陳 楊

（中共中央黨校，北京 100091）

現(xiàn)代化進(jìn)程中的鄉(xiāng)村治理問(wèn)題研究

陳 楊

（中共中央黨校，北京 100091）

現(xiàn)代化是當(dāng)今社會(huì)發(fā)展的一個(gè)基本趨勢(shì)。在人口向城鎮(zhèn)聚集的過(guò)程中，如何阻止農(nóng)村衰落，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共贏共生，是中外現(xiàn)代化的一大難題。改革開(kāi)放以來(lái)尤其是21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)進(jìn)入現(xiàn)代化快速發(fā)展時(shí)期。習(xí)近平總書(shū)記指出，城鎮(zhèn)化要發(fā)展，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新農(nóng)村建設(shè)也要發(fā)展，城鄉(xiāng)同步發(fā)展才能相得益彰。即使將來(lái)城鎮(zhèn)化達(dá)到70%，還有4-5億人在農(nóng)村，農(nóng)村決不能成為荒蕪的農(nóng)村，留守的農(nóng)村，記憶中的故園。在現(xiàn)代化進(jìn)程中加強(qiáng)鄉(xiāng)村治理，創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理體制機(jī)制，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，對(duì)于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的意義重大而深遠(yuǎn)。

城鎮(zhèn)化 鄉(xiāng)村治理 現(xiàn)代化

一、中國(guó)鄉(xiāng)村治理的發(fā)展歷程

（一）治理與鄉(xiāng)村治理

現(xiàn)代意義上的治理一詞源于拉丁文和古希臘語(yǔ)，原意是控制、引導(dǎo)和操縱。隨著理論研究的深入，當(dāng)代西方學(xué)者賦予“治理”以新的含義。1995年，全球治理委員會(huì)對(duì)治理作出權(quán)威界定，認(rèn)為“治理”是個(gè)人和機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)管理相同事務(wù)的諸多方式的總和。與傳統(tǒng)的統(tǒng)治不同的是，現(xiàn)代治理的主體不一定是政府機(jī)構(gòu)，它是一個(gè)上下互動(dòng)的過(guò)程，主要是通過(guò)合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立共同的目標(biāo)等方式，實(shí)施對(duì)公共事務(wù)的管理。

鄉(xiāng)村治理是現(xiàn)代治理的一種基本類(lèi)型，是指政府及其他治理主體、依托制度設(shè)計(jì)分工，領(lǐng)導(dǎo)、調(diào)控、服務(wù)鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展的行為及過(guò)程，其目的在于實(shí)現(xiàn)社會(huì)的長(zhǎng)期健康發(fā)展。鄉(xiāng)村治理向鄉(xiāng)村社會(huì)提供的公共物品主要有鄉(xiāng)村社會(huì)的安全與政治秩序，教育、就業(yè)、社會(huì)保障和人口等公共服務(wù)業(yè)，鄉(xiāng)村社會(huì)的基礎(chǔ)設(shè)施，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的必要支持，以及鄉(xiāng)村環(huán)境保護(hù)等。

（二）傳統(tǒng)中國(guó)的鄉(xiāng)村治理

我國(guó)自古以來(lái)就有“治理”的提法。在長(zhǎng)達(dá)二千多年的封建社會(huì)里，中國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行 “皇權(quán)不下縣，鄉(xiāng)村唯自治”的統(tǒng)治模式，傳統(tǒng)中國(guó)的治理結(jié)構(gòu)有兩個(gè)不同的部分，一是國(guó)家權(quán)力統(tǒng)治，它來(lái)自社會(huì)又凌駕于社會(huì)之上、以其強(qiáng)制性的權(quán)力控制社會(huì)。一是基層自治，它在國(guó)家權(quán)力的統(tǒng)轄之下、以士紳長(zhǎng)老為紐帶，深深扎實(shí)于農(nóng)民的日常生活之中。

