鄒 木

(湖北大學(xué)，湖北 武漢 430062)

強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)背景下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力規(guī)范運(yùn)行研究*

鄒 木

(湖北大學(xué)，湖北 武漢 430062)

強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)是由集權(quán)到分權(quán)的一次實(shí)踐和探索，是對(duì)現(xiàn)有的存量公共權(quán)力進(jìn)行重新調(diào)整以達(dá)到最優(yōu)的過程，以此來滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要和訴求。在強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力一定程度上得到了質(zhì)和量的提升，在權(quán)力運(yùn)行中取得了一定的成就，提升了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理水平，促進(jìn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但是強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)也使權(quán)力運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)不斷增大，容易引起權(quán)力的失范。構(gòu)建監(jiān)督機(jī)制、加強(qiáng)績(jī)效評(píng)估、理清權(quán)力關(guān)系和形成多元治理是規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力運(yùn)行的重要舉措，能夠有效保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力在規(guī)范的軌道上運(yùn)行。

強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)；權(quán)力；規(guī)范運(yùn)行

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為基層政府，面臨著繁重的社會(huì)事務(wù)，因此帶來了巨大的行政負(fù)擔(dān)和行政壓力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府“權(quán)小責(zé)大”，現(xiàn)有的政府職能已經(jīng)無法適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)的迅速發(fā)展。目前，我國(guó)行政權(quán)力配置呈現(xiàn)出權(quán)力下放的趨勢(shì)，調(diào)整縱向權(quán)力關(guān)系，旨在提高基層政府的公共服務(wù)水平和治理能力，促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。因此，中央和地方開始推行“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”改革，實(shí)踐證明取得了顯著成果。在強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力得到進(jìn)一步提升，擴(kuò)充了鄉(xiāng)鎮(zhèn)原有的權(quán)力內(nèi)容和行權(quán)范圍，提高了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)供給的水平，增強(qiáng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的活力和動(dòng)力，有力推動(dòng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化的發(fā)展。

一、規(guī)范強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力運(yùn)行的意義

(一)鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力規(guī)范運(yùn)行是公共權(quán)力自身的內(nèi)在要求

公共權(quán)力的產(chǎn)生是為了促進(jìn)社會(huì)公共利益的集聚和維護(hù)正常的社會(huì)秩序，是人類社會(huì)意志的集中體現(xiàn)。但是公共權(quán)力由于自身會(huì)帶來巨大的政治和經(jīng)濟(jì)利益，會(huì)被政客或者利益集團(tuán)用來達(dá)到私人目的。首先，公共行政權(quán)力是由法律賦予的，以此來增進(jìn)社會(huì)的公共利益，權(quán)力的行使不得違背法律的規(guī)定。行政權(quán)力的法律性就要求權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行，權(quán)力只有規(guī)范運(yùn)行，才能滿足社會(huì)對(duì)于公正權(quán)力秩序的期許。其次，權(quán)力自身具有風(fēng)險(xiǎn)性和失范性。換個(gè)角度而言，權(quán)力的本質(zhì)就是對(duì)利益的追逐和分配。權(quán)力如果被私人濫用，就會(huì)被當(dāng)作尋租的工具。但是權(quán)力如果能夠規(guī)范運(yùn)行，就會(huì)促進(jìn)社會(huì)公共利益的增加。權(quán)力的風(fēng)險(xiǎn)也要求權(quán)力必須規(guī)范運(yùn)行。

(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力規(guī)范運(yùn)行是推進(jìn)依法行政的必要保證

