白 婷

(首都師范大學(xué) 政法學(xué)院,北京 海淀 100089)

一、相關(guān)概念與理論闡述

(一)服務(wù)型政府的內(nèi)涵和特征

1.“服務(wù)型政府”的提出

1995到1997年間,“服務(wù)行政”這一概念在中國(guó)產(chǎn)生。國(guó)務(wù)院2004年頒布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中提出,“經(jīng)過(guò)十年左右的不懈的努力,我們要基本實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標(biāo)?！睖丶覍毧偫碓?005年3月召開(kāi)的全國(guó)人民代表大會(huì)十屆三次會(huì)議上《政府工作報(bào)告》中指出:“努力建設(shè)服務(wù)型政府,創(chuàng)新政府管理方式,寓管理于服務(wù)之中,更好地為基層、企業(yè)和社會(huì)公眾服務(wù)?！盵1]這是我國(guó)在國(guó)務(wù)院的官方文件中首次提出“服務(wù)型政府”,而服務(wù)型政府的建設(shè)便成為中央和地方行政體制改革的目標(biāo)選擇。在“服務(wù)型政府”的概念界定上,劉熙瑞教授的觀(guān)點(diǎn)具有代表性,他提出“服務(wù)型政府就是在公民本位、社會(huì)本位理念指導(dǎo)下,在整個(gè)社會(huì)民主秩序的框架下,通過(guò)法定程序,按照公民意志組建起來(lái)的以為公民服務(wù)為宗旨并承擔(dān)著服務(wù)責(zé)任的政府?！盵2]

2.服務(wù)型與管制型政府兩者的區(qū)別

服務(wù)型政府對(duì)政府行政管理體制提出更深刻、更人性化的要求。第一,管制型政府實(shí)行一種自上而下的統(tǒng)治,體現(xiàn)一種居高臨下的過(guò)程;服務(wù)型政府實(shí)行公民與服務(wù)者的互動(dòng),雙方可以互相交流,協(xié)商以達(dá)成一致。第二,傳統(tǒng)的管制型政府認(rèn)為,政府的核心職能是發(fā)展經(jīng)濟(jì),以便管理社會(huì);服務(wù)型政府則把公共服務(wù)作為其核心職責(zé),高效地為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。第三,管制型政府把社會(huì)公眾作為被統(tǒng)治者,具有強(qiáng)制性;服務(wù)型政府則把社會(huì)公眾作為服務(wù)對(duì)象,被服務(wù)者有自愿和要求的權(quán)利?？偟膩?lái)看,傳統(tǒng)的管制型政府主張官本位,權(quán)力本位,一切以實(shí)現(xiàn)統(tǒng)治為目的,而服務(wù)型政府則主張人本位,社會(huì)本位,它以為人民謀福祉為要旨。

3.服務(wù)型政府的特點(diǎn)

1)堅(jiān)持人民民主和為人民負(fù)責(zé),這體現(xiàn)了服務(wù)型政府的性質(zhì)和目的。2)服務(wù)型政府具備了社會(huì)主義的基本價(jià)值,堅(jiān)持以人為本、社會(huì)平等、政治民主。3)服務(wù)型政府堅(jiān)持依法治國(guó)的基本方略。法治是治國(guó)理政的基本方式,依法行政是全面推進(jìn)依法治國(guó)的重要內(nèi)容,因此政府與社會(huì)、市場(chǎng)、公民的互動(dòng)關(guān)系需要法律作為保障與依據(jù)。服務(wù)型政府的有效性體現(xiàn)在公共政策得到認(rèn)真有效的落實(shí),這樣才能樹(shù)立公信力,為公民所接受和信服。4)服務(wù)型政府是為全社會(huì)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的政府。公共財(cái)政和預(yù)算的實(shí)施應(yīng)該利于民生,如完善社會(huì)保障制度,提高公共醫(yī)療衛(wèi)生水平、公民的受教育的質(zhì)量。5)實(shí)現(xiàn)善治、合理劃分權(quán)力、優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)利于提高政府的工作效率。

(二)行政審批制度的概念和特點(diǎn)

