年 輝
(淮北師范大學(xué) 歷史與社會(huì)學(xué)院,安徽 淮北 235000)
從沖突到合作
——民國(guó)初期總統(tǒng)與內(nèi)閣關(guān)系探究
年 輝
(淮北師范大學(xué) 歷史與社會(huì)學(xué)院,安徽 淮北 235000)
袁世凱擔(dān)任臨時(shí)大總統(tǒng)與大總統(tǒng)共經(jīng)歷四屆責(zé)任內(nèi)閣,總統(tǒng)與內(nèi)閣的關(guān)系非常復(fù)雜。袁世凱與唐紹儀內(nèi)閣矛盾不斷,沖突加劇,最終因王芝祥督直事件迫其倒臺(tái)。繼任的陸征祥內(nèi)閣、趙秉鈞內(nèi)閣、熊希齡內(nèi)閣雖然與袁世凱合作融洽,但內(nèi)閣在互動(dòng)關(guān)系中只能扮演依附者的角色,淪為總統(tǒng)的辦事機(jī)構(gòu)。民初內(nèi)閣未能與總統(tǒng)形成很好的制衡關(guān)系,逐漸喪失責(zé)任內(nèi)閣的精神,距離《臨時(shí)約法》的制度設(shè)計(jì)漸行漸遠(yuǎn),總統(tǒng)權(quán)力膨脹,形成集權(quán),最終走向帝制。
袁世凱;內(nèi)閣;互動(dòng);熊希齡
近年來學(xué)術(shù)界對(duì)袁世凱及民國(guó)初年政治制度多有關(guān)注,成果較多,徐矛著《中華民國(guó)政治制度史》(上海人民出版社1992年版)、袁繼成著《中華民國(guó)政治制度史》(湖北人民出版社1991年版)、錢實(shí)甫著《北洋時(shí)期的政治制度》(中華書局1984年版)等著作對(duì)民國(guó)政治制度有較為系統(tǒng)深入的研究,、李吉奎《論民元唐紹儀內(nèi)閣》(《學(xué)術(shù)研究》2013年第2期)、張永《熊梁進(jìn)步黨內(nèi)閣的成立與失敗》(《安徽史學(xué)2008年第4期》)和《民初陸內(nèi)閣危機(jī)與臨時(shí)參議院的受挫》(《近代史學(xué)刊2012年第9輯》)、孫繼輝《從內(nèi)閣制到總統(tǒng)制:從行政權(quán)的歸屬看袁世凱在民初對(duì)政治的整合》(《唐山師范學(xué)院學(xué)報(bào)》2006年第6期)等文則就袁世凱、唐紹儀內(nèi)閣、進(jìn)步黨內(nèi)閣、陸內(nèi)閣等問題進(jìn)行了具體的專題研究。前述論著雖對(duì)袁世凱與歷屆內(nèi)閣關(guān)系有不同程度的涉及,但均非專以總統(tǒng)與內(nèi)閣互動(dòng)關(guān)系立論?,F(xiàn)以袁世凱擔(dān)任總統(tǒng)任期內(nèi)與內(nèi)閣的關(guān)系為例,具體探討民國(guó)初期總統(tǒng)與內(nèi)閣的互動(dòng)關(guān)系。
在民國(guó)初創(chuàng)時(shí)期,南京臨時(shí)政府取法美國(guó),實(shí)行的是總統(tǒng)制,根據(jù)《修正中華民國(guó)臨時(shí)政府組織大綱》規(guī)定,總統(tǒng)具有“統(tǒng)帥全國(guó)之權(quán)”,“統(tǒng)帥海陸軍之權(quán)”,“宣戰(zhàn)、媾和、締結(jié)條約之權(quán)”,“制定官制、官規(guī)兼任免文武職員”,“設(shè)立臨時(shí)中央審判所”[1]5等權(quán)力,權(quán)力很大。