孫玉龍 孟迎輝

(沈陽師范大學(xué)管理學(xué)院，遼寧沈陽110034）

公務(wù)員聘任制存在的問題及對策①

孫玉龍 孟迎輝

(沈陽師范大學(xué)管理學(xué)院，遼寧沈陽110034）

《公務(wù)員法》肯定了公務(wù)員聘任制在法律上的重要地位，這是具有歷史意義的轉(zhuǎn)變，行政機(jī)關(guān)開始了公務(wù)員聘任制的實(shí)踐。近年來，公務(wù)員聘任制試點(diǎn)向更多的地區(qū)擴(kuò)展，已初有成效，但由于多種原因，還存在著職位設(shè)置寬泛、聘任招錄失范、合同管理力弱、績效考核不完善、法律法規(guī)不健全等問題，為此，應(yīng)明確職位范圍、規(guī)范聘任招錄、加強(qiáng)合同管理、完善考核體系、健全法律法規(guī)，從而激發(fā)公務(wù)員聘任制的活力，促進(jìn)公務(wù)員制度的改革。

公務(wù)員聘任制；問題；對策

公務(wù)員聘任制度是隨著新公共管理理論的發(fā)展而提出的新課題，也是提高公務(wù)員工作效率的現(xiàn)實(shí)選擇。目前各試點(diǎn)地區(qū)取得了初步的成果，已形成初步的經(jīng)驗(yàn)，但現(xiàn)實(shí)的困境和對策的完善，需要理性地加以分析和探討。

一、公務(wù)員聘任制存在的問題

2007年，原國家人事部批準(zhǔn)，上海和深圳作為公務(wù)員聘任制的首批試點(diǎn)城市。近年來，四川、遼寧、北京等地相繼開展試點(diǎn)，各試點(diǎn)地區(qū)在實(shí)踐中遇到了不少難題，表現(xiàn)如下：

（一）職位設(shè)置寬泛

職位設(shè)置是公務(wù)員聘任制試點(diǎn)單位的一大難題?！豆珓?wù)員法》規(guī)定，在專業(yè)性較強(qiáng)的職位和輔助性職位實(shí)施聘任制。那么，哪些職位是屬于專業(yè)性的職位值得我們探討，然而，在“專業(yè)性較強(qiáng)”的描述中，對于“較強(qiáng)”程度的拿捏更是難以把握，而在具體實(shí)踐中，缺乏嚴(yán)格的調(diào)查和論證。對于輔助性的職位，因其“從屬性、協(xié)助性”的特點(diǎn)，大多對于學(xué)歷、能力等要求偏低，未免會產(chǎn)生因人設(shè)崗等不良現(xiàn)象。

（二）聘任招錄失范

聘任制公務(wù)員的招錄包括招聘方式、招聘程序、招聘審批等。招錄工作應(yīng)在規(guī)范的條件下公平有序地進(jìn)行，然而，在現(xiàn)實(shí)中卻存在諸多問題。

1.招聘方式不明確

《公務(wù)員法》規(guī)定，聘任制公務(wù)員可以通過公開招聘和直接選聘兩種方式進(jìn)行聘任。一方面，公開招聘的方式與委任制趨同，只有個別試點(diǎn)地區(qū)在招聘考試科目上提出了特殊要求，但是，很難體現(xiàn)出二者的區(qū)別，能否招聘到真正滿足專業(yè)和輔助需求的人才令人質(zhì)疑。另一方面，直接選聘條件不明確。直接選聘可以不向外界發(fā)布招聘消息，招聘的人員為“符合條件”的特定對象。而法律并沒有對“符合條件”中的“條件”做出明確具體的規(guī)定，所以極容易受到人為因素的影響，這很可能產(chǎn)生“考不進(jìn)來聘進(jìn)來”的現(xiàn)象，滋生權(quán)力的腐敗問題。除此之外，在何種條件下實(shí)行公開招聘，在何種條件下實(shí)行直接選聘，《公務(wù)員法》沒有明確的規(guī)定。