加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行，也是為了滿足依法行政的需要?？瓶嗽?jīng)說過：“國(guó)王不應(yīng)服從任何人，但應(yīng)服從上帝和法律[1]?！弊鳛椴皇苋魏胃星橐蛩赜绊懙睦硇裕杀旧硎枪潭ǖ?，可預(yù)期的。法律通過制定嚴(yán)密公正的規(guī)則程序來規(guī)范和約束權(quán)力。從法治的角度而言，只有把權(quán)力關(guān)在籠子里，權(quán)力才可以以一種可預(yù)知、可控的方式行使。法律的處罰機(jī)制為權(quán)力腐敗敲響了警鐘，增加了權(quán)力失范運(yùn)行的成本，對(duì)權(quán)力具有較強(qiáng)的約束性。依法行政是建設(shè)法治化國(guó)家的必然要求。黨的十四屆八中全會(huì)提出：“各級(jí)政府必須堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，在法制軌道上開展工作，創(chuàng)新執(zhí)法體制，完善執(zhí)法程序，推進(jìn)綜合執(zhí)法，嚴(yán)格執(zhí)法責(zé)任[2]?！编l(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行，符合依法行政的內(nèi)在要求和本質(zhì)內(nèi)涵，能夠促進(jìn)依法行政在基層政府的發(fā)展。

(三)鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力規(guī)范運(yùn)行是發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的重要保障

在強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擁有較多的經(jīng)濟(jì)權(quán)限。從權(quán)力的角度來說，一個(gè)鎮(zhèn)的行政建制擁有了一個(gè)縣的權(quán)力，如何處理它們之間的關(guān)系是鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員必須面臨的一個(gè)問題，尤其是要處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系。這種權(quán)力體系極易造成尋租，官員運(yùn)用權(quán)力強(qiáng)行干預(yù)市場(chǎng)，擾亂市場(chǎng)秩序，造成不公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)的出發(fā)點(diǎn)在于下放權(quán)力，增強(qiáng)地方政府的公共服務(wù)能力，以配合經(jīng)濟(jì)建設(shè)和城鎮(zhèn)化的需要，而不是通過權(quán)力隨意地干擾市場(chǎng)活動(dòng)，影響市場(chǎng)正常運(yùn)行的規(guī)律，擾亂市場(chǎng)秩序。而權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“護(hù)身符”，為了給市場(chǎng)構(gòu)筑一個(gè)健康公平的發(fā)展環(huán)境，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，就必須對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共權(quán)力進(jìn)行規(guī)制，增強(qiáng)基層地方政府的治理力量，更好地服務(wù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)。

(四)鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力規(guī)范運(yùn)行是健全基層民主的漸進(jìn)過程

鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為基層政府，是聯(lián)接公民和上級(jí)政府的橋梁和紐帶。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，作為政府體系的終端和“神經(jīng)末梢”，必然會(huì)承接上級(jí)政府大量的權(quán)力下放和服務(wù)轉(zhuǎn)移。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行可以厘清鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和基層民眾之間的權(quán)力界限，使各自在規(guī)定的范圍內(nèi)行使自己的權(quán)力，提升了基層公民參與社會(huì)事務(wù)的積極性，充分發(fā)揮民間力量的智慧和獻(xiàn)言獻(xiàn)策的作用，共同促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)的和諧發(fā)展。同時(shí)，權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行也能維護(hù)基層民眾的公共利益。擴(kuò)權(quán)以后，從某種程度上來說權(quán)力的增加意味著用權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)性也會(huì)大大提升。如果新增權(quán)力缺乏規(guī)范運(yùn)行，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在行使權(quán)力時(shí)，會(huì)自覺或不自覺地侵犯公共利益，基層民主的目標(biāo)之一就是保障基層民眾的利益。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行限制了政府對(duì)公共利益的入侵，促進(jìn)基層民主的發(fā)展。

二、規(guī)范強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力運(yùn)行的制度實(shí)踐

(一)規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力運(yùn)行的中央政策安排

從中央政府層面來說，國(guó)家制定了眾多頂層設(shè)計(jì)，來促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行。國(guó)務(wù)院于2008年下發(fā)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》，明確要求基層政府要加強(qiáng)依法行政。決定指出，基層政府要提升依法意識(shí)，完善決策機(jī)制，嚴(yán)格行政執(zhí)法，加強(qiáng)行政監(jiān)督。2010年，國(guó)務(wù)院下發(fā)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》，意見要求各級(jí)政府規(guī)范行政決策程序，完善行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，加強(qiáng)重大決策跟蹤反饋和責(zé)任追究，嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。2015年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推行地方各級(jí)政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》，要求各級(jí)政府貫徹落實(shí)權(quán)力清單制度，梳理行政職權(quán)，將各項(xiàng)行政職權(quán)及其依據(jù)、行使主體、運(yùn)行流程、對(duì)應(yīng)責(zé)任，以清單形式明確列示出來，自覺接受社會(huì)的監(jiān)督。

