張紹鴻

（中共安徽省委黨校法學(xué)部，安徽 合肥 230022）

促進(jìn)綠色金融發(fā)展的法治保障機(jī)制研究

張紹鴻

（中共安徽省委黨校法學(xué)部，安徽 合肥 230022）

發(fā)展綠色金融，是實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展的重要措施，也是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容。我國(guó)綠色金融戰(zhàn)略布局是隨著“十一五”節(jié)能減排規(guī)劃而逐漸起步發(fā)展、漸次展開(kāi)的。推進(jìn)我國(guó)綠色金融創(chuàng)新發(fā)展，必須不斷運(yùn)用法治思維和法治方式，破解當(dāng)前我國(guó)綠色金融發(fā)展中的既有難題，應(yīng)對(duì)我國(guó)綠色金融發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)。如何踐行杭州G20綠色金融發(fā)展共識(shí)、“一帶一路”國(guó)際合作高峰論壇綠色發(fā)展主基調(diào)，黨的十九大報(bào)告明確提出“發(fā)展綠色金融”的要求，實(shí)現(xiàn)綠色金融治理和綠色發(fā)展的決心，建立健全綠色金融發(fā)展的法治保障機(jī)制十分關(guān)鍵。綠色金融發(fā)展中的深層次問(wèn)題，即存在的系統(tǒng)性缺陷和結(jié)構(gòu)性缺陷，均亟待法治解決。以目標(biāo)和問(wèn)題為導(dǎo)向構(gòu)建促進(jìn)綠色金融發(fā)展的法治保障機(jī)制，要從綠色金融政策法律化、金融法的生態(tài)化、環(huán)境資源的產(chǎn)權(quán)化、第三方機(jī)制的法定化、執(zhí)法的嚴(yán)格化五個(gè)方面著手進(jìn)行。

綠色金融 法治保障

綠色金融是撬動(dòng)實(shí)體經(jīng)濟(jì)綠色發(fā)展的關(guān)鍵要素。不斷將綠色化理念滲透到動(dòng)態(tài)金融行為的全過(guò)程，著力推進(jìn)金融資源配置綠色化，大力發(fā)掘金融體制對(duì)于環(huán)保的根本性、全局性作用，是實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展的重要措施，是促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變工作的著力點(diǎn)，也是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容。加快綠色金融體制機(jī)制創(chuàng)新，加大金融對(duì)改善生態(tài)環(huán)境、資源節(jié)約高效利用等的支持，對(duì)調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，履行中國(guó)政府對(duì)《巴黎協(xié)議》的承諾，意義重大。推進(jìn)綠色金融創(chuàng)新發(fā)展，必須順應(yīng)現(xiàn)階段我國(guó)金融改革大方向，必須遵循我國(guó)發(fā)展綠色金融的宏觀政策目標(biāo)導(dǎo)引。推動(dòng)綠色金融健康穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展，必須正視當(dāng)前綠色金融發(fā)展的矛盾和問(wèn)題，必須不斷運(yùn)用法治思維和法治方式破解當(dāng)前綠色金融發(fā)展中的難題。如何保持和推進(jìn)我國(guó)當(dāng)前綠色金融良好發(fā)展勢(shì)頭、保障綠色金融市場(chǎng)的規(guī)范運(yùn)行，推進(jìn)綠色金融改革實(shí)踐創(chuàng)新，著力踐行杭州G20綠色金融發(fā)展共識(shí)、“一帶一路”國(guó)際合作高峰論壇綠色發(fā)展主基調(diào)和黨的十九大報(bào)告明確提出 “發(fā)展綠色金融”的要求，實(shí)現(xiàn)綠色金融治理和綠色發(fā)展的決心，建立健全綠色金融發(fā)展的法治保障機(jī)制十分關(guān)鍵。

一、我國(guó)發(fā)展綠色金融的戰(zhàn)略布局

我國(guó)的綠色金融是隨著“十一五”節(jié)能減排規(guī)劃而逐漸起步發(fā)展的，經(jīng)歷了政策上由分散到集中、實(shí)踐中由自發(fā)到自覺(jué)、部門(mén)間由獨(dú)任到聯(lián)動(dòng)的發(fā)展歷程，我國(guó)發(fā)展綠色金融的戰(zhàn)略布局亦隨之漸次展開(kāi)。

