◎常紀(jì)文

專(zhuān)題 環(huán)保督察要堅(jiān)定不移

環(huán)保督察：在制度與法治軌道上前行

◎常紀(jì)文

環(huán)境保護(hù)黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、失職追責(zé)的理論來(lái)源于習(xí)近平總書(shū)記提出的安全生產(chǎn)的思想。2013年7月18日，習(xí)近平同志提出安全生產(chǎn)黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、齊抓共管的理論。2015年8月，天津港大爆炸后，習(xí)近平同志將該理論升華為“安全生產(chǎn)黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、失職追責(zé)”。2016年10月，安全生產(chǎn)“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、齊抓共管”以及“盡職照單免責(zé)、失職照單追責(zé)”的規(guī)定進(jìn)入中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見(jiàn)》。正是在這一思想啟迪下，黨的十八屆三中全會(huì)以來(lái)，環(huán)境保護(hù)黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、失職追責(zé)的理論和實(shí)踐開(kāi)始萌芽、豐富與發(fā)展。

一

黨的十八屆三中全會(huì)以來(lái)，中共中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)了系列政策和改革文件，特別是政府目標(biāo)責(zé)任制考核和生態(tài)文明目標(biāo)評(píng)價(jià)考核的相關(guān)文件，都為我國(guó)實(shí)施環(huán)境保護(hù)黨政同責(zé)，督促地方黨委和政府共同重視環(huán)保工作，落實(shí)地方黨委和政府的環(huán)境保護(hù)責(zé)任，奠定了政策基礎(chǔ)。

（一）黨和國(guó)家的政策性文件

實(shí)行黨政同責(zé)的評(píng)價(jià)考核，是在黨的十八大之后開(kāi)始設(shè)計(jì)、推行的。黨的十八大報(bào)告提出，加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管，健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任追究制度和環(huán)境損害賠償制度。這一闡述為今后五年乃至更長(zhǎng)時(shí)間的生態(tài)環(huán)境保護(hù)改革，奠定了工作基調(diào)。黨的十八屆三中全會(huì)決定提出建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制，并對(duì)評(píng)價(jià)考核的差別化、評(píng)價(jià)方法、考核對(duì)象以及責(zé)任形式，作了基本規(guī)定。黨的十八屆四中全會(huì)決定把黨內(nèi)法規(guī)納入中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，這是中國(guó)特色社會(huì)主義法治理論的一個(gè)重大創(chuàng)新。中共中央和國(guó)務(wù)院聯(lián)合發(fā)布對(duì)地方黨委和政府開(kāi)展生態(tài)文明建設(shè)評(píng)價(jià)考核尤其是黨政同責(zé)的聯(lián)合法規(guī)性文件，是在中國(guó)法治體系的創(chuàng)新格局內(nèi)開(kāi)展工作的。黨的十八屆五中全會(huì)討論了“十三五”規(guī)劃的建議，建立目標(biāo)責(zé)任制，合理分解落實(shí)，為生態(tài)文明建設(shè)評(píng)價(jià)考核尤其是黨政同責(zé)聯(lián)合法規(guī)性文件出臺(tái)，奠定了技術(shù)基礎(chǔ)。

在專(zhuān)門(mén)規(guī)范方面，中共中央和國(guó)務(wù)院聯(lián)合發(fā)布了一些生態(tài)文明建設(shè)評(píng)價(jià)考核的文件，如2015年4月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》，對(duì)評(píng)價(jià)考核體系的建立和責(zé)任追究做出了基本的要求；2015年9月，中共中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)《生態(tài)文明體制改革整體方案》，根據(jù)不同區(qū)域主體功能定位，實(shí)行差異化績(jī)效評(píng)價(jià)考核。這些文件的出臺(tái)，為黨政同責(zé)的實(shí)施奠定了堅(jiān)實(shí)的專(zhuān)門(mén)政策基礎(chǔ)。

（二）黨的法規(guī)和國(guó)家法律法規(guī)

在國(guó)家法律法規(guī)層面，2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》中明確規(guī)定實(shí)行環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度。《水污染防治法》、《大氣污染防治法》均有關(guān)于地方各級(jí)人民政府對(duì)本行政區(qū)域水和大氣環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的規(guī)定。然而，這些規(guī)定都明確了各級(jí)政府應(yīng)該對(duì)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的問(wèn)題，在黨委責(zé)任方面沒(méi)有涉及。這就要求必須按照黨的十八屆四中全會(huì)精神，把環(huán)境保護(hù)黨內(nèi)追責(zé)的黨內(nèi)法規(guī)體系作為中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的重要組成部分，予以豐富和發(fā)展