(二)規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力運(yùn)行的地方模式創(chuàng)新

為了進(jìn)一步促進(jìn)下放權(quán)力的科學(xué)高效運(yùn)行，全國(guó)部分省份開始在施行“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”改革的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中探索權(quán)力規(guī)范運(yùn)行的辦法，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)自身的實(shí)際情況，形成了各具特色的權(quán)力規(guī)范運(yùn)行模式，并且取得了一定的成效。其中代表性的模式有楓橋模式、錢清模式、前場(chǎng)模式和古里模式。

1.楓橋模式：五有一化

2008年，浙江省楓橋鎮(zhèn)開始探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行，積極創(chuàng)新規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力運(yùn)行的方法和制度，形成了“五有一化”的權(quán)力運(yùn)行模式?！拔逵小笔侵福阂皇怯幸?guī)則，按照科學(xué)分權(quán)、嚴(yán)格制權(quán)的要求，明確各項(xiàng)權(quán)力的內(nèi)容、范圍和規(guī)則，包括重大事項(xiàng)決策和投資項(xiàng)目審批等；二是有程序，建立規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)力運(yùn)行流程圖，權(quán)力遵循相應(yīng)的運(yùn)作流程，在制度層面上約束權(quán)力的濫用；三是有監(jiān)控，實(shí)行全方位、多層次的監(jiān)控體系，包括上級(jí)部門和本級(jí)部門的立體監(jiān)督，對(duì)權(quán)力運(yùn)行的過程實(shí)行有效的監(jiān)控；四是有測(cè)評(píng)，楓橋鎮(zhèn)頒布了《鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力運(yùn)行責(zé)任追究辦法》等文件，在對(duì)權(quán)力的評(píng)估中既引入了定性方法，又使用了定量測(cè)評(píng)，并運(yùn)用到黨風(fēng)廉政建設(shè)中。“一化”是指公開化，制度上墻，政務(wù)公開，自覺接受人民和社會(huì)的監(jiān)督?！拔逵幸换碧剿鹘⒘艘粋€(gè)“風(fēng)險(xiǎn)排查、程序規(guī)范、結(jié)果評(píng)估”的權(quán)力監(jiān)管體系，權(quán)力運(yùn)行在嚴(yán)密的監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)之中，促進(jìn)了權(quán)力運(yùn)行的公平公正。楓橋模式促進(jìn)了權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行，有利于提升權(quán)力運(yùn)行的效能，減少因權(quán)力濫用而帶來的權(quán)力腐敗，讓權(quán)力真正在陽(yáng)光下運(yùn)行，促進(jìn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的廉潔建設(shè)。

2.錢清模式：三定三防

在強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力的運(yùn)行存在制度缺失、程序缺失、透明度缺失等問題。為了推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力規(guī)范運(yùn)行，錢清鎮(zhèn)形成了以“三定三防”為核心的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。“三定”是指定權(quán)力內(nèi)容、定權(quán)力規(guī)程、定權(quán)力責(zé)任。權(quán)力內(nèi)容主要包括界定用權(quán)主體、明確用權(quán)邊界、厘清權(quán)力清單，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府用權(quán)在規(guī)定的范圍之內(nèi)，不得越“雷池一步”；權(quán)力規(guī)程主要是指建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力規(guī)范運(yùn)行的制度體系，使權(quán)力運(yùn)行有章可依，有跡可循；權(quán)力責(zé)任是按照“權(quán)責(zé)統(tǒng)一”的理念，在“科學(xué)合理，公開民主，服務(wù)群眾”的指導(dǎo)下創(chuàng)建績(jī)效評(píng)估體系，確定考核目標(biāo)，制定考核方法，明確主體責(zé)任?！叭馈笔侵笉徫环揽?、軌跡防控、內(nèi)源防控。崗位防控是根據(jù)崗位職責(zé)來確立權(quán)力風(fēng)險(xiǎn)，編制風(fēng)險(xiǎn)程度表，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)崗位實(shí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管、聯(lián)動(dòng)監(jiān)管；軌跡防控包括對(duì)決策、執(zhí)行、監(jiān)督三方面進(jìn)行防控，使權(quán)力從運(yùn)行的始終都處于嚴(yán)格的軌跡監(jiān)控之下，保證權(quán)力的公平運(yùn)行；內(nèi)源防控主要是指加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員自身的道德修養(yǎng)、自律意識(shí)等內(nèi)生性因素，從思想層面上提升官員的思想境界，增強(qiáng)權(quán)力規(guī)制的內(nèi)在動(dòng)力?！板X清規(guī)則”構(gòu)建了鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力規(guī)范運(yùn)行的價(jià)值機(jī)制、整合機(jī)制、協(xié)調(diào)與激勵(lì)機(jī)制、控制與適應(yīng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了程序與效果、權(quán)力與責(zé)任相統(tǒng)一[3]。