（一）在政策推進(jìn)上，將綠色金融的所屬部門(mén)探索實(shí)踐上升到國(guó)家戰(zhàn)略層面。一是著力推動(dòng)綠色金融由綠色信貸、綠色證券、綠色保險(xiǎn)各領(lǐng)域政府主管部門(mén)各自發(fā)力，到綠色金融所屬相關(guān)各部門(mén)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)決策，旨在發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)，提高綠色金融發(fā)展效率。在綠色信貸、綠色證券、綠色保險(xiǎn)的政各自策促進(jìn)上，綠色信貸開(kāi)展最早、政策相對(duì)更多更成熟一些，綠色證券和綠色保險(xiǎn)政策促進(jìn)亦有一定的起色。自2004年4月國(guó)家發(fā)改委、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布綠色信貸政策文件《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)政策和信貸政策協(xié)調(diào)配合控制信貸風(fēng)險(xiǎn)有關(guān)問(wèn)題的通知》時(shí)起到2016年8月止，主要的綠色信貸政策文件多達(dá)25個(gè)，且不乏多個(gè)操作性強(qiáng)的政策文件，諸如《綠色信貸指引》、《能效信貸指引》、《節(jié)能減排信貸指引》、《綠色信貸實(shí)施情況關(guān)鍵評(píng)價(jià)指標(biāo)》等。[1](P33)自2007年8月環(huán)保總局發(fā)布綠色證券政策文件 《進(jìn)一步規(guī)范重點(diǎn)污染行業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司申請(qǐng)上市或再融資環(huán)境保護(hù)核查工作的通知》時(shí)起到2014年10月止，主要的綠色證券政策文件有13個(gè)，其中亦有操作性強(qiáng)的《綠色債券發(fā)行指引》等政策文件。自2007年7月環(huán)?？偩帧⒈１O(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布綠色保險(xiǎn)政策文件《關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于開(kāi)展環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)調(diào)研報(bào)告〉的通知》時(shí)起到2014年8月止，主要的綠色保險(xiǎn)政策文件有8個(gè)。[1](P34)2016年8月30日，中央深改組第二十七次會(huì)議審議通過(guò)了中國(guó)人民銀行、財(cái)政部、發(fā)改委、環(huán)保部、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)七部委聯(lián)合提交的 《關(guān)于構(gòu)建綠色金融體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》，并于次日由七部委聯(lián)合下發(fā)?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》的出臺(tái)，標(biāo)志著我國(guó)的綠色金融發(fā)展迎來(lái)了更為完善的“頂層設(shè)計(jì)”，標(biāo)志著我國(guó)發(fā)展綠色金融有了較為全面的政策框架支撐。

二是著力推動(dòng)綠色金融由國(guó)家戰(zhàn)略上升為國(guó)際議題，旨在加強(qiáng)綠色金融國(guó)際合作，提升對(duì)外投資綠色水平。2016年二十國(guó)集團(tuán)杭州峰會(huì)，中國(guó)作為輪值主席國(guó)，首次將綠色金融納入峰會(huì)重點(diǎn)議題，促成世界主要經(jīng)濟(jì)體綠色金融發(fā)展共識(shí)。2017年7月二十國(guó)集團(tuán)德國(guó)漢堡峰會(huì)，承繼了杭州峰會(huì)的主旨，總結(jié)和分析了過(guò)去一年綠色金融的工作進(jìn)展及綠色金融發(fā)展的制約因素，并提出了金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)分析和改善環(huán)境數(shù)據(jù)可獲得性的倡議。在二十國(guó)集團(tuán)峰會(huì)的框架下，我國(guó)以積極姿態(tài)推動(dòng)綠色金融國(guó)際合作，有利于通過(guò)統(tǒng)籌好國(guó)內(nèi)國(guó)際兩個(gè)大局，更好地利用國(guó)際國(guó)內(nèi)兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源推進(jìn)我國(guó)綠色金融和綠色產(chǎn)業(yè)的穩(wěn)步發(fā)展。

（二）在體系構(gòu)建上，以統(tǒng)一框架搭建了一個(gè)多層次、全方位、立體化的綠色金融指引?！蛾P(guān)于構(gòu)建綠色金融體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》作為一個(gè)縱向到底橫向到邊的發(fā)展綠色金融的行動(dòng)指南，一是構(gòu)建了綠色金融各參與方政府、市場(chǎng)（廠商與消費(fèi)者）、社會(huì)（中介組織和個(gè)人）協(xié)同作戰(zhàn)的綠色金融發(fā)展格局。二是構(gòu)建了綠色金融體系互為一體的七個(gè)基本領(lǐng)域，即綠色信貸、綠色證券、綠色發(fā)展基金、綠色保險(xiǎn)、環(huán)境權(quán)益交易市場(chǎng)、支持地方發(fā)展綠色金融、開(kāi)展綠色金融國(guó)際合作。三是構(gòu)建了政策支撐、市場(chǎng)培育、市場(chǎng)服務(wù)的立體發(fā)展框架。四是構(gòu)建了大到綠色金融宏觀審慎監(jiān)管、小到綠色金融產(chǎn)品創(chuàng)新的綠色金融創(chuàng)新發(fā)展機(jī)制。五是構(gòu)建了綠色金融國(guó)際合作框架，從廣泛開(kāi)展綠色金融領(lǐng)域的國(guó)際合作，支持綠色證券市場(chǎng)雙向開(kāi)放，推動(dòng)我國(guó)對(duì)外投資綠色化三個(gè)層面明確了未來(lái)綠色金融國(guó)際合作的核心策略。[2]六是構(gòu)建了實(shí)質(zhì)可操作性行的綠色金融發(fā)展政策鏈，形成了包括綠色金融體系及相關(guān)術(shù)語(yǔ)的明確定義、促進(jìn)綠色金融創(chuàng)新發(fā)展的多種激勵(lì)機(jī)制設(shè)定、獨(dú)立第三方機(jī)構(gòu)作用的強(qiáng)化、環(huán)境權(quán)益交易市場(chǎng)作用的強(qiáng)化、國(guó)家和地方綠色發(fā)展基金的設(shè)立、綠色金融納入地方年度責(zé)任目標(biāo)等方面為一體的有機(jī)政策及制度鏈條。[3]《指導(dǎo)意見(jiàn)》通過(guò)上述六個(gè)方面的布局，力圖真正實(shí)現(xiàn)綠色金融發(fā)展的主要目的，即動(dòng)員和激勵(lì)更多社會(huì)資本投入到綠色產(chǎn)業(yè)，同時(shí)更有效地抑制污染性投資。