后來局勢(shì)發(fā)生了變化,袁世凱成為臨時(shí)大總統(tǒng),所以在1912年3月通過的《中華民國(guó)臨時(shí)約法》改總統(tǒng)制為類似于法國(guó)的責(zé)任內(nèi)閣制,不但增加了內(nèi)閣總理,還具體規(guī)定了內(nèi)閣總理的行政職權(quán)?!吨腥A民國(guó)臨時(shí)約法》規(guī)定大總統(tǒng)“代表臨時(shí)政府,總攬政務(wù),公布法律”,同時(shí),還具有“統(tǒng)帥全國(guó)海陸軍隊(duì)”,“制定官制、官規(guī)”,“任免文武職員”, “宣戰(zhàn)媾和”,“宣告戒嚴(yán)”,“代表全國(guó)接受外國(guó)之大使、公使”[2]683等權(quán)力,其中一些權(quán)力要受到內(nèi)閣和議會(huì)的制約,比如制定官制官規(guī)得提交參議院議決,任命國(guó)務(wù)員和外交大使得需要參議院的同意,大赦也得經(jīng)參議院的同意等。
通過《臨時(shí)約法》等法律的設(shè)計(jì)可以看出對(duì)總統(tǒng)的設(shè)計(jì):總統(tǒng)權(quán)力被限制,處于“虛位”。 其次,對(duì)于內(nèi)閣,《臨時(shí)約法》規(guī)定“國(guó)務(wù)員輔佐臨時(shí)大總統(tǒng)負(fù)其責(zé)任”,“國(guó)務(wù)員于臨時(shí)大總統(tǒng)提出法律案公布法律及發(fā)布命令時(shí)須副署之”,[2]6831912年6月頒布的《國(guó)務(wù)員官制》對(duì)于內(nèi)閣的規(guī)定更加具體化,《國(guó)務(wù)員官制》規(guī)定“國(guó)務(wù)總理為國(guó)務(wù)員首領(lǐng),保持行政之統(tǒng)一”,“臨時(shí)大總統(tǒng)發(fā)布法律,發(fā)布教令,及其他關(guān)于國(guó)務(wù)之文書,關(guān)系全部全體者,由國(guó)務(wù)員全體副署;關(guān)于一部或數(shù)部者,由國(guó)務(wù)總理會(huì)同該部總長(zhǎng)副署;其專屬國(guó)務(wù)總理所管者,由國(guó)務(wù)總理副署”[2]685,從幾部法律所規(guī)定的來看,內(nèi)閣具有極大權(quán)力,擁有“實(shí)權(quán)”。對(duì)于總統(tǒng)、內(nèi)閣關(guān)系在制度設(shè)計(jì)上體現(xiàn)出幾下幾點(diǎn):首先,總統(tǒng)處于“虛位”,內(nèi)閣擁有“實(shí)權(quán)”,二者相互合作,同樣也相互制約,兩方誰也不是誰的附庸。其次,總理具有副署權(quán),這是以孫中山為首的革命派試圖制約袁世凱的重要武器。之所以形成這樣的制度設(shè)計(jì),主要是因?yàn)楫?dāng)時(shí)的政治博弈和斗爭(zhēng),南京臨時(shí)政府時(shí)期實(shí)行的是總統(tǒng)制,由孫中山擔(dān)任臨時(shí)大總統(tǒng),革命黨人掌握實(shí)權(quán),但后來形勢(shì)發(fā)生變化,袁世凱成為臨時(shí)大總統(tǒng),為了維護(hù)革命的成果,并且對(duì)袁世凱能夠有所制約,因人立法,將總統(tǒng)制改為內(nèi)閣制,企圖用法律和制度來限制袁世凱。