近代以來(lái)，隨著工業(yè)化、市場(chǎng)化和城市化的不斷推進(jìn)、農(nóng)村精英大量流失，加之政治腐敗和戰(zhàn)亂四起，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)衰落，士紳階層解體、鄉(xiāng)村基層自治的基石崩塌。20世紀(jì)30年代國(guó)民政府重建了保甲制度。隨著保甲體制不斷健全，其機(jī)構(gòu)設(shè)置和鄉(xiāng)村管理功能日益復(fù)雜，保甲作為村政機(jī)構(gòu)的官治化趨勢(shì)明顯增強(qiáng)?？傮w上看，這一時(shí)期國(guó)家權(quán)力下沉的統(tǒng)治效果差強(qiáng)人意。

與國(guó)家加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村的控制的同時(shí)，我國(guó)近代的救濟(jì)農(nóng)村、改造農(nóng)村的鄉(xiāng)村治理運(yùn)動(dòng)也進(jìn)入高潮。為了改變農(nóng)村的“愚、貧、弱、私”四大病征，晏陽(yáng)初領(lǐng)導(dǎo)中華平民教育促進(jìn)會(huì)在河北定縣開(kāi)始了大規(guī)模的平民教育活動(dòng)，為了以鄉(xiāng)村為基礎(chǔ)創(chuàng)造出新文化，梁漱溟領(lǐng)導(dǎo)了山東鄒平的鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)為了推廣工商職業(yè)教育，黃炎培領(lǐng)導(dǎo)中華職業(yè)教育社在全國(guó)農(nóng)村開(kāi)展了廣泛的培訓(xùn)工作，為了實(shí)現(xiàn)農(nóng)民自衛(wèi)，彭禹廷領(lǐng)導(dǎo)開(kāi)展了鎮(zhèn)平自治，等等。這一時(shí)期的鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)希望在不改變社會(huì)性質(zhì)、所有制性質(zhì)和階級(jí)關(guān)系的前提下，通過(guò)調(diào)和的逐步改良的方式來(lái)救濟(jì)農(nóng)村，雖然愿望良好但卻事倍功半，最終只能以失敗告終。而在20世紀(jì)三四十年代的革命根據(jù)地和解放區(qū)，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行土地改革，團(tuán)結(jié)廣大農(nóng)民和鄉(xiāng)村士紳共同抗日，取得了空前的成功，為新中國(guó)的鄉(xiāng)村治理積累了經(jīng)驗(yàn)、奠定了基礎(chǔ)。

（三）新中國(guó)的鄉(xiāng)村治理

從新中國(guó)成立到農(nóng)業(yè)合作化之初，新中國(guó)的國(guó)家政權(quán)建立到鄉(xiāng)和村一級(jí)，這一時(shí)期的鄉(xiāng)村治理以政權(quán)不斷下沉和功能不斷調(diào)整為主要特征。1952年，政務(wù)院頒布的《鄉(xiāng)(行政村)人民政府組織通則》規(guī)定，行政村與鄉(xiāng)是一級(jí)地方政權(quán)機(jī)關(guān)，人民行使權(quán)利的機(jī)關(guān)為村人民代表大會(huì)和村人民政府。但1954年的《憲法》明確規(guī)定，我國(guó)的農(nóng)村基層政權(quán)為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)，農(nóng)村的“區(qū)”一律改為縣政府的派出機(jī)構(gòu)，取消行政村建制，從此行政村的建制失去了法律上的依據(jù)。

從1958年夏天人民公社創(chuàng)建到1983年10月中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實(shí)行政社分開(kāi)建立鄉(xiāng)政府的通知》，我國(guó)的鄉(xiāng)村治理處于人民公社制度時(shí)期。1958年中共中央發(fā)布《關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問(wèn)題的決議》，鄉(xiāng)村地區(qū)逐步建立起農(nóng)林漁副牧全面發(fā)展，工農(nóng)商學(xué)兵互相結(jié)合的人民公社。人民公社實(shí)行政社合一體制，公社既是經(jīng)濟(jì)組織，又是基層政權(quán)組織，承擔(dān)著原來(lái)鄉(xiāng)人民政府的行政職能，又起著集體經(jīng)濟(jì)組織的作用。人民公社體制對(duì)20世紀(jì)六七十年代我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定發(fā)揮了巨大作用，但是這一體制也混淆了政府組織與經(jīng)濟(jì)組織的職能，侵犯了經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，違反了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀規(guī)律。

