成小江

（蘭州理工大學(xué)法學(xué)院，甘肅蘭州 730050）

論我國(guó)農(nóng)業(yè)用地土壤污染防治的法制建構(gòu)與政策完善

成小江

（蘭州理工大學(xué)法學(xué)院，甘肅蘭州 730050）

我國(guó)工業(yè)現(xiàn)代化的快速發(fā)展，不斷推動(dòng)農(nóng)業(yè)傳統(tǒng)發(fā)展方式向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)過(guò)渡。工業(yè)發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的“三廢”直接或間接地造成農(nóng)業(yè)用地土壤污染，工業(yè)危害又通過(guò)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)轉(zhuǎn)加于農(nóng)業(yè)用地，造成農(nóng)業(yè)用地土壤污染。面對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)用地土壤污染的嚴(yán)峻形勢(shì)，建立健全防治農(nóng)業(yè)用地土壤污染的法律制度以及完善當(dāng)前防治政策已經(jīng)迫在眉睫。所以，必須加強(qiáng)我國(guó)農(nóng)業(yè)用地土壤污染防治的法制建構(gòu)和政策完善，保障農(nóng)業(yè)用地土壤安全，以期實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)用地土壤污染系統(tǒng)綜合治理和全面風(fēng)險(xiǎn)管控。

農(nóng)業(yè)用地；土壤污染防治；法制建構(gòu)；政策完善

農(nóng)業(yè)用地是確保農(nóng)業(yè)發(fā)展和糧食安全的基礎(chǔ)。目前我國(guó)農(nóng)業(yè)用地土壤污染形勢(shì)雖有所緩解，但依然不容樂(lè)觀?！肮さV業(yè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等人類活動(dòng)和自然背景值高是造成土壤污染或超標(biāo)的主要原因”[1]。由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的密集型轉(zhuǎn)變還需要一個(gè)過(guò)程，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局還需要相關(guān)法律和政策的完善。所以，農(nóng)業(yè)用地土壤污染尚未得到有效控制，嚴(yán)重威脅農(nóng)副產(chǎn)品質(zhì)量安全和可持續(xù)農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

一、我國(guó)農(nóng)業(yè)用地土壤污染防治的法制現(xiàn)狀與政策缺陷

（一）我國(guó)農(nóng)業(yè)用地土壤污染防治的法制現(xiàn)狀

《憲法》是保護(hù)和改善農(nóng)業(yè)用地土壤生態(tài)環(huán)境最根本法律依據(jù)。我國(guó)《刑法》嚴(yán)厲打擊違規(guī)排放、傾倒或者處置有害物質(zhì)，造成嚴(yán)重環(huán)境污染的犯罪行為。由此推定嚴(yán)重造成農(nóng)業(yè)用地土壤污染的犯罪行為，也應(yīng)受刑法處罰?！董h(huán)境保護(hù)法》是其他環(huán)境保護(hù)單行法規(guī)的立法依據(jù)。該法第二條所稱“環(huán)境”之內(nèi)容包含“土地”這個(gè)自然因素并以立法的形式確定下來(lái)?！锻恋毓芾矸ā穼?duì)土壤改良進(jìn)行了明確規(guī)定?！端廴痉乐畏ā穼?duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)灌溉用水提出了環(huán)境要求，特別是要防止工業(yè)廢水和城鎮(zhèn)污水被引入灌溉系統(tǒng)造成土壤污染?！豆腆w廢棄物防治法》對(duì)工業(yè)固體廢物和生活垃圾污染環(huán)境的防治進(jìn)行了詳細(xì)具體的規(guī)定，對(duì)預(yù)防和治理農(nóng)業(yè)用地土壤污染具有重要作用?！缎笄菀?guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》要求需采取畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染的綜合利用手段，提高廢棄物資源的再利用率，降低農(nóng)業(yè)用地土壤污染的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)?！痘巨r(nóng)田保護(hù)條例》也要求地方政府的相關(guān)部門做好基本農(nóng)田的污染防治工作，履行環(huán)境污染檢測(cè)和評(píng)價(jià)的協(xié)作職責(zé)，定期報(bào)告基本農(nóng)田的污染現(xiàn)狀和防治效果等等。