（三）在創(chuàng)新實(shí)踐上，建設(shè)綠色金融改革創(chuàng)新試驗(yàn)區(qū)，將綠色金融從戰(zhàn)略層面落實(shí)到執(zhí)行層面。鑒于我國(guó)幅員遼闊、生態(tài)資源分布不均衡、發(fā)展階段不一、區(qū)域差異顯著的特征，基于發(fā)展綠色金融合理空間布局以及試點(diǎn)地區(qū)充分代表性的考量，2017年6月，國(guó)務(wù)院決定在資源稟賦、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及環(huán)境承載能力等有所差異的浙江、江西、廣東、貴州、新疆5?。▍^(qū)）8個(gè)地方，建設(shè)各有側(cè)重、各具特色的綠色金融改革創(chuàng)新試驗(yàn)區(qū)，在體制機(jī)制上探索可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)肩負(fù)著探知、控制及防范綠色金融風(fēng)險(xiǎn)的使命。

8個(gè)試驗(yàn)區(qū)的試點(diǎn)時(shí)間均是5年左右，從各自特色、目標(biāo)側(cè)重和創(chuàng)新方向來(lái)看，一是在在民營(yíng)企業(yè)活躍、小城鎮(zhèn)建設(shè)啟動(dòng)早、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)緊迫的浙江，探索“綠水青山就是金山銀山”在金融方面的實(shí)現(xiàn)機(jī)制，創(chuàng)新綠色金融對(duì)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，對(duì)中小城市整體實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展方面的服務(wù)。在創(chuàng)新方向上，力求在如何吸引創(chuàng)投、私募基金、金融租賃公司等民間資本和發(fā)展小額信貸及建設(shè)特色小鎮(zhèn)等方面突破。二是在改革開(kāi)放之初處于最前沿、現(xiàn)在處于粵港澳大灣區(qū)的廣東，側(cè)重發(fā)展綠色金融市場(chǎng)。在創(chuàng)新方向上，著力加大在引進(jìn)外資參與綠色投資力度、金融科技與綠色金融結(jié)合等領(lǐng)域的探索。[4]三是在在綠色資源比較豐富、生態(tài)優(yōu)勢(shì)明顯、但是又屬于經(jīng)濟(jì)后發(fā)地區(qū)的貴州、江西，要探索如何避免再走“先污染后治理”的老路，利用良好的綠色資源發(fā)展綠色金融機(jī)制，構(gòu)建綠色發(fā)展方式。在創(chuàng)新方向上，要在推動(dòng)資源特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、項(xiàng)目收益權(quán)和排污權(quán)等綠色權(quán)益交易市場(chǎng)建設(shè)上邁出不同的前行步伐。四是在位于絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶的核心區(qū)、生態(tài)文明建設(shè)條件也比較好的新疆，著力探索綠色金融支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、清潔能源資源等，充分發(fā)揮其建設(shè)綠色絲綢之路的示范和向外輻射的作用。在創(chuàng)新方向上，爭(zhēng)取在企業(yè)上市融資、中小企業(yè)綠色集合債的發(fā)行等方面拿出實(shí)驗(yàn)性成績(jī)單。[5]總之綠色金融改革創(chuàng)新試驗(yàn)區(qū)，以金融創(chuàng)新推動(dòng)綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展為主線(xiàn)，以制度創(chuàng)新為重點(diǎn)，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用，要在制度、組織、市場(chǎng)、產(chǎn)品、服務(wù)、政策保障等六個(gè)方面進(jìn)行探索實(shí)踐，[6]從中摸索各地綠色金融發(fā)展的個(gè)性和共性經(jīng)驗(yàn)，從而為進(jìn)一步的綠色金融制度升華提供豐厚的實(shí)踐資源。

二、當(dāng)前我國(guó)綠色金融發(fā)展中的深層次問(wèn)題

一國(guó)的綠色金融發(fā)展與本國(guó)的金融發(fā)展水平、綠色發(fā)展意識(shí)、市場(chǎng)成熟程度、法治狀況息息相關(guān)。隨著金融改革和法治國(guó)家推進(jìn)，綠色意識(shí)提升及綠色政策促進(jìn)，我國(guó)綠色金融近十幾年來(lái)取得了初步發(fā)展。但是其中呈現(xiàn)的深層次問(wèn)題，亦需深入剖析和反思。

