王學(xué)忠

（中共安徽省委黨校法學(xué)部，安徽 合肥 230022）

民間融資的內(nèi)涵界定：權(quán)利視角

王學(xué)忠

（中共安徽省委黨校法學(xué)部，安徽 合肥 230022）

內(nèi)涵界定是立法規(guī)范民間融資發(fā)展的前提。學(xué)界從不同的側(cè)面對(duì)民間融資內(nèi)涵進(jìn)行了界定，都具有一定合理性但也存在一些不足。西方理論和實(shí)踐中的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)為我們提供了有益借鑒，但需要結(jié)合我國實(shí)際加以改造。我國政策法規(guī)對(duì)各種民間融資形式的內(nèi)涵界定與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)要求尚存在差距。在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)下，民間融資內(nèi)涵可界定為：在統(tǒng)一的金融市場體系下，介于一般市場活動(dòng)與商業(yè)銀行之間、由法律分類監(jiān)管的民間資金融通活動(dòng)。這對(duì)于妥善處理商業(yè)銀行與民間融資的關(guān)系、正確發(fā)揮國有金融在民間融資發(fā)展中的作用、規(guī)范民間融資權(quán)利與監(jiān)管權(quán)力的行使具有重要意義。

民間融資 內(nèi)涵 界定 權(quán)利

界定民間融資內(nèi)涵的目的是使人們明確什么是民間融資本質(zhì)，并在此基礎(chǔ)上通過立法規(guī)范其發(fā)展。沒有清晰的民間融資內(nèi)涵界定，就難以在立法上明確規(guī)制什么和如何規(guī)制。當(dāng)前，我國對(duì)民間融資內(nèi)涵的認(rèn)識(shí)尚不統(tǒng)一，因此在實(shí)踐中出現(xiàn)一些不當(dāng)?shù)拿耖g融資規(guī)制，有的民間融資如典當(dāng)按非金融性質(zhì)規(guī)制，有的民間融資如農(nóng)村資金互助社參照銀行業(yè)規(guī)制，有的民間融資如合會(huì)、職業(yè)放貸等尚無針對(duì)性規(guī)制。學(xué)界從所有制屬性、合法性、金融監(jiān)管控制、組織正規(guī)性等不同側(cè)面對(duì)民間融資與其它融資活動(dòng)進(jìn)行了區(qū)分，具有一定合理性。但進(jìn)一步考察我們會(huì)發(fā)現(xiàn)所有制、合法性、金融監(jiān)管控制、金融組織性只能反映民間融資內(nèi)涵的一個(gè)方面，甚至不是最本質(zhì)的方面。民間融資是公民處分私人財(cái)產(chǎn)的行為，是財(cái)產(chǎn)權(quán)利的體現(xiàn)。其作為私權(quán)利，只要不損害他人、社會(huì)利益，就可不受約束地自由行使。從權(quán)利視角來看，規(guī)范民間融資發(fā)展首先要界定其是什么樣的權(quán)利以及如何行使。民間融資內(nèi)涵界定就應(yīng)是明確其是一種什么樣性質(zhì)的行為，并接受什么樣的法律規(guī)制。如此，民間融資活動(dòng)就不是是否合法、是否需要金融監(jiān)管、是否正規(guī)化問題，而是如何規(guī)范運(yùn)行問題。從權(quán)利視角展開對(duì)民間融資內(nèi)涵的研究，不僅有助于我們準(zhǔn)確揭示民間融資本質(zhì)，也有助于我們分析當(dāng)前研究和制度安排的不足，并以此改進(jìn)立法，更好地促進(jìn)民間融資發(fā)展。

一、民間融資內(nèi)涵研究述評(píng)

學(xué)界分別從不同角度對(duì)民間融資內(nèi)涵展開了大量研究，取得了豐碩成果，為我們的進(jìn)一步探討奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

一是從所有制角度對(duì)民間融資內(nèi)涵的界定。其代表性界定是 “國有金融體系之外所發(fā)生的在個(gè)人或非國有制企業(yè)之間的各種形式資金融通活動(dòng)的總稱”。[1]該界定指出了民間融資與國有金融體系的區(qū)別，明確了民間融資的資本性質(zhì)，合理地把國有金融體系排除在民間融資之外。不足之處是存在將非國有金融全部歸為民間融資之嫌，擴(kuò)大了民間融資外延。商業(yè)銀行不屬于民間融資是共識(shí)。目前民營商業(yè)銀行在我國雖然占比不高，但確實(shí)存在，它們既不屬于國有金融體系，也不屬于民間融資。所以，所有制不是民間融資的全部本質(zhì)屬性。

二是從合法性角度對(duì)民間融資內(nèi)涵的界定。其代表性界定是“沒有按照法定程序進(jìn)行登記，沒有取得經(jīng)營某具體金融業(yè)務(wù)的法律授權(quán)，不直接受相關(guān)法律保護(hù)的一種自發(fā)的金融行為”。[2]該定義指出了民間融資“自發(fā)”的行為特征，體現(xiàn)了民間融資的民間屬性，但把沒有法律認(rèn)可和保護(hù)的“不合法”作為民間融資本質(zhì)屬性不科學(xué)。一方面，不合法的融資活動(dòng)并非都是民間融資。把不合法作為本質(zhì)屬性易把民間融資混同于非法融資，其實(shí)兩者在是否符合市場需要并促進(jìn)社會(huì)整體效益提高上存在根本不同。非法融資活動(dòng)是以侵害他人或社會(huì)的正當(dāng)權(quán)益來謀一己之利，最終減損社會(huì)整體效益的行為。民間融資則是價(jià)值與風(fēng)險(xiǎn)的集合體，在正常情況下能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但規(guī)制不當(dāng)也可能引發(fā)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)?，F(xiàn)實(shí)中有不少所謂的“不合法”融資活動(dòng)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有促進(jìn)作用，只是因?yàn)榉杀旧聿缓侠矶鵁o合法地位，把之作為民間融資是合理的；而集資詐騙、非法經(jīng)營銀行業(yè)務(wù)等行為屬于違法甚至犯罪活動(dòng)，在各國都是受到嚴(yán)厲打擊的對(duì)象，這些是非法融資而不是民間融資。另一方面，合法的融資活動(dòng)也可以是民間融資。經(jīng)過相關(guān)部門批準(zhǔn)、按照法律條件設(shè)立的典當(dāng)行、小額貸款公司、農(nóng)村資金互助社等從事的業(yè)務(wù)顯然應(yīng)該是民間融資。

