牛曉青

(華中師范大學(xué)，湖北 武漢 430079)

德國(guó)行政訴訟范圍及對(duì)我國(guó)的啟示*

牛曉青

(華中師范大學(xué)，湖北 武漢 430079)

德國(guó)受其公法理論和“法治國(guó)”思想的影響，行政訴訟的受案范圍相當(dāng)廣泛，根據(jù)德國(guó)《行政法院法》第四十條第一款的規(guī)定，幾乎除了憲法性質(zhì)的所有公法爭(zhēng)議都納入了行政訴訟范圍，這樣的規(guī)定對(duì)于限制國(guó)家權(quán)力，保障公民權(quán)利有重要作用。學(xué)習(xí)和借鑒德國(guó)關(guān)于受案范圍的確定方式，增加可訴行政行為并建立更為科學(xué)的訴訟救濟(jì)制度對(duì)研究我國(guó)的行政訴訟受案范圍有積極意義。

德國(guó)；行政訴訟；受案范圍；啟示

行政訴訟的受案范圍可以說(shuō)是行政訴訟制度中的核心問(wèn)題，直接決定了法院對(duì)行政行為進(jìn)行監(jiān)督的范圍以及權(quán)益受到行政主體侵害的公民、法人和其他組織訴權(quán)的范圍[1]。世界上的大多數(shù)國(guó)家，都有關(guān)于行政訴訟受案范圍的規(guī)定，但各國(guó)在表述上有所差異，如美國(guó)將其稱(chēng)之為“司法審查的可得性”，法國(guó)稱(chēng)之為“行政法院的審判權(quán)范圍”，德國(guó)則認(rèn)為是“實(shí)質(zhì)裁判條件”。雖然表述不同，但這些定義所揭示的實(shí)質(zhì)內(nèi)容是一致的，即在法治環(huán)境中司法機(jī)關(guān)對(duì)行政行為擁有的司法審查權(quán)限的大小；或者說(shuō)，是行政相對(duì)人能夠通過(guò)司法程序?qū)υ斐勺陨聿焕娴男姓袨?，獲得司法救濟(jì)資源的多少[2]。由于司法權(quán)和行政權(quán)在一定程度上是相互制約的，司法機(jī)關(guān)只能是解決行政爭(zhēng)議的最后一道防線(xiàn)，受案范圍的大小影響著司法機(jī)關(guān)可以進(jìn)行審查的界限以及公民、法人或其他組織合法權(quán)益受保護(hù)的范圍。因此，研究受案范圍對(duì)于探討行政訴訟制度有重要意義。我國(guó)在研究行政法學(xué)和行政訴訟制度時(shí)，深受法、德等大陸法系國(guó)家尤其是德國(guó)的影響，為此，筆者將詳細(xì)論述德國(guó)行政訴訟受案范圍對(duì)我國(guó)的啟示。

一、德國(guó)行政訴訟范圍的概述

早期的德國(guó)通常依據(jù)行政行為來(lái)確定行政訴訟的受案范圍，行政行為這一概念最早可追溯至法國(guó)，19世紀(jì)時(shí)德國(guó)學(xué)者奧托·邁耶提出了更精準(zhǔn)地概念，即“在個(gè)別的條件下決定某個(gè)權(quán)利主體的權(quán)威性宣告[3]?！薄兜聡?guó)行政程序法》第三十五條規(guī)定：行政行為是行政機(jī)關(guān)為規(guī)范公法領(lǐng)域的個(gè)別情況采取的具有直接對(duì)外效力的處分、決定或其他官方措施。一般處分是一類(lèi)行政行為，它針對(duì)依一般特征確定或可確定范圍的人，或涉及物的公法性質(zhì)或公眾對(duì)該物的使用。這表明德國(guó)行政當(dāng)局以單方高權(quán)形式實(shí)現(xiàn)行政職能的行為都應(yīng)該接受司法機(jī)關(guān)的審查，為了讓行政訴訟的受案范圍不斷擴(kuò)大，就必須不斷擴(kuò)大行政行為的范圍。而1960年德國(guó)頒布了《聯(lián)邦行政法院法》，不再把行政訴訟程序與行政行為聯(lián)接在一起，從而使法律訴訟對(duì)全部公法爭(zhēng)議開(kāi)放，行政行為失去了其權(quán)利保護(hù)的特殊功能，因此對(duì)于德國(guó)行政訴訟受案范圍的研究就不單單依靠行政行為來(lái)確定了。