從中摸索各地綠色發(fā)展的個(gè)性和共性經(jīng)驗(yàn)，從而為進(jìn)一步的綠色金融制度升華提供豐厚的實(shí)踐資源。

（一）綠色金融發(fā)展存在著系統(tǒng)性缺陷。綠色金融要求在投融資決策中要考慮潛在的環(huán)境影響，把與環(huán)境條件相關(guān)的潛在的回報(bào)、風(fēng)險(xiǎn)和成本都融合進(jìn)金融經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中，通過(guò)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源的引導(dǎo)，促進(jìn)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。[7](59)《關(guān)于構(gòu)建綠色金融體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》指出：綠色金融是指為支持環(huán)境改善、應(yīng)對(duì)氣候變化和資源節(jié)約高效利用的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，即對(duì)環(huán)保、節(jié)能、清潔能源、綠色交通、綠色建筑等領(lǐng)域的項(xiàng)目投融資、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)、風(fēng)險(xiǎn)管理等所提供的金融服務(wù)。構(gòu)建綠色金融體系主要目的是動(dòng)員和激勵(lì)更多社會(huì)資本投入到綠色產(chǎn)業(yè)，同時(shí)更有效地抑制污染性投資。亦即，綠色金融重在從源頭上以公共資金為杠桿撬動(dòng)國(guó)有商業(yè)性資本以及更多社會(huì)資本參與綠色金融，進(jìn)而最終實(shí)現(xiàn)綠色金融的核心目標(biāo)——生態(tài)的改善。這一運(yùn)作過(guò)程是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，只有系統(tǒng)處在良性運(yùn)行的軌道，才能夠?qū)崿F(xiàn)既定目標(biāo)要求。這里的良性運(yùn)行系統(tǒng)必然會(huì)產(chǎn)生一連串的系統(tǒng)追問(wèn)，即各類(lèi)資本特別是社會(huì)資本是否愿意參與到綠色金融活動(dòng)中來(lái)？參與進(jìn)來(lái)的各類(lèi)資本是否真的進(jìn)入到綠色金融活動(dòng)中？各類(lèi)資本參與到綠色金融活動(dòng)中是否就真正帶來(lái)生態(tài)環(huán)境的改善？而現(xiàn)實(shí)中的綠色金融發(fā)展較難經(jīng)得起這樣的追問(wèn)。主要的障礙因素有：

其一、綠色金融法治化程度較低。主要由政策支撐的綠色金融還不足于有效降低綠色投資者對(duì)未來(lái)綠色金融投資不確定性的預(yù)期；法治環(huán)境不佳、政府對(duì)資源性行業(yè)補(bǔ)貼等所導(dǎo)致的環(huán)境污染負(fù)外部性?xún)?nèi)在化困難，以及綠色投資補(bǔ)貼不足所導(dǎo)致的環(huán)境改善正外部性?xún)?nèi)部化困難，而難以形成充分反映環(huán)境生態(tài)損害成本和環(huán)境生態(tài)價(jià)值的市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制，使得具有很強(qiáng)正外部性的綠色產(chǎn)業(yè)和綠色金融很難體現(xiàn)其真正價(jià)值，這樣，選擇從事綠色產(chǎn)業(yè)和綠色投融資必然伴隨著成本提高，導(dǎo)致從事綠色金融的動(dòng)力不足；環(huán)境信息公開(kāi)不足也增加了綠色投融資較非綠色投融資更高的搜尋成本。

其二、綠色金融缺乏法律的權(quán)威界定。綠色金融的概念框架和統(tǒng)計(jì)意義上的詳細(xì)定義不明確，以及綠色信貸、綠色債券標(biāo)準(zhǔn)不明確，一方面會(huì)使市場(chǎng)主體按照自身或不同部門(mén)的統(tǒng)計(jì)口徑或認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，將大量非真正意義的綠色金融識(shí)別為綠色金融。另一方面也給市場(chǎng)主體為了獲取綠色資金將非綠色項(xiàng)目漂綠提供了可乘之機(jī)，亦即，為聲稱(chēng)綠色效益高于實(shí)際能產(chǎn)生綠色效益的夸大者，或聲稱(chēng)具有綠色效益的項(xiàng)目實(shí)際上并不能產(chǎn)生綠色效益的欺騙者帶來(lái)了便利。這樣大量非綠色項(xiàng)目有可能進(jìn)入綠色金融市場(chǎng)并獲得與綠色項(xiàng)目同等的優(yōu)惠條件，將導(dǎo)致綠色金融市場(chǎng)趨于無(wú)效，使真正的綠色投資者遠(yuǎn)離。另外，從當(dāng)前的綠色信貸來(lái)看，節(jié)能減排融資成為綠色金融主要手段和目標(biāo)，這與綠色金融在生態(tài)文明體系中的定位是不一致的。由于綠色金融涉及的節(jié)能減排項(xiàng)目多屬 “兩高”行業(yè)，致使銀行開(kāi)展綠色金融業(yè)務(wù)越多，在“兩高”行業(yè)的信貸規(guī)模增長(zhǎng)就越快，[8]呈現(xiàn)偏離綠色發(fā)展政策初衷的現(xiàn)象?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》只是在一定程度上統(tǒng)一綠色項(xiàng)目的認(rèn)定口徑，實(shí)現(xiàn)《綠色債券支持項(xiàng)目目錄》和《綠色債券發(fā)行指引》兩者口徑的相互認(rèn)可，但在權(quán)威性及操作性上仍有很多文章要做。