三是從金融監(jiān)管控制角度對(duì)民間融資內(nèi)涵的界定。其代表性界定是“不受政府金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)控制的民間資金融通活動(dòng)的總和”。[3]這一界定明確了民間融資的“民間性”，也指出了部分民間融資不受政府金融監(jiān)管的現(xiàn)實(shí)，如個(gè)人間的借貸、商務(wù)部主管的典當(dāng)業(yè)務(wù)、一些地方在民政部門登記成立的農(nóng)民資金互助社活動(dòng)，等等。但受金融監(jiān)管部門控制的也可能是民間融資，小額貸款公司、農(nóng)村資金互助社等是經(jīng)過金融監(jiān)管部門批準(zhǔn)設(shè)立并接受其控制的典型民間融資形式。相反，不受金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)控制的也可能不是民間融資，如前述的集資詐騙、非法經(jīng)營銀行業(yè)務(wù)屬于違法甚至犯罪行為就不是民間融資。可見，不受金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)控制不是民間融資本質(zhì)屬性。

四是從組織正規(guī)性角度對(duì)民間融資內(nèi)涵的界定。其代表性界定是“游離于國家正規(guī)金融機(jī)構(gòu)之外的、以資金籌措為主的融資活動(dòng)”。[4]該界定概括出了大量民間融資活動(dòng)在國家正規(guī)金融機(jī)構(gòu)之外進(jìn)行的事實(shí)，如個(gè)人間借貸、企業(yè)定向集資、商務(wù)部主管的典當(dāng)業(yè)務(wù)等因?yàn)槭欠墙鹑诮M織的融資活動(dòng)而可歸為民間融資，但組織形式正規(guī)與否不是民間融資本質(zhì)屬性。首先，正規(guī)金融機(jī)構(gòu)之外的融資活動(dòng)并非都是民間融資，如非金融組織從事的集資詐騙、非法經(jīng)營銀行業(yè)務(wù)等。其次，正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的活動(dòng)可能是民間融資。從廣義上講，按照金融監(jiān)管規(guī)定的條件、程序設(shè)立的組織都應(yīng)是正規(guī)金融機(jī)構(gòu)。小額貸款公司由中央金融監(jiān)管部門授權(quán)地方金融辦批準(zhǔn)設(shè)立，當(dāng)屬正規(guī)金融機(jī)構(gòu)，但其無疑是民間融資組織。如果正規(guī)金融機(jī)構(gòu)僅指狹義上的銀行的話，被銀監(jiān)部門定位為銀行業(yè)的農(nóng)村資金互助社應(yīng)是正規(guī)金融機(jī)構(gòu)，但其也是民間融資組織。

總之，學(xué)者們從不同角度對(duì)民間融資內(nèi)涵的界定都具有一定合理性，但因?yàn)橹饕菑姆穸ǖ慕嵌戎赋雒耖g融資不是什么，對(duì)民間融資本質(zhì)是什么缺少正面回答，因而未能準(zhǔn)確界定民間融資內(nèi)涵。這對(duì)融資權(quán)利的實(shí)現(xiàn)十分不利，進(jìn)而阻礙民間融資規(guī)范發(fā)展。把非國有制作為本質(zhì)屬性，如果不能在平等基礎(chǔ)上嚴(yán)格規(guī)制國有金融，片面強(qiáng)調(diào)國有金融優(yōu)先，可能引起民間融資與國有金融對(duì)立，導(dǎo)致壓制民間融資權(quán)利的后果。把不合法作為本質(zhì)屬性，可能陷入民間融資等同于非法融資誤區(qū)，否定民間融資在金融體系中的合法地位和正當(dāng)權(quán)益。把不受金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管作為本質(zhì)屬性，可能模糊民間融資與地下金融的界線，認(rèn)為民間融資不需要金融監(jiān)管，不利于通過金融監(jiān)管規(guī)范其發(fā)展。把非正規(guī)組織性作為本質(zhì)屬性可能導(dǎo)致民間融資難以通過組織化正規(guī)運(yùn)營、對(duì)已經(jīng)組織正規(guī)化的民間融資監(jiān)管過度問題。為更好地通過立法規(guī)范、促進(jìn)民間融資發(fā)展，需要對(duì)其內(nèi)涵作出準(zhǔn)確界定。

二、西方市場經(jīng)濟(jì)國家的民間融資內(nèi)涵

西方國家的市場經(jīng)濟(jì)發(fā)育早，民間融資經(jīng)歷了較長時(shí)間發(fā)展并積累了較為豐富的規(guī)制理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。雖然西方國家對(duì)民間融資內(nèi)涵鮮有直接界定，但從其理論和實(shí)踐來看，民間融資內(nèi)涵又是明確的，民間融資權(quán)利得到了較好保障，其中經(jīng)驗(yàn)可資我國借鑒。

（一）西方理論中的民間融資內(nèi)涵考察

美國學(xué)者麥金農(nóng)從“金融抑制”視角分析了發(fā)展中國家民間融資與銀行分割的二元金融體制，其中銀行信貸是為政府保護(hù)的企業(yè)、各種政府機(jī)構(gòu)服務(wù)的，而其他經(jīng)濟(jì)部門的融資只能通過放債人、當(dāng)鋪老板和合作社的資金來滿足。[5]后者指的即是民間融資。麥金農(nóng)認(rèn)為發(fā)展中國家的不合理金融管制導(dǎo)致金融資本無法在市場中自由流動(dòng)，整個(gè)社會(huì)金融資源配置效率低下。他主張尊重融資權(quán)利，放寬金融管制，實(shí)行金融資源自由配置。在麥金農(nóng)看來，發(fā)展中國家的民間融資是一種非銀行的融資活動(dòng)，是金融權(quán)利受抑制下的不合理產(chǎn)物。

