賀光銀張林鴻*

環(huán)境污染第三方治理地方規(guī)范初論

賀光銀張林鴻*

（貴州大學法學院，貴陽550025）

我國環(huán)境污染第三方治理正處于“地方軟法”治理階段，從基本原則、適用領域、運作模式、配套制度等方面對這些地方規(guī)范進行了初步分析。由此觀察，地方第三方治理面臨著政府角色定位不明、治理機制不健全、監(jiān)管體系不完善等現(xiàn)實困境。第三方治理在缺乏具體法律規(guī)制的背景下，亟需加快第三方治理地方性立法——規(guī)范地方實踐；明確政府“合作者”的角色，通過正向的有力激勵和反向的嚴格監(jiān)管，協(xié)調(diào)好政企關系；從責任機制、合作機制等方面深入健全第三方治理機制；縱向上健全多元主體的嚴密監(jiān)管體系，橫向上強化每種具體監(jiān)管方式的監(jiān)管力度，從外部層面增強企業(yè)開展第三方治理的積極性。

環(huán)境污染第三方治理；地方規(guī)范；初步分析；現(xiàn)實困境；完善建議

在新經(jīng)濟常態(tài)下，生態(tài)文明建設和環(huán)境治理也進入新階段。2013年中央提出“推行環(huán)境污染第三方治理”，2014年明確“環(huán)境污染第三方治理（以下簡稱第三方治理）是排污者通過繳納或按合同約定支付費用，委托環(huán)境服務公司進行污染治理的新模式”(國務院辦公廳,2015)。旨在通過市場要素，發(fā)揮市場在配置環(huán)境治理資源上的基礎性作用，實現(xiàn)環(huán)境污染治理的高效化、專業(yè)化、社會化，從而降低整個社會治理環(huán)境污染的成本，同時推動我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。近兩年,多個省市①紛紛出臺第三方治理的地方政府規(guī)范文件引導、規(guī)制地方實踐。通過地方第三方治理的漸進式推行，這些規(guī)范在第三方治理基本原則、對象范圍、運作模式以及配套制度方面的有益探索，對完善第三方治理法律制度和健全第三方治理運行體系有著重要的現(xiàn)實價值和理論意義。

一、環(huán)境污染第三方治理地方性法律文件分析

從2014年國務院辦公廳發(fā)布《關于推進環(huán)境污染第三方治理的意見》到2015年國家發(fā)改委、環(huán)保部、能源局聯(lián)合發(fā)布《關于在燃煤電廠推行環(huán)境污染第三方治理的指導意見》中，可以看出中央層面第三方治理的推行呈現(xiàn)多部委聯(lián)合的方式。地方政府的第三方治理法律文件在本質(zhì)屬性上決定了其處于“軟法治理”階段并突顯軟性的“政策法”規(guī)范特點，其主要的實質(zhì)內(nèi)容是對第三方涉及的領域進行原則性的倡導和鼓勵，規(guī)范工具由傳統(tǒng)的“命令-控制”轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖?jīng)濟-激勵”型。

（一）第三方治理基本原則

在地方第三方治理規(guī)范文件不具有法律強制力的背景下，地方實踐很大程度上依賴于第三方治理原則的指引，其中有近一半的第三方治理地方規(guī)范文件明確提出第三方治理遵循的基本原則：一是在微觀層面的環(huán)境法“損害擔責”原則——“排污者付費”，二是宏觀層面發(fā)揮市場配置環(huán)境治理資源的基礎性作用——“市場化運作（企業(yè)主體地位），三是宏觀層面克服市場失靈的政府調(diào)節(jié)——“政府引導推動”。此外部分省份在原則上亦體現(xiàn)出地方特色，如從環(huán)境責任原則出發(fā)，上海提出“誰污染環(huán)境、誰破壞生態(tài)誰付費”，青海提出“連帶責任”，從監(jiān)督管理層面出發(fā)，吉林、沈陽提出的“嚴格執(zhí)法、加強監(jiān)管”、“環(huán)保部門監(jiān)管”等原則。原則的不同也反映出地方對第三方治理各環(huán)節(jié)認識傾向和重視程度的不同，同時也反映出治理環(huán)節(jié)中的重難點；如第三方治理中的責任配置——“污者污染治理主體責任與第三方具體治污者連帶責任”，市場化運作中的政企關系——“企業(yè)主體地位（企業(yè)自愿）、市場培育、規(guī)范管理”，政府引導推動中的角色定位——“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，分類指導以及嚴格執(zhí)法、（環(huán)保部門）監(jiān)管”等。

