李文兵

(湖州師范學(xué)院 教師教育學(xué)院，浙江 湖州 313000)

進入新世紀以來，我國高等教育經(jīng)歷了以綜合化為主題的高校合并、以擴大招生規(guī)模為措施的高等教育大眾化發(fā)展、以管理權(quán)下放為宗旨的高等教育宏觀體制改革和以落實高校辦學(xué)自主權(quán)為宗旨的高校內(nèi)部體制改革，取得了巨大的發(fā)展成就。而自1999年1月1日起開始實施的《高等教育法》則為我國高等教育的巨大發(fā)展和全面改革提供了切實的法律保障，然而經(jīng)過17年的大發(fā)展，《高等教育法》中的有些條款已經(jīng)不能適應(yīng)高等教育發(fā)展的新要求。近些年來，高等教育的研究者和實踐者不斷提出了對《高教法》相關(guān)條款的修訂建議，這些建議或者見諸各類學(xué)術(shù)期刊，或者作為“議題”出現(xiàn)在兩會的提案之中。經(jīng)過廣泛的意見征求和反復(fù)的探討磋商， 2015年12月27日全國人大常務(wù)委員會通過了《關(guān)于修改〈中華人民共和國高等教育法〉的決定》，新修訂的《高等教育法》于2016年6月1日起實施。

本次對《高等教育法》的修訂一共涉及7款內(nèi)容，那么對這些條款進行修訂的意義何在？欲達到什么目的？我們試做出以下解讀：

一、為了解決理論層面的問題

在教育方針的表述中，原條款中教育“要為社會主義現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)”的規(guī)定，體現(xiàn)了“社會本位的價值取向”，即“在制訂教育方針時應(yīng)把社會需要作為第一需要，培養(yǎng)社會所需要的人才就是教育所要追求的根本目的，教育應(yīng)該按照社會對個人的要求來設(shè)計”[1]。新中國之初，各行各業(yè)迫切需要各種建設(shè)人才，制訂教育方針時必須首先考慮社會需求。改革開放以來，特別是進入新世紀的第二個十年以后，我國的經(jīng)濟發(fā)展取得了巨大的成就。人民生活水平得到大幅度提升，理論研究界與實踐界開始重視“以人為本”的理念。教育在滿足社會發(fā)展需要的同時，必須注重教育促進人的身心發(fā)展的功能。教育不但要為社會發(fā)展的需要培養(yǎng)各級各類的人才，同時也要促進人身心的全面發(fā)展。所以教育方針在服務(wù)內(nèi)容上又加上了“為人民服務(wù)”的內(nèi)容。

教育方針中關(guān)于教育要“與生產(chǎn)勞動相結(jié)合”的規(guī)定。勞動分為“生產(chǎn)勞動”和“非生產(chǎn)勞動”，前者是指第一產(chǎn)業(yè)和第二產(chǎn)業(yè)的勞動，如工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、交通運輸、建筑等；而不直接創(chuàng)造物質(zhì)財富的勞動，如教師、醫(yī)生、演員等的勞動，屬于非生產(chǎn)勞動。新中國成立以后，由于眾所周知的原因，將非生產(chǎn)勞動等同為“剝削”，教育只“要與生產(chǎn)勞動相結(jié)合”；另一方面，新中國也著力進行以“工業(yè)化”為主導(dǎo)的國家經(jīng)濟建設(shè)，工業(yè)和農(nóng)業(yè)是主要產(chǎn)業(yè)，教育的主要服務(wù)對象是工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，這也必然要求教育要“與生產(chǎn)勞動相結(jié)合”。改革開放以后，就意識形態(tài)而言，“非生產(chǎn)勞動者”同樣也是“勞動人民”中的一員；同時，隨著我國經(jīng)濟建設(shè)飛速發(fā)展，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也發(fā)生了巨變。據(jù)統(tǒng)計，我國在2013年第三產(chǎn)業(yè)的總值首次超過第二產(chǎn)業(yè)，2014年上半年，第三產(chǎn)業(yè)增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重為46.6%，比上年同期提高1.3個百分點，高于第二產(chǎn)業(yè)0.6個百分點[2]。教育只“與生產(chǎn)勞動相結(jié)合”的提法不能滿足社會發(fā)展的要求。所以，新修訂的《高等教育法》(《教育法》)明確提出：“教育要與生產(chǎn)勞動和社會實踐相結(jié)合”，教育不但要為工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)，同時也要與第三產(chǎn)業(yè)相結(jié)合，為這些非生產(chǎn)領(lǐng)域服務(wù)。