1978年至20世紀(jì)末，我國(guó)鄉(xiāng)村治理最重要的變化從經(jīng)濟(jì)上說(shuō)是推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，從政治和社會(huì)上說(shuō)是推行村民自治，尤其是村民自治的政治實(shí)踐，導(dǎo)致了整個(gè)農(nóng)村政治社會(huì)生活的根本性變遷，我國(guó)鄉(xiāng)村治理從集體化時(shí)期的“集權(quán)政治運(yùn)動(dòng)模式”進(jìn)入“鄉(xiāng)政村治”模式階段。此后，“鄉(xiāng)政”以國(guó)家強(qiáng)制力為主，具有高度的行政性和一定的集權(quán)性，而“村治”則以鄉(xiāng)村自主決策為主，具有高度的自治性和民主性?！班l(xiāng)政村治”作為治理鄉(xiāng)村過(guò)程中形成的一種新的政治模式，成為當(dāng)前鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的一個(gè)基本前提。

21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)的鄉(xiāng)村治理進(jìn)入了一個(gè)創(chuàng)新的高峰時(shí)期。在政策層面對(duì)鄉(xiāng)村治理的體制機(jī)制創(chuàng)新進(jìn)行系統(tǒng)的安排。2005年，中央作出建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的重大戰(zhàn)略部署。2013年的“中央一號(hào)”文件明確提出，要“建立健全符合國(guó)情、規(guī)范有序、充滿活力的鄉(xiāng)村治理機(jī)制”。2014年的中央“一號(hào)文件”進(jìn)一步提出了“改善鄉(xiāng)村治理機(jī)制”問(wèn)題，對(duì)加強(qiáng)農(nóng)村基層黨的建設(shè)、健全基層民主制度、創(chuàng)新基層服務(wù)管理等問(wèn)題進(jìn)行了全面闡述。2015年的中央“一號(hào)文件”則圍繞增添農(nóng)村發(fā)展活力、全面深化農(nóng)村改革、做好“三農(nóng)”工作、加強(qiáng)農(nóng)村法治建設(shè)等，對(duì)鄉(xiāng)村治理提出了更為精細(xì)化的要求。2016年3月全國(guó)人大通過(guò)的“十三五”規(guī)劃綱要提出，要通過(guò)推進(jìn)農(nóng)村改革和制度創(chuàng)新，激發(fā)農(nóng)村發(fā)展活力，加快建設(shè)美麗宜居鄉(xiāng)村。所有這些都為進(jìn)一步做好城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的鄉(xiāng)村治理工作指明了方向。

二、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中鄉(xiāng)村治理面臨的主要問(wèn)題

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)歷了世界歷史上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，取得了舉世矚目的成就。到2015年底，我國(guó)城鎮(zhèn)人口達(dá)到7.7億，城鎮(zhèn)化率達(dá)56.1%，已經(jīng)超過(guò)世界平均水平。城鎮(zhèn)化率從20%到40%，英國(guó)用了120年，法國(guó)用了100年，德國(guó)用了80年，美國(guó)用了40年，而我國(guó)僅用了22年(1981-2003)，自2004年以來(lái)的十多年間，我國(guó)城鎮(zhèn)化以每年1個(gè)百分點(diǎn)以上的速度提升。這種急遽的城鎮(zhèn)化步伐使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng)，農(nóng)民思想觀念深刻變化，農(nóng)村社會(huì)進(jìn)入一個(gè)大發(fā)展大變化的關(guān)鍵時(shí)期。城鎮(zhèn)化為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)巨大活力的同時(shí)，也帶來(lái)了眾多矛盾和問(wèn)題。當(dāng)前在我國(guó)鄉(xiāng)村地區(qū)，西方國(guó)家二、三百年城鎮(zhèn)化過(guò)程中陸續(xù)出現(xiàn)的社會(huì)問(wèn)題在短時(shí)間內(nèi)集中呈現(xiàn)，使鄉(xiāng)村治理面臨巨大挑戰(zhàn)。