（二）第三方治理適用對象與范圍

在中央“環(huán)境公用設施、工業(yè)園區(qū)”的基礎上，地方規(guī)范在治理適用領域上有所擴張和強化——從傳統(tǒng)單一的污染治理到多元的生態(tài)修復和綜合性的環(huán)境服務。具體表現(xiàn)在：一是從傳統(tǒng)治理領域，包含的環(huán)境要素污染范圍上得到擴展，如海南、沈陽、廊坊等地從水、固體廢棄物拓展到“大氣、土地、海洋、濕地、森林”等；二是從橫向上的生態(tài)區(qū)域修復，如甘肅、云南、河北等地從污染治理延伸至“重點流域環(huán)境綜合整治、生態(tài)環(huán)境修復、重大項目環(huán)境保護和恢復”，以及從城市延伸至“農(nóng)村環(huán)境整治領域”；三是行業(yè)產(chǎn)業(yè)結構范圍得到擴展，污染治理的縱向深度上得到強化，呈現(xiàn)出多元的綜合性環(huán)境服務，如安徽省提出以水泥、石化、化工、有色金屬冶煉等高污染行業(yè)，以及造紙、電鍍、印染、制革等重點污染企業(yè)為著力點,北京根據(jù)不同領域與行業(yè)特點，開展差異性、競爭性的第三方治理等。橫向上因地方產(chǎn)業(yè)結構、行業(yè)特點以及地理條件、生態(tài)環(huán)境不同的影響，第三方治理適用的重點領域亦各具特色；如陜西、甘肅、云南、福建等省因生態(tài)環(huán)境脆弱更加注重從生態(tài)環(huán)境的整治（恢復）領域推定第三方治理；而上海、北京、沈陽因城市化水平較高、工業(yè)體系和產(chǎn)業(yè)結構較為完整更注重從“污染源的監(jiān)測”等領域推行第三方治理；而海南既是旅游大省，海洋生態(tài)又較為脆弱所以在適用領域上最為廣泛。

（三）第三方治理運作模式

在地方層面第三方治理運作模式上，大部分省份對各領域的運作模式進行了基本的界定：如“特許經(jīng)營”、“委托運營”、“委托治理”、“環(huán)境績效合同”、“環(huán)境綜合服務”等；按照責任主體類型劃分：一是根據(jù)污染者付費原理，企業(yè)的第三方治理，具體如工業(yè)園區(qū)、重點行業(yè)等領域；二是根據(jù)服務型政府及其公共職能原理，政府的第三方治理，具體如環(huán)境公共服務領域、城鎮(zhèn)污染場地和區(qū)域性生態(tài)環(huán)境污染治理等。各個領域適用的具體運作模式也各有不同，在工業(yè)園區(qū)領域約有十個省份鼓勵集中專業(yè)化、治理綜合性的環(huán)境服務，如“打捆方式，第三方進行整體式設計、模塊化建設、一體化運營，以及循環(huán)化改造等”；在電力鋼鐵等重點行業(yè)中，在吉林、山西、河南等省份提出的環(huán)境績效合同服務之后，又有河北、黑龍江、甘肅、福建提出的委托治理、委托運營方式，其中重慶市尤為具體②；在環(huán)境公用設施上,吉林、陜西、甘肅、青海提出的采取特許經(jīng)營、委托經(jīng)營模式，以及山西、廣西部分省份提出環(huán)境公用設施按照PPP模式；在區(qū)域性環(huán)境治理（城鎮(zhèn)污染場地治理、農(nóng)村環(huán)境整治）上各地均是采取環(huán)境績效合同服務。簡化來看，地方第三方治理模式主要有兩類：一是企業(yè)自主開展第三方治理，無論是委托治理、委托運營以及環(huán)境績效合同服務屬于平等民事主體間的環(huán)境服務民事合同；二是政府負責的領域，無論是特許經(jīng)營、委托經(jīng)營及政府購買服務屬于非平等民事主體的環(huán)境服務政府合同，這其中還包括如安徽、山西、福建部分省份通過污染企業(yè)限期治理下，依據(jù)《行政強制法》第三十條所確立的代履行制度進行委托第三方治理，此種模式下的法律關系由“準環(huán)境服務民事合同”轉(zhuǎn)化為“環(huán)境服務政府合同”。

（四）第三方治理配套制度

在配套制度上，地方規(guī)范既有正向的經(jīng)濟激勵，又有反向的監(jiān)督管理。首先在經(jīng)濟激勵制度上，地方對中央的排污收費制度、排污權交易制度、環(huán)境責任保險制度進行了初步的拓展和強化，但此種拓展與強化仍是原則性指引，并未與第三方治理建立實質(zhì)性的順暢銜接機制。一是在銜接排污權交易制度上，除甘肅提出的“形成管理規(guī)范、交易順暢的排污權有償使用和交易制度體系”、北京的“探索創(chuàng)新收費權質(zhì)押貸款、排污權質(zhì)押融資”外，其余各地鮮有進一步的完善和創(chuàng)新，這是由于我國各地的排污權交易制度還不成熟。地方正在試點過程且排污權地方立法在交易標的、主體制度、交易行為、交易平臺等方面存在諸多不足(彭本利,2013)；二是在規(guī)范排污收費制度上，各地在提高排污收費標準實行差別化排污收費的基礎上，明確了主要污染種類及超過地方標準（或總量）限值的基礎上加征排污費，注重地方標準和限值的工具價值作用；三是在連接環(huán)境污染責任保險制度上，部分地方是鼓勵污染企業(yè)或第三方企業(yè)參加保險，逐步健全環(huán)境污染領域保險產(chǎn)品體系，運用保險機制轉(zhuǎn)移風險，如福建、四川、海南、廣西等省市以及《黑龍江環(huán)境污染強制責任保險試點工作方案》等。