開(kāi)啟行政訴訟途徑的一般條款，也就是行政法院法第四十條，它是行政訴訟法的關(guān)鍵規(guī)范之一[4]。《行政法院法》第四十條第一款這樣表述：“一切未被聯(lián)邦法律劃歸為屬其他法院管轄的非憲法性質(zhì)的公法上爭(zhēng)議，對(duì)之均可提起行政訴訟。州法律范疇的公法爭(zhēng)議，也可由州法律劃歸其他法院管轄。”但其憲法基礎(chǔ)和根本淵源卻在《聯(lián)邦德國(guó)基本法》第十九條第四款：“任何人之權(quán)利受官署侵害時(shí)，得提起訴訟。如別無(wú)其它管轄機(jī)關(guān)時(shí)，得向普通法院起訴?！笨梢哉f(shuō)《行政法院法》第四十條第一款是對(duì)《聯(lián)邦德國(guó)基本法》的具體表述，這一規(guī)定將除了憲法性質(zhì)以外的所有公法爭(zhēng)議都納入行政訴訟范圍，“一方面區(qū)別于應(yīng)由憲法法院受理的憲法性爭(zhēng)議，另一方面又確定了行政訴訟的受案范圍僅限于法律沒(méi)有規(guī)定由其他法院受理的非憲法性公法爭(zhēng)議[4]”，是對(duì)行政訴訟受案范圍的概括式規(guī)定。

此外，德國(guó)關(guān)于法院的分類(lèi)相較于其他國(guó)家更加分散細(xì)化。除普通行政法院外，德國(guó)還有憲法法院、勞動(dòng)法院、普通法院、財(cái)政法院和社會(huì)法院等專(zhuān)門(mén)法院，它們按照《聯(lián)邦德國(guó)行政法院法》的規(guī)定可管轄不同類(lèi)型的公法爭(zhēng)議。因此在確定受案范圍時(shí)，既要厘清行政法院和憲法法院之間的受案權(quán)限，又要?jiǎng)澐制胀ㄐ姓ㄔ汉蛯?zhuān)門(mén)法院的權(quán)限范圍。例如，德國(guó)憲法法院主管關(guān)于公民基本權(quán)利被剝奪、權(quán)利義務(wù)爭(zhēng)議涉及基本法解釋的憲法性質(zhì)的行政案件，而財(cái)政法院則主管關(guān)于租、稅事務(wù)方面的行政案件，還有德國(guó)社會(huì)法院主要負(fù)責(zé)關(guān)于實(shí)施社會(huì)保險(xiǎn)和提供就業(yè)機(jī)會(huì)和失業(yè)金等方面的案件，等等[5]。同時(shí)，德國(guó)各法院內(nèi)部也有細(xì)致嚴(yán)密的分工，例如，法律、秩序、商業(yè)、土地、教育、公共設(shè)施等事項(xiàng)都分屬不同的合議庭審理。這樣細(xì)致的設(shè)置使得德國(guó)法院對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督與制約幾乎是全面的、無(wú)漏洞的。而就行政訴訟來(lái)說(shuō)，德國(guó)普通行政法院與專(zhuān)門(mén)行政法院受理了絕大部分行政案件。