關(guān)于“培養(yǎng)全面發(fā)展的建設(shè)者和接班人”的描述，新修訂的《高等教育法》，其全面發(fā)展的內(nèi)容包括“德、智、體、美”，比舊條款增加了一個“美”字，但這一字之增卻意義非凡。在新中國成立之初，無論是在國家政策上，還是在教育實踐中，美育都是全面發(fā)展教育中不可或缺的內(nèi)容。直到1957年2月，毛澤東指出：“我們的教育方針，應(yīng)該使受教育者在德育、智育、體育幾方面都得到發(fā)展，成為有社會主義覺悟的、有文化的勞動者”，從此以后美育被忽略了。在1964年，教育界又開始批判把“美育作為全面發(fā)展教育組成部分”的觀點， “文革”期間，美育更是被徹底否定。改革開放以后，無論是理論研究界，還是教育實踐界，又開始重視美育在全面發(fā)展中的地位和的作用。一些著名的音樂理論家和教育家如賀綠汀，還有國家教育行政部門的領(lǐng)導(dǎo)都在不同的場合中強調(diào)了學(xué)校美育的重要性[3]。1993年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《中國教育改革和發(fā)展綱要》，首次在國家頒布的政策文件中以專條(第35條)的形式論述了美育的重要性。盡管政府教育行政部門、中小學(xué)以及理論研究者都很重視美育工作，但是，這種重視卻沒有進入立法層面，也就是說，立法工作與教育實踐、理論研究、國家政策沒有協(xié)調(diào)起來，有關(guān)教育的法律法規(guī)在人才培養(yǎng)目標方面不能適應(yīng)教育實踐的要求。為了適應(yīng)社會發(fā)展的需要，在本次《教育法》和《高等教育法》的修訂工作中，美育終于被寫入了法律的相關(guān)條款之中，所以說這一字之增，意義非凡。[4]

關(guān)于高等教育任務(wù)，新修訂的《高等教育法》是這樣規(guī)定的：高等教育要“培養(yǎng)具有社會責任感、創(chuàng)新精神和實踐能力的高級專門人才，發(fā)展科學(xué)技術(shù)文化，促進社會主義現(xiàn)代化建設(shè)”，與舊條款相比，增加了“社會責任感”，該內(nèi)容屬于“德育”的范疇，相應(yīng)的，舊條款中“創(chuàng)新精神和實踐能力”均屬于“智育”的范疇。此次同時修訂的《教育法》在“德育”方面做了全新的規(guī)定：“教育應(yīng)當堅持立德樹人，對受教育者加強社會主義核心價值觀教育，增強受教育者的社會責任感、創(chuàng)新精神和實踐能力”。那么，關(guān)于高等教育培養(yǎng)任務(wù)的新修訂內(nèi)容就是《教育法》注重立德樹人在《高等教育法》上的具體體現(xiàn)。高等教育所培養(yǎng)的人才應(yīng)該是既具有“創(chuàng)新精神和實踐能力”，又具有“社會責任感”的高級專門人才，學(xué)生通過接受高等教育，既在智力水平上得到了充分提高，同時又在道德品行價值觀上得到了高度發(fā)展。

二、為了解決高等教育改革中法制滯后的問題

自1998年9月28日頒布《高等教育法》至今已經(jīng)快20年了，進入新世紀以后，我國的高等教育飛速發(fā)展，無論從辦學(xué)模式上，還是從投資模式上，與二十年前都不可同日而語，相比較而言，原《高等教育法》的有些條款已經(jīng)顯得相對滯后，不能適應(yīng)新時期發(fā)展的要求，對這些條款來說，必須及時予以修訂：