其次，在監(jiān)督管理制度上，多數(shù)地方省市在行政機關嚴格執(zhí)法監(jiān)管以外，在市場機制引導下還突出民間“私主體”的監(jiān)督管理。各地在行政監(jiān)管層面呈現(xiàn)出點狀化創(chuàng)新并各有特色，具體表現(xiàn)在：一是完善執(zhí)法所依據(jù)的大氣、水、土壤等地方環(huán)境要素污染排放標準，借助省、市、縣等多級檢測體系在線實時全覆蓋，如上海、安徽、山西等省市；二是通過環(huán)評文件限批、掛牌督辦、限期委托第三方治理、行政強制（行政代執(zhí)行）等形成倒逼機制，第三方治理合同在環(huán)保部門備案、登記，對檢測數(shù)據(jù)違法的進行高限從嚴從重處罰，如責令停產(chǎn)整頓、關停取締等；三是推廣網(wǎng)格化環(huán)境監(jiān)管模式，實行監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度以及多部門的聯(lián)動執(zhí)法機制，如北京市。在民間“私主體”的市場監(jiān)管體系上，突顯多層級、多主體、廣范圍的監(jiān)管，具體表現(xiàn)在：一是通過完善有獎舉報制度和投訴受理機制、環(huán)境公益訴訟等發(fā)揮公民的監(jiān)管作用，二是通過建立環(huán)境服務信用等級評價發(fā)揮市場優(yōu)勝劣汰的規(guī)律，突出市場的監(jiān)督作用；三是強化信息公開制度，通過環(huán)保部門、排污企業(yè)、第三方企業(yè)等的環(huán)境信息公開，發(fā)揮社會和輿論監(jiān)督作用。

二、環(huán)境污染第三方治理現(xiàn)實困境

從基本原則、對象與范圍、運作模式以及配套制度方面對地方性第三方治理規(guī)范性文件進行初步分析的基礎上，結合當下學界對第三方治理的已有研究，以及在實踐中第三方治理反映出來的具體問題，現(xiàn)階段我國的第三方治理面臨的現(xiàn)實困境主要表現(xiàn)在：

（一）政府角色定位不明

縱觀各地關于第三方治理的政府規(guī)范文件，無論從這些規(guī)范的承載形式，還是規(guī)范的實質(zhì)內(nèi)容，政府（及其職能部門）在第三方治理中起著重要的作用。首先政府在第三方治理各個階段的角色易混同。一是從第三方治理基本原則——“政府引導推動”，可以看出政府主要扮演著引導者、推動者的角色，這種引導推動的角色在第三方治理生態(tài)修復領域進一步演化——政府成為該領域的主要責任者；此外在第三方治理的運作模式和配套制度上這種責任者延伸為一種市場環(huán)境服務的合作者以及法定的監(jiān)督者?？梢钥闯龈麟A段政府及其職能部門所起的作用亦不相同，既有事前的引導鼓勵、平等合作，又有事中的監(jiān)督管理，還有事后的糾紛解決以及法益的保障落實等。各地規(guī)范明確了政府扮演者多重角色，這種多重角色分散在不同級別的政府及其職能部門，且多重角色本身對政府就是極大的考驗，在實踐的具體工作當中也極易出現(xiàn)各階段政府角色混亂的現(xiàn)象。其次，環(huán)境要素的切割管理客觀上增加了推行第三方治理的行政成本。環(huán)境管理體制中環(huán)境要素的監(jiān)管權存在著交叉和矛盾（王燦發(fā),2003）,各地規(guī)范文件中雖然強化了各個職能部門對第三方治理的組織實施，但是從橫向各部門之間和縱向各級政府之間仍缺乏強有力第三方治理統(tǒng)籌的整體計劃、綱領和方案等。在行政系統(tǒng)內(nèi)部對各部門缺乏精準角色定位，職能的交叉和混亂導致政府效率低下，進而部門間相互割裂的職能難以從整體、全局的層面有效推進第三方治理，即使明確不同角色分屬不同職能部門，但對此種分條塊的明確實質(zhì)內(nèi)容的責任模式仍需同級或上級政府進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。再次，政府多角色的混同導致第三方治理中政企關系扭曲。當下面臨著我國環(huán)保服務市場不健全的現(xiàn)狀——環(huán)保服務企業(yè)發(fā)展遲滯、相應行業(yè)協(xié)會組織未成立、市場規(guī)制秩序不成熟，政府“引導者”、“責任者”、“監(jiān)管者”角色轉(zhuǎn)換失靈，排污企業(yè)、第三方企業(yè)出于市場“經(jīng)濟人”的本性，“在政府的‘寬容’下，出于成本-收益的分析，企業(yè)與政府之間極易出現(xiàn)權力尋租現(xiàn)象，排污企業(yè)、第三方企業(yè)與政府關系扭曲”（王琪和韓坤，2015），從而異化協(xié)同、合作治污的模式。