發(fā)達(dá)國家也存在民間融資的事實(shí)說明，政府不合理金融管制并非民間融資產(chǎn)生的根本原因，金融抑制論對(duì)此沒有作出解釋。斯蒂格利茨等人認(rèn)為，信息失靈是民間融資產(chǎn)生的根本原因。一方面，信息失靈導(dǎo)致銀行與中小企業(yè)的脫節(jié)。斯蒂格利茨和溫斯指出，因?yàn)殂y行對(duì)中小企業(yè)信息不了解，而要了解需要付出高昂成本。為避免信息失靈帶來的違約風(fēng)險(xiǎn)，金融機(jī)構(gòu)穩(wěn)妥做法是只對(duì)他了解的中小企業(yè)貸款，“那些被拒之門外的潛在借款者即使愿意出比市場水平更高的利率水平，或者愿意提供比已經(jīng)得到貸款的人更多的擔(dān)保，仍然得不到貸款。”[6]另一方面，民間融資擁有比銀行更貼近、了解中小企業(yè)的信息優(yōu)勢，容易建立信任關(guān)系，因而可以為中小企業(yè)提供融資。信息失靈是普遍的市場現(xiàn)象，只是存在輕重差異而已。雖然西方國家信貸市場比較完善，銀行能夠?yàn)槭袌鎏峁┐蟛糠仲J款，但信息失靈問題決定民間融資仍是滿足特定群體資金需求的有效途徑。從信息失靈理論來看，民間融資與銀行是在統(tǒng)一權(quán)利規(guī)則下由市場作用分化的結(jié)果。值得注意的是，信息失靈在民間融資領(lǐng)域并未完全消失，尤其是在民間融資突破地緣、血緣、親緣關(guān)系向陌生人社會(huì)發(fā)展后，信息失靈會(huì)加劇。信息失靈理論認(rèn)為，民間融資市場失靈需要政府干預(yù)。從信息失靈理論角度來看，民間融資是在市場機(jī)制分化作用下，與銀行相區(qū)別的、以私人信任為基礎(chǔ)、需要政府干預(yù)的資金融通活動(dòng)。

信息失靈理論指出了民間融資產(chǎn)生的必然性和政府規(guī)制民間融資信息失靈的必要性，但對(duì)政府規(guī)制的具體方式和條件缺乏分析?？扑沟慕灰壮杀纠碚摻o出了方案?？扑拐J(rèn)為，雖然政府可以低成本彌補(bǔ)市場失靈，但政府干預(yù)不一定能提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率。基于這樣的判斷，科斯指出了政府應(yīng)當(dāng)通過降低交易成本方式促進(jìn)市場更好運(yùn)行；如果政府干預(yù)成本超過消除市場失靈帶來的收益，則是不適當(dāng)?shù)?。[7]科斯主張應(yīng)當(dāng)首先發(fā)揮市場作用，在市場能夠促進(jìn)私人了解、信任時(shí)，政府沒有必要花費(fèi)成本介入。其次，在市場無法發(fā)揮作用時(shí)，政府干預(yù)應(yīng)以降低成本為目的。政府的干預(yù)不是限制融資權(quán)利，而是為了融資權(quán)利的更好地實(shí)現(xiàn)。不同民間融資形式的信息失靈情況不同，政府能夠作用的空間和成效不同，因而需要采取不同的方法。比如私人間的借貸隱蔽性強(qiáng)，政府難以發(fā)揮作用，一般交由民法規(guī)制和司法機(jī)關(guān)處理；對(duì)涉眾性的民間融資活動(dòng)，法律可以強(qiáng)制信息優(yōu)勢方披露信息，政府加以監(jiān)督；規(guī)模大、體系化的民間融資形式則因?yàn)樯鐣?huì)影響大而采取準(zhǔn)入、業(yè)務(wù)限制等。相對(duì)于信息失靈理論，交易成本理論更進(jìn)一步指出了市場失靈并非政府干預(yù)的充分條件，政府干預(yù)以降低交易成本和促進(jìn)權(quán)利實(shí)現(xiàn)為目的，較好地理順了權(quán)利與權(quán)力關(guān)系。據(jù)此，民間融資內(nèi)涵可以界定為:區(qū)別于銀行的并需要法律（以區(qū)別于“政府”）分類規(guī)制的資金融通活動(dòng)。

理論分析表明，民間融資自由是市場經(jīng)濟(jì)下的私人權(quán)利，權(quán)利先于權(quán)力而存在，權(quán)力為權(quán)利實(shí)現(xiàn)提供保障。民間融資內(nèi)涵可概括為：在統(tǒng)一的金融市場規(guī)則下，以私人信任為基礎(chǔ)并接受法律分類規(guī)制的非銀行融資活動(dòng)。理論畢竟比較抽象生澀，實(shí)踐才是具體鮮活的，全面把握民間融資內(nèi)涵還可從西方實(shí)踐層面進(jìn)行考察。

（二）西方金融發(fā)展實(shí)踐中的民間融資內(nèi)涵考察

考察西方市場經(jīng)濟(jì)國家的金融發(fā)展歷程，可以發(fā)現(xiàn)他們的民間融資內(nèi)涵在銀行產(chǎn)生前后不盡相同。西方國家實(shí)行私有制的市場經(jīng)濟(jì)制度，早期所有的金融活動(dòng)都可稱為民間融資，包括個(gè)人或企業(yè)間借貸、典當(dāng)、職業(yè)放貸人、輪轉(zhuǎn)基金等多種形式。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在16世紀(jì)前后，銀行業(yè)在各國漸次出現(xiàn)。銀行業(yè)務(wù)因涉及廣大存款戶，極易發(fā)生擠兌而引發(fā)經(jīng)濟(jì)危機(jī)。為了保護(hù)存款人利益和防范經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，各國一般要求銀行業(yè)遵守嚴(yán)格的經(jīng)營規(guī)則，實(shí)行審慎監(jiān)管。美國一開始對(duì)銀行監(jiān)管比較寬松，但最終也走向嚴(yán)格規(guī)制的道路。美國早期實(shí)行自由銀行制度，只要符合條件即可設(shè)立銀行。銀行經(jīng)營自由導(dǎo)致競爭過度，不少銀行出現(xiàn)運(yùn)行危機(jī)。1933年的《銀行法》終結(jié)了美國自由銀行制度。雖然西方國家的銀行業(yè)也由民間經(jīng)營，但因其受到專門的銀行法嚴(yán)格規(guī)制，此時(shí)民間融資專指非銀行的融資活動(dòng)。