有關(guān)民辦高等學(xué)校能否營利的問題。改革開放以來，我國的民辦高校發(fā)展迅速，據(jù)統(tǒng)計，截止2015年，我國大陸地區(qū)已有民辦高校734所，占全國普通高校及成人高校的比例已經(jīng)接近26%，在校生人數(shù)達610.9萬人，其中研究生509人，本?？粕?10.85萬人，占全國普通高等學(xué)校本?？圃谛Ｉ谋壤呀?jīng)達到23.3%[5]。但是，原《教育法》和《高等教育法》的相關(guān)條款對民辦高等學(xué)校的發(fā)展并不有利：原《教育法》規(guī)定：“任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學(xué)校及其他教育機構(gòu)”[6]，而《高等教育法》也規(guī)定：“高等學(xué)?！坏靡誀I利為目的”[7]。 我國民辦高等學(xué)校的創(chuàng)辦經(jīng)費主要來源于個人或社會資本，這些個人或社會資本，究其實質(zhì)，絕大多數(shù)屬于投資而非捐贈，既然是投資，投資者肯定希望能夠“營利”。《民辦教育促進法》同時也規(guī)定：“民辦學(xué)校在扣除辦學(xué)成本、預(yù)留發(fā)展基金以及按照國家有關(guān)規(guī)定提取其他的必需的費用后，出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報”[8]，顯然這個規(guī)定是希望能夠鼓勵更多的民間資本投入到教育事業(yè)中，但是這個規(guī)定明顯又與“不得以營利為目的”的規(guī)定有些矛盾。法律條文上的矛盾肯定在辦學(xué)實踐中會造成困惑。而“不以營利為目的”的規(guī)定在一定程度上也成了民辦高校發(fā)展的“緊箍咒”，限制了社會資本對教育的投入。在辦學(xué)實踐中，民辦高校實際上也存在著“營利”現(xiàn)象，社會公眾也能夠接受和理解這種“營利”行為。本次《教育法》和《高等教育法》的修訂，刪除了“不以營利為目的”的法律條款，對于民辦高校來說是非常有利的，可以預(yù)見，我國民辦學(xué)校的發(fā)展將會進入一個巨大的發(fā)展時期。當然，國家也將會對民辦學(xué)校的發(fā)展制定更為細致的管理規(guī)定，以保證民辦學(xué)校在快速發(fā)展過程中實現(xiàn)有序發(fā)展，今年4月份，國家已經(jīng)出臺了《關(guān)于加強民辦學(xué)校黨的建設(shè)工作的意見(試行)》《民辦學(xué)校分類登記實施細則》《營利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實施細則》等相關(guān)政策性文件，這些文件的頒布與實施與新修訂的《教育法》《高等教育法》和即將修訂的《民辦教育促進法》的相關(guān)法律規(guī)定一起成為我國民辦學(xué)?？焖俣】蛋l(fā)展的保障。

有關(guān)高等教育經(jīng)費來源多元化的問題。原有《高等教育法》中關(guān)于高校辦學(xué)經(jīng)費的具體法律條文是：“國家建立以財政撥款為主、其他多種渠道籌措高等教育經(jīng)費為輔的體制，使高等教育事業(yè)的發(fā)展同經(jīng)濟、社會發(fā)展的水平相適應(yīng)”[7]。1998年9月頒布《高等教育法》時，民辦高校和公辦高校學(xué)生收費并軌的工作才剛剛起步，高等教育的經(jīng)費來源主要是財政撥款。經(jīng)過近20年的發(fā)展，一方面，民辦高校飛速發(fā)展，而民辦高校的經(jīng)費來源主要是社會或私人投資以及學(xué)生的學(xué)費；另一方面，學(xué)生的學(xué)費已經(jīng)成為公辦高校的經(jīng)費來源之一。顯然《高等教育法》關(guān)于“高等教育經(jīng)費體制”的規(guī)定已經(jīng)遠遠不能適應(yīng)我國高等教育的發(fā)展。所以，新修訂的《高等教育法》對高校辦學(xué)經(jīng)費的具體法律條文修改為：“高等教育實行以舉辦者投入為主、受教育者合理分擔培養(yǎng)成本、高等學(xué)校多種渠道籌措經(jīng)費的機制”[9]，新的法律條文更加適合新時期我國高校的經(jīng)費體制。