（二）監(jiān)管服務體系不健全

縱觀中央和地方在規(guī)范文件中都強調(diào)完善環(huán)境污染第三方治理的監(jiān)管體系，但在具體的實質(zhì)內(nèi)容對應上二者是相互脫節(jié)的。首先多元監(jiān)管主體的不明確性，雖然地方政策在監(jiān)管部分比中央而言更具有可操作性，但從主體上來看，多數(shù)地方政府主要還是注重環(huán)保行政機關的執(zhí)法監(jiān)管以及市場自身的內(nèi)部監(jiān)管，這對于完善整個第三方監(jiān)督體系層級是不夠的。在第三方治理模式中，監(jiān)管的主體除了具有行政監(jiān)管職權的環(huán)保等部門、市場自身的監(jiān)管以外，還有作為“當事人”的排污企業(yè)和第三方服務企業(yè)、社會公眾、民間環(huán)保組織等主體。其次，在各主體的監(jiān)管框架下缺乏具體監(jiān)管機制，公眾、新聞媒體、環(huán)保NGO等主體在進行監(jiān)督時缺乏具體的、可以遵循的制度，各地僅僅原則性地提出“健全政府、投資者、公眾共同參與的監(jiān)督機制”等，且相應的銜接制度以及多元主體共同參與的機制尚有待構建，如多數(shù)地方明確“公民舉報投訴機制”、“強化環(huán)境行政執(zhí)法”、“強化環(huán)境行政執(zhí)法與環(huán)境刑事司法的銜接”，從公民的舉報、投訴，到具體的環(huán)境行政執(zhí)法、刑事司法，以及受害者賠償、污染治理、生態(tài)修復等環(huán)節(jié)，從行政執(zhí)法、刑事司法、事后的民事補救各環(huán)節(jié)缺乏具體明確的銜接機制，難以使案件得到快速有效處理、化解。再次是監(jiān)督的具體方式較為單一且乏力，行政機關有其法定的職權的《環(huán)保法》所賦予的多種監(jiān)管方式，但作為民事主體的企業(yè)、公眾、新聞媒體、環(huán)保NGO、行業(yè)協(xié)會等進行監(jiān)管方式單一且主要是要求排污企業(yè)和第三方企業(yè)公布相關信息，且公眾、市場的監(jiān)管的方式主要是以信息獲取、信息公布為前提，如“排污企業(yè)、第三方企業(yè)對污染信息的公布，以及市場中行業(yè)自我約束、企業(yè)誠信檔案、黑名單制度”等，而多數(shù)地方政策對于環(huán)境信息公布的要求仍然是鼓勵性質(zhì)，如“鼓勵第三方治理企業(yè)發(fā)布年度報告”等，缺乏義務性強制規(guī)范。且對信息的公布范圍、公布的平臺、公布的程度等缺乏具體成熟的制度加以規(guī)制。

（三）治理機制不健全

地方第三方治理規(guī)范文件雖然對治理機制有所拓展，但總體上仍呈現(xiàn)出治理機制不健全。一方面現(xiàn)在對治理機制的規(guī)定主要還是原則性的文字概述,另一方面治理機制中的各個子部分和各部份相互銜接仍欠缺，具體表現(xiàn)在：一是各方責任機制上，各方主體的責任邊界不明。在明確“排污企業(yè)承擔主體責任，第三方企業(yè)承擔約定責任”基礎上，地方上還突出排污企業(yè)與第三方企業(yè)的連帶責任，此種連帶責任的性質(zhì)、邊界以及法律依據(jù)是不明確的，在民事侵權法律關系視野下，污染受害者尚可基于排污企業(yè)與第三方企業(yè)簽訂環(huán)境服務合同，并依據(jù)《侵權法》尚可追究兩者的連帶責任，但在環(huán)境行政法律關系視野下，依據(jù)現(xiàn)行的《環(huán)保法》排污企業(yè)仍是環(huán)境治理的責任主體，環(huán)保部門不能單獨針對第三方企業(yè)進行行政處罰；二是合作機制上不順暢，在環(huán)保服務市場發(fā)展滯后的基礎上，第三方服務企業(yè)主體自身不成熟，在污染企業(yè)主動開展第三方治理，在“盈利”的本質(zhì)影響下對于第三方企業(yè)的選擇仍面臨著困境，且在具體治污過程中第三方治理效果難免“打折扣”，此外在行政部門實施行政強制委托第三方治理的模式下，第三方服務企業(yè)面對的市場主體是行政機關，當下行政機關的誠信形象不佳，也影響著第三方環(huán)境服務企業(yè)的積極合作態(tài)度；三是履約保障機制尚未建立，部分地方政府當下雖創(chuàng)造性的提出“第三方支付平臺管理”“委托支付協(xié)議-第三方支付機制”，但對于第三方支付機制中資金預存制度、第三方治理效果確認等環(huán)節(jié)不成熟，并且缺乏具體的操作細則等；四是糾紛解決機制只有雛形，地方規(guī)范文件對糾紛解決僅僅只是建立了基本的協(xié)商解決機制，如河北省提出“發(fā)生爭議，共同聘請專家或機構進行調(diào)解，以及環(huán)保部門協(xié)調(diào)解決”等，橫向上如“調(diào)解、仲裁、訴訟”等多元化的糾紛解決機制尚未建立，縱向上每種具體的糾紛解決路徑在實踐和規(guī)范層面仍有諸多不成熟的地方。