1.行政審批制度的概念

“行政審批是指行政機(jī)關(guān)或依法授權(quán)的其他組織根據(jù)自然人、法人或其他組織依法提出的申請(qǐng),經(jīng)依法審查后準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)、認(rèn)可其資格資質(zhì)并確定特定民事關(guān)系或者特定民事權(quán)利能力和行為能力的行為,”*夏書(shū)章:《行政管理學(xué)》,中山大學(xué)出版社,2003年.它主要包括審核、審批、核準(zhǔn)和備案的形式。行政審批制度是依法進(jìn)行行政審批過(guò)程中各項(xiàng)具體制度的總稱(chēng),它具體包括“行政審批的設(shè)定權(quán)限、設(shè)定范圍、實(shí)施機(jī)關(guān)、實(shí)施程序、監(jiān)督和責(zé)任等多方面的制度”。*夏書(shū)章:《行政管理學(xué)》,中山大學(xué)出版社,2003年.行政審批制度不是一種經(jīng)濟(jì)制度,而是一項(xiàng)法律制度,它以外在于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的形式為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)提供支持,其本身是受到約束和限制的設(shè)置。[3]

2.行政審批的特點(diǎn)

1)行政審批的主體是行政部門(mén)、法律法規(guī)授權(quán)的組織,而非其他自然人、法人或組織。2)行政審批是政府公共管理的重要內(nèi)容,是為了維護(hù)公眾利益和秩序,促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定有序地發(fā)展。行政審批權(quán)力是為防止公民對(duì)權(quán)利和自由的濫用,是為公共利益服務(wù)的公權(quán)力。行政審批是建立在普遍限制和禁止基礎(chǔ)上的解禁行為。*王廣東:《論深化行政審批制度改革》,2014年.3)行政審批具有時(shí)效性,分為一次性、短期和長(zhǎng)期許可。審批權(quán)利人在取得許可條件并獲得資質(zhì)后須按照規(guī)定定期審驗(yàn)。4)行政審批有兩種屬性,權(quán)力與義務(wù)兼具。從表面上看,行政機(jī)關(guān)對(duì)行政相對(duì)人的申請(qǐng)予以許可,是賦予行政相對(duì)人一種權(quán)利,但這種行為更多地是一種職責(zé)、義務(wù),行政審批權(quán)利人是行政機(jī)關(guān)的服務(wù)對(duì)象,當(dāng)違法違規(guī)行為發(fā)生時(shí)才是行政管理的制裁對(duì)象。5)行政審批在法律規(guī)定的范圍內(nèi)有一定的自由裁量權(quán),行政部門(mén)可以根據(jù)具體的情況,在法律規(guī)定的時(shí)限和程序內(nèi)靈活處理,這取決于行政審批客體的復(fù)雜性和廣泛性。6)行政審批屬于前置管理。從管理的有效性和成本的層面看,行政審批是對(duì)涉及衛(wèi)生、環(huán)境污染等關(guān)系國(guó)家安全、民生以及一些特定行業(yè)的準(zhǔn)入資格設(shè)定為前置審批,這些系統(tǒng)性問(wèn)題可能會(huì)產(chǎn)生難以消除的影響,因此必須采取事前管理監(jiān)督手段。*http:∥guoqing.china

(三)服務(wù)型政府的建設(shè)與行政審批制度改革的邏輯關(guān)系

行政審批制度作為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的產(chǎn)物,帶有傳統(tǒng)的產(chǎn)權(quán)制度的先天不足之處。傳統(tǒng)的行政審批制度已不能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要,它不利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善,也不符合建設(shè)服務(wù)型政府這一目標(biāo)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的行政審批就是它不僅要適應(yīng)行政管理現(xiàn)代化的迫切要求,更重要的是順應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀(guān)的內(nèi)在的規(guī)律。政府應(yīng)該有所為,有所不為。政府不應(yīng)該以強(qiáng)制性的行政權(quán)力代替市場(chǎng)機(jī)制,而應(yīng)讓市場(chǎng)自覺(jué)選擇。為了更好地為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展保駕護(hù)航,建設(shè)服務(wù)型政府必須合理界定管理范圍,推進(jìn)行政審批制度改革。[4]服務(wù)型政府的建立對(duì)行政審批制度提出了新的要求。首先,各行政審批部門(mén)間應(yīng)該合理分權(quán),下放權(quán)力,明確責(zé)任,取消重疊職權(quán),相互協(xié)調(diào),以提高行政審批效率。其次,各政府部門(mén)通過(guò)深入審查各項(xiàng)行政審批項(xiàng)目,應(yīng)該將市場(chǎng)可以自主決定的審批權(quán)力歸還于市場(chǎng)。最后,培育和扶持第三部門(mén)和中介組織,將市場(chǎng)可以自行調(diào)節(jié)的部分審批權(quán)交由它們來(lái)管理。社會(huì)中介組織的產(chǎn)生和運(yùn)作會(huì)使政府實(shí)現(xiàn)更高層次的宏觀(guān)管理,實(shí)現(xiàn)引導(dǎo)服務(wù)型政府這一轉(zhuǎn)變,繼而使市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中政府、社會(huì)和企業(yè)三方面的良性互動(dòng),增強(qiáng)市場(chǎng)活力,提高資源配置率。服務(wù)型政府的建設(shè)不僅要求改革行政審批制度,下放行政審批權(quán),而且要求轉(zhuǎn)變行政審批工作人員的觀(guān)念和意識(shí),進(jìn)一步完善監(jiān)督和評(píng)估體系,權(quán)責(zé)統(tǒng)一,為我國(guó)從審批型政府向服務(wù)型政府過(guò)渡奠定基礎(chǔ)。服務(wù)型政府建設(shè)的基礎(chǔ)工作和關(guān)鍵之一就是深入推進(jìn)行政審批制度改革。一個(gè)國(guó)家的政府部門(mén)的主要精力不應(yīng)該放在行政審批上,否則這個(gè)政府不能稱(chēng)得上是服務(wù)型政府。堅(jiān)持服務(wù)型政府的理念,必須以市場(chǎng)為導(dǎo)向推進(jìn)行政審批制度改革,合理分權(quán),簡(jiǎn)化審批程序,利用一站式精簡(jiǎn)審批環(huán)節(jié)并加強(qiáng)監(jiān)管,使得行政審批行為更加規(guī)范、透明和公開(kāi)。