將行政訴訟的受案范圍盡可能擴(kuò)大的同時(shí)，德國(guó)《基本法》也通過(guò)否定列舉的方式排除了行政法院對(duì)相關(guān)行為的管轄，即國(guó)家行為、國(guó)家的恩惠行為以及政治性的法律行為都不得提起行政訴訟。由此可以看出，德國(guó)確定行政訴訟受案范圍主要采用了概括式和列舉式并用的混合式，首先進(jìn)行原則性的概括式規(guī)定，再?gòu)姆疵媾懦艘恍┎坏锰崞鹦姓V訟的行為。這種方式既克服了列舉式的分散，又避免了概括式的籠統(tǒng)和不易把握，是目前確定行政訴訟受案范圍的較好方式[1]，使得行政法院能更好地確定其管轄范圍，行政相對(duì)人也能更明確地主張自己的權(quán)利，最大程度地體現(xiàn)了德國(guó)行政法對(duì)于公民合法權(quán)益的保護(hù)。

二、我國(guó)行政訴訟范圍的現(xiàn)狀

我國(guó)現(xiàn)行的《行政訴訟法》于2014年11月1日經(jīng)十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十一次會(huì)議修改通過(guò)，并于2015年5月1日施行，這是繼1989年出臺(tái)的《行政訴訟法》以來(lái)的首次修改。筆者認(rèn)為此次修改可謂是進(jìn)步與保守的結(jié)合，在受案范圍上表現(xiàn)得尤為明顯。

黨的十八屆四中全會(huì)后，“依法治國(guó)”“依法行政”等理念深入人心，受到現(xiàn)代法治國(guó)家限制國(guó)家權(quán)力，保障公民權(quán)利趨勢(shì)的影響，新《行政訴訟法》在舊法的基礎(chǔ)上作出了諸多調(diào)整，以符合“有權(quán)利必有救濟(jì)”的原則。這些進(jìn)步和改變主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，以“行政行為”代替“具體行政行為”。雖然只是兩個(gè)字的差別，但在范圍上卻有極大的擴(kuò)張?？梢哉f(shuō)，新法的這一改變，在現(xiàn)實(shí)中消除了處于具體行政行為與抽象行政行為之間的模糊地帶，有效防止了法院以不屬于具體行政行為為借口而不予受理的現(xiàn)實(shí)尷尬，為解決立案難問(wèn)題打下了很好的基礎(chǔ)[6]。第二，增加了行政訴訟受案范圍具體列舉的事項(xiàng)。對(duì)比新舊《行政訴訟法》關(guān)于受案范圍的具體規(guī)定，新法主要增加了以下行政行為：行政強(qiáng)制執(zhí)行；行政機(jī)關(guān)作出的有關(guān)行政許可的其他決定；土地、礦藏等自然資源所有權(quán)或者使用權(quán)的決定；征收、征用決定及其補(bǔ)償決定；侵犯農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的行為；濫用行政權(quán)力排除或者限制競(jìng)爭(zhēng)行為；違法集資、攤派費(fèi)用行為；未依法支付最低生活保障待遇或者社會(huì)保險(xiǎn)待遇的行為；不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議等協(xié)議的行為等。第三，也是新法中很重要的一點(diǎn)修改，即“相比于舊法第十一條第八項(xiàng)的兜底規(guī)定，新法明確規(guī)定，可訴的行政行為不只限于侵犯相對(duì)人人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的行為，還包括侵犯其他合法權(quán)益的行為[7]。”換言之，只要是法律法規(guī)規(guī)定可以提起行政訴訟的，即使不屬于人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的范圍，也屬于行政訴訟受案范圍。這充分體現(xiàn)了十八屆四中全會(huì)關(guān)于“有案必立、有訴必理，保障當(dāng)事人訴權(quán)”的要求[6]。