三、環(huán)境污染第三方治理完善建議

環(huán)境污染第三方治理是一個綜合性法律問題，從原來排污企業(yè)與政府間的命令-控制型，轉(zhuǎn)變到多方互動協(xié)作治理環(huán)境污染的模式。面臨地方第三方治理規(guī)范現(xiàn)狀急需從完善地方立法、明晰政府角色、健全治理機制等方面進一步完善。

（一）加快完善第三方治理地方性立法

目前第三方治理已初步納入法制軌道——處于“軟法治理”階段，亟需通過地方性法規(guī)進行規(guī)制——合理、有序地進行深入創(chuàng)新探索。其中企業(yè)的第三方治理基礎性法律依據(jù)之一在于新《環(huán)保法》所確立“損害擔責”原則，確立的開放性責任承擔方式——污染者通過市場付費替代履行環(huán)境治理責任(劉超,2015)，基礎性法律依據(jù)之二在于《行政強制法》第五十條③所確立的代履行制度。而政府的第三方治理基礎性依據(jù)在于《政府采購法》、《政府采購法實施條例》、《招投標法》以及系列的公共事業(yè)特許經(jīng)營中央、地方立法。在中央尚未出臺第三方治理的相關法律之前，在已有的基礎性相關法律前提下，對于第三方治理的引導和規(guī)范很大程度上還是地方立法問題。在平等民事主體間企業(yè)的第三方治理中，在《民法通則》、《合同法》、《侵權責任法》等相關民法的基礎上，還需要地方人大、政府根據(jù)新《立法法》第72條等出臺具體的第三方治理管理辦法，其中重點在于明確政府職能部門對企業(yè)間污染治理合同履行的監(jiān)管原則、方式和程度及糾紛快速解決的機制構建。在政府的第三方治理中因涉及政府公共職能及權力范圍，根據(jù)法治政府的原則需要中央宏觀層面完善公私合作促進領域的相關立法，“完善公私合作制的合同模式——特許經(jīng)營模式”(李以所, 2013)。此外要推動第三方治理的實質(zhì)進步，需要將其與環(huán)境法當下已有的初步成熟的環(huán)境領域經(jīng)濟激勵制度和政策進行深度融合，如排污收費、排污權交易、環(huán)境責任保險、環(huán)境稅等系列制度，在具體微觀差別化的排污收費、排污權交易市場、環(huán)境污染責任保險以及正在起草的環(huán)境稅方面都需要加快整合中央、地方的法律、政策，通過制度群相互配合銜接形成合力——形成良性的生態(tài)環(huán)境治理法治秩序，降低污染治理的制度成本。

（二）明晰政府角色定位

政府多層次的角色定位，其本質(zhì)是為了在污染治理和生態(tài)修復領域保證和維系政府與第三方的合作互惠關系。在多元生態(tài)環(huán)境治理主體存在的條件下，“政府治理、公眾參與”的模式勢必向“合作治理”模式轉(zhuǎn)變（陳潭,2013）。政府要明確定位自身“合作者”的角色，其中政府“合作者”角色主要通過政府的激勵和監(jiān)管兩方面來體現(xiàn)。

1.健全政府激勵機制

由于環(huán)境事務的公共性、環(huán)境治理的高成本等因素影響，生態(tài)環(huán)境治理主要還是依靠環(huán)境行政權力的運用。第三方治理的核心原則“市場化運作、政府引導推動”均要求政府強有力的“激勵保障”。（1）在行政系統(tǒng)內(nèi)部激勵上，無論是激勵措施還是責任追究要將環(huán)境治理效果、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量與地方政府的核心利益（財政收益及相關的經(jīng)濟權力）高度關聯(lián)(鞏固,2013)，從經(jīng)濟利益權力的獲取上提高地方政府有力推動第三方治理的積極性。在環(huán)境質(zhì)量地方政府負責制的統(tǒng)籌下，在橫向行政部門格局下借助“地方政府多部門參與的環(huán)境污染第三方治理聯(lián)席會議”，加強多個部門的信息溝通、共享，降低環(huán)境治理的行政成本。（2）在政府對市場主體的激勵方面，行政機關要繼續(xù)深入推行簡政放權——市場化改革，從數(shù)量和質(zhì)量上壯大第三方環(huán)境服務企業(yè)。同時基于橫向視角從現(xiàn)有的財稅、金融制度系統(tǒng)性出臺一系列的引導、鼓勵政策和措施。在具體層面上，中央及各級政府逐年提升環(huán)保領域的財政投入④，并對環(huán)保財政投入進行法定化、制度化，同時綜合運用企業(yè)所得稅、增值稅、房產(chǎn)稅、土地稅等稅收減免的方式，在資本市場中深化公私合作模式，健全生態(tài)環(huán)保項目的社會融資體系及合作模式⑤；此外還需構筑環(huán)境財稅、金融系列的軟法規(guī)制的組織體系，以確保頂層的財稅、金融政策制度設計能夠有效地滲透到基層并加以執(zhí)行(方桂榮,2015)。（3）以“合作者”的身份協(xié)調(diào)好第三方治理過程中政府與排污企業(yè)、環(huán)境服務企業(yè)間的關系。除政府應有的激勵外，進一步明確和強化企業(yè)的社會責任機制，出臺督促企業(yè)承擔環(huán)境責任的可操作性措施，規(guī)范企業(yè)與生態(tài)環(huán)境有關的經(jīng)營活動，激勵企業(yè)主動承擔社會責任；此外還需明確排污企業(yè)與治污企業(yè)的責任邊界、完善市場的調(diào)節(jié)機制(王琪和韓坤, 2015)。且在政府的第三方治理模式中，政府及其部門在環(huán)境服務行政合同中要樹立合同管理和契約管理的觀念，這要求政府從公共服務的唯一提供者角色轉(zhuǎn)變?yōu)橘徺I者、合同管理者與監(jiān)督者角色——建立與環(huán)境公共服務承接主體的平等契約關系(李軍鵬,2013)。