西方國家奉行自由主義經(jīng)濟(jì)理論，對(duì)民間融資活動(dòng)初始多按一般市場活動(dòng)由民法來規(guī)制，沒有專門的法律和監(jiān)管機(jī)構(gòu)，自由發(fā)展空間較大；民間融資活動(dòng)發(fā)展到一定程度后，則實(shí)行區(qū)別于銀行的專門法律和機(jī)構(gòu)監(jiān)管?？傮w上，西方國家在依法規(guī)范其發(fā)展的同時(shí)，又給予其充分的市場自由，較好地保護(hù)了融資權(quán)利和促進(jìn)金融創(chuàng)新。

西方國家對(duì)典當(dāng)業(yè)實(shí)行許可準(zhǔn)入制度，但條件比較寬松。英國1361年就有了典當(dāng)行，但直到1564年議會(huì)才頒布法律規(guī)制典當(dāng)行為，1785年通過立法要求典當(dāng)行持照經(jīng)營。政府公平貿(mào)易辦公室主管典當(dāng)行的準(zhǔn)入審批，一般無商業(yè)誠信瑕疵即可獲得執(zhí)照。[8]日本《典當(dāng)營業(yè)法》規(guī)定，都、道、府、縣公安委員會(huì)監(jiān)管典當(dāng)業(yè)，典當(dāng)準(zhǔn)入條件很寬松，只在從業(yè)人員的資格、安全設(shè)施條件上提出了要求。美國沒有統(tǒng)一的聯(lián)邦典當(dāng)法規(guī)，在各州立法中規(guī)定典當(dāng)業(yè)實(shí)行準(zhǔn)入許可制度，由各州消費(fèi)信貸部門和治安部門行使監(jiān)管職能。[9]

西方對(duì)放貸人規(guī)制更為寬松。職業(yè)放貸人在西方是一項(xiàng)古老的民間融資活動(dòng)，初期由民法約束，后來才有了專門法律規(guī)制，但監(jiān)管要求十分寬松。與存款類金融機(jī)構(gòu)相比，美國對(duì)非吸儲(chǔ)類放貸監(jiān)管十分粗放，只有州管制而無聯(lián)邦管制，最低資本金要求低；消費(fèi)類放貸需要申請(qǐng)放貸牌照，商業(yè)性放貸則不需要。[10]新加坡《放貸人法案》規(guī)定，符合條件即可在注冊(cè)管理局領(lǐng)取牌照，經(jīng)營放貸業(yè)務(wù)。[11]1999年6月，南非貿(mào)工部長簽發(fā)公告，在小額信貸監(jiān)管委員會(huì)登記注冊(cè)即可放貸，監(jiān)管委員會(huì)成員來自行業(yè)、公眾機(jī)構(gòu)和消費(fèi)者代表；委員會(huì)現(xiàn)場檢查少，實(shí)行非審慎監(jiān)管；相關(guān)法令中對(duì)放貸人最低資本金、公司治理結(jié)構(gòu)、資產(chǎn)質(zhì)量和所有權(quán)等均未作要求。[12]

西方國家對(duì)合作金融監(jiān)管相對(duì)較嚴(yán)，但比銀行寬松得多。合作金融在各國出現(xiàn)較晚，它是在銀行逐漸服務(wù)于大企業(yè)后，中小企業(yè)、農(nóng)場主為解決融資難問題而創(chuàng)新的一種融資模式。德國是合作金融發(fā)源地。初時(shí)，德國以民商法作為規(guī)范合作金融的依據(jù)，沒有專門的法律規(guī)制。1889年5月1日頒布《合作社法》后，德國合作金融才有了專門法律。1949年的《合作銀行法》為合作銀行提供了區(qū)別于商業(yè)銀行規(guī)制的法律依據(jù)。德國金融監(jiān)察局對(duì)合作金融實(shí)行寬松的非現(xiàn)場監(jiān)管，具體承擔(dān)監(jiān)管任務(wù)的是合作審計(jì)協(xié)會(huì)。[13]法國于1894年11月5日制定法律準(zhǔn)許農(nóng)業(yè)工會(huì)按照民商法律成立只對(duì)會(huì)員貸款的農(nóng)業(yè)互助信貸銀行，明確銀行監(jiān)管制度不適用于它。1920年8月5日立法決定成立公立公益機(jī)構(gòu)——法國農(nóng)業(yè)信貸署（1926年改為國家農(nóng)業(yè)信貸金庫，1947年改為農(nóng)業(yè)信貸銀行）管理全國的農(nóng)業(yè)信貸銀行。信貸署在中央層面歸政府農(nóng)業(yè)、經(jīng)濟(jì)部門管理。[14]美國于1933年頒布《農(nóng)業(yè)信貸法》，成立由政府注資的合作銀行負(fù)責(zé)對(duì)生產(chǎn)信貸協(xié)會(huì)貸款。聯(lián)邦政府設(shè)立農(nóng)場信貸管理局負(fù)責(zé)監(jiān)管所有的農(nóng)場信貸機(jī)構(gòu)。[15]

從西方金融發(fā)展實(shí)踐來看，民間融資權(quán)利經(jīng)歷了從一般市場權(quán)利到特殊市場權(quán)利的過程，最終對(duì)民間融資實(shí)行的是比一般市場活動(dòng)嚴(yán)格同時(shí)又比銀行寬松的監(jiān)管；不同民間融資形式采取不同的專門法律和機(jī)構(gòu)監(jiān)管。據(jù)此，民間融資內(nèi)涵可歸結(jié)為：介于商業(yè)銀行和一般市場之間的、由法律分類規(guī)制的融資活動(dòng)。

