劉國(guó)慶

(青海民族大學(xué) 法學(xué)院，青海 西寧 810000)

鶴崗市環(huán)境現(xiàn)狀及法律保護(hù)對(duì)策實(shí)證研究

劉國(guó)慶

(青海民族大學(xué) 法學(xué)院，青海 西寧 810000)

鶴崗市作為煤炭資源型地區(qū)之一，煤炭資源豐富，一度成為鶴崗市的支柱產(chǎn)業(yè)。伴隨煤炭資源消耗量的增長(zhǎng)，環(huán)境保護(hù)問(wèn)題也日漸嚴(yán)峻。針對(duì)關(guān)于環(huán)境保護(hù)的法規(guī)中突出的法律制度不健全、監(jiān)管法律機(jī)制不健全、環(huán)境保護(hù)過(guò)程中公眾參與力度不夠等問(wèn)題，應(yīng)完善環(huán)境保護(hù)所涉及的法律體系，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法程序體制建設(shè)，提高公眾參與的力度。

煤炭資源型地區(qū)；環(huán)境保護(hù)；法律制度

鶴崗市隸屬于黑龍江省，坐落于其東北部，是座緣煤而興的煤炭資源型城市。煤炭地質(zhì)儲(chǔ)量26億，曾是全國(guó)四大煤礦之一。種類主要有主焦煤、1/3焦煤和工業(yè)煤，是中國(guó)少有的高熱值、低灰、低硫優(yōu)質(zhì)煤炭重要產(chǎn)地。作為我國(guó)重要煤炭產(chǎn)地之一，1918年開(kāi)始采煤以來(lái)，已有近百年的開(kāi)采歷史。鶴崗市是一個(gè)年產(chǎn)千萬(wàn)噸以上的大型煤礦區(qū)，生產(chǎn)煤礦109家，其中隸屬于鶴礦集團(tuán)的煤礦有9家、民營(yíng)煤礦有100家之多，煤礦產(chǎn)量1851.7萬(wàn)噸，占全市礦山采掘業(yè)產(chǎn)值的98.27% 。煤炭是煤炭資源型地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要成分，就鶴崗市而言，其占全市GDP三分之一的比重，可以說(shuō)煤炭為這個(gè)城市帶來(lái)了巨大收益。[1]

鶴崗市作為煤炭資源型地區(qū)之一，煤炭為其帶來(lái)巨大經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí)，也對(duì)生態(tài)環(huán)境造成極大的破壞，如土地破壞、水資源污染、大氣污染及噪音污染等。針對(duì)煤炭資源型地區(qū)的環(huán)境問(wèn)題，現(xiàn)行有效的立法成為關(guān)注的重點(diǎn)。

一、鶴崗市環(huán)境現(xiàn)狀及其成因分析

(一)土地破壞嚴(yán)重

從2013的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)上看，全市因煤炭開(kāi)采引發(fā)的地面塌陷多達(dá)67平方公里，需搬遷的塌陷區(qū)居民約17934戶；搬遷費(fèi)約1000萬(wàn)元，賠償費(fèi)約100萬(wàn)元；鶴崗市區(qū)存在露采坑47個(gè)，占地8.43平方公里，造成大量城市基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重破損，對(duì)人民生命財(cái)產(chǎn)安全和生存環(huán)境產(chǎn)生嚴(yán)重威脅。[1]

(二)水資源的污染

根據(jù)數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)每10座煤炭資源型城市就多達(dá)7座會(huì)缺少水資源，其中4座會(huì)嚴(yán)重缺少水資源。就鶴崗市而言人均水資源占有量為1880立方米，比全國(guó)人均水資源占有量少14.5%，比黑龍江省的人均水資源占有量少8.6%。煤炭在開(kāi)采過(guò)程中會(huì)產(chǎn)生礦井水、洗煤水和矸石淋溶水等，這些被污染的水沒(méi)有經(jīng)過(guò)就排放，對(duì)水資源造成嚴(yán)重污染。同時(shí)，礦井水被利用率不到20%，大量的地下水由于土地表層的破壞滲透到礦井后排出，不僅造成環(huán)境再次污染外，同時(shí)也會(huì)影響煤炭資源型地區(qū)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