其三、綠色金融只集中于正規(guī)金融所能惠及的范圍。我國(guó)“十三五”發(fā)展規(guī)劃提出了綠色發(fā)展理念以及構(gòu)建綠色金融體系的戰(zhàn)略，以主要面向大企業(yè)、大項(xiàng)目的綠色信貸、綠色債券、綠色發(fā)展基金等為代表的傳統(tǒng)綠色投融資方式在國(guó)內(nèi)正快速發(fā)展。隨著監(jiān)管套利帶來(lái)的污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移以及數(shù)量龐大更難監(jiān)管的中小企業(yè)污染態(tài)勢(shì)，以正規(guī)金融為載體的綠色金融，其對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源的綠色引導(dǎo)往往集中于大企業(yè)和城市項(xiàng)目，從而形成了對(duì)農(nóng)村地區(qū)和中小企業(yè)綠色引導(dǎo)的盲區(qū)。另外，環(huán)保產(chǎn)業(yè)企業(yè)規(guī)模多為中小型，同樣缺乏以正規(guī)金融為載體的綠色金融支撐。由此可見(jiàn)，即便綠色投融資百分之百的貨真價(jià)實(shí)，綠色金融也很難真正帶來(lái)整體生態(tài)環(huán)境的改善。

（二）綠色金融發(fā)展仍存在結(jié)構(gòu)性缺陷。第一，將環(huán)保項(xiàng)目綠色融資的正外部性與污染項(xiàng)目棕色融資的負(fù)外部性?xún)?nèi)部化的權(quán)責(zé)配置明顯失衡。在環(huán)保項(xiàng)目綠色融資的正外部性?xún)?nèi)部化上，現(xiàn)行政策給予貼息、擔(dān)保等降低綠色項(xiàng)目融資成本的諸多優(yōu)惠政策，賦予綠色融資方更多的申請(qǐng)公共資金及公共機(jī)構(gòu)支持的權(quán)利。而在污染項(xiàng)目棕色融資的負(fù)外部性?xún)?nèi)部化上，至多體現(xiàn)為環(huán)境信用風(fēng)險(xiǎn)，而并未設(shè)置相應(yīng)的環(huán)境責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。亦即，對(duì)污染項(xiàng)目融資的銀行并既不對(duì)環(huán)境污染損害承擔(dān)民事連帶責(zé)任，也不對(duì)此承擔(dān)行政罰款等行政責(zé)任，金融行為與環(huán)境損害不直接相連，金融機(jī)構(gòu)不是環(huán)境法律風(fēng)險(xiǎn)的直接承擔(dān)著，促成了污染項(xiàng)目棕色融資較低的風(fēng)險(xiǎn)成本，易于形成相對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)大、期限長(zhǎng)環(huán)保項(xiàng)目綠色速融資的較高融資回報(bào)率，很容易導(dǎo)致金融市場(chǎng)對(duì)污染項(xiàng)目棕色速融資的偏愛(ài)。

第二，環(huán)境信息公開(kāi)明顯不足、綠色信用評(píng)級(jí)市場(chǎng)的欠缺與依托于環(huán)境信息公開(kāi)及綠色信用評(píng)級(jí)的綠色債券迅猛發(fā)展之間的嚴(yán)重不匹配。2017年1月至9月，我國(guó)共發(fā)行貼標(biāo)綠色債券1340億元，占全球發(fā)行量的24%。但是國(guó)內(nèi)無(wú)論是發(fā)行綠色債券的銀行還是發(fā)行綠色債券的企業(yè)，其投資信息或環(huán)境信息公開(kāi)相當(dāng)有限，加之綠色信用評(píng)級(jí)市場(chǎng)的欠缺，發(fā)行綠色債券信息不對(duì)稱(chēng)越發(fā)嚴(yán)重，這不僅會(huì)形成綠色債券投資人的監(jiān)督障礙，而且會(huì)滋生發(fā)債方的逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)，從而為資金流向非綠色項(xiàng)目，埋下了金融風(fēng)險(xiǎn)隱患。