三、我國政策法規(guī)對(duì)民間融資具體形式的內(nèi)涵界定分析

新中國成立伊始，政府即著手對(duì)民間融資進(jìn)行社會(huì)主義改造，民間融資逐步完全退出市場。一直到改革開放之前，金融活動(dòng)都是通過國有金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行的，基本上不存在公開的民間融資活動(dòng)。此時(shí)的民間融資就是非法的地下金融，是政府打擊的對(duì)象。顯然，這一時(shí)期的民間融資權(quán)利沒有得到尊重。改革開放以后，黨和政府逐步放寬民間融資市場，融資權(quán)利得到尊重，各種民間金融形式也就順應(yīng)而生。為鼓勵(lì)、規(guī)范民間融資發(fā)展，相關(guān)部門出臺(tái)了不少政策法規(guī)。雖然這些政策法規(guī)對(duì)于什么是民間融資幾無直接、明確的定義，但對(duì)各具體民間融資形式內(nèi)涵都有相關(guān)規(guī)定。從權(quán)利視角分析這些界定可以深化我們對(duì)民間融資的認(rèn)識(shí)，為進(jìn)一步界定民間融資內(nèi)涵提供現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

我國較早得到法律確認(rèn)的民間融資形式是民間借貸?！睹穹ㄍ▌t》第90條規(guī)定，合法的借貸關(guān)系受法律保護(hù)。雖然其中的“借貸”含義比較廣泛，既包括民間借貸，也包括銀行信貸。所有的民間融資都與借貸相關(guān)，因此，雖然這條規(guī)定并非針對(duì)民間融資而言，但卻適用。值得注意的是，該條規(guī)定要求借貸活動(dòng)需要以“合法”為前提，但何為“合法”不清楚。如果是法律授權(quán)才可為，則該規(guī)定違背了民間融資私權(quán)利行使遵循的 “法無禁止即自由”原則。實(shí)踐中我國的民間融資活動(dòng)的確是先有政策法規(guī)確認(rèn)才可進(jìn)行，職業(yè)放貸人、標(biāo)會(huì)、錢莊等因無法律確認(rèn)而處于無法規(guī)制狀態(tài)。

《關(guān)于審理民間借貸案件適用法律若干問題的規(guī)定》（法釋[2015]18號(hào)）指出，民間借貸是指自然人、法人、其他組織之間及其相互之間進(jìn)行資金融通的行為。同時(shí)該規(guī)定把金融監(jiān)管部門批準(zhǔn)設(shè)立的金融機(jī)構(gòu)貸款業(yè)務(wù)排除在外。農(nóng)村資金互助社、小額信貸公司恰是經(jīng)金融監(jiān)管部門批準(zhǔn)設(shè)立的機(jī)構(gòu)，因而不屬于該規(guī)定界定的民間借貸范圍。由此，該規(guī)定所指的民間借貸實(shí)際上是比較狹義的，僅包括個(gè)人或企業(yè)間的借貸、典當(dāng)?shù)取?/p>

《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》（銀監(jiān)發(fā)[2007]7號(hào)）規(guī)定，農(nóng)村資金互助社是指經(jīng)銀監(jiān)機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，由鄉(xiāng)村農(nóng)民和小企業(yè)自愿入股組成，為社員提供存貸款等業(yè)務(wù)的社區(qū)互助性銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)。該界定一方面把農(nóng)村資金互助社定位為互助合作金融，另一方面又明確其為銀行業(yè)性質(zhì)，兩者存在矛盾。實(shí)踐中，銀監(jiān)部門參照商業(yè)銀行對(duì)農(nóng)村資金互助社的市場準(zhǔn)入采取審批制，運(yùn)行上采取審慎監(jiān)管措施。雖與商業(yè)銀行相比仍較寬松，但對(duì)合作性質(zhì)的農(nóng)村資金互助社而言是十分嚴(yán)格的。該界定的不利后果是過度監(jiān)管農(nóng)村資金互助社，抑制合作金融自由發(fā)展權(quán)利。

《關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》(銀監(jiān)發(fā)[2008]23號(hào))規(guī)定，小額貸款公司是由自然人、企業(yè)法人與其他社會(huì)組織投資設(shè)立，不吸收公眾存款，經(jīng)營小額貸款業(yè)務(wù)的公司。該界定雖然表明它具有公司性質(zhì)，應(yīng)按《公司法》成立，但該《意見》同時(shí)指出須先向省級(jí)金融辦申請(qǐng)金融執(zhí)照。據(jù)中國人民銀行資料，截至2016年底，全國共設(shè)立8673家小額貸款公司，[16]如此龐大的數(shù)量顯然有利于緩解中小企業(yè)融資難問題。這也說明民間資本設(shè)立小額貸款公司的權(quán)利得到了一定保障。但比較于國外放貸人制度，我國小額貸款公司的設(shè)立難度較大，各地對(duì)注冊(cè)資本要求普遍較高，仍然存在一定程度上的數(shù)量限制，權(quán)利依然受到抑制。

《典當(dāng)管理辦法》（商務(wù)部、公安部令2005[8]號(hào)）規(guī)定，典當(dāng)行是指依照本辦法設(shè)立的專門從事典當(dāng)活動(dòng)的企業(yè)法人?！兜洚?dāng)行業(yè)監(jiān)管規(guī)定》（商流通發(fā)[2012]423號(hào)）又明確典當(dāng)是特殊工商行業(yè)。起初，我國典當(dāng)行是由中國人民銀行嚴(yán)格管理的金融機(jī)構(gòu)，由商務(wù)部負(fù)責(zé)典當(dāng)業(yè)的監(jiān)管后，在監(jiān)管放寬的同時(shí)，典當(dāng)性質(zhì)也從“金融機(jī)構(gòu)”變?yōu)椤疤厥夤ど绦袠I(yè)”。淡化金融色彩不利于典當(dāng)業(yè)的發(fā)展和監(jiān)管。一方面，剝奪了典當(dāng)行低成本拆借資金權(quán)利。同業(yè)拆借是金融機(jī)構(gòu)之間的無擔(dān)保資金融通行為?！锻瑯I(yè)拆借管理辦法》允許汽車金融公司、企業(yè)集團(tuán)財(cái)務(wù)公司、信托公司等非銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入同業(yè)拆借市場，典當(dāng)行卻因?yàn)椴痪哂薪鹑趯傩远慌懦谕?，這對(duì)其調(diào)劑資金余缺十分不利。另一方面，典當(dāng)行可能將風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散到金融行業(yè)。把典當(dāng)作為特殊工商行業(yè)，否定其金融屬性，但其與金融行業(yè)的天然的、緊密聯(lián)系卻隔斷不了。缺乏金融監(jiān)管的典當(dāng)行可能積累風(fēng)險(xiǎn)，在其與其它金融機(jī)構(gòu)的合作中，可能將風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散到金融業(yè)。