2.招聘程序缺乏監(jiān)督

在招聘程序中，如果缺乏內(nèi)部和外部的監(jiān)督，就會給腐敗行為提供滋生的土壤。所以，不管是面向社會大眾的公開考試還是直接選拔的方式，其背后都可能是缺失監(jiān)督而導(dǎo)致的尋租行為。就聘任制自身來說，是不斷完善和優(yōu)化聘任程序的過程，但這是一個漫長的過程。所以，加大有效監(jiān)督是避免因招聘程序不完善導(dǎo)致腐敗行為的最直接最快速的方法。

3.招聘職數(shù)審批不規(guī)范

聘任職位數(shù)需要經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)才能實(shí)施，但目前缺乏明確具體的審批標(biāo)準(zhǔn)。如果在沒有實(shí)際調(diào)查的情況下，招錄了過多的聘任制公務(wù)員，不僅會占用單位的行政編制，而且會造成人力資源的浪費(fèi)，不利于公務(wù)員制度的進(jìn)一步改革和發(fā)展。在缺少規(guī)范的職位審批情況下，若將聘任制由試點(diǎn)向全國范圍展開，那么很可能造成冗員，也會給國家?guī)砑哟蟮呢?cái)政壓力。

（三）合同管理力弱

合同管理是實(shí)施聘任的關(guān)鍵。充分調(diào)動公務(wù)員的積極性、提高工作效率、暢通公務(wù)員退出渠道等這些功能的實(shí)現(xiàn)，都需要科學(xué)的合同管理制度來保障和推動。但是，目前合同管理制度還存在很多問題，需要進(jìn)一步的完善和調(diào)整。

1.合同種類分類不科學(xué)

深圳的聘任制合同分為三類：固定期限合同、無固定期限合同和以完成一定工作任務(wù)為期限的合同。在實(shí)際工作中，業(yè)績突出，表現(xiàn)優(yōu)秀，符合單位條件的可以簽訂無固定期限合同。然而，有的試點(diǎn)提出，聘任的公務(wù)員在多個聘期后，工作成果顯著的可以轉(zhuǎn)為委任制公務(wù)員。這樣的規(guī)定，顯然存在著缺陷，聘任職位大多具有短期性、動態(tài)性，因此，在制度管理上應(yīng)與委任制公務(wù)員體現(xiàn)出明確的差異性，保持一定的距離。不應(yīng)該將聘任制公務(wù)員由聘任制向委任制轉(zhuǎn)化，如果形成固定的轉(zhuǎn)化路徑，那么將背離聘任制設(shè)計(jì)的初衷，也會使其激發(fā)活力的作用大打折扣。

2.合同期限一刀切

合同的期限理應(yīng)根據(jù)合同的類型、工作的性質(zhì)在綜合分析的基礎(chǔ)上確定。雖然目前沒有規(guī)定統(tǒng)一的合同期限確定方法，但是各聘任制試點(diǎn)實(shí)際中踐行著一種不成文的規(guī)定，即首次聘期一般為3年，續(xù)聘一般為5年。然而，這樣“一刀切”的做法，不利于工作的開展和公務(wù)員制度的革新。

3.缺乏明確的續(xù)聘、解聘條件

實(shí)施聘任制旨在約束和激勵公務(wù)員的行為舉止，以提高其工作能力，達(dá)到公務(wù)員能上能下、能進(jìn)能出的良性運(yùn)行機(jī)制。因此，模糊的續(xù)聘、解聘條件，會給合同管理過程帶來很多的不便，使公務(wù)員聘任制難以達(dá)到預(yù)期的效果。另外，合同中出現(xiàn)的“可以解聘”“應(yīng)當(dāng)解聘”等不明確的詞語，給符合解聘條件的人員不被解聘埋下了隱患。