當(dāng)然，結(jié)合我國(guó)的社會(huì)現(xiàn)實(shí)和司法環(huán)境，有些方面只能做到小修而非大改，對(duì)于《行政訴訟法》的全面調(diào)整不可能一蹴而就，其保守性仍然存在。主要體現(xiàn)為我國(guó)關(guān)于行政訴訟的受案范圍的確定方式仍然采用的是混合式，即概括式、肯定和否定列舉相結(jié)合的方式。新《行政訴訟法》第二條從總體上概括了可提起行政訴訟的大致范圍，同時(shí)，第十二條具體列舉了12款可訴行政行為，第十三條以否定列舉的方式對(duì)不屬于行政訴訟受案范圍的事項(xiàng)作了排除性規(guī)定，而這四種不受理事項(xiàng)與1989年《行政訴訟法》的規(guī)定相同。這樣的混合方式使得受案范圍仍然存在著空白地帶，“立案難”的問(wèn)題依舊存在。

三、中德行政訴訟范圍的差異及其原因

通過(guò)前文的分析可以看出，德國(guó)行政訴訟的受案范圍相當(dāng)廣泛，法院對(duì)于行政主體的監(jiān)督和制約也是無(wú)處不在，相比較而言中國(guó)的行政訴訟范圍就有些許狹窄。為何兩國(guó)會(huì)有如此差異呢？筆者認(rèn)為這是由多方面的原因造成的，具體有以下幾點(diǎn)：

(一)理論基礎(chǔ)的差異

德國(guó)學(xué)者耶里內(nèi)克在其著作《主觀(guān)公法權(quán)利體系》一書(shū)中論述了國(guó)家的法律人格本質(zhì)，這一理論促使德國(guó)在19世紀(jì)上半葉提出了“法治國(guó)”的概念，強(qiáng)調(diào)依法治國(guó)和依法行政。1849年保羅教堂憲法的第一百八十二條規(guī)定，要求停止原來(lái)由隸屬于君主的帝國(guó)法院進(jìn)行的對(duì)行政違法的監(jiān)督，改為由普通法院監(jiān)督行政機(jī)關(guān)，后來(lái)逐漸演變?yōu)橛瑟?dú)立的行政法院審理行政案件[8]。這一法條使德國(guó)各法院審查行政主體的行為變得有據(jù)可循。中國(guó)雖然崇尚“法治國(guó)”思想，但對(duì)于行政主體的審查還不可能面面俱到，法律依據(jù)上也有所欠缺，因此，在受案范圍的確定上就相應(yīng)比較狹窄。

(二)政治制度的差異

《聯(lián)邦德國(guó)基本法》第二十條的規(guī)定表明了德國(guó)司法權(quán)的獨(dú)立性?！皺?quán)力分立、司法獨(dú)立，尤其是司法權(quán)獨(dú)立于行政權(quán)是行政訴訟中法院有效監(jiān)督與制約行政主體的憲政基礎(chǔ)[5]?！蔽覈?guó)憲法第一百二十六條雖然也規(guī)定了人民法院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉，但是該條款并沒(méi)有賦予司法機(jī)關(guān)完全的獨(dú)立地位，且我國(guó)法院的經(jīng)費(fèi)問(wèn)題由行政機(jī)關(guān)掌握，法院在某些方面仍受制約。因此，在行政訴訟中會(huì)出現(xiàn)行政干預(yù)司法的現(xiàn)象，使得現(xiàn)階段受案范圍不宜過(guò)大擴(kuò)張。

(三)司法體制的差異

德國(guó)除了行政法院分類(lèi)細(xì)致，在法院內(nèi)部，其合議庭的分工也很細(xì)密。初等行政法院通常設(shè)立十個(gè)或十個(gè)以上的合議庭，每個(gè)合議庭“負(fù)責(zé)處理特定的事項(xiàng)，例如，法律、秩序、商業(yè)、工業(yè)、收容所、土地、建設(shè)、教育、公共設(shè)施等[5]”。這樣的設(shè)置使得法院在受理案件時(shí)專(zhuān)業(yè)性進(jìn)一步加強(qiáng)，各類(lèi)行政爭(zhēng)議得到很好的處理，行政訴訟的受案范圍就不需有過(guò)多的限制。我國(guó)學(xué)者為了確保行政訴訟的專(zhuān)業(yè)性，也多次呼吁建立行政法院，但由于我國(guó)現(xiàn)階段法律人才短缺，法院事務(wù)繁雜，因此行政法院的建立還有待時(shí)日。