《私募投資基金監(jiān)督管理暫行辦法》（證監(jiān)會(huì)令2014[105]號(hào)）規(guī)定，私募投資基金是指以非公開方式向投資者募集資金設(shè)立的投資基金。該界定雖沒有體現(xiàn)私募基金如何設(shè)立、運(yùn)行，但該《辦法》明確指出了不得設(shè)立行政審批，由基金業(yè)協(xié)會(huì)為私募基金管理人辦理登記備案。應(yīng)當(dāng)說，該《辦法》對(duì)私募投資基金監(jiān)管比較寬松，是我國為數(shù)不多的、較好保障民間融資權(quán)利的法規(guī)。

《網(wǎng)絡(luò)借貸信息中介機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)活動(dòng)管理暫行辦法》（銀監(jiān)會(huì)令[2016]1號(hào)）規(guī)定，網(wǎng)絡(luò)借貸信息中介機(jī)構(gòu)是指依法設(shè)立，專門從事網(wǎng)絡(luò)借貸信息中介業(yè)務(wù)活動(dòng)的公司。從該《辦法》內(nèi)容可知，網(wǎng)絡(luò)借貸信息中介機(jī)構(gòu)先按《公司法》領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照，然后向地方金融監(jiān)管部門備案登記；由銀監(jiān)、公安、工信、地方政府分工協(xié)同監(jiān)管。寬松的監(jiān)管對(duì)保障融資權(quán)利，鼓勵(lì)互聯(lián)網(wǎng)金融創(chuàng)新是十分有利的。

2013年11月，浙江省人大制定《溫州市民間融資管理?xiàng)l例》規(guī)定，民間融資是指自然人、非金融企業(yè)和其他組織之間，通過民間借貸、定向債券融資或者定向集合資金方式進(jìn)行資金融通的行為。這可能是我國唯一對(duì)“民間融資”作出明確界定的法規(guī)。該《條例》規(guī)定對(duì)民間借貸、定向債券融資和定向集合資金實(shí)行備案登記制，為鼓勵(lì)備案登記，還規(guī)定了一些激勵(lì)措施。無疑，這些都是切實(shí)保障融資自由的地方金融立法創(chuàng)新。不足的是，該《條例》采取列舉式限定民間融資只包括民間借貸、定向債券融資和定向集合資金三種形式，封閉性強(qiáng)，適用范圍狹窄。

江蘇省 《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)民資金互助合作社規(guī)范管理的指導(dǎo)意見》（蘇政辦發(fā)[2015]112號(hào)）指出，農(nóng)民資金互助合作社是提供社員間資金互助服務(wù)的經(jīng)濟(jì)合作組織。由該界定可知，農(nóng)民資金互助社不具有金融性質(zhì)，它實(shí)際上是經(jīng)縣級(jí)農(nóng)業(yè)主管部門批準(zhǔn)，在民政部門登記成立的非企業(yè)法人。應(yīng)該肯定的是，江蘇省這一做法是一種有益的地方金融創(chuàng)新。但由于缺少金融專業(yè)監(jiān)管，存在風(fēng)險(xiǎn)隱患，農(nóng)民資金互助權(quán)利得不到切實(shí)保障。事實(shí)上，該省曾發(fā)生多起農(nóng)民資金互助社因運(yùn)營不善而瀕臨倒閉事件。

上述政策法規(guī)關(guān)于民間融資各種形式的內(nèi)涵界定都具有一定的合理性，但也存在一些不足。概括起來，一是先有政策法規(guī)才可開展融資活動(dòng)的規(guī)制路徑抑制了民間融資創(chuàng)新活力。民間融資形式的創(chuàng)新是適應(yīng)市場、降低交易成本的表現(xiàn)，過早、嚴(yán)格規(guī)制會(huì)扼殺創(chuàng)新。監(jiān)管應(yīng)當(dāng)在金融創(chuàng)新之后。只要誠實(shí)守信就是合法的，就應(yīng)當(dāng)?shù)玫椒烧J(rèn)可和保障。二是監(jiān)管機(jī)構(gòu)沒有完全專門化。我國多數(shù)民間融資由金融監(jiān)管部門以外的機(jī)構(gòu)監(jiān)管，但也有例外，如農(nóng)村資金互助社由銀監(jiān)部門監(jiān)管，這不利于差別監(jiān)管。三是設(shè)立程序?qū)拠?yán)不一。私募基金、網(wǎng)絡(luò)借貸信息中介的備案登記制有利于保障自主設(shè)立權(quán)利，而農(nóng)村資金互助社和小額貸款公司的審批制則限制了設(shè)立自由權(quán)利。四是機(jī)構(gòu)性質(zhì)不一。多數(shù)政策法規(guī)明確了各融資形式的金融性質(zhì)，但有的如典當(dāng)和江蘇農(nóng)民資金互助社不具有金融性質(zhì)，缺乏專業(yè)金融監(jiān)管將導(dǎo)致其可持續(xù)發(fā)展困難；農(nóng)村資金互助社雖然具有金融性質(zhì)，但因歸為銀行業(yè)機(jī)構(gòu)，合作權(quán)利被弱化。五是大多沒有明確民間融資資本性質(zhì)。各界定中的企業(yè)、法人等概念既可包括私營的，也可包括國有的。雖然國有企業(yè)參與融資活動(dòng)不多，但也存在，如安徽省鹽業(yè)總公司作為省屬國企，先后成立了典當(dāng)、小額貸款有限公司、網(wǎng)貸公司。從嚴(yán)謹(jǐn)角度看，民間融資顯然不應(yīng)當(dāng)包括國有資本，在內(nèi)涵上需要予以明確。從權(quán)利規(guī)范運(yùn)行來看，國有資本與民間資本的屬性不同，運(yùn)行需要不同的法律規(guī)制。表面上看是由于民間融資內(nèi)涵界定不清導(dǎo)致了政策法規(guī)對(duì)融資權(quán)利的抑制，實(shí)質(zhì)上是因?yàn)閷?duì)融資權(quán)利把握不夠決定了內(nèi)涵的界定不清，因此民間融資的內(nèi)涵需要從權(quán)利視角重新界定。