(三)大氣環(huán)境污染

開(kāi)采、煉焦、運(yùn)輸煤炭的過(guò)程中所產(chǎn)生的粉塵及燃煤過(guò)程中所排放的NO、SO2和煙塵等有害氣體導(dǎo)致大氣環(huán)境污染，瓦斯、二氧化碳等溫室氣體引發(fā)的“溫室效應(yīng)”會(huì)使地球變暖；吸入大量的粉塵會(huì)使公眾罹患?jí)m肺?。贿\(yùn)輸途中車輛顛簸揚(yáng)起的煤灰也會(huì)對(duì)大氣造成污染。鶴崗市2014年污水排放總量中約84%來(lái)自于煤炭業(yè)中的污水，煙塵排放量中80%來(lái)自煤炭業(yè)的煙塵排放。目前，鶴崗市大氣污染物標(biāo)準(zhǔn)指數(shù)(PSI)在100-120之間，大氣污染濃度已處警戒水平。

(四)噪音污染

煤炭在開(kāi)采及運(yùn)輸時(shí)，對(duì)機(jī)械和車輛等設(shè)備具有很高的要求，采礦機(jī)、傳送帶等機(jī)械噪音是煤炭資源型地區(qū)噪音污染的主要來(lái)源，在煤炭開(kāi)采過(guò)程中，機(jī)械設(shè)備本身就會(huì)產(chǎn)生大量超過(guò)人體正常承受范圍的噪音。煤炭運(yùn)輸，多為大型載重車輛，且車流量密集，這使煤炭資源型地區(qū)的噪聲污染越發(fā)嚴(yán)重。噪聲不僅對(duì)煤炭資源型地區(qū)的生態(tài)環(huán)境造成污染，而且嚴(yán)重影響當(dāng)?shù)鼐用竦纳睿跽邥?huì)對(duì)當(dāng)?shù)鼐用竦穆?tīng)覺(jué)、心臟等造成損害，引發(fā)各種疾病。

二、環(huán)境保護(hù)法律實(shí)施現(xiàn)狀

(一)環(huán)境保護(hù)的相關(guān)法律、法規(guī)

經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，我國(guó)對(duì)于煤炭資源型地區(qū)環(huán)境保護(hù)的法律制度已經(jīng)建立，煤炭資源型地區(qū)的環(huán)境保護(hù)制度更多是包含在礦產(chǎn)資源相關(guān)法律體系中。[2]

1.《憲法》是我國(guó)最根本的法律，具有至高的法律效力，但是憲法所規(guī)定的法律籠統(tǒng)，內(nèi)容多為原則性。因而關(guān)于環(huán)境的問(wèn)題在憲法中僅以“環(huán)境保護(hù)”和“礦產(chǎn)資源合理開(kāi)發(fā)利用”作為我國(guó)的一項(xiàng)基本的國(guó)策，再無(wú)具體的規(guī)定。

2.《環(huán)境保護(hù)法》即我國(guó)自2015年實(shí)施的中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法，該法律的效力在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域內(nèi)僅次于我國(guó)的根本大法《憲法》，因此法律中的規(guī)定也同樣籠統(tǒng)、具有原則性，并未對(duì)煤炭資源型地區(qū)的環(huán)境保護(hù)有專門(mén)涉獵。

3.有關(guān)環(huán)境問(wèn)題的單行法，如《大氣污染防治法》《水污染防治法》及關(guān)于煤炭的《礦業(yè)資源法》和《煤炭法》等相關(guān)法律。其中《煤炭法》主要就國(guó)家對(duì)于煤炭方面的環(huán)境保護(hù)問(wèn)題進(jìn)行了概說(shuō)。既要求在開(kāi)采煤炭的過(guò)程中堅(jiān)持保護(hù)環(huán)境，同時(shí)又不能違反有關(guān)環(huán)境保護(hù)的法律規(guī)定。對(duì)保護(hù)土地資源、大氣污染、水資源各有所側(cè)重?！兜V產(chǎn)資源法》中明確，在礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)過(guò)程中要同時(shí)對(duì)環(huán)境進(jìn)行保護(hù)，恢復(fù)廢棄礦區(qū)的生態(tài)環(huán)境。