（二）我國(guó)農(nóng)業(yè)用地土壤污染防治機(jī)制之缺陷

1.行政監(jiān)管松懈且能力意識(shí)淡薄

我國(guó)現(xiàn)有的環(huán)境保護(hù)政策體系導(dǎo)致行政監(jiān)管經(jīng)常出現(xiàn)“爭(zhēng)權(quán)諉責(zé)”的尷尬局面?！敖y(tǒng)一監(jiān)管”的核心界定模糊，但事實(shí)上卻很難明確、理順與“分工負(fù)責(zé)”之間的關(guān)系。橫向比較視之，環(huán)境保護(hù)部門與其他行業(yè)主管部門職能交叉，尚無(wú)制度化或程序化溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一監(jiān)管難度很大[2]。并且，聯(lián)合執(zhí)法在很多情況下也是趨于形式，行政命令式的聯(lián)合執(zhí)法和事后消極的相互配合同樣屢見(jiàn)不鮮。執(zhí)法人員往往習(xí)慣性的“令行禁止”，環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法經(jīng)常迫從于行政命令、政治權(quán)威等行政強(qiáng)制措施?；鶎迎h(huán)境監(jiān)察執(zhí)法普遍強(qiáng)調(diào)環(huán)境違法事后監(jiān)督，將排查違法行為作為基本目標(biāo)[3]。執(zhí)法經(jīng)費(fèi)不足也會(huì)掣肘執(zhí)法效果，使執(zhí)法人員難以正常開(kāi)展環(huán)境監(jiān)察監(jiān)測(cè)工作。

2.環(huán)境司法行政從屬性問(wèn)題突出

環(huán)境資源保護(hù)需要發(fā)揮司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的合力，才能更好地解決農(nóng)業(yè)用地土壤污染防治政策不完善問(wèn)題。特別是造成重大土壤環(huán)境污染，構(gòu)成犯罪的情形，需要行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)密切配合。但無(wú)論是提起公益訴訟還是行政機(jī)關(guān)移送起訴，很大程度上都存在行政從屬性問(wèn)題。大部分破壞、污染自然環(huán)境的行為首先要接受國(guó)家行政管理的評(píng)價(jià)和處罰，僅當(dāng)某一行為超過(guò)了國(guó)家行政手段的控制限度，才會(huì)轉(zhuǎn)向求助于刑事應(yīng)對(duì)手段[4]。我國(guó)《刑法》對(duì)環(huán)境犯罪采取的是“空白罪狀”式的規(guī)定，尚需參照行政法的相關(guān)規(guī)定適用。當(dāng)需要追究農(nóng)業(yè)用地土壤污染責(zé)任者以刑事責(zé)任時(shí)，則需要進(jìn)行某種程度上的行政前置性評(píng)價(jià)。

3.公眾參與缺乏救濟(jì)機(jī)制

環(huán)境利益在很大程度上是公共利益，公眾參與的目的是解決環(huán)境利益與經(jīng)濟(jì)利益平衡問(wèn)題[5]?，F(xiàn)行《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》在內(nèi)容上多表達(dá)的是公眾可以何種方式參與最為適宜，但對(duì)公眾參與渠道和參與效力表述并不明確，并且公眾參與權(quán)利受到損害后獲得救濟(jì)途徑也缺乏具體的制度保障。此外，鑒于國(guó)家解決此等難題所需成本較高，獲取相關(guān)信息力量有限，保障公眾積極參與農(nóng)業(yè)用地土壤污染防治工作，以解決環(huán)境監(jiān)管力量單薄和環(huán)境治理成本高昂的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。因此，必須發(fā)揮公眾參與土壤污染監(jiān)督的實(shí)際作用。