二、當(dāng)前我國(guó)行政審批制度存在的問(wèn)題及其原因分析

我國(guó)的行政審批制度產(chǎn)生于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中,作為政府公共管理的一個(gè)重要手段,它發(fā)揮著重要的作用。但是隨著我國(guó)行政體制改革以及公共服務(wù)型政府建設(shè)的推進(jìn),傳統(tǒng)的行政審批制度弊端日益顯現(xiàn),為了更好地適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、服務(wù)社會(huì),對(duì)行政審批制度改革的深入也勢(shì)在必行。建設(shè)公共服務(wù)型政府的核心在于把管理公眾轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)公眾,這正是行政審批制度改革的基本內(nèi)容和基本方向。推進(jìn)行政審批制度的改革,切實(shí)放松管制,有利于降低制度性交易成本,使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用,同時(shí)能有效減少政府部門(mén)和工作人員的尋租空間,消除滋生腐敗的土壤。[5]在服務(wù)型政府理念的促使之下,我國(guó)行政審批制度趨于規(guī)范,在行政審批制度改革方面已經(jīng)取得了鮮明的成就,但是依舊存在著一系列的不足:審批權(quán)力過(guò)度集中且缺乏監(jiān)督;行政審批程序繁瑣;行政審批事項(xiàng)繁雜;審批人員的服務(wù)意識(shí)薄弱;重審批、輕監(jiān)督的現(xiàn)象普遍存在。

(一)行政審批權(quán)力過(guò)于集中

基于傳統(tǒng)的官本位意識(shí),一些地方政府部門(mén)和官員壟斷審批權(quán)甚至在正常的審批程序中按主觀(guān)意志將某些權(quán)力擴(kuò)大化從而形成一言堂,行政審批權(quán)客觀(guān)上異化為官員尋租的工具,從而滋生腐敗。不按行政審批的程序和條件進(jìn)行審批,隱瞞虛報(bào)審批事項(xiàng),繼續(xù)執(zhí)行已經(jīng)明令取消的審批事項(xiàng),甚至擅自設(shè)立審批事項(xiàng),因而“暗箱操作”、“衙門(mén)作風(fēng)”和吃拿卡要等現(xiàn)象已經(jīng)屢見(jiàn)不鮮屢禁不止,這一方面阻礙了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,另一方面也降低了政府的公信力,也會(huì)增加行政審批相對(duì)人的負(fù)擔(dān),損害人民的切身利益。如果實(shí)現(xiàn)合理的分權(quán),不僅可以直接有效地預(yù)防腐敗問(wèn)題,而且可以轉(zhuǎn)變政府職能,實(shí)現(xiàn)精兵簡(jiǎn)政,下放權(quán)限還可以加強(qiáng)基層的政權(quán)建設(shè),提高為人民服務(wù)的效率。