4.我國(guó)各級(jí)地方政府制定的相關(guān)法規(guī)、行政規(guī)定等，如為了加強(qiáng)礦產(chǎn)資源的勘查、開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)，促進(jìn)礦業(yè)發(fā)展，黑龍江省第九屆人大常委會(huì)通過(guò)的《黑龍江省環(huán)境保護(hù)條例》《黑龍江省礦產(chǎn)資源管理?xiàng)l例》《黑龍江省關(guān)于落實(shí)礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)保證金管理暫行辦法》。鶴崗市人民政府發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)鶴崗市水污染防治行動(dòng)計(jì)劃工作實(shí)施方案的通知》《鶴崗市人民政府關(guān)于印發(fā)鶴崗市大氣污染防治專項(xiàng)行動(dòng)方案(2016-2018年)的通知》《鶴崗市人民政府關(guān)于推進(jìn)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》等。

(二)環(huán)境保護(hù)法律存在的問(wèn)題

經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，對(duì)環(huán)境問(wèn)題關(guān)注度的提高，使加強(qiáng)煤炭資源型地區(qū)環(huán)境保護(hù)的問(wèn)題得到政府的廣泛關(guān)注。盡管我國(guó)針對(duì)此類問(wèn)題已經(jīng)有相關(guān)的法律、法規(guī)給予明確規(guī)定，但是各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異及執(zhí)法問(wèn)題的不到位等問(wèn)題的存在，使得煤炭資源型地區(qū)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題仍然是擺在我國(guó)面前最迫在眉睫的工作任務(wù)之一。[3]

1．環(huán)境保護(hù)的法律制度不健全

法律規(guī)定模糊、責(zé)任不明、可操作性差。我國(guó)針對(duì)煤炭資源型地區(qū)環(huán)境保護(hù)的法律體系中原則性的法律規(guī)定較多，操作性的規(guī)定卻相對(duì)較少。同時(shí)，法律規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，對(duì)違反規(guī)定的責(zé)任劃分不明，甚對(duì)執(zhí)法主體的權(quán)利和責(zé)任分工缺乏詳細(xì)規(guī)定，導(dǎo)致在執(zhí)法過(guò)程中有權(quán)主體相互推諉，分工不明，各部門(mén)之間未能相互制衡。相關(guān)法規(guī)較多，但是問(wèn)題卻未能有效解決，政府失靈的情形時(shí)而出現(xiàn)。如《礦產(chǎn)資源法》中規(guī)定，在開(kāi)采煤炭、石油等礦物質(zhì)過(guò)程中，經(jīng)過(guò)由國(guó)務(wù)院授權(quán)的相關(guān)主管部門(mén)審批是必要條件之一，此種法律的規(guī)定必然導(dǎo)致申請(qǐng)人針對(duì)同一問(wèn)題既可以向相關(guān)主管部門(mén)申請(qǐng)審批，又應(yīng)當(dāng)向地質(zhì)礦產(chǎn)部門(mén)申請(qǐng)審批。[4]

法條規(guī)定中存在較多立法空白點(diǎn)，立法層次偏低。關(guān)于煤炭資源型地區(qū)有關(guān)環(huán)境保護(hù)的法律相對(duì)缺少，盡管對(duì)土地破壞、浪費(fèi)資源等難題有相關(guān)法律條文進(jìn)行規(guī)范，但大多是部門(mén)或地方性的條例，層次偏低，不能引起公眾廣泛的關(guān)注。

2．環(huán)境保護(hù)的監(jiān)管法律機(jī)制不健全

煤炭資源型地區(qū)環(huán)境保護(hù)的監(jiān)管體制是環(huán)境保護(hù)法律中不可或缺的。我國(guó)法律明確規(guī)定，環(huán)境保護(hù)的監(jiān)管主體是國(guó)家、地方各級(jí)政府及相關(guān)的環(huán)境保護(hù)部門(mén)，它們對(duì)該地區(qū)的環(huán)境保護(hù)起主導(dǎo)作用，其他部門(mén)起協(xié)助作用。鶴崗市環(huán)保局對(duì)污染情況進(jìn)行監(jiān)理，并對(duì)監(jiān)管不利所引發(fā)的不良后果承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。但是鶴崗市在過(guò)去近一百年的發(fā)展中，其經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)在很大程度上依靠煤炭的開(kāi)采，因此政府在政策的制定上，更多地傾向于煤炭產(chǎn)量，忽視了對(duì)環(huán)境的保護(hù)。