一般意義上的責(zé)任內(nèi)閣制總統(tǒng)處于虛位,內(nèi)閣具有實(shí)權(quán),但在民國(guó)前期的制度設(shè)計(jì)中,總統(tǒng)具有一定權(quán)力,因此,這是一個(gè)“名不副實(shí)”的責(zé)任內(nèi)閣制。另外,在關(guān)于總統(tǒng)和內(nèi)閣的制度設(shè)計(jì)上還是存在一些缺陷,比如總統(tǒng)、總理權(quán)責(zé)不明,《臨時(shí)約法》既規(guī)定了總統(tǒng)“總攬政務(wù)”,也規(guī)定了國(guó)務(wù)員“輔佐臨時(shí)大總統(tǒng)負(fù)其責(zé)任”,規(guī)定的很模糊,所以在實(shí)際運(yùn)作中,就產(chǎn)生了很多問題,總統(tǒng)和總理都想在實(shí)際運(yùn)作中占據(jù)主導(dǎo),其結(jié)果就是總統(tǒng)、總理往往誰更有實(shí)力,誰能得到武人的支持誰就可以占據(jù)主導(dǎo),另一方不甘居于劣勢(shì)往往就會(huì)聯(lián)合其他勢(shì)力抗?fàn)?,產(chǎn)生府院之爭(zhēng),一般意義上的“府院之爭(zhēng)”指的是黎元洪和段祺瑞之爭(zhēng),其實(shí)只要是總統(tǒng)和內(nèi)閣總理產(chǎn)生很大的沖突都可以稱為府院之爭(zhēng),比如袁世凱和唐紹儀,馮國(guó)璋和段祺瑞等等。另外,副署權(quán)是內(nèi)閣總理得以制衡總統(tǒng)最重要的武器,但在實(shí)際操作中,規(guī)定的也不明確,大總統(tǒng)發(fā)布命令,內(nèi)閣總理須副署,但如果大總統(tǒng)的命令是罷免總理的呢?這個(gè)在《臨時(shí)約法》中就沒有具體規(guī)定,比如在黎元洪、段祺瑞府院之爭(zhēng)時(shí),黎元洪罷免段祺瑞,命令是由接替段祺瑞的代理總理伍廷芳副署,這是否合法呢?段祺瑞就否認(rèn)該命令的合法性,當(dāng)時(shí)很多的國(guó)會(huì)議員也提出了該命令不合法,這些爭(zhēng)端皆是由于法律不完善所致。1923年頒布的《中華民國(guó)憲法》就解決了這個(gè)問題,《中華民國(guó)憲法》規(guī)定:“大總統(tǒng)所發(fā)命令及其他關(guān)系國(guó)務(wù)之文書,非經(jīng)國(guó)務(wù)員之副署,不生效力。但任免國(guó)務(wù)總理不在此限”。[2]740
在袁世凱成為臨時(shí)大總統(tǒng)之后,組閣的問題就被提上日程,關(guān)于總理人選,南北雙方存在分歧,南方要求同盟會(huì)員擔(dān)任,北方提議唐紹儀,最后經(jīng)過協(xié)調(diào),由唐紹儀擔(dān)任,但需要唐加入同盟會(huì)。內(nèi)閣閣員的人選同樣爭(zhēng)奪激烈,袁世凱方面自然不會(huì)輕易放權(quán),同盟會(huì)也想獲得更多的利益,不過北洋系力量強(qiáng)大,牢牢占據(jù)了幾個(gè)重要部門,而同盟會(huì)只得到了一些次要部門的總長(zhǎng)位子。最后通過的內(nèi)閣名單是:外交陸征祥、內(nèi)務(wù)趙秉鈞、財(cái)政熊希齡、陸軍段祺瑞、海軍劉冠雄、教育蔡元培、司法王寵惠、農(nóng)林宋教仁、工商陳其美、交通唐紹儀兼任。