在黨內(nèi)法規(guī)層面，有關(guān)環(huán)境保護(hù)責(zé)任追究的文件一般是以由黨中央及其有關(guān)部門(mén)發(fā)布的、具有黨內(nèi)約束力的規(guī)定、辦法、條例等形式出現(xiàn)。2015年7月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》。這是中共中央黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)務(wù)院行政法規(guī)性文件相結(jié)合的綜合性“聯(lián)合法規(guī)”，它規(guī)定地方各級(jí)黨委和政府對(duì)本地區(qū)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)負(fù)總責(zé)，黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)成員承擔(dān)主要責(zé)任，其他有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)成員在職責(zé)范圍內(nèi)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。我國(guó)是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)家，中國(guó)共產(chǎn)黨具有組織領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力，黨的文件不僅可以決定對(duì)黨的干部問(wèn)責(zé)，還可以決定對(duì)政府官員問(wèn)責(zé)，因此，該文件被認(rèn)為是環(huán)境保護(hù)黨政同責(zé)的基礎(chǔ)性文件。之后，一些省份出臺(tái)了自己的追責(zé)辦法。為了讓上級(jí)黨委和政府及時(shí)發(fā)現(xiàn)下級(jí)黨委和政府的環(huán)境保護(hù)工作問(wèn)題，督促地方解決自己的問(wèn)題，2015年10月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《環(huán)境保護(hù)督察方案（試行）》，之后，湖南、貴州、浙江、福建等相當(dāng)多的省份出臺(tái)了自己的實(shí)施方案。2016年10月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合出臺(tái)了《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核辦法》，建立了綠色發(fā)展指標(biāo)體系和生態(tài)文明評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，每年度開(kāi)展一次綠色發(fā)展指標(biāo)體系評(píng)估，每五年開(kāi)展一次考核。此后，一些省份也出臺(tái)了自己的方案，如青海省把全省按照實(shí)際情況分為三類(lèi)區(qū)域進(jìn)行評(píng)價(jià)和考核。

總的來(lái)說(shuō)，在中國(guó)特色社會(huì)主義法治條件下，黨政同責(zé)是新時(shí)代撬動(dòng)環(huán)境保護(hù)工作新格局的關(guān)鍵措施，在此基礎(chǔ)上的中央環(huán)境保護(hù)督察制度則是落實(shí)環(huán)境保護(hù)黨政同責(zé)的配套措施。通過(guò)幾年的生態(tài)文明體制改革，中央環(huán)保督察問(wèn)責(zé)既有黨和國(guó)家的政策依據(jù)，有國(guó)家法律依據(jù)，還有黨內(nèi)法規(guī)的依據(jù)。開(kāi)展中央環(huán)保督察問(wèn)責(zé)，不僅是一個(gè)政治問(wèn)題，也是一個(gè)法治問(wèn)題，并且已經(jīng)于法有據(jù)，即有法可依。

二

正是在制度與法治軌道上，2016年起，中共中央、國(guó)務(wù)院開(kāi)始推行中央環(huán)境保護(hù)督察工作。2016年初，首個(gè)中央環(huán)保督察組進(jìn)駐河北省，開(kāi)始試水環(huán)境保護(hù)督察工作。在整個(gè)督察工作中，共有31批2856件環(huán)境問(wèn)題舉報(bào)已辦結(jié)，關(guān)停取締非法企業(yè)200家，拘留123人，行政約談65人，通報(bào)批評(píng)60人，責(zé)任追究366人。督察組代表的是中共中央、國(guó)務(wù)院，督察的主線(xiàn)是核實(shí)地方是否走生態(tài)文明路線(xiàn)。由于反饋的意見(jiàn)尖銳，擺出的問(wèn)題很實(shí)，問(wèn)責(zé)也很?chē)?yán)厲，對(duì)于全國(guó)的地方保護(hù)主義有很大的震懾作用，引起各省、市、自治區(qū)的高度關(guān)注。

2016年7月，第一批中央環(huán)境保護(hù)督察組進(jìn)駐河南、黑龍江、江蘇、寧夏、江蘇等八省、市、自治區(qū)。督察工作結(jié)束后，收到了中央環(huán)保督察組的反饋意見(jiàn)，截至2016年11月反饋督查結(jié)果時(shí)，已有3000多人被問(wèn)責(zé)。其中，河南省2451件環(huán)境舉報(bào)問(wèn)題已辦結(jié)，責(zé)令整改企業(yè)2712家，立案處罰1384件，處罰金額9750萬(wàn)元，拘留108人，約談618人，問(wèn)責(zé)449人；黑龍江省責(zé)令整改1034件，立案處罰220件，拘留28人，約談32人，問(wèn)責(zé)13個(gè)黨組織、20個(gè)單位和560人；內(nèi)蒙古共辦結(jié)環(huán)境問(wèn)題舉報(bào)1637個(gè)，關(guān)停取締違法企業(yè)362家，立案處罰206件，拘留57人，約談238人，問(wèn)責(zé)280人，邊督邊改的效果得到群眾肯定。