監(jiān)管部門(mén)的檢查不到位，在鶴崗市人民政府網(wǎng)站上，對(duì)實(shí)施環(huán)境監(jiān)察監(jiān)測(cè)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)均有涉及，但是在文件內(nèi)部沒(méi)有具體情況及成果，可以看出監(jiān)測(cè)的不到位，執(zhí)行的不嚴(yán)格，致使監(jiān)測(cè)缺失有效性及權(quán)威性。監(jiān)督管理部門(mén)力量較弱且長(zhǎng)期怠于管理，執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)緩慢。

基層的領(lǐng)導(dǎo)專業(yè)素質(zhì)過(guò)低，環(huán)境意識(shí)不強(qiáng)，在安全生產(chǎn)上投入不夠，甚者出現(xiàn)包庇、縱容的情形。

3.環(huán)境保護(hù)公眾參與不足

環(huán)境保護(hù)關(guān)系到整個(gè)社會(huì)的發(fā)展，煤炭資源型地區(qū)生態(tài)環(huán)境的狀況直接關(guān)系到當(dāng)?shù)鼐用竦纳姝h(huán)境和生活質(zhì)量，社會(huì)公眾理應(yīng)成為環(huán)境監(jiān)管的組成部分。

居住在煤炭資源型地區(qū)的公眾是該地區(qū)生態(tài)環(huán)境破壞的主要受害者。但是，這些忍受環(huán)境污染帶來(lái)的種種不利的公眾，對(duì)自身所享有的權(quán)利并未有一個(gè)清晰的認(rèn)識(shí)，文化水平較低、法律意識(shí)淡泊等主觀條件，使得這些受害公眾不知如何維護(hù)自身的權(quán)利，對(duì)公眾參與環(huán)境保護(hù)實(shí)施更沒(méi)有清晰的認(rèn)識(shí)，環(huán)境保護(hù)過(guò)程中的公眾參與制度沒(méi)有有效落實(shí)。

《環(huán)境保護(hù)法》中針對(duì)公眾參與的制度沒(méi)有給予直接規(guī)定。雖然在環(huán)境影響評(píng)價(jià)中進(jìn)行了規(guī)定，在環(huán)境影響報(bào)告書(shū)中也略有涉獵，但當(dāng)具體操作時(shí)，由于環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)自身的特點(diǎn)，導(dǎo)致各個(gè)機(jī)構(gòu)之間有較大的差異，這種差異的存在也在間接地影響著環(huán)境保護(hù)過(guò)程中公眾參與制度的實(shí)施。因此，完善公眾參與制度在環(huán)境保護(hù)中的作用已經(jīng)刻不容緩。

三、環(huán)境保護(hù)法律制度體系的完善

(一)完善環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)

截至今日，我國(guó)針對(duì)煤炭資源型地區(qū)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題并未形成完善的法律規(guī)則體系。目前，關(guān)于煤炭資源型地區(qū)我國(guó)正在實(shí)施并具有法律效力的法律規(guī)定主要是《煤炭法》、《礦產(chǎn)資源法》、《環(huán)境保護(hù)法》等，以及地方各級(jí)政府制定的符合本區(qū)域的法律規(guī)定。針對(duì)這種情形，應(yīng)因時(shí)制宜地進(jìn)行修改，對(duì)于過(guò)于簡(jiǎn)單、籠統(tǒng)或抽象的規(guī)定刪除或修改，對(duì)于在執(zhí)行過(guò)程中難以應(yīng)用的規(guī)定，使用剛性的法規(guī)規(guī)定，做到與時(shí)俱進(jìn)，符合現(xiàn)代社會(huì)環(huán)境保護(hù)的理念。對(duì)法律制定上出現(xiàn)得空白點(diǎn)要進(jìn)行完善，使其有章可循，有法可依。

針對(duì)較為籠統(tǒng)、模糊的法律規(guī)定，地方政府應(yīng)當(dāng)結(jié)合本區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求及環(huán)境等方面綜合考慮并制定適合本地區(qū)的環(huán)境保護(hù)法律規(guī)章制度。同時(shí)各地方政府應(yīng)借鑒其他地區(qū)有效環(huán)境保護(hù)方法借鑒，拓展和完善環(huán)境保護(hù)的法律、法規(guī)。