（三）我國(guó)農(nóng)業(yè)用地土壤污染防治政策之缺陷

2016年國(guó)務(wù)院制定《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》明確指出要制定相關(guān)防治政策加強(qiáng)土壤環(huán)境質(zhì)量調(diào)查工作，改善基層執(zhí)法環(huán)境，建立質(zhì)量監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)等。就該農(nóng)業(yè)用地土壤污染防治的政策文件而言，其深度和廣度較以前進(jìn)步明顯。但依然不可忽視其存在的問(wèn)題。

1.運(yùn)轉(zhuǎn)周期增加防治難度

我國(guó)農(nóng)業(yè)用地土壤污染防治依然存在難度系數(shù)大、運(yùn)轉(zhuǎn)周期長(zhǎng)的問(wèn)題。從地域分布角度看，我國(guó)南方農(nóng)業(yè)用地土壤污染的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)遠(yuǎn)高于北方，南方多山多丘多水域的地理環(huán)境使農(nóng)業(yè)用地土壤污染呈多樣化復(fù)合性的特點(diǎn)[6]?！锻寥牢廴痉乐涡袆?dòng)計(jì)劃》更是將近期目標(biāo)規(guī)劃到2020年實(shí)現(xiàn)初步遏制全國(guó)土壤污染趨勢(shì)，遠(yuǎn)期目標(biāo)規(guī)劃到2030年實(shí)現(xiàn)全國(guó)土壤環(huán)境質(zhì)量穩(wěn)中向好，也就意味著農(nóng)業(yè)用地土壤污染防治工作要在幾年甚至十幾年以后才能初顯成效。期間人力、物力、資金及技術(shù)等需要被持續(xù)消耗，增加財(cái)政壓力和社會(huì)負(fù)擔(dān)。

2.市場(chǎng)化政策導(dǎo)向不足

市場(chǎng)化政策導(dǎo)向不足，主要體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)用地污染土壤的修復(fù)方面。環(huán)境問(wèn)題滋生的主要途徑是因市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)作用于環(huán)境要素而產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)負(fù)外部性，排污企業(yè)在追求利潤(rùn)之余導(dǎo)致環(huán)境污染和生態(tài)破壞[7]。許多企業(yè)（包括支起地方財(cái)政稅收的明星企業(yè)）資源能耗大、技術(shù)裝備落后、粗放型生產(chǎn)，造成農(nóng)業(yè)用地面源污染。地方政府在環(huán)境監(jiān)管過(guò)程中往往會(huì)陷入兩難的境地，處罰則影響政府財(cái)政收入，放縱則構(gòu)成失職瀆職。處理不慎將導(dǎo)致那些資源能耗低、生產(chǎn)清潔環(huán)保、技術(shù)裝備先進(jìn)的企業(yè)很難躋身行業(yè)發(fā)展，反而不具競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。由于不能解決工業(yè)生產(chǎn)污染源和修復(fù)資金技術(shù)問(wèn)題，農(nóng)業(yè)用地土壤污染防治工作舉步維艱，污染形勢(shì)會(huì)變得更加嚴(yán)峻。

3.土壤污染動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)缺乏政策保障

農(nóng)業(yè)用地土壤污染防治是一項(xiàng)常態(tài)性工作，需要農(nóng)業(yè)部門會(huì)同環(huán)境等職能部門加強(qiáng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)。但我國(guó)尚未制定關(guān)于農(nóng)業(yè)用地土壤污染方面的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)政策，這將給防治工作帶來(lái)很大難度。土壤監(jiān)測(cè)作為防治的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)不準(zhǔn)將會(huì)導(dǎo)致調(diào)查結(jié)果不能真實(shí)反映問(wèn)題，影響土壤質(zhì)量評(píng)估，更會(huì)導(dǎo)致土壤修復(fù)效力不高，浪費(fèi)大量治理資源，在一定程度上白白增加治理成本，最終嚴(yán)重影響農(nóng)業(yè)用地土壤污染防治效果。我國(guó)耕地面積較大且分布較廣，監(jiān)測(cè)工作周期長(zhǎng)，污染狀況呈動(dòng)態(tài)發(fā)展趨勢(shì)，治理修復(fù)后污染物又卷土重來(lái)造成二次污染。