(二)行政審批程序過(guò)于繁瑣

行政審批的一般程序:“1.受理,由行政審批工作人員查驗(yàn)申請(qǐng)材料。如果材料齊全規(guī)范予以制發(fā)《行政審批項(xiàng)目受理通知書(shū)》,并簽署受理意見(jiàn)。若不符合受理標(biāo)準(zhǔn),由工作人員告知申請(qǐng)人需要補(bǔ)正材料的全部?jī)?nèi)容和要求。2.審核、復(fù)審、會(huì)簽。符合審核、復(fù)審、會(huì)簽標(biāo)準(zhǔn)的,在行政審批項(xiàng)目辦文單上簽署建議批準(zhǔn)的意見(jiàn),如果不符合標(biāo)準(zhǔn)也要簽署不予批準(zhǔn)的意見(jiàn)及理由。3.審定,主管局長(zhǎng)進(jìn)行審定或提請(qǐng)局務(wù)會(huì)議討論,審定符合標(biāo)準(zhǔn)的便可簽署審定同意意見(jiàn)。4.告知和歸檔,責(zé)任處室負(fù)責(zé)告知申請(qǐng)人。審定通過(guò)則予以制發(fā)審批文書(shū),并告知申請(qǐng)人領(lǐng)取。未通過(guò)的則制發(fā)《行政審批項(xiàng)目不予批準(zhǔn)通知書(shū)》,將理由及其依據(jù)、申辦人的相關(guān)權(quán)利告知申請(qǐng)人并退回申請(qǐng)材料。5.公布,審批通過(guò)則將審批結(jié)果自制發(fā)文書(shū)之日起10內(nèi)在網(wǎng)上公布?！?《中華人民共和國(guó)行政許可法》審批程序的繁瑣,加之缺乏明確的告知渠道,行政審批的當(dāng)事人弄不清楚先后順序。從行政審批到項(xiàng)目完成,審批的時(shí)間占去一小半甚至可能比項(xiàng)目完成用的時(shí)間還要長(zhǎng)。項(xiàng)目審批時(shí)間過(guò)長(zhǎng)造成效率低下。

(三)行政審批項(xiàng)目繁多

中國(guó)新聞網(wǎng)有一組調(diào)查數(shù)據(jù),近三年1539家受調(diào)查企業(yè)每家每年平均向政府申報(bào)審批項(xiàng)目17.68個(gè),單項(xiàng)審批項(xiàng)目涉及的審批部門(mén)平均為6.85個(gè),審批程序平均為9.4道,最長(zhǎng)審批時(shí)達(dá)到1400天。[6]這幾組數(shù)據(jù)明確地反映了行政審批存在的問(wèn)題。目前必須對(duì)以下幾類(lèi)行政審批項(xiàng)目進(jìn)行取消和精簡(jiǎn)。第一,審批事項(xiàng)違背市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在規(guī)律,妨礙市場(chǎng)的開(kāi)發(fā)和公平的競(jìng)爭(zhēng),可以通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制自律運(yùn)行。第二,事項(xiàng)不符合政企分開(kāi)、政事分開(kāi)的原則,不符合政府職能轉(zhuǎn)變的要求。例如,可以通過(guò)依法成立社會(huì)中介組織、行業(yè)進(jìn)行自律。第三,沒(méi)有法律、法規(guī)和規(guī)章的明確規(guī)定,而是少數(shù)政府行政官員擅自設(shè)立的行政審批事項(xiàng)。第四,國(guó)家、地方政府已經(jīng)明令廢止、取消、失效的項(xiàng)目卻繼續(xù)實(shí)行行政審批行為的。第五,瞞報(bào)虛報(bào)的行政審批事項(xiàng)。

(四)行政審批人員的服務(wù)意識(shí)薄弱

行政審批人員的服務(wù)意識(shí)薄弱,這一問(wèn)題源于歷史的、現(xiàn)實(shí)的原因。第一,體制的歷史的制約。我國(guó)兩千多年的傳統(tǒng)的行政觀(guān)念把政府視為管理者,它行使權(quán)力是為了實(shí)現(xiàn)統(tǒng)治,而非為公民服務(wù)。管制型政府主張官本位、權(quán)力本位,而非從公民的需要出發(fā),主張人本位、社會(huì)本位。[7]管制型政府實(shí)行自上而下的統(tǒng)治,處于居高臨下的地位,它把公民視為被統(tǒng)治者,把政府的核心職責(zé)定位于發(fā)展經(jīng)濟(jì),而非公共服務(wù),因此政府工作人員的服務(wù)意識(shí)薄弱。第二,現(xiàn)實(shí)因素的制約。行政審批制度的改革是一項(xiàng)系統(tǒng)的復(fù)雜的工程,文化、地區(qū)等差異的影響,行政人員的自身素質(zhì)等現(xiàn)實(shí)的因素使得行政人員不可避免地在一定程度上沿襲了舊的管理觀(guān)念,而非服務(wù)觀(guān)念。