三、為了解決政府宏觀管理、高校自主辦學(xué)中存在的問題

改革開放以來，政府宏觀管理、高校自主辦學(xué)一直是我國高等教育管理體制和改革的主題和方向，本次《高等教育法》的修訂繼續(xù)秉承這一主題。

關(guān)于高校設(shè)立(分立、合并)、終止和變更名稱、類別及其他重要事項審批權(quán)的問題。原《高等教育法》規(guī)定，高等學(xué)校設(shè)立的審批權(quán)在于國務(wù)院教育行政部門，即國家教育部，同時也規(guī)定?？茖哟胃叩葘W(xué)校或?qū)嵤┓菍W(xué)歷教育的其他高等教育機構(gòu)的設(shè)立也可由教育部授權(quán)省級人民政府審批設(shè)立，而對于不符合規(guī)定條件審批設(shè)立的高?；蚱渌叩冉逃龣C構(gòu)，教育部擁有撤銷權(quán)，所以說教育部授權(quán)給省級人民政府的高等學(xué)校審批權(quán)是不完全的，教育部有權(quán)撤銷沒有達到規(guī)定要求而被批準設(shè)立的高等學(xué)?；蚱渌叩冉逃龣C構(gòu)。對于高等學(xué)校的分立、合并、終止，變更名稱、類別和其他重要事項，原《高等教育法》規(guī)定原審批機構(gòu)具有審批權(quán)，高等學(xué)校章程的修改，應(yīng)當報原審批機構(gòu)核準。高等學(xué)校在審批設(shè)立時，組織聘請專家組成的評議機構(gòu)進行評議的權(quán)力依然在教育部[6]。新修訂的《高等教育法》對以上條款進行了具體的修改：教育部擁有本科及以上高等學(xué)校的審批權(quán)，而?？茖哟胃咝５膶徟鷻?quán)則直接下放到省級人民政府，但是要報教育部備案，其他高等教育機構(gòu)(非學(xué)歷教育)的審批權(quán)完全在于省級人民政府，無須教育部備案。由此引申的高等學(xué)校的分立、合并、終止，變更名稱、類別和其他重要事項的審批權(quán)，也是由原設(shè)立審批的機構(gòu)所擁有，章程的修改的核準權(quán)則在于原審批的有關(guān)管理機構(gòu)。設(shè)立高等學(xué)校時由審批機構(gòu)委托專家組織的評議機構(gòu)來評議，新舊《高等教育法》關(guān)于評議機構(gòu)條款的修訂大大增強了評議機構(gòu)的主導(dǎo)權(quán)和主動性[8]。對于高校審批權(quán)限相關(guān)條款的修訂，一是明確規(guī)定了國家教育部的審批權(quán)(本科層次及以上的高等學(xué)校)和備案權(quán)(?？茖哟蔚母叩葘W(xué)校)；二是明確規(guī)定了省級人民政府的審批權(quán)(?？茖哟蔚母叩葘W(xué)校和實施非學(xué)歷教育的其他高等學(xué)校)；三是評議機構(gòu)的有關(guān)權(quán)限，原條款評議機構(gòu)的組織權(quán)在于教育部或省級人民政府，專家是由這些管理機構(gòu)聘請的，新修訂的條款規(guī)定由管理機構(gòu)(教育部或省級人民政府)委托評議機構(gòu)來評議。這些條款的修訂不但明確了不同層次和類型的高等學(xué)校的審批權(quán)限，體現(xiàn)了管理權(quán)下移的改革大趨勢的精神，同時也增大了由專家組成的評議機構(gòu)的主動權(quán)，可能會催生和促進具有中介機構(gòu)性質(zhì)的“第三方機構(gòu)”的蓬勃發(fā)展。

關(guān)于高校學(xué)術(shù)委員會職責的相關(guān)條款。高等學(xué)校設(shè)立學(xué)術(shù)委員會是我國現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的舉措之一，同時也是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責制和高校民主管理相互協(xié)調(diào)、行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力相互促進和高等學(xué)校自主辦學(xué)的具體體現(xiàn)。原《高等教育法》對高校的學(xué)術(shù)委員會的職責只做了籠統(tǒng)的規(guī)定：學(xué)術(shù)委員會有權(quán)審議學(xué)科、專業(yè)的設(shè)置，教學(xué)科研的計劃方案，評定教學(xué)科研成果等。[6]新修訂的《高等教育法》對高等學(xué)校學(xué)術(shù)委員會的具體職責做了更為具體的規(guī)定，除了上述原有的職責外，又加上了“調(diào)查、處理學(xué)術(shù)糾紛；調(diào)查、處理學(xué)術(shù)不端行為；按照章程審議、決定有關(guān)學(xué)術(shù)發(fā)展、學(xué)術(shù)評價、學(xué)術(shù)規(guī)范的其他事項”。該新修訂的條款使得高等學(xué)校充分發(fā)揮學(xué)術(shù)委員會在學(xué)術(shù)事務(wù)的作用有了強有力的法律保障。[8]