二、我國(guó)農(nóng)業(yè)用地土壤污染防治法制之完善

（一）發(fā)達(dá)國(guó)家土壤污染防治法制之借鑒

世界上部分發(fā)達(dá)國(guó)家（例如美國(guó)、日本）很早就意識(shí)到土壤污染的嚴(yán)重危害，針對(duì)性地對(duì)土壤污染相關(guān)法律制度進(jìn)行完善。美國(guó)的拉夫運(yùn)河事件使當(dāng)局意識(shí)到危險(xiǎn)廢物處理的漏洞，有毒物質(zhì)滲透造成土壤污染而引發(fā)健康問(wèn)題，由此制定了《綜合環(huán)境反應(yīng)、補(bǔ)償和責(zé)任法》該法對(duì)廢物處理進(jìn)行了比較細(xì)致的規(guī)定，并且要求相關(guān)方承擔(dān)清理污染場(chǎng)址的法律責(zé)任，比如清理費(fèi)用補(bǔ)償方式的運(yùn)用等[8]。具體包括以下幾點(diǎn)：（1）制定土壤污染調(diào)查制度：預(yù)備調(diào)查（Preliminary Assessment）和現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查（Site Inspection），預(yù)備調(diào)查階段主要是對(duì)污染可能性進(jìn)行初步判定，為現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查階段提供依據(jù)，而現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查階段則主要是確定范圍，為土壤污染風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估提供分析數(shù)據(jù)[9]。（2）制定土壤污染風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度。該制度以風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估系統(tǒng)（Hazard Ranking System）為技術(shù)手段，對(duì)調(diào)查結(jié)果進(jìn)行系統(tǒng)分析，考察土壤污染有害物質(zhì)的危險(xiǎn)系數(shù)。

1970年日本頒布的《農(nóng)業(yè)用地土壤污染防治法》是針對(duì)農(nóng)業(yè)用地土壤污染防治的專門立法，成為其他國(guó)家制定該領(lǐng)域法律的立法典范。基本內(nèi)容：（1）對(duì)策區(qū)指定制度。法律規(guī)定該制度的目的在于敦促地方政府以本區(qū)域內(nèi)的農(nóng)業(yè)用地土壤中所含特定有害物質(zhì)的種類和數(shù)量為依據(jù)，最終確定有害農(nóng)畜產(chǎn)品與農(nóng)業(yè)用地有關(guān)或明顯符合法定情形，就可被指定為農(nóng)業(yè)用地土壤污染對(duì)策區(qū)。（2）調(diào)查監(jiān)測(cè)制度。法律規(guī)定地方政府應(yīng)當(dāng)調(diào)查研究并向社會(huì)公布轄區(qū)內(nèi)農(nóng)業(yè)用地土壤污染的特定有害物質(zhì)引起的污染狀況，針對(duì)嚴(yán)重情形政府會(huì)派員調(diào)查，對(duì)土壤實(shí)施調(diào)查測(cè)定。2009年該法被大幅修改，針對(duì)性更強(qiáng)這不僅是農(nóng)業(yè)用地土壤污染信息公開(kāi)的歷史進(jìn)步，也成為社會(huì)公眾參與土壤污染調(diào)查和治理的保障性制度。

（二）我國(guó)農(nóng)業(yè)用地土壤污染防治的法制建構(gòu)