(五)行政審批缺乏完善的長(zhǎng)效監(jiān)管機(jī)制

“行政審批權(quán)與監(jiān)管權(quán)缺乏制度性的分離,這導(dǎo)致行政審批制度改革難以得到根本性的轉(zhuǎn)變?！盵5]針對(duì)不規(guī)范甚至違法的審批行為我國(guó)出臺(tái)了一系列的法律法規(guī)和規(guī)章制度,然而瞞虛報(bào)審批事項(xiàng),越權(quán)審批、違反規(guī)定擅自設(shè)立行政審批事項(xiàng)等違法行為依然存在。行政審批人員把行政審批權(quán)當(dāng)作私有權(quán)力,實(shí)現(xiàn)其“尋租”,權(quán)責(zé)不明,“門(mén)難進(jìn)、臉難看、事難辦”以及吃拿卡要等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。英國(guó)思想史學(xué)家阿克頓勛爵認(rèn)為“權(quán)力會(huì)滋生腐敗,絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗”。失去了監(jiān)督,權(quán)力就會(huì)走向腐敗。政府作為經(jīng)濟(jì)人會(huì)謀求自身的利益,在此過(guò)程中需要依靠多方位多層次監(jiān)督而不只是政府內(nèi)部監(jiān)督,這樣監(jiān)督更為有效,也才能使權(quán)力發(fā)揮其應(yīng)有的作用,實(shí)現(xiàn)權(quán)為民所用。

三、深化行政審批制度改革,推進(jìn)服務(wù)型政府的構(gòu)建

(一)合理分化行政審批權(quán)力

分權(quán)包括上下級(jí)政府部門(mén)間的權(quán)力下放,中央與地方政府的權(quán)力劃分,政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)之間的分權(quán),政府與社會(huì)中介組織之間的權(quán)限劃分。合理地分權(quán)是防止權(quán)力過(guò)于集中、權(quán)力濫用的重要手段。第一,各行政審批部門(mén)間應(yīng)該合理分權(quán),明確責(zé)任,取消重疊職權(quán),相互協(xié)調(diào),以提高行政審批效率。從這一角度看,那些直接面向基層由地方管理更方便有效的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事項(xiàng),應(yīng)由地方和基層負(fù)責(zé)。第二,通過(guò)深入審查各項(xiàng)行政審批項(xiàng)目,評(píng)估市場(chǎng)可以自主決定的事項(xiàng)就交由市場(chǎng)管理。第三,培育和扶持第三部門(mén)和中介組織,將市場(chǎng)可以自行調(diào)節(jié)的部分審批權(quán)交由它們來(lái)管理。[8]社會(huì)中介組織的產(chǎn)生和運(yùn)作會(huì)使政府實(shí)現(xiàn)更高層次的宏觀(guān)管理,使政府管理做到精簡(jiǎn)高效。中介組織可以溝通政府與公民、公民與市場(chǎng)、政府與企業(yè)的關(guān)系,可以促進(jìn)教育、培訓(xùn)、就業(yè)、能源等等。只有職權(quán)合理化、明確化、高效化才能提高政府的績(jī)效,杜絕權(quán)力的濫用,才能更好地為人民服務(wù),實(shí)現(xiàn)人民利益的最大化?！笆马?xiàng)由地方政府部門(mén)管理有效還是歸還市場(chǎng)調(diào)節(jié)或由企業(yè)自主選擇需要經(jīng)過(guò)科學(xué)認(rèn)定與評(píng)估,而非由審批主體或被審批者認(rèn)定。這應(yīng)該根據(jù)權(quán)力法定原則和權(quán)力設(shè)定科學(xué)性要求,由法定授權(quán)部門(mén)牽頭,政府、社會(huì)和專(zhuān)家參與,以深入細(xì)致的調(diào)查研究為基礎(chǔ),提出取消下放事項(xiàng)的清單,廣泛征求意見(jiàn),反復(fù)推敲完善,通過(guò)一定的法律程序付諸實(shí)施?！盵9]