第三，大企業(yè)、大項(xiàng)目的綠色融資快速發(fā)展與中小企業(yè)、農(nóng)村地區(qū)的綠色融資嚴(yán)重不足的極端不平衡。目前市場(chǎng)中真正缺少金融支撐的多為中小型環(huán)保企業(yè)，當(dāng)下傳統(tǒng)金融的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別及征信體系對(duì)該類(lèi)企業(yè)不是很友好，對(duì)該類(lèi)企業(yè)的產(chǎn)品、市場(chǎng)、項(xiàng)目收益評(píng)估及管控缺乏專(zhuān)業(yè)識(shí)別能力和風(fēng)險(xiǎn)管控手段。綠色金融產(chǎn)品“以面向大型環(huán)保類(lèi)企業(yè)和大型清潔能源、節(jié)能減排項(xiàng)目為主，融資產(chǎn)品設(shè)計(jì)上重視融資渠道而忽視融資對(duì)象特征。但環(huán)保企業(yè)以中小型企業(yè)為主，融資對(duì)象的特征多樣性，對(duì)融資產(chǎn)品的針對(duì)性要求更強(qiáng)?！盵1](P19)綠色融資的在企業(yè)規(guī)模大小之間以及城鄉(xiāng)之間的差距，會(huì)進(jìn)一步拉大城鄉(xiāng)企業(yè)之間及大企業(yè)與中小企業(yè)之間在轉(zhuǎn)型升級(jí)上的差距，亦即拉大相互間的發(fā)展差距，導(dǎo)致綠色金融在發(fā)展全局上難以起到促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的功效。

第四，同樣為綠色金融發(fā)展提供基礎(chǔ)支撐的環(huán)境權(quán)益交易市場(chǎng)化推進(jìn)與環(huán)境信息社會(huì)化服務(wù)不足明顯不相稱(chēng)。我國(guó)基本上建立了環(huán)境權(quán)益交易的市場(chǎng)化機(jī)制。早在2011年，我國(guó)就七省市開(kāi)展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)工作。隨著2017年國(guó)家發(fā)改委 《關(guān)于切實(shí)做好全國(guó)碳排放交易市場(chǎng)啟動(dòng)工作的通知》的發(fā)布，全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)將于2018年初啟動(dòng)。排污權(quán)、水權(quán)交易市場(chǎng)也正在有序構(gòu)建。而為公司和發(fā)債企業(yè)提供環(huán)境信息披露服務(wù)，參與采集、研究和發(fā)布企業(yè)環(huán)境信息與分析報(bào)告，以及為綠色債券評(píng)估的第三方專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)，仍缺乏應(yīng)有的培育和相應(yīng)的政策支撐。

第五，綠色金融產(chǎn)品的覆蓋范圍及發(fā)展速度呈現(xiàn)極端不平衡現(xiàn)象。當(dāng)前“我國(guó)的融資產(chǎn)品主要面向企業(yè)，針對(duì)個(gè)人、家庭的綠色金融產(chǎn)品非常少，從而導(dǎo)致了綠色金融產(chǎn)品難以滲透到社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域，影響力受限”；“我國(guó)碳金融產(chǎn)品近年來(lái)發(fā)展快速……以碳金融產(chǎn)品為載體的碳市場(chǎng)逐漸發(fā)展壯大。但是，我國(guó)的綠色信貸中間業(yè)務(wù)、環(huán)保金融產(chǎn)品等發(fā)展滯緩，合同能源管理未來(lái)收益權(quán)質(zhì)押仍然處于探索起步階段”[1](P19)。

（三）綠色金融發(fā)展中的問(wèn)題需要法治予以解決。法律的權(quán)威性、強(qiáng)制性、可預(yù)期性、可操作性和執(zhí)法嚴(yán)密性，會(huì)使得法治在綠色金融發(fā)展中發(fā)揮突出的作用。綠色金融發(fā)展中的深層次問(wèn)題，有的與法治直接相關(guān)，如綠色金融中的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題、環(huán)境權(quán)屬的初始配置問(wèn)題、金融信貸的環(huán)境責(zé)任問(wèn)題、綠色金融參與者的環(huán)境信息公開(kāi)問(wèn)題、既有綠色金融法律位階低的問(wèn)題，基本上就是法律上的問(wèn)題，綠色金融正外部性?xún)?nèi)部化困難問(wèn)題，有環(huán)境執(zhí)法不嚴(yán)的因素。綠色金融發(fā)展中的深層次問(wèn)題，有的與法治間接相關(guān)，要通過(guò)建立有效的法律激勵(lì)機(jī)制和倒逼機(jī)制來(lái)解決。另外，及時(shí)將綠色金融發(fā)展實(shí)踐中行之有效的經(jīng)驗(yàn)和試驗(yàn)區(qū)試點(diǎn)改革發(fā)展成果上升為法律，對(duì)解決綠色金融發(fā)展中的深層次問(wèn)題亦將大有裨益。