3.前場(chǎng)模式：四位一體

云南省前場(chǎng)鎮(zhèn)在探索監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行的實(shí)踐中，初步建立了一套“職權(quán)法定、程序清晰、績(jī)效考核、依法行政”四位一體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。一是權(quán)力由法定，根據(jù)“權(quán)由法定、公平公開、程序正當(dāng)”的標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格按照憲法、法律、行政法規(guī)等文件規(guī)定的內(nèi)容，來確定自身的職權(quán)范圍和內(nèi)容。期間共查閱法律112部，法規(guī)172部，規(guī)章78部，地方規(guī)范性文件127件，共清理出鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府行使職權(quán)92項(xiàng)[4]。并且根據(jù)用權(quán)主體和責(zé)任范圍，編制了《前場(chǎng)鎮(zhèn)人民政府行使職權(quán)目錄》；二是編制權(quán)力運(yùn)行一覽表，促進(jìn)權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范化和程序化，把關(guān)系到民生發(fā)展和社會(huì)大局的權(quán)力編制運(yùn)行一覽表，實(shí)行流程上網(wǎng)上墻，提高權(quán)力運(yùn)行的效率；三是推進(jìn)依法行政，把推進(jìn)高效行政和依法行政作為政府工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。主要是關(guān)注三個(gè)問題：明確權(quán)力主體，解決“誰來辦”的問題，規(guī)范權(quán)力程序，解決“怎么辦”的問題，注重權(quán)力運(yùn)行效果，解決“辦得好”的問題；四是完善績(jī)效考核機(jī)制，前場(chǎng)積極接受群眾對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作提出的建議和意見，并定期公布，強(qiáng)化人民群眾的監(jiān)督職能。群眾作為接受服務(wù)的“顧客”，最有資格對(duì)政府的工作作出評(píng)價(jià)。

4.古里模式：黨員監(jiān)督

2009年8月，常熟市古里鎮(zhèn)開展實(shí)行黨代表對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的監(jiān)督工作。首先是監(jiān)督主體，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)本級(jí)黨代表為監(jiān)督主體，分別成立黨的建設(shè)組、經(jīng)濟(jì)發(fā)展組、農(nóng)村工作組和社會(huì)事業(yè)發(fā)展組四個(gè)黨代表監(jiān)督小組。其次是監(jiān)督內(nèi)容和方式，黨代表可以通過調(diào)研、民主測(cè)評(píng)、質(zhì)詢等方式對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行監(jiān)督，內(nèi)容包括執(zhí)行黨的政策、處理基層的熱點(diǎn)難點(diǎn)、落實(shí)有關(guān)決議等方面。最后是相關(guān)的配套制度，建立健全政務(wù)公開制度，為黨代表監(jiān)督政府提供充分的信息。黨代表定期聽取意見，收集民情民意，提高黨代表的監(jiān)督水平。古里鎮(zhèn)創(chuàng)立的監(jiān)督模式，充分發(fā)揮了黨員的先鋒作用和先進(jìn)性，是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力規(guī)范運(yùn)行的有益探索。黨員監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力有它自身的優(yōu)勢(shì)。一是具有良好的政治素養(yǎng)和道德情操，黨員在長(zhǎng)期的政治學(xué)習(xí)中，政治修養(yǎng)和素質(zhì)不斷提升，可以最大限度將自己的能力運(yùn)用到監(jiān)督工作中去。同時(shí)，黨員自身的道德修養(yǎng)和純潔性，在監(jiān)督工作中不會(huì)受到其它利益的誘惑和驅(qū)使，保持自身的獨(dú)立性。二是中國(guó)共產(chǎn)黨廣泛的群眾基礎(chǔ)，黨一直提倡密切聯(lián)系群眾，從群眾中來到群眾中去。黨代表能夠密切地深入群眾，了解人民群眾的意愿和訴求，更好地為監(jiān)督工作服務(wù)。