2016年11月底，第二批中央環(huán)境保護(hù)督察組進(jìn)駐北京、上海、湖北、廣東、重慶、陜西、甘肅等7省、市、自治區(qū)，實(shí)施督察問(wèn)責(zé)，2017年4月督察反饋完畢，共立案處罰6310家，拘留265人，問(wèn)責(zé)3121人和2個(gè)單位。如中央第三環(huán)境保護(hù)督察組2016年7月15日進(jìn)駐江蘇省開(kāi)展工作以來(lái)，江蘇省紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)針對(duì)環(huán)保工作領(lǐng)導(dǎo)不力，造成嚴(yán)重?fù)p失、產(chǎn)生惡劣影響的，針對(duì)環(huán)保工作不負(fù)責(zé)、不擔(dān)當(dāng)，監(jiān)督乏力，該發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題沒(méi)有發(fā)現(xiàn)，產(chǎn)生嚴(yán)重?fù)p害的，針對(duì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題不報(bào)告不處置、不整改不落實(shí)等情況，開(kāi)展嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)，如針對(duì)南京、常州、鎮(zhèn)江三市4個(gè)水質(zhì)不達(dá)標(biāo)斷面被區(qū)域限批的問(wèn)題，省紀(jì)委立即責(zé)成相關(guān)地市調(diào)查核實(shí)，嚴(yán)肅追究責(zé)任，22名領(lǐng)導(dǎo)干部被給予黨政紀(jì)處分。2017年5月，中央對(duì)第二批督察的個(gè)別地方開(kāi)展了最嚴(yán)厲的追責(zé)，省委省政府被要求向中央作出深刻檢查，幾名省部級(jí)干部被追責(zé)，幾個(gè)廳長(zhǎng)被撤職，一些地市的市委書(shū)記與市長(zhǎng)、縣委書(shū)記與縣長(zhǎng)等被處理，體現(xiàn)了中央環(huán)保督察的嚴(yán)厲性和嚴(yán)肅性。

2017年5月，第三批中央環(huán)境保護(hù)督察組進(jìn)駐天津、山西、遼寧、安徽、福建、湖南、貴州等7個(gè)省、市、自治區(qū)，開(kāi)始進(jìn)行督查問(wèn)責(zé)。截至反饋前夕，已經(jīng)有4000多人被追責(zé)，其中包括廳級(jí)干部。針對(duì)發(fā)現(xiàn)的嚴(yán)峻問(wèn)題，不排除中央會(huì)對(duì)地方廳及以上干部開(kāi)展追責(zé)。

2017年7月，第四批中央環(huán)境保護(hù)督察組將對(duì)全國(guó)剩余的省份實(shí)施督察進(jìn)駐。在此基礎(chǔ)上開(kāi)展督察回頭看的工作。值得注意的是，青海省是第四批接受中央環(huán)境保護(hù)督察的省份。在中央環(huán)境保護(hù)督察組進(jìn)駐之前，該省已經(jīng)實(shí)施了省內(nèi)督察，并且開(kāi)展了督查回頭看的工作。督查回頭看的工作，將對(duì)國(guó)家層面的制度建設(shè)，產(chǎn)生一定的借鑒意義。

總的來(lái)看，中央環(huán)境保護(hù)督察工作特別是督察的結(jié)果反饋，做到了有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究，不留情面，讓人紅臉、出汗，對(duì)于提升地方黨委和政府的生態(tài)文明建設(shè)意識(shí)有極大的促進(jìn)作用。通過(guò)中央環(huán)境保護(hù)督察和地方省級(jí)環(huán)境保護(hù)督察，一些久而未決的問(wèn)題得到及時(shí)解決。對(duì)于近期不能解決的問(wèn)題，建立了整改的長(zhǎng)效方案，如河南省全力實(shí)施大氣污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，大氣環(huán)境質(zhì)量出現(xiàn)好轉(zhuǎn)勢(shì)頭；江蘇省環(huán)境保護(hù)工作成效顯著；黑龍江省2015年地表水河流水質(zhì)一至三類(lèi)比例比2010年提高17.8個(gè)百分點(diǎn)，“十二五”期間松花江流域干流水質(zhì)由輕度污染轉(zhuǎn)為良好，2016年上半年全省排名pm2.5和pm10濃度均值同比均下降20%以上，“十二五”期間全省森林覆蓋率提高1.5個(gè)百分點(diǎn)；云南省的生物多樣性保護(hù)工作走在全國(guó)前列，近40個(gè)珍稀瀕危物種得到及時(shí)拯救，約90%典型生態(tài)系統(tǒng)得到有效保護(hù)。督察期間，截至2017年5月17日20時(shí)，督察組向山西省交辦群眾反映問(wèn)題十九批，共計(jì)1982件。短短20天時(shí)間，前十四批共1322件已辦結(jié)1293件，辦結(jié)率達(dá)97.81%?？梢?jiàn)，中央環(huán)境保護(hù)督察實(shí)現(xiàn)了黨依黨規(guī)領(lǐng)導(dǎo)環(huán)境保護(hù)事業(yè)、政府依法開(kāi)展環(huán)境保護(hù)公共服務(wù)、人民依法監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的工作的有機(jī)統(tǒng)一，是立足于中國(guó)的實(shí)際，用中國(guó)的思維和方法解決中國(guó)自己?jiǎn)栴}的中國(guó)特色社會(huì)法治形式，更加堅(jiān)定了黨和政府以及全社會(huì)持續(xù)、深入開(kāi)展生態(tài)文明建設(shè)和改革的決心與信心。