（四）績效考核不完善

績效考核是保障聘任制有效推行的重要方面，也是聘任制公務(wù)員薪酬、晉升的依據(jù)。有效的績效評估制度能夠發(fā)揮合同管理的彈性作用，激發(fā)公務(wù)員的工作積極性。因此，如果績效考核失效的話，那么聘任制的預(yù)期效果將有待商榷。然而，目前聘任制在考核方面還存在著缺乏科學(xué)指標(biāo)體系、考核主體單一、定量指標(biāo)不足、輕視考核結(jié)果等問題，不利于行政效率的提升。

（五）法律法規(guī)不健全

健全的法律法規(guī)能給公務(wù)員聘任改革提供必要的法律保障，但在法律法規(guī)的建設(shè)過程中也暴露出一些需要解決的問題。一方面，法律基礎(chǔ)十分薄弱。2006年以來，我國逐步實(shí)行公務(wù)員聘任制，深圳、上海、江蘇等地陸續(xù)出臺相關(guān)政策條例，但在全國范圍內(nèi)只有《公務(wù)員法》這一部法律是關(guān)于公務(wù)員聘任制改革的，法律法規(guī)急需健全和完善。另一方面，法律規(guī)定模糊化。法律中關(guān)于公務(wù)員的聘任、合同管理、薪酬制度、人事糾紛等內(nèi)容也不夠具體和明確，使公務(wù)員聘任制改革缺乏強(qiáng)有力的法律支撐。

二、完善公務(wù)員聘任制的對策

（一）明確職位范圍

從當(dāng)前我國的國家標(biāo)準(zhǔn)中規(guī)定，在高速公路跨度小于50m的情況下，通常要選擇使用標(biāo)準(zhǔn)跨徑裝配式混凝土橋梁，而該種形式的橋梁被大量的應(yīng)用到實(shí)踐中，所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益是非常可觀的。

對于聘任制公務(wù)員職位定向，應(yīng)進(jìn)一步明確。職位的設(shè)置，要根據(jù)匹配性的原則，按照政府部門對于能力的需求設(shè)置。對于專業(yè)性比較強(qiáng)的職位，旨在滿足行政機(jī)關(guān)對專業(yè)人才的需求；對于輔助性的職位，旨在滿足政府部門對協(xié)助人員的需求。具體來說，應(yīng)在傳統(tǒng)的綜合管理類職位中重新劃分出綜合管理類、行政執(zhí)法類、專業(yè)技術(shù)類職位。同時(shí)，具體規(guī)定職位的工作性質(zhì)、職能職責(zé)、錄用條件、薪資水平等事項(xiàng)，并對社會公示，這樣就能很好地?cái)M定聘任制公務(wù)員的招聘崗位，為聘任制公務(wù)員進(jìn)一步的發(fā)展奠定良好基礎(chǔ)。

（二）規(guī)范聘任招錄

1.明確招聘方式，突出透明性

公開招聘方式中要突破目前考試內(nèi)容、方式與委任制趨同的缺陷。聘任制公務(wù)員的招錄應(yīng)針對不同的職位設(shè)計(jì)不同的考題，采用“一崗位、一套題、一專家組”的選聘方法，有針對性地選拔出符合要求的人才。同時(shí)，直接選聘聘任制公務(wù)員時(shí)，應(yīng)公開透明，謹(jǐn)防權(quán)力尋租。除此之外，聘任制公務(wù)員招錄時(shí)，原則上應(yīng)采用公開招聘的方式，只有對專業(yè)技術(shù)類要求較高或通過公開招聘方式不能招錄合適人才的情況下，經(jīng)省級部門審核批準(zhǔn)，才能夠采取直接選聘的方式聘任公務(wù)員。

2.加強(qiáng)程序監(jiān)督，突出公平性

聘任錄用程序是否公正是公務(wù)員聘任制推行的關(guān)鍵步驟。聘任制公務(wù)員的錄用程序應(yīng)包括公開發(fā)布招聘信息、報(bào)名、資格審查、筆試、面試、體檢等步驟。招聘過程需嚴(yán)格按照程序進(jìn)行，同時(shí)，為保證招聘的公平公正，還應(yīng)設(shè)置專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，全面監(jiān)督招聘的整個過程。