關(guān)于高等學(xué)校辦學(xué)監(jiān)督權(quán)與評估權(quán)的相關(guān)條款。根據(jù)原《高等教育法》的相關(guān)規(guī)定，教育行政機關(guān)擁有高等學(xué)校辦學(xué)水平與質(zhì)量的監(jiān)督權(quán)：“高等學(xué)校的辦學(xué)水平、教育質(zhì)量，接受教育行政部門的監(jiān)督和由其組織的評估?！盵6]新修訂的《高等教育法》對該條款做了大幅度的修改，新條款規(guī)定高等學(xué)校應(yīng)當建立本學(xué)校辦學(xué)水平、辦學(xué)質(zhì)量的評估制度。我國自上世紀90年代初就全面開展了高等學(xué)校的評估工作，1990年10月31日，原國家教育委員會頒布了《普通高等學(xué)校教育評估暫行規(guī)定》，標志著我國高等教育評估工作由理論研究和實踐試點階段轉(zhuǎn)向全面展開和規(guī)范實施階段。經(jīng)過20多年的發(fā)展，我國高等教育評估工作開展得有聲有色，總結(jié)積累了大量的經(jīng)驗。新條款強化了高等學(xué)校的自我評估，高校應(yīng)建立校內(nèi)辦學(xué)水平、辦學(xué)質(zhì)量的評估制度，同時，“高校要及時公開相關(guān)評估信息，接受社會監(jiān)督。”[8]這說明教育行政部門已經(jīng)將對高等學(xué)校的監(jiān)督權(quán)讓渡給了社會，由社會來監(jiān)督高等學(xué)校的辦學(xué)質(zhì)量與水平。改革開放以來，特別是《高等教育法》頒布后的近20年來，我國高教管理體制改革越來越深入，已經(jīng)逐步形成了政府宏觀控制、高校自主辦學(xué)、社會發(fā)揮監(jiān)督作用的宏觀大環(huán)境，政府、高校與社會的關(guān)系也越來越向著相互促進的方向發(fā)展。但是根據(jù)原《高等教育法》的規(guī)定，教育行政部門同時擁有對高等學(xué)校的管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)，這既不利于政府宏觀管理職能的發(fā)揮，也不利于高等學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的落實，教育行政部門的權(quán)力依然太大?！陡叩冉逃ā沸滦抻喌臈l款很好地解決了這一矛盾，政府教育行政部門發(fā)揮宏觀管理的職能，而高等學(xué)校要充分發(fā)揮辦學(xué)自主權(quán)，也要能夠自我約束，建立自我評估機構(gòu)，并向社會公布有關(guān)辦學(xué)質(zhì)量與水平的信息，接受社會的監(jiān)督。新修訂的相關(guān)條款還規(guī)定，“教育行政部門負責組織專家或者委托第三方專業(yè)機構(gòu)對高等學(xué)校的辦學(xué)水平、效益和教育質(zhì)量進行評估，評估結(jié)果向社會公開”[8]，對高等學(xué)校的外部評估權(quán)由教育行政部門讓渡給了第三方機構(gòu)，評估權(quán)的讓渡使得我國的高等教育管理體制更加合理。眾所周知，教育部或教育廳是不同類別高等學(xué)校的主管部門，擁有對高等學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和宏觀管理權(quán)。領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、管理權(quán)與評估權(quán)合一的管理體制不利于評估功能的充分發(fā)揮，在評估實踐中，高等學(xué)校很自然地會出現(xiàn)“偽飾”行為，過度凸顯自己的工作成效而淡化工作中的問題，從而不能很好地發(fā)揮教育評估的診斷功能和促進功能。高等教育評估中的“偽飾”現(xiàn)象是多年來長期存在的問題，也是教育評估理論界和實踐中希望解決的問題。早在上世紀90年代，就有研究者提出“評估機構(gòu)中介化”的路徑，希望徹底解決這個問題。新修訂的《高等教育法》的相關(guān)條款提出“委托第三方專業(yè)機構(gòu)對高等學(xué)校進行評估”，使得“評估機構(gòu)中介化”有了法律的依據(jù)，既能充分發(fā)揮政府教育行政機關(guān)的宏觀管理職能，又能充分發(fā)揮教育評估對高等學(xué)校的促進作用。

本次對《高等教育法》的相關(guān)條款進行的修訂，是近些年來高等教育研究者、實踐者和法律工作者經(jīng)過深入調(diào)查、深思熟慮和仔細推敲的結(jié)果，較好地解決了我國高等教育發(fā)展中所遇到的理論難題與實踐困擾，使得我國教育法制化又邁上了一個新的臺階，新修訂的《高等教育法》將成為新的歷史時期我國高等教育發(fā)展的法律保障。

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