三

2016年5月初，中央環(huán)境保護(hù)督察組反饋了河北省督察的結(jié)果。2016年11月，中央環(huán)境保護(hù)督察組反饋了8個(gè)省、市、自治區(qū)的督察結(jié)果。2016年4月，2016年11月底，中央環(huán)境保護(hù)督察組反饋了對(duì)七個(gè)省、市、自治區(qū)的督察結(jié)果。從結(jié)果來(lái)看，督察在生態(tài)文明意識(shí)、環(huán)境執(zhí)法、環(huán)境保護(hù)問(wèn)責(zé)、環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施等方面發(fā)現(xiàn)了比較嚴(yán)峻的共性問(wèn)題。這些問(wèn)題，通過(guò)各方面的反映來(lái)看，也是全國(guó)大部分地區(qū)普遍存在的問(wèn)題。從現(xiàn)實(shí)結(jié)果上看，政策和法律編制了這么嚴(yán)密的法律義務(wù)和法律責(zé)任網(wǎng)絡(luò)，企業(yè)不敢再違法違規(guī)，地方黨委和政府也不敢再懈怠，環(huán)境質(zhì)量應(yīng)當(dāng)?shù)玫窖杆俚奶嵘亲罱默F(xiàn)實(shí)情況卻不理想。在2016年底至2017年初的冬季取暖季節(jié)，為了保護(hù)京津冀地區(qū)的大氣環(huán)境質(zhì)量，很多地方實(shí)施錯(cuò)峰生產(chǎn)方案，一些企業(yè)被限產(chǎn)或者停產(chǎn)，損失巨大。在2017年3月上旬和中旬召開(kāi)的全國(guó)“兩會(huì)”期間，環(huán)境保護(hù)部的正副部長(zhǎng)們帶隊(duì)，親自到京津冀大氣傳輸通道的重點(diǎn)城市進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)督查，大氣環(huán)境質(zhì)量暫時(shí)得到明顯改善。但是“兩會(huì)”之后，供暖季節(jié)結(jié)束，霧霾卷土重來(lái)，京津冀地區(qū)再次遇上黃色甚至橙色預(yù)警。也就是說(shuō)，嚴(yán)格監(jiān)管空氣質(zhì)量就好，放松監(jiān)管空氣質(zhì)量就差。這說(shuō)明，形式主義是導(dǎo)致部分區(qū)域嚴(yán)重霧霾的原因之一，中央環(huán)境保護(hù)督察必須解決地方保護(hù)主義、行業(yè)分割主義及其導(dǎo)致的形式主義，必須解決成效機(jī)制建設(shè)的基礎(chǔ)能力問(wèn)題。在督察中發(fā)現(xiàn)的共性問(wèn)題，主要如下。

一是一些地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)的認(rèn)識(shí)不到位。

如河北省在落實(shí)環(huán)境保護(hù)黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)方面重視不夠，環(huán)境保護(hù)工作壓力在向各級(jí)黨委、政府和有關(guān)部門(mén)傳導(dǎo)中層層衰減；一些地方的環(huán)境質(zhì)量惡化。河南省不少干部存在諸如短期內(nèi)犧牲環(huán)境換取增長(zhǎng)不可避免，大氣污染嚴(yán)重主要受地形、降水、風(fēng)力等外部條件影響等認(rèn)識(shí)上的錯(cuò)誤和偏差。黑龍江省工作部署存在降低標(biāo)準(zhǔn)、放松要求現(xiàn)象，如沒(méi)有按照相關(guān)規(guī)定，對(duì)省直相關(guān)部門(mén)工作情況進(jìn)行年度考核，也未對(duì)2015年未完成治理任務(wù)且空氣質(zhì)量惡化地區(qū)實(shí)施問(wèn)責(zé)，一些地市環(huán)保壓力傳導(dǎo)不夠。內(nèi)蒙古自治區(qū)不少同志不僅沒(méi)有認(rèn)識(shí)到生態(tài)環(huán)境面臨的嚴(yán)峻形勢(shì)，反而認(rèn)為全區(qū)環(huán)境容量大，環(huán)境不會(huì)出問(wèn)題，很多地方干部沒(méi)有認(rèn)識(shí)到綠水青山就是財(cái)富，一些地區(qū)生態(tài)破壞情況令人心痛。寧夏自治區(qū)黨委、政府對(duì)推進(jìn)綠色發(fā)展的艱巨性、緊迫性和復(fù)雜性認(rèn)識(shí)不足，存在重開(kāi)發(fā)、輕保護(hù)問(wèn)題。值得指出的是，個(gè)別地方的黨委和政府對(duì)中央的生態(tài)文明建設(shè)提醒和環(huán)境保護(hù)要求置若罔聞。

二是治理和管理造假，應(yīng)付監(jiān)管與考核方法眾多。首先是企業(yè)污染物排放監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)作假。根據(jù)環(huán)境保護(hù)部督查組的反饋，2017年1月以來(lái)，很多地方的企業(yè)環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)造假，有的通過(guò)監(jiān)測(cè)軟件造假，有的通過(guò)檢測(cè)設(shè)備造假，有的采取檢測(cè)方式作假。由于基層環(huán)境保護(hù)部門(mén)專(zhuān)業(yè)性不強(qiáng)，在現(xiàn)場(chǎng)發(fā)現(xiàn)不了問(wèn)題，所以企業(yè)數(shù)據(jù)作假的現(xiàn)象反彈。其次是環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)作假。2016年，為了應(yīng)對(duì)環(huán)境質(zhì)量考核，西安市兩個(gè)環(huán)保分局的7個(gè)官員就卷入大氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)作假的事件，在環(huán)境保護(hù)部和公安部的直接干預(yù)下，幾名責(zé)任人被刑事審判。在此事件的警示下，地方環(huán)保部門(mén)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)作假的情況少多了。若在全國(guó)盡快建立統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，此類(lèi)事件應(yīng)當(dāng)會(huì)更少。再次是企業(yè)治理污染作假，有的企業(yè)，等監(jiān)管人員來(lái)了就開(kāi)啟環(huán)境污染治理設(shè)備，若監(jiān)管人員走了就關(guān)閉治理設(shè)施；在重污染天氣期間，有的企業(yè)本應(yīng)限產(chǎn)卻不限產(chǎn)，本應(yīng)停產(chǎn)卻不停產(chǎn)，仍然開(kāi)足馬力生產(chǎn)。這反映地方平衡經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和環(huán)境保護(hù)工作的能力非常有限。