2.強化政府監(jiān)管力度

在環(huán)境行政執(zhí)法監(jiān)管層面，橫向上拓展污染治理標準和要求的范圍，縱向上強化環(huán)境質(zhì)量效果——把環(huán)境質(zhì)量目標確定為法律的直接規(guī)制目標(徐祥民,2015)。在環(huán)境要素領域標準、行業(yè)排放標準以及環(huán)保產(chǎn)品服務標準等領域，中央和地方層面政府和立法機關在參考接軌國際標準、要求的基礎上衡量本地區(qū)的經(jīng)濟、技術、社會等綜合條件等適時進行標準的修訂。在強化污染監(jiān)測上要充分契合環(huán)境科學技術，充分運用“互聯(lián)網(wǎng)+”——大數(shù)據(jù)這一平臺和方法，實現(xiàn)污染監(jiān)管體系的網(wǎng)格化管理。在具體的環(huán)境執(zhí)法上，嚴格適用“罰款”、“按日計罰”、“查封扣押”等行政處罰措施，橫向上要靈活多樣的適用多種直接（或間接）行政處罰種類，掌控好每一項具體行政處罰的縱深向度，如堅持過罰相當?shù)那闆r下確保罰款數(shù)額大于環(huán)境違法收益(徐以祥和梁忠,2014)，增強環(huán)境行政執(zhí)法的威懾力。在辦理環(huán)境違法案件的質(zhì)效上，切實為環(huán)保、公安、檢察、法院等行政司法機關搭建跨系統(tǒng)的溝通、協(xié)商合作平臺，出臺如關于環(huán)境行政、司法聯(lián)動協(xié)調(diào)機制方案等具體細則辦法等。

（三）著力完善多元監(jiān)督管理體系

第三方治理配套制度的完善首先考量的是全面有力的監(jiān)管體系。通過嚴密的監(jiān)督體系、明確的監(jiān)督主體、透明的監(jiān)督制度、有力的監(jiān)督方式等路徑，從內(nèi)外部雙重視角監(jiān)督管理使排污、治污企業(yè)的違法成本高于守法成本，合理、有序、高效、專業(yè)的推進第三方治理。

第一，明確多元主體的嚴密監(jiān)管體系，并健全各主體框架下的具體監(jiān)管制度。一是市場內(nèi)部自身的約束監(jiān)管層面，繼續(xù)在《國務院關于加快發(fā)展節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)的意見》等政策規(guī)范指引下強化環(huán)保服務行業(yè)自律、規(guī)范環(huán)保服務市場秩序；在企業(yè)誠信檔案制度，依據(jù)《企業(yè)信息公示暫行條例》等法律法規(guī)，借助企業(yè)信息查詢平臺構筑環(huán)境服務領域的子平臺和系統(tǒng)，統(tǒng)籌好企業(yè)公共信息共享服務，同時完善污染企業(yè)和第三方服務企業(yè)在合作機制中的雙方互相監(jiān)督機制。二是公眾的社會監(jiān)督層面上，“主動有效的公眾參與應該從一元的行政化管理模式轉(zhuǎn)變到政府、社會組織、企業(yè)與公眾共同參與的社會治理模式”(王彬輝,2014)，環(huán)保社會組織相比公民個人更能有效地參與到環(huán)境污染治理的過程當中，縱向上構筑網(wǎng)絡體系的生態(tài)環(huán)保組織強化公眾參與的范圍和強度。

第二，橫向上構建多元化的監(jiān)督方式，縱向上提升監(jiān)管強度。一是拓展企業(yè)、環(huán)保組織及其他社會主體多元的監(jiān)督方式，在2015年環(huán)保部頒發(fā)《環(huán)境保護公眾參與辦法》的基礎上，單獨或聯(lián)合運用如下的系列方法和平臺，促進整個第三方治理監(jiān)管體系的良好運行，如“環(huán)境公益訴訟、政府環(huán)境行動、環(huán)境社會風險預防與化解、環(huán)境信息公開和服務、環(huán)境宣傳教育、環(huán)境社會調(diào)查、環(huán)境社會監(jiān)督等”(王華,2016)。二是法治化保障公民個人的舉報投訴監(jiān)督方式，通過完善體系性的立法規(guī)范切實保障公民的監(jiān)督舉報權利，具體完善舉報的提出與受理、舉報材料的審核、答復舉報人以及期限等環(huán)節(jié)。三是深入健全社會公眾的環(huán)境信息公開制度，針對已有的“記錄、保存信息”的環(huán)境信息從鼓勵性公開公布到義務性公開公布，健全信息公布平臺，定期按月或不定期公布污染治理和排放信息，強化公布企業(yè)的年度報告等，借助政府已有信息數(shù)據(jù)平臺、系統(tǒng)等完善信息分享。環(huán)境信息公布的更高層次在于從環(huán)境信息的采集到最終環(huán)境信息形成全過程的公開，將所有環(huán)境信息形成和運行過程充分公開比公開政府和企業(yè)‘記錄和保存’信息本身更為重要(李長友,2014)。在《政府信息公開條例》、《環(huán)境信息公開辦法》的基礎上，擴大環(huán)境信息的公開范圍；基于時間邏輯順序視角，從立法上加強對環(huán)境信息的采集、獲取、制作、記錄、保存等環(huán)節(jié)的全過程性公開。