以上四種權(quán)力規(guī)范運(yùn)行模式，雖然有各自的特色，但是也有著相似之處。一是對(duì)權(quán)力制定嚴(yán)密的運(yùn)行制度，從權(quán)力內(nèi)容、用權(quán)主體、運(yùn)行程序上都作了嚴(yán)格的規(guī)定和要求，把權(quán)力運(yùn)行訴諸于制度，而不是靠執(zhí)政者的個(gè)人決策。二是建立權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督體系，無論是楓橋、錢清的多層次監(jiān)督，還是古里的黨員監(jiān)督，都強(qiáng)調(diào)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的全過程進(jìn)行監(jiān)督，使權(quán)力運(yùn)行處在可控安全的范圍之內(nèi)，減少因缺乏監(jiān)督而帶來的權(quán)力失范問題。

三、強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)下鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力運(yùn)行中存在的問題

(一)權(quán)力運(yùn)行缺乏嚴(yán)密合理的制度保障

在強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理等方面擁有了更多的處置權(quán)和裁決權(quán)，權(quán)力運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)性也凸顯出來。鄉(xiāng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)以后，一方面，從權(quán)力運(yùn)行的機(jī)制來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)于擴(kuò)充以后的權(quán)力，在用權(quán)程序、用權(quán)方式、決策體制等方面都沒有建立明確的制度體系，這樣就容易出現(xiàn)權(quán)力的濫用和異化。只有建立規(guī)范權(quán)力運(yùn)行的制度，權(quán)力才能在正確的軌道上穩(wěn)定運(yùn)行。制度建設(shè)的缺乏，使得權(quán)力運(yùn)行游離于嚴(yán)格的程序之外，大大增加了用權(quán)的隨意性和主觀色彩，增加了權(quán)力運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)性和失控性。另一方面，從權(quán)力運(yùn)行的主體來說，正是由于權(quán)力運(yùn)行制度的缺失，導(dǎo)致決策者在行使權(quán)力時(shí)，帶有很大的主觀隨意性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出于追求地方GDP和自身政績(jī)的考慮，憑借擁有的經(jīng)濟(jì)權(quán)限大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，大量項(xiàng)目上馬。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還通過出售土地來增加自己的財(cái)政收入。巨額的經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在用權(quán)時(shí)不考慮其它方面的后果，而是單純地追求效益，喪失了用權(quán)的警惕性，權(quán)力運(yùn)行也就會(huì)偏離原先設(shè)定的目標(biāo)。

(二)權(quán)力運(yùn)行存在責(zé)任監(jiān)管的“盲點(diǎn)”