(二)簡(jiǎn)化、優(yōu)化行政審批程序和方式

在規(guī)范申報(bào)、受理、審核、辦結(jié)、運(yùn)作的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步簡(jiǎn)化、優(yōu)化行政審批程序。第一,針對(duì)項(xiàng)目審批過(guò)程中的環(huán)節(jié)多、部門(mén)多、審判責(zé)權(quán)不明的問(wèn)題,采用統(tǒng)一辦理、聯(lián)合并聯(lián)辦理的審批形式,對(duì)能夠合并辦理的項(xiàng)目進(jìn)行合并,多個(gè)部門(mén)實(shí)行統(tǒng)一、聯(lián)合、集中辦理。多部門(mén)進(jìn)行重復(fù)審批不利于資源的節(jié)約整合和行政效率的提高。傳統(tǒng)的行政審批采用串聯(lián)分步的方式,這種審批方式耗費(fèi)時(shí)間長(zhǎng),成本也較高,效率卻比較低。通過(guò)采用并聯(lián)審批的方式,行政審批真正做到了提速和快捷。并聯(lián)審批制度,既讓群眾告別了項(xiàng)目審批的“萬(wàn)里長(zhǎng)征”,也讓審批部門(mén)實(shí)現(xiàn)了“化學(xué)聚合”,部門(mén)間不再互相推諉扯皮。第二,完善網(wǎng)上預(yù)申報(bào)和與審批工作,實(shí)現(xiàn)“足不出戶(hù),點(diǎn)擊事成”。在互聯(lián)網(wǎng)加時(shí)代,利用大數(shù)據(jù)公民可通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)直接申報(bào),經(jīng)審核通過(guò)后到行政審批部門(mén)辦理。這樣可以從總體上節(jié)省行政相對(duì)人在行政審批項(xiàng)目的過(guò)程中來(lái)回奔波于各個(gè)部門(mén)的時(shí)間,壓縮部門(mén)辦理時(shí)限,從而大幅度提高行政審批效率,降低行政成本,得到群眾的支持。第三,通過(guò)口頭告知、電子顯示屏、公眾信息網(wǎng)等立體化的方式、渠道保障群眾的知情權(quán),公示所辦行政審批事項(xiàng)的依據(jù)、條件、程序、時(shí)限、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、辦理結(jié)果以及監(jiān)管投訴渠道。

(三)取消、精簡(jiǎn)行政審批項(xiàng)目

在服務(wù)型政府建設(shè)的理念指導(dǎo)下推進(jìn)行政審批制度改革,進(jìn)一步激發(fā)市場(chǎng)和社會(huì)的創(chuàng)造性和活力,取消和精簡(jiǎn)行政審批項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)如下:1.根據(jù)現(xiàn)行的法律和法規(guī),那些違背社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)內(nèi)在客觀(guān)規(guī)律并與之發(fā)展不相適應(yīng)的行政審批項(xiàng)目應(yīng)該被修改或廢除,如妨礙市場(chǎng)開(kāi)發(fā)和公平競(jìng)爭(zhēng)的項(xiàng)目,換言之,發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用就是要讓市場(chǎng)機(jī)制有效地調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。2.從服務(wù)型政府這一理念出發(fā),取消不符合政府職能轉(zhuǎn)變的項(xiàng)目,廢除那些管制取向的行政審批項(xiàng)目,修改具有管理取向的事項(xiàng)。3.審查行政審批事項(xiàng)的重要依據(jù)是公共利益。必須以服務(wù)公眾、企業(yè)、社會(huì)為基本的目的,凡是不利于人民生活水平的提高、阻礙企業(yè)的發(fā)展與社會(huì)進(jìn)步的行政審批事項(xiàng)都必須被大膽地革除。除了那些關(guān)系國(guó)家和生態(tài)安全、關(guān)乎重大生產(chǎn)力布局與戰(zhàn)略性資源開(kāi)發(fā)、關(guān)系重大公共利益等民生的項(xiàng)目,余下的企業(yè)項(xiàng)目政府不再審批而交由企業(yè)依照法律法規(guī)自主決策。在精簡(jiǎn)行政審批工作中,嚴(yán)格按程序論證,堅(jiān)決杜絕“自由落體”現(xiàn)象。[5]“為落實(shí)十二屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過(guò)的《關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的決定》,依法推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、科學(xué)地深入行政審批制度改革從而提高審批效率,進(jìn)一步提高政府管理科學(xué)化、規(guī)范化水平,依據(jù)2016年1月、2月國(guó)務(wù)院公布的取消國(guó)務(wù)院部門(mén)行政許可事項(xiàng)、中央指定地方實(shí)施的行政審批事項(xiàng)和職業(yè)資格事項(xiàng)的決定精神,國(guó)務(wù)院法制辦會(huì)同有關(guān)單位起草了《〈中華人民共和國(guó)對(duì)外貿(mào)易法〉等12部法律的修正案(草案)》?！?關(guān)于《〈中華人民共和國(guó)對(duì)外貿(mào)易法〉等12部法律的修正案(草案)》的說(shuō)明——2016年10月31日在第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十四次會(huì)議上,宋大涵.在該草案中涉及取消部分行政審批事項(xiàng):“對(duì)外貿(mào)易法第十條,海關(guān)法第三十一條等設(shè)定了國(guó)務(wù)院實(shí)施的對(duì)外承包工程資格審批,暫時(shí)進(jìn)出口貨物核準(zhǔn)…危險(xiǎn)廢物跨區(qū)轉(zhuǎn)移審批,開(kāi)辦煤礦企業(yè)審批。關(guān)于這些行政審批管理的事項(xiàng),政府有關(guān)主管部門(mén)可通過(guò)制定規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、隨機(jī)抽查、日常巡查等方式加強(qiáng)事中事后監(jiān)管,草案對(duì)上述法律條款作了修改并取消了這12項(xiàng)行政審批。”*【本文來(lái)源于人民數(shù)據(jù)庫(kù), 網(wǎng)址:http://data.people.com.cn】