三、以目標(biāo)和問(wèn)題為導(dǎo)向構(gòu)建綠色金融法治保障機(jī)制

《關(guān)于構(gòu)建綠色金融體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》在全局上對(duì)綠色金融發(fā)展實(shí)踐中的成功經(jīng)驗(yàn)、存在的問(wèn)題以及未來(lái)發(fā)展方向，作了規(guī)范確認(rèn)、措施應(yīng)對(duì)、目標(biāo)導(dǎo)引和前瞻布局。5個(gè)省份8個(gè)綠色金融創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)總體方案對(duì)各自著力點(diǎn)和創(chuàng)新方向作了詳細(xì)規(guī)劃，這為構(gòu)建綠色金融法治法治保障機(jī)制提供了很好的目標(biāo)導(dǎo)引。綠色金融發(fā)展中的深層次問(wèn)題亦為構(gòu)建綠色金融法治法治保障機(jī)制提供了豐富的實(shí)踐資源及實(shí)證思考路徑。構(gòu)建綠色金融法治保障機(jī)制即從這兩重維度的結(jié)合處展開(kāi)。

（一）綠色金融法制保障的目標(biāo)聚焦化。法治保障綠色金融創(chuàng)新發(fā)展，既要保障“金融”，助推“綠色”，即通過(guò)發(fā)展綠色金融市場(chǎng)和綠色金融產(chǎn)品，推動(dòng)綠色發(fā)展、低碳發(fā)展，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)；又要力促“綠色”鞏固“金融”，即通過(guò)將自然資本引入金融決策，正確評(píng)估和處置環(huán)境因素引致的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，從而維持金融系統(tǒng)的繁榮與穩(wěn)定[9]。保障綠色金融體系建設(shè)達(dá)到兩個(gè)目標(biāo)：一是提高綠色項(xiàng)目的投資回報(bào)率和融資的可獲得性；二是降低污染性項(xiàng)目的投資回報(bào)率和融資的可獲得性。

（二）綠色金融政策的法律化。盡快以法律的形式確立綠色金融制度，國(guó)家層面要及時(shí)制定《綠色金融促進(jìn)法》，促使總體上處在試點(diǎn)和政策層面的我國(guó)綠色金融制度向前邁進(jìn)一步，一方面，充分發(fā)揮法律的穩(wěn)定性和可預(yù)期性功能，有效增強(qiáng)綠色投資者對(duì)未來(lái)的預(yù)期和投資積極性；另一方面，充分發(fā)揮法律的權(quán)威性及規(guī)范調(diào)整功能，從法律上科學(xué)界定綠色金融內(nèi)涵，統(tǒng)一綠色信貸和綠色債權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，有效消除因內(nèi)涵不一或標(biāo)準(zhǔn)差異而形成的監(jiān)管套利。另外要充分利用經(jīng)濟(jì)法治的社會(huì)本位取向，著力調(diào)整綠色金融在城鄉(xiāng)區(qū)域分布和大中小企業(yè)分布的極端不平衡性，有效解決環(huán)境信息公開(kāi)、綠色債券評(píng)級(jí)市場(chǎng)培育與綠色債券迅猛發(fā)展的嚴(yán)重不匹配性，切實(shí)增強(qiáng)綠色金融本身的可持續(xù)性。試點(diǎn)地區(qū)要用好用足地方立法權(quán)，及時(shí)將創(chuàng)新改革成果法制化。

（三）金融法的生態(tài)化。實(shí)行金融法的綠色轉(zhuǎn)型，在現(xiàn)行金融法中或?qū)?lái)金融立法過(guò)程中，一定要有生態(tài)利益的表達(dá)，即通過(guò)這種表達(dá)來(lái)達(dá)到促進(jìn)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，積極推動(dòng)《商業(yè)銀行法》、《證券法》、《保險(xiǎn)法》、《證券投資基金法》等金融法律綠色化修訂。要按人民銀行等七部委發(fā)布的 《關(guān)于構(gòu)建綠色金融體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》的要求，創(chuàng)新現(xiàn)行法律制度，明確貸款人的環(huán)境法律責(zé)任，并在環(huán)境高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域建立環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度。以金融法的生態(tài)化推動(dòng)市場(chǎng)主體，在金融經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中注重對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)以及環(huán)境污染的治理，將綠色化深入到金融行為的全過(guò)程，以此推進(jìn)金融資源配置的綠色最優(yōu)化，從而最終實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境改善的目的。

（四）環(huán)境資源的產(chǎn)權(quán)化。立法完善環(huán)境權(quán)益交易的市場(chǎng)機(jī)制和基礎(chǔ)工作，法治保障市場(chǎng)在環(huán)境資源配置中的決定性作用，據(jù)此豐富融資工具，拓寬企業(yè)特別是中小企業(yè)綠色融資渠道。建立健全環(huán)境權(quán)益初始分配制度、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和綠色信貸資產(chǎn)證券化制度，完善環(huán)境權(quán)益交易市場(chǎng)，推動(dòng)建立碳排放權(quán)、排污權(quán)、節(jié)能量（用能權(quán)）、水權(quán)等環(huán)境權(quán)益交易市場(chǎng)，從而形成充分反映環(huán)境生態(tài)損害成本和環(huán)境生態(tài)價(jià)值的市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制，真正讓環(huán)境權(quán)益及其未來(lái)收益權(quán)成為銀行綠色信貸的合格抵質(zhì)押物，有效解決中小企業(yè)普遍存在的綠色信貸信用不足問(wèn)題，據(jù)此進(jìn)一步拓寬中小企業(yè)企業(yè)綠色融資渠道。