三是一些環(huán)境問(wèn)題依然突出甚至環(huán)境質(zhì)量惡化，環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)緩慢。如河北省部分河流水庫(kù)水質(zhì)惡化明顯，滹沱河石家莊和衡水跨界棗營(yíng)斷面2015年化學(xué)需氧量、氨氮平均濃度分別比2013年上升63%和21%，水質(zhì)惡化嚴(yán)重，群眾意見(jiàn)較大。江蘇省連云港市灌云縣臨港產(chǎn)業(yè)區(qū)、灌南縣化工產(chǎn)業(yè)園區(qū)企業(yè)違法排污問(wèn)題突出，周邊地表水污染嚴(yán)重，七圩閘和大咀大溝化學(xué)需氧量分別超過(guò)地表水Ⅳ類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)約50倍和8倍等。廣西自治區(qū)的一些環(huán)境保護(hù)工作被動(dòng)推動(dòng)多，主動(dòng)作為少，全區(qū)環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，36個(gè)自治區(qū)級(jí)以上工業(yè)園區(qū)中24個(gè)尚未動(dòng)工建設(shè)污水集中處理設(shè)施。云南省的一些地方和部門(mén)沒(méi)有嚴(yán)格落實(shí)大氣和水環(huán)境治理任務(wù)。

四是一些地區(qū)傳統(tǒng)粗放的發(fā)展方式?jīng)]有根本改變。如寧夏自治區(qū)賀蘭山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)有81家礦區(qū)為露天開(kāi)采，破壞地表植被，礦坑沒(méi)有回填，未對(duì)渣堆等實(shí)施生態(tài)恢復(fù)。內(nèi)蒙古礦山環(huán)境治理普遍尚未開(kāi)展。云南陸良龍?；び邢挢?zé)任公司、陸良縣金泰博化工有限公司、云南陸良樂(lè)事達(dá)工貿(mào)有限公司、個(gè)舊市超拓有限責(zé)任公司硫酸生產(chǎn)線(xiàn)生產(chǎn)規(guī)模均小于10萬(wàn)噸/年，屬于污染嚴(yán)重應(yīng)淘汰類(lèi)生產(chǎn)裝置，但省市縣三級(jí)工信部門(mén)于2013年3月卻開(kāi)綠燈，違規(guī)為其出具符合產(chǎn)業(yè)政策的證明。

五是監(jiān)管監(jiān)察不嚴(yán)厲，執(zhí)法松軟現(xiàn)象普遍存在。如黑龍江省自然保護(hù)區(qū)違法違規(guī)開(kāi)發(fā)建設(shè)問(wèn)題嚴(yán)重；扎龍國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、撓力河國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、烏裕爾河國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)等存在違法違規(guī)情況，導(dǎo)致部分濕地、草地等被破壞；自然保護(hù)區(qū)內(nèi)違法違規(guī)開(kāi)發(fā)問(wèn)題仍然多見(jiàn)。內(nèi)蒙古自治區(qū)89個(gè)國(guó)家和自治區(qū)級(jí)自然保護(hù)區(qū)中有41個(gè)存在違法違規(guī)情況，涉及企業(yè)663家，且礦山環(huán)境治理普遍尚未開(kāi)展。河南省環(huán)保不作為、慢作為的問(wèn)題，導(dǎo)致部分地區(qū)環(huán)境形勢(shì)轉(zhuǎn)差，十分嚴(yán)峻。云南省2016年重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目中，仍有55個(gè)未批先建，雖然出臺(tái)了落實(shí)環(huán)境保護(hù)黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)的文件，但在具體工作中考核不嚴(yán)，壓力傳導(dǎo)不夠。

六是督察問(wèn)責(zé)的層次仍然不高。中央環(huán)境保護(hù)督察制度實(shí)施以來(lái)，從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)看，被處理的干部層級(jí)仍然偏低，大多是鄉(xiāng)鎮(zhèn)和區(qū)縣級(jí)部門(mén)的工作人員，處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)追責(zé)的少，地廳級(jí)及省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)被追責(zé)更罕見(jiàn)。即使被追責(zé)，也是誡勉談話(huà)的多，作檢討的多，被處分特別是被記過(guò)以上處分的少。其實(shí)，環(huán)境問(wèn)題的嚴(yán)峻性與市縣黨政主要領(lǐng)導(dǎo)的政績(jī)觀息息相關(guān)。對(duì)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)高抬貴手，卻對(duì)部門(mén)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的干部追責(zé)易導(dǎo)致兩個(gè)現(xiàn)象，一是地市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)未必真正重視環(huán)境保護(hù)督察工作，有的認(rèn)為中央環(huán)境保護(hù)督察不過(guò)如此，這樣會(huì)導(dǎo)致環(huán)境保護(hù)的壓力從上到下層層衰減；二是部門(mén)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員是市縣黨政領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)政思路的具體實(shí)踐者，被處理心里不服，挫傷了執(zhí)法隊(duì)伍的積極性。