我國(guó)應(yīng)當(dāng)建立更加完善和有操作性的法律，對(duì)農(nóng)業(yè)用地土壤污染防治進(jìn)行專章規(guī)定，以填補(bǔ)土壤污染防治的專門法空缺。可借鑒美、日等國(guó)的先進(jìn)立法經(jīng)驗(yàn)，明確農(nóng)業(yè)用地土壤遭受污染后要求相應(yīng)責(zé)任主體和治理主體承擔(dān)不利法律后果。繼續(xù)完善土壤污染防治的相關(guān)配套法律，根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定，土壤作為重點(diǎn)環(huán)境要素，須采取調(diào)查、監(jiān)測(cè)、評(píng)估和修復(fù)措施進(jìn)行有效保護(hù)。包括：（1）土壤調(diào)查制度。環(huán)境調(diào)查的目的是掌握真實(shí)環(huán)境狀況以便有效防止農(nóng)業(yè)用地土壤污染。（2）土壤監(jiān)測(cè)制度。在農(nóng)業(yè)用地土壤污染防治立法中應(yīng)當(dāng)規(guī)定監(jiān)測(cè)參數(shù)以確定土壤質(zhì)量、污染程度或未來(lái)走向等影響環(huán)境狀況的內(nèi)容。農(nóng)業(yè)部門應(yīng)會(huì)同其他相關(guān)部門定期重點(diǎn)監(jiān)測(cè)農(nóng)業(yè)用地灌溉源頭、輸送渠系、河溝等并報(bào)告本級(jí)人民政府，制定農(nóng)業(yè)用地土壤污染應(yīng)急措施，防止污染源頭污染和渠系帶狀污染。（3）土壤質(zhì)量評(píng)估制度。環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)體系是污染土壤修復(fù)的前置性措施，必須對(duì)農(nóng)業(yè)用地土壤質(zhì)量的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)方法進(jìn)行更加詳細(xì)地規(guī)定?！锻寥拉h(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》是污染土壤修復(fù)的參照標(biāo)準(zhǔn)，必須完善農(nóng)業(yè)用地土壤污染物種類以及指數(shù)參數(shù)內(nèi)容。建立農(nóng)業(yè)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度和系統(tǒng)，對(duì)污染程度進(jìn)行評(píng)估分級(jí)，及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)，以便及時(shí)采取應(yīng)對(duì)措施。（4）土壤修復(fù)制度。我國(guó)農(nóng)業(yè)用地土壤修復(fù)制度尚處于立法空白，故從法律上規(guī)定被污染土壤部分或者全部恢復(fù)到原始狀態(tài)成為迫切需要。

三、我國(guó)農(nóng)業(yè)用地土壤污染防治機(jī)制及政策之完善

（一）我國(guó)農(nóng)業(yè)用地土壤污染防治機(jī)制之完善

1.提高企業(yè)違法性成本，綜合運(yùn)用法律制裁手段

農(nóng)業(yè)用地土壤污染問(wèn)題之所以如此嚴(yán)重，在很大程度上與“違法成本低，治理成本高”的現(xiàn)實(shí)情況密切相關(guān)，企業(yè)的績(jī)效觀念還有待轉(zhuǎn)變。實(shí)踐證明，生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的主要責(zé)任不在消費(fèi)者而在生產(chǎn)者[10]。企業(yè)生產(chǎn)造成農(nóng)業(yè)用地土壤污染承擔(dān)相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)成本和修復(fù)責(zé)任，依照損害程度決定責(zé)任大小，確保修復(fù)利益。具體到農(nóng)業(yè)用地土壤污染防治工作中，可以在征稅方面鼓勵(lì)企業(yè)投資轉(zhuǎn)產(chǎn)，清潔生產(chǎn)免征或減征稅收；增加污染企業(yè)排污費(fèi)，迫使其負(fù)擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。以此獲得的財(cái)源作為設(shè)置廢棄物處理設(shè)施和資源再生利用設(shè)施的環(huán)境經(jīng)費(fèi)，減少污染治理財(cái)政壓力。