四、社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)背景下的民間融資內(nèi)涵界定及其法律意義

（一）社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)背景下的民間融資內(nèi)涵界定

應(yīng)當(dāng)說，我國政策法規(guī)對(duì)多數(shù)民間融資具體形式的內(nèi)涵界定與市場經(jīng)濟(jì)要求尚有一定距離，這與我國民間融資市場起步晚，政府規(guī)制經(jīng)驗(yàn)不足相關(guān)。當(dāng)前需要做的是對(duì)其中與市場經(jīng)濟(jì)要求不相適應(yīng)的地方進(jìn)行改進(jìn)。西方理論和實(shí)踐中的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)可為我國提供有益借鑒，但我國是社會(huì)主義國家，公有制為主體、多種所有制共存的基本經(jīng)濟(jì)制度有別于西方私有制經(jīng)濟(jì)制度，對(duì)民間融資規(guī)制走的是由管制到放寬的道路也有別于西方的由放任到規(guī)制的路徑。因此他們的經(jīng)驗(yàn)不能拿來直接應(yīng)用，需要結(jié)合我國實(shí)際國情加以改進(jìn)。

在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，我們界定民間融資內(nèi)涵應(yīng)考慮以下因素。一是金融市場的統(tǒng)一性。前面的理論分析表明，壓制金融權(quán)利可能導(dǎo)致商業(yè)銀行與民間融資二元對(duì)立，是一種不效率的資源配置方式，不符合市場經(jīng)濟(jì)的權(quán)利平等要求。市場經(jīng)濟(jì)要求金融資本運(yùn)行應(yīng)當(dāng)在統(tǒng)一的權(quán)利規(guī)則下運(yùn)行，不應(yīng)區(qū)別對(duì)待。即使在市場競爭中，民間融資與銀行依然會(huì)產(chǎn)生分化，但這是市場選擇的結(jié)果而非人為干預(yù)結(jié)果，是市場配置資源的正?，F(xiàn)象。二是市場性和金融性的統(tǒng)一性。民間融資根本上也是市場活動(dòng)，但又具有較強(qiáng)的金融性質(zhì)。金融交易沒有有形物的依托，比一般的市場交易更容易突破時(shí)空的限制，流動(dòng)性強(qiáng)，金融風(fēng)險(xiǎn)傳遞速度快?；诮鹑诎踩闹匾裕臋?quán)利應(yīng)當(dāng)受到比一般市場活動(dòng)更多的規(guī)制。相對(duì)于銀行，民間融資具有基于個(gè)人信任而產(chǎn)生，主要依賴私人約束來運(yùn)行的特征；民間融資的私人性決定銀行的審慎監(jiān)管措施難以在其中實(shí)施，這決定了民間融資與民營銀行的區(qū)別，因此它比銀行擁有更多的權(quán)利自由。不同的民間融資行為因風(fēng)險(xiǎn)不同而需要不同的法律規(guī)制。三是資本性質(zhì)的民間性。這是把國有資本排除在民間融資之外。不少學(xué)者認(rèn)為在市場經(jīng)濟(jì)條件下不必強(qiáng)調(diào)民間融資的所有制屬性，認(rèn)為這與市場經(jīng)濟(jì)的平等競爭要求不符，違反了權(quán)利平等保護(hù)的法理。筆者認(rèn)為，權(quán)利平等雖是市場經(jīng)濟(jì)基本原則，但國有資本應(yīng)更多著眼于社會(huì)整體利益，國有金融的運(yùn)行應(yīng)受到更為嚴(yán)格的法律約束以保證其公共目的實(shí)現(xiàn)是各國通行做法，因此區(qū)分資本的所有制屬性是必要的。區(qū)分目的不是壓制民間資本自由空間而是強(qiáng)調(diào)國有資本的規(guī)范運(yùn)作，這與市場經(jīng)濟(jì)的主體地位平等不矛盾。

綜合以上因素，我們可把民間融資內(nèi)涵界定為：在統(tǒng)一的金融市場規(guī)制下，介于一般市場與商業(yè)銀行之間的、由法律分類實(shí)施監(jiān)管的民間資金融通活動(dòng)。需要指出的是，本文的探討雖是以民間融資與狹義的金融即銀行的關(guān)系為中心展開，但結(jié)論應(yīng)當(dāng)同樣適用于其與證券、保險(xiǎn)行業(yè)的關(guān)系。

（二）民間融資內(nèi)涵界定的法律意義

當(dāng)前全國上下正在探索民間融資的有效發(fā)展路徑，但由于沒有形成統(tǒng)一的民間融資內(nèi)涵認(rèn)識(shí)，人們對(duì)如何發(fā)展、如何規(guī)制民間融資心存困惑。因此對(duì)民間融資的內(nèi)涵作出界定不僅是總結(jié)民間融資規(guī)制經(jīng)驗(yàn)的需要，也是建立科學(xué)法律制度促進(jìn)民間融資發(fā)展的需要。本文的民間融資內(nèi)涵界定意義在于以下幾個(gè)方面。