唐紹儀和袁世凱是舊時(shí),在朝鮮唐紹儀就是袁世凱的部下,袁世凱一直對(duì)唐紹儀很提攜,兩人亦稱兄道弟,頗為親熱,唐稱袁世凱為“總統(tǒng)先生”,有時(shí)叫“老兄”;總統(tǒng)則稱唐先生為“老弟”。作為總理的人選,唐紹儀是南與北都能接受的人物,執(zhí)政也具有一定經(jīng)驗(yàn),因此這屆內(nèi)閣在成立之時(shí)就被人看好。不過袁和唐的關(guān)系在之后卻出現(xiàn)了問題,唐紹儀在成為總理的同時(shí)也加入了同盟會(huì),加上之前與革命黨人有一些接觸,逐漸接受了一些民主共和的思想,因此在政府的具體運(yùn)作中,唐紹儀還是想踐行責(zé)任內(nèi)閣制,不甘心成為 “橡皮圖章”。在內(nèi)閣中,唐紹儀也與同盟會(huì)閣員蔡元培、宋教仁走得很近,有事就與他們商量,這屆內(nèi)閣也被人們稱為“唐宋內(nèi)閣”。袁世凱想獲得更大的權(quán)力,唐紹儀想真正負(fù)起責(zé)任內(nèi)閣的責(zé)任,并不完全聽命于他,兩人的關(guān)系可想而知,在總統(tǒng)和內(nèi)閣具體的互動(dòng)中矛盾不斷。兩人經(jīng)常爭(zhēng)的面紅耳赤,袁世凱甚至說“我老了,少川你當(dāng)總統(tǒng)吧”[3]96,每當(dāng)唐紹儀來總統(tǒng)府與袁世凱議事,總統(tǒng)府的工作人員就說,“總理又來為難總統(tǒng)了”??梢姼簩?duì)抗之激烈。由唐紹儀組織的內(nèi)閣會(huì)議,袁世凱的親信閣員更是公開抵制,趙秉鈞就沒出席過內(nèi)閣會(huì)議,有關(guān)公務(wù)直接向袁世凱報(bào)告,段祺瑞也是處處抵制。
府院對(duì)抗最激烈之處體現(xiàn)在下面兩個(gè)事件的發(fā)生,這兩個(gè)事件更是直接促成了唐內(nèi)閣的垮臺(tái)。第一件事是“大借款風(fēng)波”。民國(guó)政府財(cái)政困難,借款是使政府能夠運(yùn)轉(zhuǎn)的必然舉措。唐內(nèi)閣成立后,向六國(guó)銀行團(tuán)借款,但銀行團(tuán)認(rèn)為之前唐紹儀向比利時(shí)華比銀行借款侵犯了他們的利益,要唐紹儀謝罪,并且提出了苛刻的借款條件。這件事在國(guó)內(nèi)引起了巨大的反響,各方面都把矛頭指向了內(nèi)閣總理唐紹儀,同時(shí)袁世凱指示財(cái)政總長(zhǎng)熊希齡繞過唐紹儀,直接和六國(guó)銀行團(tuán)談判,并且簽訂了借款的合同,消息傳出,輿論嘩然,同盟會(huì)所屬報(bào)紙紛紛發(fā)表評(píng)論指責(zé)唐紹儀。黃興更是發(fā)起了“國(guó)民捐”抵制借款。參議院也因?yàn)榇耸聦?duì)內(nèi)閣提出質(zhì)詢,唐紹儀不能對(duì)答,熊希齡也感到委屈,以辭職相要挾,唐紹儀此時(shí)已經(jīng)感到心灰意冷,萌生退意。另外一件事情的發(fā)生則直接促成了唐內(nèi)閣的倒臺(tái)。第二件是“王芝祥督直事件”。王芝祥任直隸都督是之前唐紹儀南下組閣時(shí)與同盟會(huì)達(dá)成的協(xié)議,也得到了袁世凱的首肯。但這只是袁世凱的權(quán)宜之計(jì),等到王芝祥到京,袁世凱的勢(shì)力就開始制造輿論反對(duì)王芝祥督直,袁世凱也順勢(shì)改王芝祥去南京輔佐程德全裁撤軍隊(duì),唐紹儀認(rèn)為政府不能失信于民,力圖挽回,并且拒絕在委任狀上副署,但沒想到袁世凱竟然無視《臨時(shí)約法》的規(guī)定,把未經(jīng)總理副署的委任狀交給王芝祥。這個(gè)違法的委任狀在《政府公報(bào)》中沒有收錄,可見《臨時(shí)約法》到此時(shí)還不是廢紙一張,它對(duì)于袁世凱還是起到一定的約束作用,違法的命令還是不能公開發(fā)表。但袁世凱無視法律,踐踏約法是事實(shí),唐紹儀自知總理無法再做,出走天津,唐內(nèi)閣垮臺(tái)。