3.規(guī)范職數(shù)審批，突出科學(xué)性

聘任制公務(wù)員的職位數(shù)審批關(guān)系到國家行政機(jī)構(gòu)的發(fā)展和國家財(cái)政的支出，應(yīng)加以重視。有關(guān)部門應(yīng)明確審批標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范審批程序，使聘任制公務(wù)員的職位數(shù)與國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況相適應(yīng)，與正式在編的公務(wù)員數(shù)量相匹配，在合理的范圍內(nèi)促進(jìn)公務(wù)員提高工作效率，促進(jìn)公務(wù)員制度改革。

合同管理是公務(wù)員聘任制的核心，它是激發(fā)“鯰魚效應(yīng)”的源頭和起點(diǎn)。它不僅能夠通過績效激發(fā)公務(wù)員的工作積極性，使聘任制公務(wù)員如期履行合同約定實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)，而且能夠?yàn)檎块T和聘任制公務(wù)員的權(quán)益提供保障。所以，應(yīng)強(qiáng)化合同管理，實(shí)現(xiàn)管理的科學(xué)性、合法性和有效性。

1.科學(xué)劃分合同種類

完善的合同管理制度首先要對合同的種類進(jìn)行科學(xué)的劃分。應(yīng)針對不同類型的崗位科學(xué)合理劃分合同種類。依據(jù)具體的工作職責(zé)、工作內(nèi)容、工作性質(zhì)，將合同劃分為固定期限合同和以完成一定工作任務(wù)為期限的合同兩類。其中固定期限的合同應(yīng)以實(shí)際工作要求為標(biāo)準(zhǔn)再進(jìn)行細(xì)分。提倡采用以完成一定工作任務(wù)為期限的合同，這類合同可以更大限度地降低行政成本，提高工作效率。應(yīng)取消個別試點(diǎn)采用的“無固定期限合同”和“聘任至退休的合同”，這類合同將降低工作效率，長期來看破壞了聘任制的科學(xué)性和公平性。

2.科學(xué)制定合同期限

完善聘任合同管理制度需要對合同期限進(jìn)行科學(xué)的界定。合同期限應(yīng)以合同種類的劃分為前提，不應(yīng)該“一刀切”，應(yīng)以合同種類和實(shí)際工作內(nèi)容為依據(jù)來確定。一方面，對于固定期限聘任合同，應(yīng)視情況而定。對于專業(yè)性的崗位，應(yīng)結(jié)合工作需要，在充分調(diào)查和綜合分析的基礎(chǔ)上合理制定合同期限，保證其工作的連續(xù)性。輔助性職位一般要求較低，其合同期限不宜長于3年。另一方面，對于以完成一定工作任務(wù)為期限的聘任合同，應(yīng)簽訂以完成一定工作任務(wù)為期限的聘任合同?？傊茖W(xué)的合同期限，能夠更高效地完成工作任務(wù)，實(shí)現(xiàn)科學(xué)管理、有效管理。

3.科學(xué)規(guī)范續(xù)聘、解聘條件

完善合同管理制度應(yīng)科學(xué)規(guī)范續(xù)聘、解聘和終止合同的條件。一方面，應(yīng)明確細(xì)化聘任制公務(wù)員續(xù)聘、解聘的條件，增強(qiáng)其透明性、公開性和可行性。另一方面，在制定續(xù)聘、解聘的條件時(shí)，應(yīng)注意措辭的規(guī)范性。應(yīng)多做定量的規(guī)定，使用“必須”等明確的措辭，避免模棱兩可的文字給續(xù)聘、解聘工作造成不必要的麻煩。此外，對于達(dá)到聘任期限的公務(wù)員，符合條件的繼續(xù)續(xù)聘，不符合要求的應(yīng)按照規(guī)定予以解聘，同時(shí)，接受社會大眾的監(jiān)督，讓聘任制公務(wù)員的退出機(jī)制在“陽光下”運(yùn)行。

