老年設施建設。

(三)強化產業(yè)支撐，增強城鎮(zhèn)發(fā)展動力

1.積極發(fā)展現代農業(yè)。著力深化農村供給側結構性改革，要充分發(fā)揮菏澤農業(yè)大市的優(yōu)勢，加快建設優(yōu)勢農產品產業(yè)帶，發(fā)展特色農業(yè)、觀光農業(yè)和生態(tài)農業(yè)，保護農產品知名品牌，培育壯大“一鄉(xiāng)一業(yè)、一村一品”主導產業(yè)。擴大補貼規(guī)模，支持標準化畜禽養(yǎng)殖小區(qū)建設，擴大優(yōu)質水產品養(yǎng)殖規(guī)模。增加扶持農業(yè)產業(yè)化發(fā)展資金，著力培育一批帶動能力強、市場競爭力強的龍頭企業(yè)和企業(yè)集群示范基地。穩(wěn)步推進農村土地以轉讓、租賃、作價入股等方式進入土地流轉市場，推動農業(yè)規(guī)?；l(fā)展。推廣龍頭企業(yè)、合作組織與農戶有機結合的組織形式，不斷提高農業(yè)標準化、集約化、品牌化、信息化水平。深入推進農田水利設施建設，大力發(fā)展節(jié)約型農業(yè)，提高農業(yè)科技含量，促進農村農業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

2.加快新型工業(yè)化進程。著力加快推進工業(yè)提質增量，通過兼并重組、破產清算等方式，依法依規(guī)實現市場出清。從嚴整治違法違規(guī)行為，防止淘汰的落后產能死灰復燃。選擇一批市場占有率高、帶動面廣、研發(fā)能力強、產銷規(guī)模大的企業(yè)和重點投資項目，出臺優(yōu)惠政策扶持，促進骨干企業(yè)向支柱產業(yè)、產業(yè)集群發(fā)展，以形成穩(wěn)定的財源支撐。重點培育一批創(chuàng)新能力強、增長速度快、發(fā)展前景好的科技型中小企業(yè)。加快園區(qū)建設，積極引導產業(yè)項目分區(qū)落戶，努力形成市場相接、體制相融、產業(yè)互補的新型工業(yè)格局，推動關聯企業(yè)集群化發(fā)展。突出抓好產業(yè)和資源招商，加強資源產業(yè)合作，切實引進一批關聯度大、產業(yè)鏈長、技術含量高、輻射能力強、稅收貢獻好的產業(yè)項目，不斷壯大菏澤市工業(yè)規(guī)模和實力。

3.大力發(fā)展現代服務業(yè)。生產性服務業(yè)是對高端制造業(yè)和其他產業(yè)最有滲透力和影響力的產業(yè)之一。要大力發(fā)展交通運輸、金融保險、現代物流、信息服務、商務服務等生產性服務業(yè)，促進生產性服務業(yè)與制造業(yè)深度融合，不斷推動全市產業(yè)發(fā)展。要積極發(fā)展文化旅游、教育培訓、社區(qū)服務、體育健身、物業(yè)管理等需求潛力大的產業(yè)，不斷拓展服務領域，促進菏澤市服務業(yè)行業(yè)結構優(yōu)化升級，滿足城鎮(zhèn)發(fā)展需要。要從體制機制、政策法規(guī)等多方面采取措施，對一些吸納就業(yè)能力強、投資能力弱的中小型服務企業(yè)，在資金、稅收、用地等多方面給予優(yōu)惠鼓勵政策，重點扶持發(fā)展。 重點抓好濟鐵物流園、萬福河商貿物流區(qū)等服務業(yè)載體建設，加快發(fā)展文化旅游、現代金融等現代服務業(yè)，努力提高服務業(yè)供給質量和水平。