2.拓寬公眾參與渠道，保障民主監(jiān)督

環(huán)境民主是法治國(guó)家解決生態(tài)問(wèn)題的根本保證。在政府進(jìn)行環(huán)境管理決策時(shí)，如果公眾及早參與決策，可以緩解各利益方的矛盾，緩解政府決策施行的阻力，減少權(quán)力設(shè)租尋租空間，限制政府的自由裁量權(quán)，同時(shí)也可以保障環(huán)境管理決策的民主性和科學(xué)性。公眾參與農(nóng)業(yè)用地土壤污染防治工作，強(qiáng)調(diào)的不僅僅是公眾的話語(yǔ)權(quán)、知情權(quán)或者單純表達(dá)自己的良好意愿，而是公眾參與保護(hù)環(huán)境的效力并且有相應(yīng)參與決策制度保障和司法程序救濟(jì)途徑，意味著法院要履行對(duì)行政程序的司法審查職責(zé)[11]。公眾違法舉報(bào)同樣是對(duì)企業(yè)施加法律義務(wù)，特別是將企業(yè)環(huán)境信用評(píng)價(jià)信息納入社會(huì)誠(chéng)信檔案，加強(qiáng)環(huán)保、金融、商務(wù)等部門聯(lián)動(dòng)合作，失信則切斷其資金血脈，監(jiān)督并激勵(lì)企業(yè)清潔生產(chǎn)，控制農(nóng)業(yè)用地土壤的工業(yè)生產(chǎn)污染源。

3.注重多元共治，避免單打獨(dú)斗

建立多元共治的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)用地土壤污染治理體系，提高農(nóng)業(yè)用地土壤污染治理法治化水平。規(guī)范各級(jí)政府農(nóng)業(yè)用地土壤質(zhì)量監(jiān)管職責(zé)、督促市場(chǎng)主體節(jié)能減排承擔(dān)相應(yīng)主體責(zé)任、建立健全監(jiān)督主體認(rèn)真履行監(jiān)督職責(zé)和公眾參與監(jiān)督的激勵(lì)機(jī)制、完善社會(huì)治理相關(guān)制度以促進(jìn)環(huán)境糾紛的解決、合理運(yùn)用農(nóng)業(yè)用地土壤污染問(wèn)題新聞媒體輿論監(jiān)督手段及時(shí)發(fā)現(xiàn)及時(shí)公開(kāi)及時(shí)解決。厘清政府與各職能部門之間的縱向職責(zé)和各職能部門相互之間的橫向職責(zé)，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，構(gòu)建政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公眾參與實(shí)踐平臺(tái)。把環(huán)境保護(hù)行政處罰、移送起訴、公益訴訟、社會(huì)監(jiān)督、第三方治理以及污染治理代履行等制度有機(jī)結(jié)合起來(lái)。

（二）我國(guó)農(nóng)業(yè)用地土壤污染防治政策之完善

1.堅(jiān)持污染防治的政府協(xié)調(diào)政策

政府主導(dǎo)協(xié)調(diào)各方進(jìn)行污染治理是有效實(shí)施農(nóng)業(yè)用地土壤污染防治政策的必要手段。政府作為公共利益的主體，應(yīng)當(dāng)主導(dǎo)農(nóng)業(yè)用地土壤污染治理工作，特別是加強(qiáng)行政管理方式的創(chuàng)新尤為重要。協(xié)調(diào)好部門關(guān)系可以緩解其職能交叉、利益重疊的矛盾。從農(nóng)業(yè)資源角度看，農(nóng)業(yè)部門應(yīng)當(dāng)履行監(jiān)管職責(zé)和承擔(dān)治理義務(wù)。從環(huán)境保護(hù)立場(chǎng)看，環(huán)保部門對(duì)污染治理同樣責(zé)無(wú)旁貸。所以，農(nóng)業(yè)用地土壤污染防治還需由農(nóng)業(yè)部門和環(huán)保部門共同負(fù)責(zé)，協(xié)同治理。中央政府仍需為地方政府提供充裕的資金保障和政策支持，充分調(diào)動(dòng)地方政府的防治積極性，特別是擁有先進(jìn)理念和治理技術(shù)的人才在選人用人上當(dāng)優(yōu)先考慮。