（四）深入健全治理機制

治理機制是第三方治理有效運行的重要脈絡，當下治理機制需要在已有的責任機制、合作機制基礎上深入健全。

第一，在責任機制完善層面，分類明確第三方治理中各方的法律責任。地方第三方治理原則和適用領域仍未突破環(huán)境責任原則，即污染者負擔、開發(fā)者養(yǎng)護、利用者補償、破壞者恢復(朱謙, 2009)。當下理論和實務界對責任承擔的觀點主要有：排污企業(yè)擔責說、第三方企業(yè)擔責說、依雙方協(xié)議履行擔責說。無論哪種責任觀點均是依托于“損害擔責原則”，各方主體的責任明晰要以《環(huán)保法》、《合同法》、《侵權責任法》、《行政處罰法》等系列的法律法規(guī)作為其基本框架，同時綜合考量污染法律性質(zhì)的差別性和第三方治理的契約型特質(zhì)(劉暢,2016)。明晰各方責任邊界時具體考量如下：（1）依據(jù)操作模式所引發(fā)的環(huán)境服務民事合同或政府合同法律關系，明確各自適用法律、歸責原則和免責事由。因合同性質(zhì)的不同所引發(fā)的權利義務、法律責任也各有不同，以及考量第三方的義務主體地位等(騰延娟,2015)，并根據(jù)“排污企業(yè)與第三方企業(yè)的合同行為、排污企業(yè)與第三方企業(yè)對他人的環(huán)境侵權行為、政府對排污企業(yè)的行政管理行為(周珂和史一舒,2015)，以及政府與第三方企業(yè)的環(huán)境服務合同關系等幾組法律關系明確具體各自的適用法律、歸責原則和免責事由。（2）確定污染企業(yè)與第三方企業(yè)的連帶責任的追究模式和路徑。尤其是針對環(huán)境民事公益合同，科學合理設計公權力（環(huán)保部門）的監(jiān)督管理和處罰邊界。同時要注重環(huán)境服務行政法律責任的連帶追究模式：考量是由排污企業(yè)先行承擔行政責任，然后依據(jù)《合同法》等民事法律追究第三方的民事違約責任或是通過立法將第三方企業(yè)作為獨立的行政主體，使之成為環(huán)境行政管理活動中的行政相對人(劉暢,2016)。兩類模式各有優(yōu)劣，需綜合當下我國環(huán)境行政法治、經(jīng)濟社會等綜合條件，作出較優(yōu)選擇。

第二，理順污染企業(yè)與第三方企業(yè)的合作機制。在合作的動力層面出于排污企業(yè)的“理性經(jīng)濟人”考量，既要有外在強有力的行政執(zhí)法監(jiān)督激發(fā)企業(yè)內(nèi)在動力外，又要有市場經(jīng)濟的誘導。同時注重培養(yǎng)污染企業(yè)和第三方企業(yè)的社會責任，完善以“國家管控、社會自我管制以及市場（企業(yè)）自律組合下發(fā)展的企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員制度”(鄭少華, 2014)強化企業(yè)的環(huán)境責任。在合作方式上，增加企業(yè)環(huán)境服務的市場供給，從提供末端的污染治理服務轉(zhuǎn)變到集環(huán)境診斷、生態(tài)設計、清潔生產(chǎn)、循環(huán)利用、污染治理等綜合性環(huán)境服務，滿足排污企業(yè)不同層次的環(huán)境治理需求。在合作效果上，對于合作效果良好的，環(huán)境服務行業(yè)協(xié)會基礎上通過市場評價機制，塑造第三方企業(yè)的良好形象，為第三方企業(yè)的壯大發(fā)展提供良好的市場環(huán)境。

第三，完善第三方治理履約保障和糾紛解決機制。同時在履約機制上，繼續(xù)探索完善“第三方支付機制”、環(huán)境污染治理項目的眾籌模式及其他多元化的合作模式，并健全環(huán)境領域保險制度。再次完善糾紛解決機制，要構建以協(xié)商調(diào)解、仲裁、訴訟等多元糾紛解決方式，在糾紛發(fā)生時，政府、司法機關積極介入為雙方談判協(xié)商提供平臺，同時專家學者、專業(yè)機構等參與確保協(xié)商解決機制的中立性、專業(yè)性，此外建立和強化環(huán)保部門與人民法院（環(huán)保法庭）間的溝通協(xié)調(diào)機制。同時借助我國當下司法改革的平臺，環(huán)境司法模式要探索性的從“調(diào)整型”和“保護型”向“治理型”轉(zhuǎn)變，以“‘平衡價值爭議、調(diào)和政策沖突、推動政策上實施的治理型角色出場’——落實塑造規(guī)則，加強聯(lián)動，承擔治理責任”(杜輝,2015)。