(四)創(chuàng)新投融資體制機制，拓寬籌資渠道

緊緊抓住國家產業(yè)投向政策，突出謀劃基礎設施、產業(yè)、環(huán)境治理等重點項目，積極向上爭取城鎮(zhèn)化建設資金；加大招商引資力度，充分發(fā)揮資源優(yōu)勢，制定土地、稅費等方面優(yōu)惠政策，筑巢引鳳，吸引戰(zhàn)略投資者和城鄉(xiāng)資本下鄉(xiāng)；實施基礎設施市場化建設，按照“誰投資，誰受益”的原則，撬動民間資本參與基礎設施和教育、文化、衛(wèi)生等公用事業(yè)的投資、建設和經營；省、市、縣應建立小城鎮(zhèn)建設專項資金，主要用于重點基礎設施建設等的貸款貼息和擔保，解除金融機構對節(jié)點鎮(zhèn)建設貸款的后顧之憂；通過爭取國家相關部門批準，建立各種形式的促進小城鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化發(fā)展基金和發(fā)行一些專項建設債券，加大商業(yè)銀行和政策性銀行的信貸支持力度；探索擴大農村抵押擔保物范圍，將農村土地承包經營權、集體建設用地使用權、林權、房屋所有權以及集體經濟組織收益權或股份合作社股權等，逐步納入抵押擔保范圍，建立政府主導、企業(yè)營運、金融機構和農村合作組織多方參與的投融資平臺。

(五)展現特色文化，打造城鎮(zhèn)個性風格

沒有文化元素的城鎮(zhèn)是沒有靈氣的城鎮(zhèn)，菏澤市推動新型城鎮(zhèn)化發(fā)展要展現地方特色文化，將當地文化有機的融入城鎮(zhèn)化建設當中，從而將菏澤市建成一個有地方特色的城市。首先，將城鎮(zhèn)化建設與文物保護相結合，在保護中傳承，在保護中開發(fā)，不以破壞文物為代價建設新城鎮(zhèn)，從而實現文化保護與城鄉(xiāng)建設雙贏。其次，將城鎮(zhèn)化建設與菏澤市文化特色相結合，彰顯地域文化特征。充分發(fā)揮“中國牡丹之都”“中國書畫之鄉(xiāng)”“中國武術之鄉(xiāng)”“中國戲劇之鄉(xiāng)”等文化資源優(yōu)勢，將這些文化元素融入城市設施建設當中，在一些多功能體育文化設施、旅游休閑度假區(qū)、觀賞園區(qū)等工程當中融入書畫、牡丹等文化元素，豐富城市的文化內涵，提升城市的文化品位，從而避免“千城一面”。

(六)建立統(tǒng)一、協(xié)調、高效、合理的城鎮(zhèn)管理體制，提高城鎮(zhèn)管理水平

城鎮(zhèn)管理水平的提高是新型城鎮(zhèn)化的生命力所在。首先，要鼓勵企業(yè)和市民通過多種方式共同參與城市建設與管理；創(chuàng)新城市管理考核機制，將城市的建設與管理結合起來，實現規(guī)劃、建設、管理同時并重，克服過去“重建設、輕管理”的現象；同時創(chuàng)新管理方式，不斷提高利用信息化、數字化手段管理城市的水平。其次，要加強管理隊伍建設，不斷提高管理能力。目前，菏澤市城市管理還存在著管理人員不足、管理能力缺乏、管理力量薄弱等問題。要想解決這些問題，政府必須建立一支具有較高專業(yè)水平的的城市管理隊伍，提高城市管理綜合執(zhí)法的能力。認真學習和借鑒各地成功的經驗和做法，堅持依法管理，建立和完善長效管理機制。探索長效管理新模式、新方法、制定市容市貌標準和城市居民文明公約，加強日常管理，同時，不僅要強化管理隊伍的管理能力，而且要真正落實均衡式管理，讓更多的人參與到城市管理當中。三十發(fā)揮社區(qū)在城市管理中的作用，將部分管理責任分解到社區(qū)，鼓勵基層組織積極參與城市管理。同時，要切實加強對城市居民的教育和培訓，提高居民的文明素質。

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(責任編輯：王佩)

On the Strategy of New Urbanization Promoting Heze's Leaping Development

ZHEN Xin-ran

(School of Economics, Lanzhou University, Lanzhou Gansu 970301, China)

Heze is an underdeveloped area in western Shandong. The economic and social development is relatively backward with a lower level of urbanization, so the task of speeding up the development of new urbanization is very arduous. In order to promote new urbanization, Heze should aim at building a central city of province borders, strengthen infrastructure construction, improve the working mechanism for promoting new urbanization, strengthen the industry support, increase capital investment and perfect the urban management system to achieve a leapfrog development.

new urbanization; Heze City; countermeasure

1673-2103(2017)03-0093-05

2017-04-06 作者簡介：甄欣然(1997-)，女，山東菏澤人，研究方向：區(qū)域經濟。

F299.21

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