袁世凱與唐紹儀一開始確實(shí)是按照制度的設(shè)計(jì)運(yùn)行,共同承擔(dān)政務(wù),即使是發(fā)生沖突,意見不合,也還是在制度的框架內(nèi)。但隨著兩人沖突的升級(jí),就越來越脫離制度的軌道,直到袁世凱將沒有總理副署的委任狀交給王芝祥,違背了《臨時(shí)約法》,責(zé)任內(nèi)閣制在袁世凱時(shí)代就已經(jīng)名存實(shí)亡。袁世凱與唐紹儀內(nèi)閣的沖突,首先是制度的缺陷,《臨時(shí)約法》對(duì)于總統(tǒng)和總理權(quán)力的規(guī)定很模糊,不僅是袁和唐,后來的總統(tǒng)、總理也因此產(chǎn)生了很多沖突。另外,袁世凱在推翻清政府的過程中出力很多,因此,他對(duì)新政權(quán)有強(qiáng)烈的政治訴求,但事與愿違,《臨時(shí)約法》不僅沒有考慮袁世凱及其他手下的訴求,卻是處處懷疑與牽制,如臨大敵一般;其次,袁世凱政治經(jīng)驗(yàn)純熟,但民主意識(shí)相對(duì)淡薄,對(duì)責(zé)任內(nèi)閣制的理解不夠,袁世凱在清朝就已經(jīng)步入政壇,在宦海中摸爬滾打幾十年,是一位極具政治經(jīng)驗(yàn)的政治家,同時(shí)作為北洋系的首領(lǐng),也是一位實(shí)力型政治強(qiáng)人。但對(duì)于共和制度袁世凱是不甚了解的,顧維鈞和他就有一段非常經(jīng)典的對(duì)話,“他向我提的第一個(gè)問題是中國(guó)怎樣才能成為一個(gè)共和國(guó),像中國(guó)這樣的情況,實(shí)現(xiàn)共和意味著什么。我說共和這個(gè)詞的意思是公眾的國(guó)家或民有的國(guó)家。但他認(rèn)為中國(guó)的老百姓怎能明白這些道理,當(dāng)中國(guó)女仆打掃屋子的清潔,大街上臟不臟她不管。我說那是自然的,只是他們不知道如何去獲得自由,就應(yīng)由政府制定法律、制度來推動(dòng)民主制度的發(fā)展。他說那會(huì)需要多長(zhǎng)時(shí)間,不會(huì)要幾個(gè)世紀(jì)嗎?我說時(shí)間是需要的,不過我想用不了那么久”[4]21。通過這段材料可以看出,袁世凱并不真正理解共和,也不明白為什么共和政體會(huì)比其他政體優(yōu)越,甚至不認(rèn)為現(xiàn)在的中國(guó)適合共和政體。這也就不難理解為什么他與唐紹儀難以相處了。袁世凱其后與總理的互動(dòng)也在驗(yàn)證他這句話,“領(lǐng)東”直接負(fù)責(zé)任,“掌柜”只要聽從于他就可以了。唐德剛先生說的更加直白,“須知,依法,唐內(nèi)閣是個(gè)責(zé)任內(nèi)閣,袁總統(tǒng)只是個(gè)虛君。但是在兩千多年的政治史里面,中國(guó)出了四百多位皇帝,除了少數(shù)的亡國(guó)之君像阿斗、溥儀等等之外,有幾個(gè)雄才大略的皇帝,尤其是開國(guó)之君是個(gè)虛君呢?……總之,袁世凱當(dāng)年絕不肯做虛君的。不但袁氏不做,袁之左右也不讓他做”[5]55;另外,唐紹儀不愿意做袁世凱的蓋印工具,加上他本人處事的一些問題,加劇了府院的沖突;中國(guó)當(dāng)時(shí)的政治環(huán)境很難建立起成熟的政黨政治,像西方那樣由議會(huì)多數(shù)黨領(lǐng)袖組閣在中國(guó)很難實(shí)現(xiàn)。