(四)強(qiáng)化審批人員的服務(wù)意識(shí),提高其素質(zhì)

行政審批制度改革不僅需要完善制度本身,也需要提高人員素質(zhì),強(qiáng)化其服務(wù)意識(shí)。只有這樣才能使制度發(fā)揮其作用。行政審批制度的改革是一項(xiàng)系統(tǒng)的復(fù)雜的工程,文化、地區(qū)等差異的影響,體制的歷史的制約,行政人員的自身素質(zhì)使得一些政府工作人員沿襲了舊體制的管理觀(guān)念,而非服務(wù)觀(guān)念。1.行政審批人員要以公民本位、社會(huì)本位的服務(wù)型政府理念代替官本位、權(quán)利本位的傳統(tǒng)的管制型政府理念,淡化行政審批意識(shí),強(qiáng)化服務(wù)意識(shí),提高服務(wù)效率和質(zhì)量。審批人員要時(shí)刻做到想人民之所想,急人民之所急。2.行政審批對(duì)專(zhuān)業(yè)性和技術(shù)性要求較高,政府工作人員實(shí)施審批權(quán)時(shí)享有自由裁量權(quán),加之復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系就要求行政審批人員不僅要擁有豐富的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和法律知識(shí),而且要擁有良好的職業(yè)道德素質(zhì),并樹(shù)立依法行政、為民服務(wù)的意識(shí)。3.行政審批人員培養(yǎng)主動(dòng)為公眾服務(wù)的熱情的態(tài)度。深入基層,聆聽(tīng)群眾的意見(jiàn),善于發(fā)現(xiàn)問(wèn)題,并積極地解決問(wèn)題,回應(yīng)公民的訴求,提供周到、熱情、令人民滿(mǎn)意的高品質(zhì)的服務(wù)。因此,用“進(jìn)門(mén)有親切感,咨詢(xún)有信任感,登記有效率感,出門(mén)有滿(mǎn)意感”代替過(guò)去的“門(mén)難進(jìn),臉難看,事難辦”。