2.完善污染防治的市場(chǎng)導(dǎo)向政策

農(nóng)業(yè)用地土壤污染防治工作單靠政府主導(dǎo)難免勢(shì)單力薄，尚需積極引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)資本參與農(nóng)業(yè)用地土壤污染的修復(fù)治理。地方政府應(yīng)給予充分的政策保障，并且創(chuàng)造良好的投資環(huán)境，通過(guò)完善稅收、價(jià)格、財(cái)政以及土地等政策吸引投資。對(duì)于那些資源消耗大、環(huán)境污染嚴(yán)重、技術(shù)裝備落后的企業(yè)堅(jiān)決按照“誰(shuí)污染、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則關(guān)停并轉(zhuǎn)；對(duì)那些資源能耗低、生產(chǎn)環(huán)保清潔、技術(shù)裝備先進(jìn)的企業(yè)要按照“誰(shuí)治理、誰(shuí)受益”的原則打開(kāi)綠色通道，通過(guò)稅收優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼、信貸扶持、土地使用等途徑幫助其優(yōu)先發(fā)展。

3.制定污染防治的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)政策

土壤監(jiān)測(cè)制度的實(shí)施方式將直接影響農(nóng)業(yè)用地土壤污染防治預(yù)期效益的實(shí)現(xiàn)，制定污染防治的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)政策是為解決我國(guó)農(nóng)業(yè)用地土壤污染缺乏針對(duì)性的問(wèn)題。農(nóng)業(yè)用地土壤污染源具有多樣化和復(fù)雜性的特征，由于自然因素和社會(huì)活動(dòng)相互作用，污染面積和污染物種類都在不斷增加。所以，農(nóng)業(yè)用地土壤監(jiān)測(cè)必須動(dòng)態(tài)進(jìn)行。監(jiān)測(cè)工作應(yīng)分階段有計(jì)劃地進(jìn)行，將定期檢查和隨機(jī)抽查科學(xué)結(jié)合，減少監(jiān)測(cè)不徹底、不全面的發(fā)生概率。全面、準(zhǔn)確、系統(tǒng)、及時(shí)掌握農(nóng)業(yè)用地土壤污染動(dòng)態(tài)發(fā)展?fàn)顩r，保障土壤監(jiān)測(cè)質(zhì)量，確保污染防治信息來(lái)源的準(zhǔn)確性。最重要的是可以為政府作出重要環(huán)境決策提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和信息支撐。

[1]國(guó)土資源部.環(huán)保部國(guó)土部發(fā)布全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)[EB/OL]·www.mlr.gov.cn/xwdt/mtsy/zgzfw. /201404/t20 140418_1313092.htm.

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Legal Construction and Policy Improvement of Soil Pollution Prevention and Control of Agricultural Land in China

CHENG Xiaojiang
（School ofLaw，Lanzhou UniversityofTechnology，Lanzhou 730050，China）

The rapid development of China’s industrial modernization constantly promote the transition from traditional agriculture to modern agriculture.The“three wastes”directly or indirectly cause agricultural land pollution.Facing the severe situation ofagricultural land pollution in our country，it is urgent toestablish and perfect the legal systemofsoil pollution prevention and control of agricultural land and to improve the current control policy.Therefore，we must strengthen the construction of the legal system and the improvement ofpolicyfor the prevention and control ofagricultural land in China toensure the safetyofagriculture land.

agricultural land;soil pollution prevention and control;construction ofthe legal system;policyimprovement

X53

A

1671－0517（2017）04－0009－04

2017－05－08

成小江（1991-），男，重慶萬(wàn)州人，蘭州理工大學(xué)法律碩士研究生，主要從事環(huán)境資源法研究。