此外，分析前幾批的督察發(fā)現(xiàn)，通過(guò)問(wèn)責(zé)警示，地方黨委和政府敷衍中央環(huán)境保護(hù)督察組的現(xiàn)象越來(lái)越少。如中央環(huán)境保護(hù)督察組在對(duì)綏化市和齊齊哈爾市泰來(lái)縣群眾舉報(bào)案件辦理情況梳理時(shí)發(fā)現(xiàn)，兩地“不屬實(shí)”案件比例均高于50%，很蹊蹺，如綏化市已辦結(jié)的34件案件中調(diào)查結(jié)論為“不屬實(shí)”的案件19件，齊齊哈爾市泰來(lái)縣已辦結(jié)的12件生態(tài)類(lèi)案件中有7件不屬實(shí)。督察組要求黑龍江省對(duì)上述26件調(diào)查不屬實(shí)案件再次逐一復(fù)查。經(jīng)過(guò)復(fù)查發(fā)現(xiàn)，綏化市19件不屬實(shí)的信訪(fǎng)案件中，有12件基本屬實(shí)。 齊齊哈爾市也存在類(lèi)似情況，綏化市和齊齊哈爾市委、政府對(duì)案件查處不力的相關(guān)部門(mén)責(zé)任人進(jìn)行了嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)，兩市共追究101人的失察責(zé)任。在其他地方，也對(duì)敷衍中央環(huán)境保護(hù)督察的情況進(jìn)行了嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)。自此，連續(xù)作假的情況收斂了一些。態(tài)度端正已經(jīng)成為迎接中央環(huán)境保護(hù)督察工作的首要因素。

四

生態(tài)文明建設(shè)和體制改革措施只有落地并得到地方的積極響應(yīng)，才能充分發(fā)揮預(yù)期的作用，只有讓地方充分動(dòng)起來(lái)，才能發(fā)揮制度建設(shè)的作用，而不至于成為一項(xiàng)運(yùn)動(dòng)。中央環(huán)境保護(hù)督察對(duì)于環(huán)境質(zhì)量的改善發(fā)揮了立竿見(jiàn)影的效果，很多地方的藍(lán)天變多了，自然保護(hù)區(qū)的破壞被遏制了。但也不可否認(rèn)，在督察中發(fā)現(xiàn)的很多共性問(wèn)題出現(xiàn)在生態(tài)文明體制改革三年左右的時(shí)間，而且具有一定的普遍性，解決難度很大。這說(shuō)明生態(tài)文明建設(shè)和體制改革措施的推進(jìn)，正在涉及地方利益，正在進(jìn)入深水區(qū)和攻堅(jiān)期，正在啃硬骨頭，不僅各地方需要反思政治意識(shí)、發(fā)展意識(shí)、發(fā)展道路和職責(zé)履行的不足，服務(wù)地方的有關(guān)部委也要反思對(duì)地方指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、服務(wù)和監(jiān)督的不足。2005年習(xí)近平同志在浙江任職時(shí)提出“兩山”理論，那時(shí)浙江就面臨著中西部地區(qū)目前面臨的轉(zhuǎn)型期問(wèn)題，通過(guò)堅(jiān)定的信念、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和科技創(chuàng)新、管理創(chuàng)新等綠色發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，東部沿海地區(qū)通過(guò)艱苦努力，已經(jīng)成功地實(shí)現(xiàn)了轉(zhuǎn)型。這為目前全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型樹(shù)立了示范，增強(qiáng)了的信心。我們不能因?yàn)槌霈F(xiàn)一些難題而退卻，相反，需要以更加堅(jiān)決的態(tài)度、更加堅(jiān)強(qiáng)的意志，針對(duì)這些問(wèn)題，采取更加穩(wěn)妥和堅(jiān)決的改革方法，予以統(tǒng)籌解決。特別是在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)鏈條形成、違法行為糾正、促進(jìn)“三去一降一補(bǔ)”和區(qū)域資源的統(tǒng)籌與優(yōu)化方面，采取更加切實(shí)有效的措施?；诖耍槍?duì)中央環(huán)境保護(hù)督察問(wèn)責(zé)制度的改革、創(chuàng)新，提出如下建議。

一是實(shí)施科學(xué)有效的監(jiān)督。中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳可針對(duì)負(fù)有環(huán)境保護(hù)和資源保護(hù)職責(zé)的部門(mén)，盡快啟動(dòng)督察工作，由在地方曾經(jīng)擔(dān)任過(guò)省級(jí)黨委書(shū)記或者行政首長(zhǎng)的人擔(dān)任督察組組長(zhǎng)和副組長(zhǎng)，從地方和綜合的角度審視這些職能部門(mén)是否科學(xué)、到位地履行好了自己對(duì)于全國(guó)工作的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和服務(wù)職責(zé)。特別值得指出的是，要針對(duì)各部門(mén)的職責(zé)轉(zhuǎn)型，如放管服改革開(kāi)展督察，即是否管住了該管的事，是否管了沒(méi)必要管的事，是否簡(jiǎn)化了企業(yè)的環(huán)保手續(xù)和經(jīng)濟(jì)、人員負(fù)擔(dān)，是否實(shí)行科學(xué)有效的簡(jiǎn)政和減政式監(jiān)管。如針對(duì)環(huán)境保護(hù)部門(mén)，要督察區(qū)域管控、負(fù)面清單編制、公眾參與、中介服務(wù)的信用考核等工作是否做的好，等等。