一是強(qiáng)調(diào)金融市場的統(tǒng)一性有利于澄清商業(yè)銀行與民間融資的法律關(guān)系。金融發(fā)展理論告訴我們，商業(yè)銀行與民間融資的分化應(yīng)是市場選擇而非制度壓制結(jié)果，否則將導(dǎo)致整個(gè)金融市場效率低下；商業(yè)銀行與民間融資應(yīng)當(dāng)在統(tǒng)一的自由市場下發(fā)展，并依據(jù)交易成本規(guī)律服務(wù)于不同的對(duì)象。這對(duì)于我們?cè)诜缮险_處理商業(yè)銀行與民間融資關(guān)系，妥善解決民間融資問題具有重要意義。過去，我們往往就民間融資問題談民間融資問題，忽視商業(yè)銀行與民間融資間的有機(jī)聯(lián)系，難免出現(xiàn)“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的結(jié)果。發(fā)達(dá)國家雖然也存在民間融資活動(dòng)，但因?yàn)槠浣鹑谑袌龅慕y(tǒng)一性，競爭性的銀行信貸體系滿足了大部分融資需求，對(duì)民間融資依賴程度不高，民間融資因規(guī)模較小而易于規(guī)制。我國民間融資泛濫，一定程度上是不當(dāng)金融管制導(dǎo)致金融市場二元分割。僅僅著眼于民間融資問題本身，而不建立統(tǒng)一的金融市場體系，銀行與非公中小微企業(yè)依然不能有效銜接，民間融資市場將承擔(dān)過多壓力；加之民間融資交易私密性、分散性強(qiáng)和融資主體的非理性決策，政府無法面面俱到發(fā)揮作用，風(fēng)險(xiǎn)難免爆發(fā)。民間融資問題需要在統(tǒng)一的金融市場下才能徹底解決，這就要求建立統(tǒng)一的金融自由法律制度，健全融資體系。一方面，健全競爭性的商業(yè)銀行法律體系，設(shè)立一批中小民營商業(yè)銀行，促進(jìn)銀行市場合理競爭，分流民間融資市場壓力，為規(guī)范民間融資發(fā)展奠立基礎(chǔ)。另一方面，健全民間融資法律制度，保障民間融資權(quán)利實(shí)現(xiàn)，促進(jìn)民間融資規(guī)范發(fā)展。統(tǒng)一的金融市場體系建立后，在相應(yīng)的政策激勵(lì)下，民間融資組織可以成為商業(yè)銀行和中小企業(yè)、農(nóng)民的中介，實(shí)現(xiàn)兩者的有效銜接。

二是強(qiáng)調(diào)民間融資兼具市場性和金融性有利于準(zhǔn)確把握融資權(quán)利與監(jiān)管權(quán)力的法律關(guān)系。民間融資這一特性決定了其在自由發(fā)展的同時(shí)，也要接受政府適當(dāng)規(guī)制。法律對(duì)融資權(quán)利自由和政府權(quán)力規(guī)制應(yīng)進(jìn)行恰當(dāng)?shù)钠胶狻Ｊ紫仁窃试S民間融資自由發(fā)展。民間融資自由是市場經(jīng)濟(jì)中的權(quán)利，法律應(yīng)當(dāng)予以肯定和保障。其次是適度監(jiān)管。民間融資不像銀行那樣對(duì)經(jīng)濟(jì)影響那么大，政府對(duì)之監(jiān)管應(yīng)當(dāng)相對(duì)寬松，法律上應(yīng)當(dāng)建立嚴(yán)于一般市場、寬于銀行監(jiān)管的市場準(zhǔn)入、業(yè)務(wù)經(jīng)營制度，以及不同于銀行的監(jiān)管主體制度。不同的民間融資形式需要實(shí)行分類監(jiān)管，既要對(duì)當(dāng)前存在的各類民間融資形式進(jìn)行適當(dāng)監(jiān)管，也要為將來出現(xiàn)的新的融資形式預(yù)留空間，鼓勵(lì)民間融資創(chuàng)新。當(dāng)前需要對(duì)一些限制民間融資權(quán)利的不合理規(guī)定進(jìn)行清理。

三是強(qiáng)調(diào)資本性質(zhì)的民間性有利于重新定位國有金融與民間融資法律關(guān)系。強(qiáng)調(diào)資本性質(zhì)的民間性是為了把國有金融排除在民間融資之外，但這不否定國有金融在民間融資發(fā)展中的作用。理論分析表明，民間融資與商業(yè)銀行主要不是競爭關(guān)系且存在合作可能，其與國有金融關(guān)系也是如此。從更好發(fā)揮政府作用角度看，政府應(yīng)利用國有金融對(duì)金融市場的控制力和影響力引導(dǎo)扶持民間融資組織發(fā)展，使民間融資組織成為金融市場與非公中小微企業(yè)、農(nóng)戶間的銜接橋梁。如前述美國在1933年通過立法成立由政府注資的銀行負(fù)責(zé)對(duì)合作金融組織貸款，合作金融組織再對(duì)會(huì)員企業(yè)貸款。在日本、印度、菲律賓、斯里蘭卡等國家也有這樣的實(shí)踐，如印度國家農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展銀行與鄉(xiāng)村自助小組聯(lián)結(jié)的小額貸款模式，就是政府將合作金融組織融入信貸體系的嘗試。[17]國有金融顯然需要按照法定職責(zé)和程序運(yùn)作。國有金融如何運(yùn)作涉及其重新定位、改革等宏大話題，本文無法詳述。

本文從權(quán)利視角對(duì)民間融資內(nèi)涵的界定強(qiáng)調(diào)了民間融資的活動(dòng)自由。需要明確的是，如果沒有健全的市場誠信體系、發(fā)達(dá)的社會(huì)自律和高效廉潔的法治政府作為支撐，過度放開管制，不僅不會(huì)取得滿意結(jié)果，甚至?xí)呦蛎耖g融資更加無序的反面。因此，民間融資自由必須結(jié)合實(shí)際市場條件、社會(huì)組織發(fā)育程度和政府監(jiān)管能力等具體情況循序漸進(jìn)地推進(jìn)。

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本文為國家社科基金項(xiàng)目“民間融資的市場治理與風(fēng)險(xiǎn)防范的法律問題研究”（14BFX090）階段性成果。

王學(xué)忠，中共安徽省委黨校法學(xué)部副教授，法學(xué)博士，研究方向?yàn)榻鹑诜ā?/p>

〔責(zé)任編輯：梅 林〕