（五）第三方機(jī)制的法定化。獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)是綠色金融市場(chǎng)健康發(fā)展的組合拳中不可或缺的組成部分，是為綠色金融機(jī)構(gòu)和金融市實(shí)現(xiàn)有效銜接的必備紐帶。它為綠色金融市場(chǎng)有效運(yùn)行提供了高效的社會(huì)化服務(wù)支撐。國(guó)家要為綠色金融市場(chǎng)的第三方機(jī)制培育提供有力的法律支撐，從法律上進(jìn)一步明確綠色債券第三方評(píng)估和評(píng)級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范第三方認(rèn)證機(jī)構(gòu)對(duì)綠色債券評(píng)估的質(zhì)量要求。要善于運(yùn)用法治思維和法治方式，以公平正義的觀念、規(guī)范的規(guī)則和程序，有效運(yùn)用法律手段，推進(jìn)第三方專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)為公司和發(fā)債企業(yè)提供環(huán)境信息披露服務(wù)的能力提升，激發(fā)第三方專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)參與采集、研究和發(fā)布企業(yè)環(huán)境信息與分析報(bào)告積極性。

（六）執(zhí)法的嚴(yán)格化。要嚴(yán)格環(huán)境執(zhí)法，有效解決環(huán)境守法成本高、違法成本低的問(wèn)題，從而為綠色金融創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境。以2015年新環(huán)境法及系列新修訂的環(huán)境法律法規(guī)為基本遵循，實(shí)施嚴(yán)格的環(huán)境執(zhí)法，一方面，將會(huì)給污染企業(yè)帶來(lái)高額的成本，進(jìn)而影響到金融機(jī)構(gòu)的借貸資金安全，迫使金融機(jī)構(gòu)慎重考慮由環(huán)境問(wèn)題引發(fā)的金融風(fēng)險(xiǎn)，并進(jìn)行相應(yīng)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控；另一方面，必然強(qiáng)化政府和企業(yè)對(duì)環(huán)境污染治理的責(zé)任，環(huán)境污染治理責(zé)任的履行定會(huì)釋放潛在的綠色市場(chǎng)需求，從而創(chuàng)造巨大的綠色投資機(jī)會(huì)。這樣才能真正達(dá)到撬動(dòng)社會(huì)資本參與綠色金融投資的目的。據(jù)此，必將我國(guó)綠色金融發(fā)展和國(guó)際綠色金融合作的良好勢(shì)頭。

[1]葛察忠,翁智雄,段顯明.綠色金融政策與產(chǎn)品：現(xiàn)狀與建議[J].環(huán)境保護(hù),2015(2).

[2]王遙,劉倩.完善“頂層設(shè)計(jì)”構(gòu)建綠色金融體系[N].金融時(shí)報(bào),2016-09-03(4).

[3]深度解讀 《關(guān)于構(gòu)建綠色金融體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》[EB/OL].http://bond.hexun.com/2016-09-13/186012925.html,2016-09-13/2017-09-06.

[4]綠色金融改革創(chuàng)新試驗(yàn)區(qū)落地央行探索將綠色信貸業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)納入MPA[EB/OL].http://money.163.com/17/0616/15/CN2IURVO002580S6.html,2017-06-16/2017-09-06.

[5]新疆浙江等5省份將建綠色金融試驗(yàn)區(qū)各有特點(diǎn)側(cè)重[EB/OL].http://www.cankaoxiaoxi.com/finance/20170616/2126693_2.shtml,2017-06-16/2017-09-06.

[6]央行披露五省綠色金融改革試點(diǎn)詳情 [EB/OL].http://finance.qq.com/a/20170616/027220.html,2017-06-16/2017-09-06.

[7]王斌.我國(guó)政策性銀行改革與轉(zhuǎn)型問(wèn)題研究[J].知識(shí)經(jīng)濟(jì),2011(6).

[8]張承惠.以法治建設(shè)推動(dòng)綠色金融[N].人民日?qǐng)?bào),2016-08-30(5).

[9]隗斌賢.G20框架下我國(guó)綠色金融的創(chuàng)新發(fā)展[J].中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)，2016（6）.

國(guó)家社科基金項(xiàng)目“建設(shè)‘絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶’與我國(guó)區(qū)域開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略升級(jí)”（項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：14AJL014）階段性成果。

張紹鴻，中共安徽省委黨校法學(xué)部副教授，政治經(jīng)濟(jì)學(xué)碩士，國(guó)際法學(xué)博士，管理科學(xué)與工程博士后；中共和田地委黨校副校長(zhǎng)（掛職）。

〔責(zé)任編輯：王星閩〕