二是邊督察邊開(kāi)展督察回頭看的工作。2016年的中央環(huán)境保護(hù)督察有一個(gè)值得關(guān)注的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，就是在中央環(huán)境保護(hù)督察組進(jìn)駐之前，各地基本上都下發(fā)通知要求有污染的企業(yè)停產(chǎn)，有的甚至口頭要求這些企業(yè)等到督察工作結(jié)束以后再運(yùn)行。也就是說(shuō)，中央環(huán)境保護(hù)督察組看到的很多現(xiàn)象是地方“應(yīng)急”后的虛象，不完全是真相。有的地方在中央環(huán)境保護(hù)督察組進(jìn)駐后，違規(guī)的企業(yè)暫時(shí)關(guān)停后空氣質(zhì)量還是不好，于是要求合規(guī)的企業(yè)關(guān)停，甚至要求飯館也關(guān)停，對(duì)市民生活影響很大，造成社會(huì)的詬病。這一現(xiàn)象至今沒(méi)有得到杜絕。建議督察結(jié)束后，中央環(huán)境保護(hù)督察組應(yīng)當(dāng)開(kāi)展環(huán)境保護(hù)督察回頭看等工作，既可以防止一些地方當(dāng)面一套，背后一套，也可以杜絕地方的僥幸心理。當(dāng)然，在對(duì)一些地方開(kāi)展督察的同時(shí)，也可以對(duì)另外一些地方的環(huán)境保護(hù)工作，根據(jù)地方的督察整改情況開(kāi)展回頭看。

三是要進(jìn)一步發(fā)揮人大、政協(xié)和司法機(jī)關(guān)在督察中的作用。各機(jī)關(guān)、各部門(mén)的有關(guān)督察、檢查工作要整合起來(lái)開(kāi)展，否則地方今天要迎接這個(gè)檢查、明天要實(shí)施那個(gè)督察，壓力很大。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一些地方疲于應(yīng)付來(lái)自上面的各種類(lèi)型的督察、巡查、檢查等。因此，督察、巡查、考核、檢查等也要精簡(jiǎn)整合，如中央和省級(jí)的環(huán)境保護(hù)督察，全國(guó)人大和省級(jí)人大、全國(guó)政協(xié)和省級(jí)政協(xié)也要參與，將“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、失職追責(zé)”的責(zé)任架構(gòu)豐富為“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、人大政協(xié)履職、失職追責(zé)”，如全國(guó)人大在督察中要督察省級(jí)人大的環(huán)境保護(hù)執(zhí)法檢查和專(zhuān)項(xiàng)審議情況，督察人大代表的權(quán)力監(jiān)督情況；全國(guó)政協(xié)在督察中要督察省級(jí)政協(xié)對(duì)于環(huán)境保護(hù)的立法協(xié)商、民主監(jiān)督情況，督察政協(xié)委員的提案監(jiān)督情況。只有這樣，才能把人大權(quán)力監(jiān)督和政協(xié)民主監(jiān)督做實(shí)，發(fā)揮國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)有的作用

四是以實(shí)踐檢驗(yàn)改革舉措。中央深改組要派人參加所有督察組的工作，在實(shí)踐中去驗(yàn)證生態(tài)文明改革措施的實(shí)在性和實(shí)效性。不結(jié)合實(shí)際的，就進(jìn)一步改革，讓生態(tài)文明體制改革措施接地氣；作用發(fā)揮不好的，就健全體制、制度和機(jī)制。中央各部委辦局發(fā)布生態(tài)文明體制改革和推進(jìn)文件之前，中央深改組有關(guān)工作組應(yīng)加強(qiáng)審查，促進(jìn)部門(mén)改革的協(xié)同性。

五是在區(qū)域環(huán)保責(zé)任的落實(shí)方面，要獎(jiǎng)懲分明，讓地方切實(shí)重視環(huán)境保護(hù)。一是對(duì)于資源環(huán)境承載能力出現(xiàn)黃色以上預(yù)警的區(qū)域，建議根據(jù)預(yù)警級(jí)別分別實(shí)施相應(yīng)期限的區(qū)域限批或者項(xiàng)目審批凍結(jié)，對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)域采取嚴(yán)格的土地供應(yīng)、區(qū)域開(kāi)發(fā)信貸等限制措施，采取懲罰性的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和通報(bào)措施。區(qū)域限批或者凍結(jié)期間整改，制定最嚴(yán)格的產(chǎn)業(yè)負(fù)面清單和污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境保護(hù)稅或者排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等，制定錯(cuò)峰生產(chǎn)和特定時(shí)段的限產(chǎn)、停產(chǎn)方案，減少污染物的排放；造成生態(tài)破壞的，應(yīng)按照主體功能區(qū)的定位，限期制定生態(tài)修復(fù)方案和劃定生態(tài)紅線(xiàn)區(qū)的方案。其次，對(duì)于環(huán)境保護(hù)年度考核不合格的，實(shí)行一票否決，地方黨政領(lǐng)導(dǎo)不得提拔或者平級(jí)交流到更加重要的崗位上；出現(xiàn)生態(tài)環(huán)境重大損害的，按照《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》追究責(zé)任，且責(zé)任要從重。二是對(duì)于黃色以上預(yù)警區(qū)域，省級(jí)黨委和政府要派出督導(dǎo)隊(duì)伍進(jìn)行為期兩年的綜合督導(dǎo)，增強(qiáng)其發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，幫助這些區(qū)域走出環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的困境。預(yù)警區(qū)域如果在限期內(nèi)脫離預(yù)警的，則給予財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)。