在唐內(nèi)閣倒臺(tái)之后,下面的三任正式內(nèi)閣陸征祥內(nèi)閣、趙秉鈞內(nèi)閣、熊希齡內(nèi)閣基本上是按照袁世凱的意圖組建的,他們要么是袁世凱的部下,要么要依附于袁世凱實(shí)現(xiàn)自己的利益。因此,總統(tǒng)與內(nèi)閣關(guān)系發(fā)生了重大轉(zhuǎn)向。
陸征祥主持外交工作很有一套,他的內(nèi)閣號(hào)稱“超然內(nèi)閣”,但陸征祥對(duì)參與政治卻并不擅長(zhǎng),而且陸征祥去國(guó)會(huì)宣講執(zhí)政綱領(lǐng)時(shí)“言詞猥瑣”[3]102,在表決時(shí),六位提名閣員全被否決,雖然后來袁世凱更改閣員名單,并且采用軍警干涉等手段使陸內(nèi)閣獲得通過,但這屆內(nèi)閣一直為國(guó)會(huì)所反對(duì),陸征祥此后一直稱病,實(shí)際是由趙秉鈞代理總理。這屆內(nèi)閣時(shí)間不長(zhǎng),在短暫的時(shí)間里,也是唯袁世凱馬首是瞻。
趙秉鈞是袁世凱手下的得力干將,他成為內(nèi)閣總理肯定會(huì)遵照袁世凱的“旨意”行事,趙秉鈞把所有事情都交給總統(tǒng)辦理,認(rèn)為總統(tǒng)辦的肯定不會(huì)錯(cuò)。內(nèi)閣制精神,已經(jīng)喪失。趙秉鈞本人曾經(jīng)被黃興拉進(jìn)國(guó)民黨,趙閣的許多閣員也被拉進(jìn)國(guó)民黨,因此袁世凱宣稱趙內(nèi)閣實(shí)現(xiàn)了“政黨內(nèi)閣”,但無論是趙秉鈞本人還是其他幾位閣員都不會(huì)是真心加入國(guó)民黨,與其說趙內(nèi)閣是“政黨內(nèi)閣”,不如說趙內(nèi)閣是“內(nèi)閣政黨”。
熊希齡是進(jìn)步黨的黨魁,熊希齡組成了以進(jìn)步黨為主體的內(nèi)閣,也被稱為“第一流人才內(nèi)閣”,這屆內(nèi)閣被稱為民國(guó)以來“破天荒第一次有政策、有陣容的內(nèi)閣”[6]4。特別是這個(gè)內(nèi)閣標(biāo)榜要實(shí)行“減政主義”,更可謂切中時(shí)弊,尤動(dòng)世人之視聽。但在實(shí)際運(yùn)作中,熊希齡不得不與袁世凱進(jìn)行合作,甚至是順從,熊內(nèi)閣與袁世凱合作最典型的事例就是由熊希齡副署解散了國(guó)民黨和國(guó)會(huì)。
國(guó)會(huì)是三權(quán)分立最重要的象征,是權(quán)力制衡最重要的體現(xiàn),但由于民初《臨時(shí)約法》存在一些缺陷,比如《臨時(shí)約法》沒有規(guī)定政府有解散國(guó)會(huì)的權(quán)力,這與一般責(zé)任內(nèi)閣制國(guó)家不同,致使政府缺乏反制國(guó)會(huì)的權(quán)力,在具體的政治互動(dòng)中,國(guó)會(huì)可以毫無顧忌的提出彈劾,駁回議案,而政府缺乏制衡議會(huì)的權(quán)力。