四、德國(guó)行政訴訟范圍對(duì)我國(guó)的啟示

雖然我國(guó)和德國(guó)行政訴訟制度存在著很多差異，但筆者認(rèn)為本著求同存異的原則，我國(guó)仍可從德國(guó)經(jīng)驗(yàn)中得到一些啟示，并正確運(yùn)用于立法和司法實(shí)踐。

(一)從立法上轉(zhuǎn)變受案范圍的確定方式

德國(guó)《行政法院法》和《基本法》共同決定德國(guó)關(guān)于行政訴訟范圍的確定方式為混合式。其中《基本法》進(jìn)行的否定列舉也就是我們通常所說(shuō)的“負(fù)面清單模式”，是指僅列舉法律法規(guī)禁止的事項(xiàng)，對(duì)于法律沒(méi)有明確禁止的事項(xiàng)，都屬于法律允許的事項(xiàng)[9]，體現(xiàn)了對(duì)于公民“法無(wú)明文規(guī)定即可為”的法理學(xué)理念。德國(guó)模式簡(jiǎn)言之就是概括式與否定式列舉之差即為可以提起行政訴訟的范圍。反觀(guān)我國(guó)，除了概括式和否定式列舉還有肯定式列舉，合乎邏輯的條件是，肯定式的列舉與否定式的列舉之和必須等于概括式的內(nèi)容。然而，由于肯定式的列舉難以窮極所有可訴的行政行為，否定式的列舉也難以列舉不可訴的行政行為，這樣必然會(huì)在肯定式列舉與否定式列舉之外存在著大量中間的空白地帶[6]，并不符合等式的基本要求。而在我國(guó)的司法實(shí)踐中，法官通常根據(jù)《行政訴訟法》第十二條所規(guī)定的事項(xiàng)來(lái)決定是否受理案件，第二條的概括式規(guī)定很大程度上被架空，“立案難”的問(wèn)題也依然存在。

“由于傳統(tǒng)思維的影響，我們習(xí)慣于規(guī)定權(quán)利主體該干什么，并以此推出他們權(quán)利行使的范圍，實(shí)際上這是將公民的權(quán)利行使與行政權(quán)力行使相混淆，不符合權(quán)利行使的法治原則[6]?！睘榱吮苊膺@種模式帶來(lái)的弊端，應(yīng)該從立法上轉(zhuǎn)變受案范圍的確定方式，借鑒德國(guó)模式，采取不同于我國(guó)現(xiàn)行的混合式。首先在原則上肯定絕大多數(shù)行政行為的可訴性，再根據(jù)實(shí)際情況把相關(guān)行政行為以否定列舉的方式排除在外。這樣不僅可以最大程度地?cái)U(kuò)大可訴范圍，而且也通過(guò)否定列舉的方式將范圍進(jìn)行相應(yīng)限定，體現(xiàn)法律的嚴(yán)謹(jǐn)性。

(二)確立內(nèi)部行政行為的可訴性

由于歷史原因，我國(guó)內(nèi)部行政行為這一特殊行政行為的可訴性一直受到爭(zhēng)議?！吨腥A人民共和國(guó)公務(wù)員法》等法律法規(guī)對(duì)公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)的方式做了規(guī)定；我國(guó)《行政訴訟法》第十三條第三款也將“行政機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員的獎(jiǎng)懲、任免等決定”排除在行政訴訟受案范圍之外?？傊?，公務(wù)員和普通民眾尋求救濟(jì)的途徑有很大不同。