四、結語

2016年3月5日，李克強總理在《政府工作報告》中提出“加大環(huán)境治理力度環(huán)境污染，廣泛開展合同能源管理和環(huán)境污染第三方治理”(李克強, 2016)。污染治理引入市場化要素，這是對傳統(tǒng)污染治理方式、治理模式的反思和超越，在新模式中需要重新明確多方主體間的權利、義務和責任，明確多方主體在治理模式具體類型中的角色定位，減少第三方治理的制度成本。第三方治理是提升我國生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的重要路徑，地方的實踐探索還需要從第三方治理地方性立法、明確政府角色定位、嚴格監(jiān)管、健全治理機制等方面做出進一步的完善。第三方治理開啟了在生態(tài)環(huán)保領域公私合作的新篇章，隨著引入市場化機制的成熟，領域?qū)奈廴局卫磙D(zhuǎn)向環(huán)境要素治理、資源要素治理，更好地發(fā)揮社會資本在生態(tài)環(huán)境資源領域的“善治”。

注釋：

①截止到2016年3月1日，全國約有19省市人民政府（辦公廳）先后出臺二十余份關于推進環(huán)境污染第三方治理的實施意見（方案）。

②《重慶市巴南區(qū)環(huán)境污染第三方治理與運行維護管理暫行辦法》第2條：“環(huán)境污染第三方治理與運行維護具體形式包括：（一）將配套建設的污染治理設施委托第三方管理運行；（二）將污染治理設施的建設或運行委托給第三方實施；（三）將污染物委托給第三方治理”。

③《中華人民共和國行政強制法》第50條：“行政機關依法作出要求當事人履行排除妨礙、恢復原狀等義務的行政決定，當事人逾期不履行，經(jīng)催告仍不履行，其后果已經(jīng)或者將危害交通安全、造成環(huán)境污染或者破壞自然資源的，行政機關可以代履行，或者委托沒有利害關系的第三人代履行”。

④根據(jù)中國國家統(tǒng)計局2015年《中國統(tǒng)計年鑒》，環(huán)境污染治理投資總額近五年呈增長趨勢，但每年在占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重呈下降趨勢。

⑤在財政部首次披露中國PPP大數(shù)據(jù)中，截止到2016年2月29日全國各地生態(tài)建設和環(huán)境保護領域的PPP項目數(shù)排市政工程之后，位居第2位。

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在課程設置上，現(xiàn)有的會計學本科生課程偏重財務會計專業(yè)基礎知識的學習，對管理會計教學重視不足。學生學習時往往把大量精力放在基礎會計、中級財務會計等課程上，只著眼于各類科目規(guī)定、計量方式、會計分錄、記賬對賬等基礎核算內(nèi)容，而這些恰巧是在以后實際工作中容易被人工智能替代的內(nèi)容。相反，作為以后會計發(fā)展大方向的管理會計、模塊設計有關內(nèi)容卻沒有得到應有的重視。

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Preliminary Discussion on Local Regulation of Third Party Governance of Environmental Pollution

HE Guang-yin；ZHANG Lin-hong
（Law School,Guizhou University,Guiyang 550025,China）

ract:Third-party governance of environmental pollution is in the"local soft law"governance stage. We have made a preliminary analysis of these local standards from the aspects of the basic principles of governance,the application of the field,the mode of operation and the supporting system.According to this,we observe the local third party governance is facing dilemmas.The government's role is unclear,the governance mechanism is not perthat fect,the regulatory system is not perfect,and so on.Due to the lack of central legislation in the third party governance,we need to speed up the improvement of the third party governance of local legislation,and then regulate the local practice.At the same time,we must make clear the role of government "partners",through the positive and negative incentives and reverse the strict supervision,and we need to coordinate the relationship between the government and enterprises.In addition,we should further improve the third party governance mechanisms from the responsibility mechanism,cooperation mechanisms and other aspects.To enhance corporate governance and actively carry out the third party,we need to improve the regulatory system of multiple subjects closely and strengthen supervision of each specific ways of supervision.

rds:Third party governance of environmental pollution;local norms;preliminary analysis;practical difficulties;suggestions for improvement

X321：D922.68

A

1671-055X（2017）01-0029-08

10.16595/j.1671-055X.2017.01.008

2016-04-20

國家社科基金（15XMZ021）；貴州大學文科重點學科及特色學科重大科研項目（GDZT2011002）。

賀光銀（1990-），男，重慶銅梁人，研究生，主要從事環(huán)境法律與政策研究。

*通訊作者：張林鴻（1972-），男，貴州德江人，法學博士,教授，主要從事經(jīng)濟法、環(huán)境法研究。E-mail：87712525@qq.com.