從治理的主體角度看，鄉(xiāng)村社會(huì)組織發(fā)育程度低，是當(dāng)前鄉(xiāng)村治理的突出短板。如前所述，在傳統(tǒng)中國(guó)的鄉(xiāng)村治理中，“皇權(quán)不下縣”，以鄉(xiāng)賢、鄉(xiāng)紳為主體的“自發(fā)性組織”占據(jù)主導(dǎo)地位。新中國(guó)成立后，隨著人民公社體制的確立，原有鄉(xiāng)村的社會(huì)化組織體系逐漸瓦解。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)適和鄉(xiāng)村社會(huì)空間、社會(huì)力量的發(fā)育，鄉(xiāng)村社會(huì)組織逐漸成長(zhǎng)。但新世紀(jì)以來(lái)，撤鄉(xiāng)并村等諸多制度建構(gòu)同時(shí)推進(jìn)，改變了鄉(xiāng)村原有的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。長(zhǎng)期以來(lái)，政府與社會(huì)組織的關(guān)系被定位為管理與被管理的關(guān)系，鄉(xiāng)村社會(huì)組織的主體性、自治性、自主性并未得到充分彰顯。鄉(xiāng)村社會(huì)組織發(fā)育程度低、發(fā)展不健全，直接影響了鄉(xiāng)村治理的有效性和合法性。事實(shí)上，各類(lèi)鄉(xiāng)村社會(huì)組織作為農(nóng)民利益的代表，能將力量分散、組織化程度低的單個(gè)農(nóng)民有機(jī)聚合成有力的整體，為個(gè)體化的農(nóng)民參與政治生活、表達(dá)利益訴求等提供制度化的參與平臺(tái)和渠道?；趯?duì)鄉(xiāng)村社會(huì)組織戰(zhàn)略?xún)r(jià)值的關(guān)懷，2015年的中央 “一號(hào)文件”就明確提出，要“激發(fā)農(nóng)村社會(huì)組織活力，重點(diǎn)培育和優(yōu)先發(fā)展農(nóng)村專(zhuān)業(yè)協(xié)會(huì)類(lèi)、公益慈善類(lèi)、社區(qū)服務(wù)類(lèi)等社會(huì)組織”。

從治理的內(nèi)容角度看，突出體現(xiàn)在公共服務(wù)供給和核心資源分配不均等帶來(lái)的一系列治理難題。第一，鄉(xiāng)村公共服務(wù)供給能力有限。在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，“重城輕鄉(xiāng)”理念至今仍然主宰著公共服務(wù)資源的配置。一方面，傳統(tǒng)的公共服務(wù)供給不足。在大多數(shù)鄉(xiāng)村地區(qū)，教育、文化、就業(yè)、社保、醫(yī)療等社會(huì)公共事業(yè)發(fā)展滯后，“三留守”人群合法權(quán)益保護(hù)亟待解決。另一方面，環(huán)境保護(hù)等新型公共服務(wù)供給滯后。在GDP至上的政績(jī)觀驅(qū)動(dòng)下，個(gè)別地方政府在招商引資過(guò)程中忽視了環(huán)境成本，亂審批、亂開(kāi)發(fā)，對(duì)高污染高排放企業(yè)向鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移、鄉(xiāng)村垃圾污染嚴(yán)重等現(xiàn)象視而不見(jiàn)，直接影響到了鄉(xiāng)村居民的生活質(zhì)量。同時(shí)，長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的環(huán)境保護(hù)政策、規(guī)劃以及環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對(duì)鄉(xiāng)村重視不夠，對(duì)農(nóng)村環(huán)保治理的投人嚴(yán)重不足。第二，土地等鄉(xiāng)村核心資源分配不均帶來(lái)一系列治理難題。在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，土地收益不斷增殖是一個(gè)相伴隨的過(guò)程。當(dāng)前，許多地區(qū)農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)歸屬不清晰，保護(hù)制度不嚴(yán)格農(nóng)民承包土地的制度不完善，農(nóng)民承包土地的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)的用益物權(quán)不清晰，承包土地權(quán)利人的權(quán)益得不到有效維護(hù)，進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工和農(nóng)村土地的關(guān)系沒(méi)有厘清，土地征用制度存在瑕疵，如土地調(diào)解機(jī)制、價(jià)格調(diào)解機(jī)制、資金籌措機(jī)制和稅收調(diào)解機(jī)制還有待完善，特別是農(nóng)村土地和城市土地同地不同價(jià)的問(wèn)題，對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展都形成了一種障礙。