（四）完善考核體系

1.建立科學(xué)具體的考核指標(biāo)體系

首先，體現(xiàn)考核指標(biāo)的差異化。聘任制的不同崗位有不同的工作內(nèi)容及側(cè)重點(diǎn)，所以，應(yīng)針對不同類型的聘任制崗位細(xì)化其考核指標(biāo)，突出差異性。其次，考核應(yīng)以定量指標(biāo)為主。對工作實(shí)績的考核，以清晰明了的量化指標(biāo)為準(zhǔn)，以數(shù)據(jù)形式確定下來，使考核更具可操作性；同時(shí)，將非量化和量化指標(biāo)相結(jié)合，綜合考核其工作業(yè)績。

2.采用多樣化的考核方式

在考核方式上，注重考核主體多元化，注重考核方法多樣化，實(shí)現(xiàn)考核的定量化。一方面，注重考核方法多樣化。應(yīng)將目標(biāo)考核法、量表分析法等方法引進(jìn)到考核制度中，運(yùn)用數(shù)據(jù)來衡量聘任制公務(wù)員的工作成果，實(shí)現(xiàn)考核方法的定量化；另一方面，注重考核主體多元化。由人事部門、單位領(lǐng)導(dǎo)及同事、外部專家學(xué)者和工作服務(wù)對象組成考核委員會，綜合聽取內(nèi)外部意見，實(shí)現(xiàn)考核結(jié)果的科學(xué)性和公正性。這樣，將動態(tài)考評與靜態(tài)考評相結(jié)合，定性與定量相結(jié)合，能夠全面客觀評價(jià)聘任制公務(wù)員的工作實(shí)績。

3.注重考核結(jié)果的實(shí)踐運(yùn)用

對于績效考核，不僅要重視考核過程，更要注重考核結(jié)果的實(shí)踐運(yùn)用。一方面，應(yīng)根據(jù)考核結(jié)果和被考核的工作人員溝通，幫助其改進(jìn)工作方法，提高工作效率。另一方面，將考核結(jié)果真正與聘任制公務(wù)員的職務(wù)晉升、薪資福利、獎懲續(xù)聘等方面結(jié)合起來，并及時(shí)兌現(xiàn)考核結(jié)果，充分利用考核結(jié)果，促進(jìn)管理良性運(yùn)轉(zhuǎn)。

（五）完善法律法規(guī)

公務(wù)員聘任制改革是長期、動態(tài)的過程，靠《公務(wù)法》不能滿足實(shí)踐的需求，應(yīng)健全法律法規(guī)。一方面，建立完備的公務(wù)員聘任制法律體系。針對聘任制職位申請、招錄、合同管理、考核及福利保險(xiǎn)等規(guī)定，加強(qiáng)公務(wù)員聘任制的單項(xiàng)立法和配套立法建設(shè)，使公務(wù)員聘任制各項(xiàng)工作有法可依。另一方面，細(xì)化公務(wù)員聘任制的相關(guān)法律法規(guī)，使其具體化、明確化，為公務(wù)員聘任制各項(xiàng)工作的有序開展提供強(qiáng)有力的法律依據(jù)。

〔1〕張宏偉.公務(wù)員聘任制的實(shí)踐探索與制度建構(gòu)〔J〕.中國行政管理，2014，（2）：44-48.

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〔3〕唐曉陽，陳家剛.廣東試行公務(wù)員聘任制的經(jīng)驗(yàn)與問題〔J〕.廣東行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2012，（5）：34-37.

〔4〕楊春妮.盛開改革之花——中國公務(wù)員聘任制問題及對策分析〔J〕.公共行政，2010，（11）：84-85.

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（責(zé)任編輯煜旸）

D630

A

1672-5646（2017）01-0021-03

孫玉龍（1990-），男，河北保定人，主要從事行政管理專業(yè)研究。孟迎輝（1965-），女，遼寧沈陽人，教授，主要從事政府治理與改革研究。