(五)進(jìn)一步建立健全行政審批長(zhǎng)效的監(jiān)管機(jī)制

在政府職能中,審批與監(jiān)管相輔相成。但是重審批輕監(jiān)管甚至用審批代替監(jiān)管,是一些政府部門(mén)監(jiān)管工作薄弱的直接原因。不合理的行政審批事項(xiàng)被取消,在此基礎(chǔ)上明確主管、監(jiān)管的主體成為行政管理的重要內(nèi)容,強(qiáng)化監(jiān)管是其中的重要環(huán)節(jié)。把自主權(quán)還給企業(yè)和個(gè)人,進(jìn)而為社會(huì)和市場(chǎng)注入活力,是為了讓政府扮演好自己的角色。如何界定政府該管的事,在黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度,推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,提出深化經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)制度等六個(gè)方面的重大改革,其中包括宏觀(guān)調(diào)控、公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和環(huán)境保護(hù)。市場(chǎng)秩序、食品安全、生態(tài)安全等關(guān)系民生的方面受到群眾廣泛關(guān)注,政府在這些方面應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)管。前置審批是監(jiān)管的一部分內(nèi)容,通過(guò)審批完善準(zhǔn)入機(jī)制來(lái)實(shí)行監(jiān)管。為了確保公共安全,防止環(huán)境污染、人為災(zāi)害、衛(wèi)生事故等,需要將涉及衛(wèi)生、環(huán)境污染以及一些特定行業(yè)的準(zhǔn)入資格設(shè)定為前置審批。對(duì)這些前置事項(xiàng)必須嚴(yán)守標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)格驗(yàn)收、跟蹤監(jiān)測(cè),不能流于形式,要以更有力的方式維護(hù)社會(huì)秩序和公共安全。行使審批權(quán)的過(guò)程中存在權(quán)力的擴(kuò)大化以及自由裁量權(quán)等,這些問(wèn)題使權(quán)力尋租、暗箱操作、吃拿卡要等現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。要徹底杜絕這種以權(quán)謀私的腐敗現(xiàn)象,必須要建立健全全方位多層次的行政審批的監(jiān)督管理機(jī)制。1.加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督,在行政審批機(jī)構(gòu)內(nèi)部制定可行的部門(mén)監(jiān)督制度,對(duì)審批行為的各環(huán)節(jié)進(jìn)行日常監(jiān)督。部門(mén)內(nèi)應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)行政審批行為的監(jiān)督,糾正違法設(shè)定的行政審批行為,糾正隨意變更的行政審批行為。狠抓集中抽查。上級(jí)政府應(yīng)該及時(shí)地對(duì)下級(jí)政府實(shí)施行政審批行為的情況進(jìn)行檢查,通過(guò)聽(tīng)取工作匯報(bào)、實(shí)地查看辦公情況、聽(tīng)取行政相對(duì)人的意見(jiàn)、查閱相關(guān)工作的文件資料等方式實(shí)行監(jiān)督檢查。2.建立健全專(zhuān)門(mén)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的長(zhǎng)效監(jiān)督機(jī)制。各級(jí)人民代表大會(huì)、各民主黨派、各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)等都要加強(qiáng)對(duì)行政審批服務(wù)的監(jiān)督,規(guī)范行政審批行為。3.加強(qiáng)社會(huì)公眾的監(jiān)督,實(shí)行陽(yáng)光操作,公開(kāi)辦理,并完善監(jiān)督投訴渠道,如網(wǎng)絡(luò)實(shí)名舉報(bào)。通過(guò)政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站、微博政務(wù)、口頭告知等方式通知,將審批事項(xiàng)辦理的程序和結(jié)果等必須向社會(huì)公開(kāi),接受行政相對(duì)人的監(jiān)督,使行政相對(duì)人得到透明公開(kāi)的服務(wù)。對(duì)于任何濫用職權(quán)、徇私舞弊搞越權(quán)審批、變相審批、瞞報(bào)虛報(bào)行政審批事項(xiàng)等行為,增加行政相對(duì)人的負(fù)擔(dān)并損害其利益的,各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)都要嚴(yán)肅查處,對(duì)審批主要直接負(fù)責(zé)人追責(zé)。在這個(gè)過(guò)程中一些地方政府部門(mén)在改革過(guò)程中制定和推行了權(quán)力清單。其目的在于限制和規(guī)范運(yùn)用行政權(quán)力,體現(xiàn)“法無(wú)授權(quán)不可為”的法治精神。權(quán)力清單上沒(méi)有明確的事項(xiàng)就不需要審批。一些政府部門(mén)既有審批權(quán)限又兼具監(jiān)管責(zé)任,權(quán)力與職責(zé)并不完全對(duì)等,并非權(quán)力清單上沒(méi)有的就不承擔(dān)監(jiān)管職責(zé)。因此,在維護(hù)群眾的合法權(quán)益時(shí),要加強(qiáng)行政審批的監(jiān)管責(zé)任,做到“法無(wú)禁止即可為”。

四、結(jié)語(yǔ)

行政審批制度改革是行政管理體制轉(zhuǎn)型的重要體現(xiàn),它要求從根本上對(duì)傳統(tǒng)的政府模式進(jìn)行變革包括職能內(nèi)容和方式的轉(zhuǎn)變,以構(gòu)建服務(wù)型政府為理念,以人為本,實(shí)現(xiàn)政府管理體制的變革,合理轉(zhuǎn)變政府職能,為人民服務(wù),真正意義上實(shí)現(xiàn)人民利益的最大化。行政審批制度改革不僅僅需要不斷完善行政審批制度本身,也需要各項(xiàng)相關(guān)配套措施的及時(shí)跟進(jìn),還需要行政審批人員服務(wù)意識(shí)的加強(qiáng)和素質(zhì)的提高。要繼續(xù)深入推進(jìn)行政審批制度改革,必須重新調(diào)整政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系。行政審批制度改革是一項(xiàng)長(zhǎng)期的、系統(tǒng)的、復(fù)雜的、艱巨的工程,不可一蹴而就。加之經(jīng)濟(jì)的、社會(huì)的不斷發(fā)展變化,我們應(yīng)該隨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展要求從條件對(duì)象和范圍等方面進(jìn)行調(diào)整,行政審批制度改革不能一勞永逸,否則,改革的步伐不僅不會(huì)前進(jìn),很可能會(huì)原地不動(dòng),甚至倒退。

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