從治理的方式角度看，德治、法治等多樣化方式尚未得到嫻熟運(yùn)用。一方面，德治缺乏厚實(shí)基礎(chǔ)。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)是基于人倫道德建立起來(lái)的一個(gè)“差序格局”的禮俗共同體，鄉(xiāng)土社會(huì)秩序的維護(hù)主要不是靠外力，而是在內(nèi)部教化中維持。然而在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，大量農(nóng)村精英向城市聚集，導(dǎo)致農(nóng)村人才大量流失，鄉(xiāng)村治理精英循環(huán)不暢，妨礙民間精英中介紐帶作用的發(fā)揮，隨著村莊日益空心化、人口日益老齡化，鄉(xiāng)村德治呈現(xiàn)嚴(yán)重缺乏的困境。另一方面，法治化治理在鄉(xiāng)村尚未形成常態(tài)。當(dāng)前，一些鄉(xiāng)村地區(qū)的治安狀況不容樂(lè)觀，黑惡勢(shì)力、邪教組織等非法活動(dòng)有所抬頭有些農(nóng)民失去土地雖然得到了一定的補(bǔ)償，但補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，無(wú)法維持生活，成為失去土地、失去就業(yè)機(jī)會(huì)、失去生活來(lái)源的“三無(wú)”農(nóng)民，成為社會(huì)不穩(wěn)定的潛在因素；一些農(nóng)民為了爭(zhēng)取自己的利益通常采取家族械斗、上訪甚至是群體性事件等強(qiáng)烈方式進(jìn)行對(duì)抗,而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層政權(quán)的行政能力下降的背景下，息事寧人、花錢(qián)買(mǎi)平安成為鄉(xiāng)村治理者的共同選擇。一些地區(qū)的鄉(xiāng)村社會(huì)穩(wěn)定進(jìn)入一個(gè)“不鬧不給，小鬧小給，大鬧大給”的惡性循環(huán)之中。

三、國(guó)外城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新

歐美地區(qū)的發(fā)達(dá)國(guó)家以及日本韓國(guó)等已經(jīng)先于我國(guó)完成了城鎮(zhèn)化進(jìn)程，這些國(guó)家在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中所開(kāi)展的鄉(xiāng)村治理活動(dòng)，以及探索出的一些治理經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于我國(guó)開(kāi)展鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新有一定的參考借鑒價(jià)值。

第一，法國(guó)的“權(quán)力讓與”治理模式

法國(guó)有著悠久的農(nóng)業(yè)文明和基層自治傳統(tǒng)。從總體上看，法國(guó)的農(nóng)村基層治理實(shí)行的是中央高度集權(quán)下的地方有限自治的體制。法國(guó)的城市和農(nóng)村都實(shí)行市鎮(zhèn)制，市鎮(zhèn)的人口和規(guī)模大體上相當(dāng)于中國(guó)的行政村或自然村。據(jù)統(tǒng)計(jì)，法國(guó)全國(guó)85%的市鎮(zhèn)是農(nóng)村市鎮(zhèn)。在法國(guó)，市鎮(zhèn)是地方自治性質(zhì)的基層政權(quán)，主要職能是發(fā)展公益事業(yè)，興辦和維修公共工程，為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境等。為了進(jìn)一步增強(qiáng)市鎮(zhèn)的自治活力，20世紀(jì)80年代初，法國(guó)通過(guò)了《有關(guān)市鎮(zhèn)、省和大區(qū)的權(quán)力和自由法案》，即“權(quán)力下放法案”。其核心是層層下放權(quán)力，擴(kuò)大基層自治范圍。在農(nóng)村基層市鎮(zhèn)方面，該法案擴(kuò)大了市鎮(zhèn)的權(quán)力，加強(qiáng)了市議會(huì)的地位。市鎮(zhèn)財(cái)政主要由市鎮(zhèn)自主處理。同時(shí)，注重培植農(nóng)村基層經(jīng)濟(jì)合作組織的自主性，農(nóng)民可以參加一個(gè)或多個(gè)合作社組織，合作社內(nèi)部實(shí)行民主管理，董事會(huì)為最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，由社員大會(huì)直接選舉產(chǎn)生，市鎮(zhèn)充分尊重合作社的獨(dú)立地位和自主性，不干預(yù)其內(nèi)部事務(wù)。法國(guó)對(duì)基層市鎮(zhèn)進(jìn)行的這種“權(quán)力讓與”對(duì)于增加基層自我治理的責(zé)任心和自主性的效果都比較明顯。