(二)健全環(huán)境保護(hù)監(jiān)管法律機(jī)制

煤炭資源型地區(qū)土地、水資源的大肆破壞、污染，這與監(jiān)管法律機(jī)制不健全是脫不了干系的。政府單純以GDP的增長(zhǎng)為目標(biāo)，往往對(duì)環(huán)境保護(hù)的重要性沒(méi)有較多的關(guān)注。各級(jí)政府在制定地方法規(guī)、條例時(shí)應(yīng)明確環(huán)境保護(hù)工作的加強(qiáng)是不用質(zhì)疑的，也應(yīng)成為其工作重心，只有目標(biāo)明確、不偏移才不會(huì)使政府失靈的情形發(fā)生。

目前，我國(guó)現(xiàn)存有效的法條規(guī)定中沒(méi)有給予環(huán)境保護(hù)部門(mén)強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)利，當(dāng)環(huán)境保護(hù)部門(mén)面對(duì)違法行為時(shí)，只能向有關(guān)部門(mén)申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，這樣就會(huì)大大降低打擊環(huán)境違法行為的效率。因而，地方各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)自身區(qū)域的特點(diǎn)，適當(dāng)賦予環(huán)境保護(hù)部分相應(yīng)的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，增強(qiáng)打擊違法犯罪行為的效率。

(三)提高環(huán)境保護(hù)法律實(shí)施中公眾參與度

加強(qiáng)社會(huì)公眾的監(jiān)督管理意識(shí)，進(jìn)行廣泛的普法宣傳，宣傳環(huán)境保護(hù)的重要性，接受公眾的監(jiān)督。對(duì)公眾提出的建議和意見(jiàn)，及時(shí)進(jìn)行反饋；對(duì)于舉報(bào)環(huán)境污染的，給予獎(jiǎng)勵(lì)，鼓勵(lì)公眾參與的積極性。

建立健全環(huán)境保護(hù)法中的公眾參與制度，這一點(diǎn)在《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》及《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》中有明確規(guī)定，但是這種規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)、粗略，僅僅對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)中公眾參與的范圍、程序和組織方式等作出規(guī)定，而對(duì)實(shí)施細(xì)節(jié)等具體的問(wèn)題并未提及。因此，完善煤炭資源型地區(qū)環(huán)境保護(hù)中公眾參與制度，對(duì)環(huán)境執(zhí)法的具體操作細(xì)節(jié)給予明確，使公眾有權(quán)遵循法定的程序參與到環(huán)境保護(hù)、治理和監(jiān)督的過(guò)程中。

四、結(jié)語(yǔ)

鶴崗市作為煤炭資源型地區(qū)之一，透過(guò)該地區(qū)的環(huán)境現(xiàn)狀分析鶴崗市環(huán)境保護(hù)問(wèn)題的法律法規(guī)后，使我們認(rèn)識(shí)到我國(guó)目前針對(duì)煤炭資源型地區(qū)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)中存在的問(wèn)題及缺陷。因此，在公眾把焦點(diǎn)集中在煤炭所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，關(guān)注環(huán)境保護(hù)也是必不可少的一個(gè)方面，只有二者有機(jī)統(tǒng)一，才能確保煤炭資源可持續(xù)利用，才能促使人與自然和諧共處。

[1] 鶴崗市人民政府網(wǎng)[EB/OL].[2016-10-17].http//www.hegang.gov.cn.

[2] 金瑞林.環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)[M].北京:北京大學(xué)出版社，1999.

[3] 王燦發(fā).環(huán)境法學(xué)教程[M].北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社，1997.

[4] 王洪飛.初探黑龍江省煤炭城市環(huán)境保護(hù)法律問(wèn)題[J].商業(yè)經(jīng)濟(jì)，2011(6).

責(zé)任編輯：何玉付

2016-11-03

劉國(guó)慶(1989—)，女，黑龍江鶴崗人，青海民族大學(xué)法學(xué)院法律(非法學(xué))專業(yè)2014級(jí)碩士研究生，研究方向：環(huán)境保護(hù)法。

D922.68

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1671-8275(2017)01-0023-03