具體到袁世凱擔(dān)任總統(tǒng)期間,以國(guó)民黨為主體的議會(huì)幾乎一邊倒的抵制袁世凱,使袁世凱在與議會(huì)的互動(dòng)中處處受制。當(dāng)然,袁世凱強(qiáng)勢(shì)的行事作風(fēng)也是與國(guó)會(huì)矛盾不斷的原因。袁世凱在1914年1月10日,頒布了解散國(guó)會(huì)的命令,由內(nèi)閣總理熊希齡,外交總長(zhǎng)孫寶琦,內(nèi)務(wù)總長(zhǎng)朱啟鈴,陸軍、交通總長(zhǎng)周自齊,海軍總長(zhǎng)劉冠雄,司法總長(zhǎng)梁?jiǎn)⒊逃傞L(zhǎng)汪大燮,農(nóng)商總長(zhǎng)張謇副署。對(duì)于熊希齡的副署,很多人說是熊希齡屈從于袁世凱,其實(shí)也不然,因?yàn)楦笔鸩皇切芤粋€(gè)人,周秋光先生就明確指出,“憑袁世凱采取的這種卑劣的逼迫和挾制手段,就居然使得熊內(nèi)閣屈辱屈從,無從反抗,事實(shí)上也說不過去。因?yàn)槭鼙破群褪軖吨频闹挥行芟}g一人,而副署的卻是全體閣員。其他閣員難道就不能有所表示嗎?而實(shí)際上卻沒有,這就表明:這里面就肯定還有另外一些因素, ‘袁見熊無異言,即將已準(zhǔn)備好的大總統(tǒng)命令擺出,熊即俯首簽署。熊簽署完畢,袁立即傳令已預(yù)在鄰室等候的閣員們進(jìn)來,順序副署齊備’。”[7]398內(nèi)閣很多人都參與副署,袁世凱很難讓這么多“第一流人才”都屈從于他,很顯然,這也是進(jìn)步黨內(nèi)閣借此機(jī)會(huì)和袁世凱合作打擊異己,打擊國(guó)民黨。總而言之,除了唐紹儀內(nèi)閣,其他幾任內(nèi)閣和總統(tǒng)的關(guān)系基本上處于一種依附的狀態(tài)。
對(duì)于袁世凱能與內(nèi)閣合作的原因主要有以下幾點(diǎn):首先,袁世凱確實(shí)是一位政治經(jīng)驗(yàn)豐富的政治家,政治手段運(yùn)用純熟,無論是合法手段還是非法手段,都能夠運(yùn)用自如;其次,段祺瑞、熊希齡、趙秉鈞要么就是袁世凱的部下,要么就是依附于袁世凱進(jìn)行合作打擊異己,總之都是袁世凱都?jí)蚩刂谱〉娜?,由這些人組閣自然能夠和袁世凱進(jìn)行合作;再次,中國(guó)是一個(gè)擁有悠久專制歷史的國(guó)家,傳統(tǒng)政治思維就是專制、集權(quán)。有美國(guó)學(xué)者認(rèn)為“中國(guó)傳統(tǒng)政治制度最重要的特征是一元制的集權(quán)化結(jié)構(gòu)。由于權(quán)力一直高度集中在皇帝和官僚集團(tuán)手中,使得崇尚集權(quán)和權(quán)威的觀念在人們的政治意識(shí)中根深蒂固。對(duì)中國(guó)的政治家們來說,在處理現(xiàn)實(shí)中的權(quán)力關(guān)系時(shí),非常習(xí)慣于這種服從和被服從的縱向權(quán)力觀念”。[8]37擁有一個(gè)強(qiáng)大的中央政府和一個(gè)權(quán)力象征符合中國(guó)人的傳統(tǒng)認(rèn)識(shí),而袁世凱以及他領(lǐng)導(dǎo)的政府就符合這樣的傳統(tǒng)。對(duì)于后面幾任內(nèi)閣與總統(tǒng)袁世凱的關(guān)系,雖然不再有之前的沖突,但實(shí)際上已經(jīng)違背了責(zé)任內(nèi)閣制的精神,內(nèi)閣已經(jīng)淪為總統(tǒng)的附庸,甚至可以稱為“總統(tǒng)內(nèi)閣”,這樣關(guān)系所造成的直接后果是助長(zhǎng)了袁世凱的權(quán)力欲,最終走向帝制。