第二，日本的現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體制建設(shè)

二戰(zhàn)結(jié)束后，日本制定的新憲法第八章明確規(guī)定，日本實(shí)施地方自治制度。據(jù)此，1947年日本制定并公布了《地方自治法》，日本農(nóng)村開(kāi)始建立起一整套現(xiàn)代自治管理制度。一是在政治上推行民主政治選舉。法律明確規(guī)定都道府縣和市町村均為普通地方公共團(tuán)體，必須設(shè)立各級(jí)地方議會(huì)并且由居民直接選舉首長(zhǎng)?？偫砀畠?nèi)設(shè)立地方自治廳(后升格為自治省)管理地方選舉和財(cái)政支援等事務(wù)。二是實(shí)現(xiàn)自然村行政村的有機(jī)統(tǒng)一。在合并町村的過(guò)程中，傳統(tǒng)的自然村依然得以保存，形成了行政村和自然村的雙軌制格局。三是農(nóng)協(xié)和行政系統(tǒng)相互合作。日本在農(nóng)村地區(qū)建立農(nóng)協(xié)組織，農(nóng)戶(hù)100%參加農(nóng)協(xié)。農(nóng)協(xié)以行政村為基本單位，向下深入自然村并形成聯(lián)誼組織，向上建立縣級(jí)聯(lián)合會(huì)和全國(guó)聯(lián)合會(huì)。農(nóng)協(xié)通過(guò)村級(jí)組織擴(kuò)大了農(nóng)民的經(jīng)營(yíng)規(guī)模，通過(guò)縣級(jí)組織壟斷了農(nóng)村商業(yè)市場(chǎng)，還通過(guò)全國(guó)中央組織建立了農(nóng)協(xié)銀行等。四是合并農(nóng)村行政單位以提升行政效率。21世紀(jì)初，日本農(nóng)村開(kāi)始第三輪行政單位大合并。由1999年的3232個(gè)市町村自治體到2013年減少到了1719個(gè)，其中行政市為789個(gè)，行政町為746個(gè)，行政村184個(gè)。這次合并擴(kuò)大了地方自治體的規(guī)模，節(jié)約了行政費(fèi)用，有利于地方分權(quán)，實(shí)現(xiàn)和中央的對(duì)等平權(quán)關(guān)系，也有利于確立適度規(guī)模的城鄉(xiāng)結(jié)合、功能完備的居民生活圈。

第三、韓國(guó)新村運(yùn)動(dòng)中的鄉(xiāng)村治理舉措。

20世紀(jì)70年代以來(lái)的韓國(guó)新村運(yùn)動(dòng)，在鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新方面，韓國(guó)的新村運(yùn)動(dòng)有兩個(gè)舉措值得關(guān)注。一是關(guān)注農(nóng)民的精神啟蒙。針對(duì)農(nóng)民文化素質(zhì)較低、缺乏創(chuàng)新精神的現(xiàn)實(shí)，韓國(guó)將農(nóng)民的思想啟蒙貫穿整個(gè)新村運(yùn)動(dòng)并將其作為全面振興農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，以培育農(nóng)民“勤勉、自助、協(xié)同”精神為新村運(yùn)動(dòng)的價(jià)值導(dǎo)向，培養(yǎng)農(nóng)民勤奮向上的精神，凝聚農(nóng)民的共識(shí)，調(diào)動(dòng)農(nóng)民的參與積極性，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。二是構(gòu)建農(nóng)村公共服務(wù)“多元協(xié)作供給模式”。為解決農(nóng)村貧困落后的問(wèn)題，韓國(guó)新村運(yùn)動(dòng)開(kāi)展初期，由財(cái)政出資給全國(guó)所有3.3萬(wàn)個(gè)村莊和居民區(qū)修建農(nóng)村道路，完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施，改善農(nóng)村居住環(huán)境等，由各村莊居民根據(jù)實(shí)際需要民主決定具體的建設(shè)計(jì)劃。從20世紀(jì)90年代開(kāi)始，重點(diǎn)提高農(nóng)村的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等水平，增加農(nóng)民福利，縮小城鄉(xiāng)差距，完善農(nóng)村公共服務(wù)體系。韓國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)體系的投資來(lái)源有各級(jí)財(cái)政投入、民間企業(yè)投資和農(nóng)村合作組織籌資。通過(guò)構(gòu)建政府、企業(yè)、民間團(tuán)體多元協(xié)作供給的模式，韓國(guó)農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平得到快速提升，基本上實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