值得注意的是，德國(guó)雖然是最先興起“特別權(quán)力關(guān)系”理論的國(guó)家，但二戰(zhàn)后由于福利國(guó)家的盛行，德國(guó)也越來(lái)越重視對(duì)公民個(gè)人權(quán)利的保護(hù)；同時(shí)德國(guó)興起的“法治國(guó)”思想，主張法院對(duì)行政行為擁有完全的審查權(quán)，以充分保障人權(quán)。德國(guó)《基本法》第十九條第四款表明德國(guó)受到本國(guó)憲法發(fā)展的影響，已經(jīng)突破了“特別權(quán)力關(guān)系”的約束，將內(nèi)部行政行為納入司法審查的范圍。國(guó)家公務(wù)人員首先是國(guó)家公民，其次才是國(guó)家工作人員，凡是個(gè)人權(quán)利遭到行政機(jī)關(guān)的侵害，就不應(yīng)該尋求救濟(jì)無(wú)門(mén)。因此，內(nèi)部行政行為也應(yīng)該納入行政訴訟的受案范圍，如開(kāi)除、除名、辭退等行政決定不僅是人事決定，也是涉及“飯碗”的重要權(quán)利決定，應(yīng)當(dāng)為相關(guān)當(dāng)事人提供訴訟救濟(jì)途徑[10]。

(三)建立科學(xué)的訴訟救濟(jì)制度

在德國(guó)，法院因其專(zhuān)業(yè)性對(duì)于行政爭(zhēng)議的管轄相當(dāng)全面，也因其獨(dú)立性在審判時(shí)不會(huì)受到太多限制。反觀(guān)我國(guó)，首先專(zhuān)業(yè)層面上就不具備優(yōu)勢(shì)，民事和刑事案件占據(jù)了大多數(shù)司法資源，如果過(guò)多的行政爭(zhēng)議被訴諸法庭，法院必定人手不足，行政案件堆積，公民合法權(quán)益自然得不到及時(shí)保護(hù)；其次，行政訴訟不能遭受外界過(guò)多的干擾，司法體制必須保證獨(dú)立性。事實(shí)上，我國(guó)法院系統(tǒng)無(wú)論是在內(nèi)部結(jié)構(gòu)還是在外部結(jié)構(gòu)上，都無(wú)法擺脫行政權(quán)力的干涉[11]。這樣的審判體制無(wú)疑會(huì)干擾法官獨(dú)立行使審判權(quán)，司法審判的權(quán)威性和公信力也面臨著挑戰(zhàn)。

因此，建立科學(xué)的救濟(jì)制度，設(shè)立專(zhuān)門(mén)的行政法院很有必要。就如江必新教授所說(shuō)的：“與刑事、民事相比，行政法院、行政法官更加需要獨(dú)立于行政權(quán)。在我國(guó)，設(shè)立行政法院更能從體制層面，因此也就能從根本上解決司法權(quán)難以監(jiān)督行政權(quán)的問(wèn)題，與現(xiàn)行做法相比，無(wú)疑更具有優(yōu)越性[12]?！蓖瑫r(shí)，行政法院要求法官擁有更高的專(zhuān)業(yè)水平和職業(yè)素養(yǎng)，這對(duì)于合理高效地處理行政爭(zhēng)議也有著積極的促進(jìn)作用。我國(guó)現(xiàn)在的專(zhuān)門(mén)法院除了軍事法院還有海事法院、鐵路法院等，順應(yīng)這樣的大趨勢(shì)，建立適合我國(guó)的行政法院也只是時(shí)機(jī)問(wèn)題。

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2017-02-10

牛曉青(1994-)，女，湖北宜昌人，華中師范大學(xué)碩士研究生，主要從事憲法學(xué)與行政法學(xué)研究

10.3969/j.issn.1672-9846.2017.01.003

D915.4

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1672-9846(2017)01-0011-04