在民國(guó)初期,總統(tǒng)和內(nèi)閣的關(guān)系從沖突走向合作。府院意見不一致本是制度設(shè)計(jì)的正常樣態(tài),但最終卻走向了制度的另一面,接下來府院開始合作,這似乎是互動(dòng)關(guān)系的常態(tài),但實(shí)際是互動(dòng)關(guān)系的異態(tài),總統(tǒng)強(qiáng)勢(shì),內(nèi)閣在互動(dòng)中幾乎處于無聲狀態(tài),這自然是不符合《臨時(shí)約法》的設(shè)計(jì),違背了責(zé)任內(nèi)閣制的精神,向集權(quán)轉(zhuǎn)化。民初內(nèi)閣未能與總統(tǒng)形成良好的制衡關(guān)系逐漸喪失責(zé)任內(nèi)閣制的精神,距離《臨時(shí)約法》的制度設(shè)計(jì)漸行漸遠(yuǎn),總統(tǒng)權(quán)力膨脹,形成集權(quán),最終走向帝制。袁世凱稱帝失敗,但隨后的人卻似乎沒有接受袁世凱的教訓(xùn),無論是段祺瑞、吳景濂、曹錕,都在重復(fù)著袁世凱的路,希望自己擁有極大的權(quán)力掌控一切,但最終都會(huì)走向失敗。縱觀袁世凱擔(dān)任總統(tǒng)期間與其四任內(nèi)閣的關(guān)系,其實(shí)不管是從矛盾走向沖突還是從依附走向合作,都是越來越偏離制度的軌道,都沒有完全按照當(dāng)初制度設(shè)計(jì)者的想法運(yùn)行,這里有制度設(shè)計(jì)的問題,有當(dāng)時(shí)國(guó)情的問題,也有個(gè)人的問題。總之,在一個(gè)新興的民主國(guó)家里出現(xiàn)這樣的情況很正常,任何一個(gè)國(guó)家都不可能在剛開始搞共和的時(shí)候就一帆風(fēng)順。
[1] 中國(guó)第二歷史檔案館.中華民國(guó)史檔案資料匯編(第二輯)[G].南京:江蘇人民出版社,1981.
[2] 章伯鋒,李宗一.北洋軍閥1912-1928(第一卷)[G].武漢:武漢出版社,1990.
[3] 李新,李宗一.中華民國(guó)史(第二卷)[M].北京:中華書局,2011.
[4] 顧維鈞.顧維鈞回憶錄[M].北京:中華書局,1997.
[5] 唐德剛.袁氏當(dāng)國(guó)[M].桂林:廣西師范大學(xué)出版社,2015.
[6] 商君.中華民國(guó)內(nèi)閣升沉錄[J].子曰叢刊,1949(6).
[7] 嚴(yán)泉.民國(guó)初年的國(guó)會(huì)政治[M].北京:新星出版社,2014.
[8] 周秋光.熊希齡傳[M].長(zhǎng)沙:湖南師范大學(xué)出版社,1996.
責(zé)任編輯:仲耀黎
2016-08-15
年輝(1989—),男,安徽蚌埠人,淮北師范大學(xué)歷史與社會(huì)學(xué)院中國(guó)史專業(yè)2014級(jí)碩士研究生,研究方向:中國(guó)近現(xiàn)代史。
K25
A
1671-8275(2017)01-0006-04
淮北職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)2017年1期