四、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的總體思路

（一）樹(shù)立鄉(xiāng)村治理的新理念

在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，是我國(guó)鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的基本方向。為此，在鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)依據(jù)城鄉(xiāng)一體化原則，樹(shù)立起一些新的理念。

一是要重新認(rèn)識(shí)鄉(xiāng)村價(jià)值。自現(xiàn)代化進(jìn)程開(kāi)啟以來(lái)，城市優(yōu)越、農(nóng)村落后，城市優(yōu)于農(nóng)村的理念就非常流行。事實(shí)上，城市與鄉(xiāng)村是兩種不同的文明，必須正確對(duì)待兩種文明的關(guān)系，不能以一種文明駕馭在另外一種文明之上，而是要擇其善者而用之，促其相互融合。

二是重新認(rèn)識(shí)城鎮(zhèn)化的基本途徑。歷史上，發(fā)達(dá)國(guó)家的城鎮(zhèn)化都走過(guò)了人口向城鎮(zhèn)聚集、郊區(qū)化、遠(yuǎn)郊區(qū)，甚至是鄉(xiāng)村化等不同階段。在我國(guó)過(guò)去的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，受工業(yè)化浪潮的沖擊，城鄉(xiāng)差距拉大，現(xiàn)代都市生活具有強(qiáng)大吸引力，農(nóng)民流向城市不可阻擋。但隨著鄉(xiāng)村不斷發(fā)展，新農(nóng)村建設(shè)持續(xù)推進(jìn)，部分鄉(xiāng)村開(kāi)始具備城市般的生活舒適度，部分鄉(xiāng)村發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、規(guī)模種植、鄉(xiāng)村服務(wù)等新經(jīng)濟(jì)，也能吸納更多就業(yè)人口。因而，農(nóng)民市民化也可以通過(guò)農(nóng)民的職業(yè)非農(nóng)化、流動(dòng)自由化、鄉(xiāng)村美麗化、村鎮(zhèn)生活城市化等來(lái)實(shí)現(xiàn)。

三是以真正的治理意識(shí)引領(lǐng)推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化。考慮到過(guò)去城鎮(zhèn)化帶來(lái)的一系列挑戰(zhàn)，鄉(xiāng)村治理必須進(jìn)行改革和創(chuàng)新，以適應(yīng)社會(huì)需求。在未來(lái)的鄉(xiāng)村治理過(guò)程中，需要進(jìn)一步突出“治理”的色彩，探索政府與農(nóng)民及社會(huì)組織的對(duì)話、協(xié)商與合作，在鄉(xiāng)村事務(wù)治理中構(gòu)建出政府、社會(huì)組織和農(nóng)民共同參與的格局。

（二）鄉(xiāng)村治理制度創(chuàng)新的主要著力點(diǎn)

1.大力發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)，奠定良性治理的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

在推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中應(yīng)繼續(xù)推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)的總體開(kāi)發(fā)。著力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的助推作用，進(jìn)而增加農(nóng)村就業(yè)機(jī)會(huì)，引導(dǎo)精英回流。在經(jīng)濟(jì)方面，未來(lái)要重點(diǎn)培育農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)民合作組織、專(zhuān)業(yè)大戶(hù)、家庭農(nóng)場(chǎng)等，在新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體培育和組織制度創(chuàng)新上下功夫，發(fā)展更加強(qiáng)大的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)。還應(yīng)進(jìn)一步加快農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)科研，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)學(xué)研一體化，促進(jìn)農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化和實(shí)用農(nóng)技推廣，積極扶持農(nóng)村第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村勞動(dòng)力的就地轉(zhuǎn)移。同時(shí)，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，應(yīng)該注重提升文化軟實(shí)力，保持鄉(xiāng)村原有特色，開(kāi)發(fā)特色資源，發(fā)展生態(tài)旅游，促進(jìn)農(nóng)村文化消費(fèi)。