六是建立積分制的追責(zé)制度。在年度綠色發(fā)展指數(shù)評(píng)價(jià)和部門(mén)環(huán)境保護(hù)專(zhuān)項(xiàng)考核的基礎(chǔ)上，在兩年一次的中央環(huán)境保護(hù)督察制度的基礎(chǔ)上，建立積分制性質(zhì)的追責(zé)制度，即中央環(huán)境保護(hù)督察和在環(huán)境保護(hù)部組織的專(zhuān)項(xiàng)督查中，如果在一年內(nèi)兩次發(fā)現(xiàn)同一類(lèi)型的問(wèn)題，要自動(dòng)追究地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任；對(duì)于一年內(nèi)四次發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，建議地方黨政領(lǐng)導(dǎo)引咎辭職。應(yīng)開(kāi)展中央環(huán)境保護(hù)督察和環(huán)境保護(hù)部的專(zhuān)項(xiàng)督查的階段性第三方評(píng)估，完善制度，更好地發(fā)揮其作用。建議中央環(huán)境保護(hù)督察組下一步要更加敢于碰硬，追究一批地廳級(jí)和省部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任。

七是編制環(huán)境保護(hù)職責(zé)清單，建立“盡職照單免責(zé)、失職照單追責(zé)”的制度和機(jī)制。首先，建議國(guó)務(wù)院出臺(tái)各部委辦局的環(huán)境保護(hù)權(quán)力清單，特別是明確各部門(mén)的監(jiān)管失職責(zé)任，界定政府部門(mén)的監(jiān)管責(zé)任與企業(yè)的主體責(zé)任，不能混淆；中共中央、國(guó)務(wù)院聯(lián)合出臺(tái)指導(dǎo)地方黨委和政府環(huán)境保護(hù)權(quán)力清單的編制指南，明確上級(jí)黨委與下級(jí)黨委、上級(jí)政府與下級(jí)政府的關(guān)系；各省級(jí)、市級(jí)和縣級(jí)黨委、政府、人大、政協(xié)和司法機(jī)關(guān)，借鑒甘肅省的經(jīng)驗(yàn)，按照中央要求分級(jí)聯(lián)合出臺(tái)環(huán)境保護(hù)權(quán)力清單，特別是界定地方黨委書(shū)記和其他常委的責(zé)任，界定地方行政首長(zhǎng)和副職的職責(zé)，形成黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、失職追責(zé)的體制、制度和機(jī)制，這有利于在統(tǒng)一之中又形成職責(zé)清晰、相互銜接的分工職責(zé)體系，為環(huán)境保護(hù)部門(mén)單打獨(dú)斗的尷尬局面解困。建立權(quán)力清單有利于規(guī)范各級(jí)黨委和政府的運(yùn)作，防止相互推諉和濫權(quán)的現(xiàn)象，解決多頭執(zhí)法、無(wú)人執(zhí)法、無(wú)人負(fù)責(zé)的現(xiàn)象，改善地方和部門(mén)工作作風(fēng)，為市場(chǎng)主體營(yíng)造良好和清晰的監(jiān)管制度化氛圍，減少職權(quán)不確定性導(dǎo)致的腐敗現(xiàn)象。其次，為了防止一些部門(mén)變成只拿大棒的執(zhí)法部門(mén)，建議在權(quán)力清單的編制之中，給環(huán)境保護(hù)、工業(yè)信息、發(fā)展改革等部門(mén)增設(shè)如何幫助地方和企業(yè)發(fā)展資源節(jié)約型和環(huán)境友好型經(jīng)濟(jì)的職責(zé)。再次，建議借鑒《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見(jiàn)》的作法，明確規(guī)定“盡職照單免責(zé)、失職照單追責(zé)”，區(qū)分過(guò)錯(cuò)責(zé)任與其他事件，給地方黨政領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)管部門(mén)松綁。目前，海南、甘肅、青海等地以問(wèn)題為導(dǎo)向，已經(jīng)出臺(tái)了地方黨委和政府環(huán)境保護(hù)職責(zé)規(guī)定，也就是環(huán)境保護(hù)權(quán)力清單。只有這樣，才能促使地方環(huán)境保護(hù)部門(mén)放下思想包袱，敢于監(jiān)管，敢于作為，不至于成為背鍋俠。

（責(zé)任編輯 張亮）

● 常紀(jì)文，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境研究所副所長(zhǎng)。