2.改革和完善村民自治制度，實(shí)現(xiàn)政治治理的良性發(fā)展。

改革和完善村民自治制度，實(shí)現(xiàn)政治治理的良性發(fā)展重點(diǎn)是要重新定位各治理主體的功能。在完善治理制度方面，應(yīng)按照村民委員會(huì)組織法和村民委員會(huì)選舉法，完善農(nóng)村民主選舉制度。在規(guī)范民主管理方面，村民自治章程和村規(guī)民約是目前農(nóng)村地區(qū)普遍采用的民主管理制度，是農(nóng)民參與民主管理的重要依托，因此應(yīng)進(jìn)一步完善村民自治章程、村規(guī)民約的相關(guān)規(guī)定，保證村務(wù)的民主管理。在加強(qiáng)民主監(jiān)督方面，應(yīng)完善村務(wù)公開(kāi)、財(cái)務(wù)公開(kāi)，村民評(píng)議制度，將農(nóng)民享有的監(jiān)督權(quán)落到實(shí)處。還應(yīng)進(jìn)一步明確鄉(xiāng)村治理主體的職責(zé)與功能，防止各治理主體職責(zé)的交叉、重疊，完善村民自我治理為主導(dǎo)的鄉(xiāng)村治理模式。

3.推進(jìn)農(nóng)村土地制度等方面的改革，完善核心利益的公平分配機(jī)制。

要進(jìn)一步明確土地權(quán)屬，加快進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等土地確權(quán)登記頒證工作，依法維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益，推動(dòng)土地規(guī)范流轉(zhuǎn)，促進(jìn)土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。同時(shí)，還要促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，逐步構(gòu)筑和完善新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系的基礎(chǔ)性工程。

4.增強(qiáng)基層政府的公共服務(wù)能力，形成鄉(xiāng)村治理的外部保障機(jī)制。

要樹(shù)立正確的施政理念，為社會(huì)提供系統(tǒng)性、制度性、公平性、可持續(xù)性的公共服務(wù)。要保障公共服務(wù)的財(cái)政支持，加強(qiáng)對(duì)公共服務(wù)的監(jiān)管，健全公共服務(wù)體系。要逐步擴(kuò)大公共服務(wù)覆蓋面，建立和完善公共服務(wù)支出、消費(fèi)、增長(zhǎng)、供給及管理模式。要重塑政府與企業(yè)、基層自治組織和各種非政府組織在公共服務(wù)投入方面的合作互動(dòng)關(guān)系，建立以農(nóng)民需求為導(dǎo)向的公共物品決策體系，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化。

5.扶持農(nóng)村社會(huì)組織建設(shè)，為鄉(xiāng)村治理發(fā)展提供組織和法律保障。

積極引導(dǎo)和扶持農(nóng)村社會(huì)組織的建立、改革與完善，規(guī)范其內(nèi)部管理制度，進(jìn)而使其充分發(fā)揮在鄉(xiāng)村治理中的功能。改善鄉(xiāng)村文化環(huán)境，將法治觀念融人農(nóng)民的基本觀念之中，作為農(nóng)村社會(huì)組織行為的基本準(zhǔn)則，繼而提高鄉(xiāng)村治理主體的法律素養(yǎng)，保證鄉(xiāng)村治理的有效性、合法性，為鄉(xiāng)村治理的持續(xù)發(fā)展奠定良好的基礎(chǔ)。

[1]《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》[M]，人民出版社2016.

[2]張靜著：《基層政權(quán)：鄉(xiāng)村制度諸問(wèn)題》[M]，浙江人民出版社2000.

[3]王道勇著《國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系的現(xiàn)代性變遷》[M]，中國(guó)人民大學(xué)出版社2007.

[4]費(fèi)孝通著《鄉(xiāng)土中國(guó)》[M]，北京大學(xué)出版社1998.

[5][美]杜贊奇箸：《文化、權(quán)力與國(guó)家》[M]，江蘇人民出版社2007.

陳楊，中共中央黨校中共黨史教研部研究生，研究方向?yàn)樯鐣?huì)治理與制度創(chuàng)新。

〔責(zé)任編輯：王星閩〕