由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在政權(quán)結(jié)構(gòu)和權(quán)力機(jī)制的特殊性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力運(yùn)行不規(guī)范導(dǎo)致的權(quán)力風(fēng)險(xiǎn)一直都存在，尤其是在推行強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府被賦予更多的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，行權(quán)范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，由此產(chǎn)生了責(zé)任監(jiān)管的“盲點(diǎn)”。首先，就鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身而言，在擴(kuò)權(quán)以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作重點(diǎn)都放在如何最大限度地行使權(quán)力，來促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和提升公共服務(wù)的水平，忽略了建立規(guī)范地方權(quán)力運(yùn)行的約束機(jī)制，從而導(dǎo)致地方政府的權(quán)力失范現(xiàn)象日益嚴(yán)重，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)腐敗的體制性根源。對(duì)于增量權(quán)力缺乏應(yīng)有的監(jiān)督體系，由此產(chǎn)生了責(zé)任監(jiān)管的“盲點(diǎn)”。其次，就上級(jí)政府而言，為順應(yīng)國(guó)家行政體制改革的趨勢(shì)，重視的是權(quán)力下放，卻沒有對(duì)下放權(quán)力如何規(guī)范運(yùn)行對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行必要的指導(dǎo)。上級(jí)政府的“只放權(quán)不限權(quán)”使得權(quán)力處于監(jiān)管的“真空地帶”。正是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和上級(jí)政府的責(zé)任缺位，權(quán)力在運(yùn)行的過程中存在著監(jiān)管盲點(diǎn)。監(jiān)管盲點(diǎn)的存在，在長(zhǎng)期的行權(quán)過程中也許會(huì)產(chǎn)生“蝴蝶效應(yīng)”，滋生權(quán)錢交易、以權(quán)謀私、權(quán)力腐敗等問題。

(三)權(quán)力運(yùn)行績(jī)效低下，不能夠充分發(fā)揮政府效能和利用行政資源

盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”的改革下，享受到了大量的“權(quán)力”紅利，但是權(quán)力下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)之后，能否達(dá)到預(yù)期的效果，發(fā)揮應(yīng)有的效能需要進(jìn)一步檢驗(yàn)。如山西省巴公鎮(zhèn)自2013年被劃為擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)試點(diǎn)以來，先后有市、縣的54項(xiàng)權(quán)力下放到該鎮(zhèn)，其中44項(xiàng)權(quán)力被閑置，造成不少管理“盲區(qū)”，導(dǎo)致工作混亂[5]。當(dāng)前基層干部隊(duì)伍存在人員配備較少、專業(yè)知識(shí)不足、能力經(jīng)驗(yàn)缺乏等困境，上級(jí)政府給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力容易出現(xiàn)不愿對(duì)接、沒有能力對(duì)接的問題。在這種情況下，下放權(quán)力被空置，無法發(fā)揮自身的效能。同時(shí)，權(quán)力運(yùn)行低效的另一個(gè)問題就是權(quán)力下放的對(duì)接問題?？h市一級(jí)政府將權(quán)力下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就根據(jù)所賦權(quán)限行使審批權(quán)、財(cái)政權(quán)等權(quán)力。但是，在地市一級(jí)乃至省級(jí)政府部門，只認(rèn)定縣市部門的審批，所以即使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審批之后，仍然需要縣市政府的“蓋章”，導(dǎo)致權(quán)力下放后的“形式主義”。由于多級(jí)政府之間缺乏應(yīng)有的溝通和對(duì)接，造成權(quán)力運(yùn)行效率的低下，浪費(fèi)了大量的行政成本，增加了行政負(fù)擔(dān)。權(quán)力下放對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，是改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力的一劑良藥，但是權(quán)力運(yùn)行績(jī)效的低下無疑最大限度地削弱了這幅良藥的療效。

(四)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣市之間權(quán)力關(guān)系運(yùn)行不暢

強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)作為對(duì)公共權(quán)力進(jìn)行重新分配的改革，實(shí)際上也是對(duì)利益的重新分配。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的利益擴(kuò)大化，縣級(jí)政府的利益必然會(huì)受到損失?？h級(jí)政府為了維護(hù)自身的利益，會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)展開利益博弈?？h級(jí)政府作為權(quán)力輸出方，并沒有強(qiáng)烈的放權(quán)沖動(dòng)，行政權(quán)力在下放過程中出現(xiàn)了保留或者不徹底的現(xiàn)象。具體表現(xiàn)為，縣級(jí)政府在下放權(quán)力帶有選擇性，把一些無關(guān)緊要的權(quán)力下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而把一些諸如審批、稅收等具有全局性的權(quán)力留在自己手中，以保護(hù)自身的核心利益。從根本上講，擴(kuò)權(quán)改革的的動(dòng)力源于政府間和縱向分權(quán)體系造成的鎮(zhèn)級(jí)政府事權(quán)、財(cái)權(quán)的不對(duì)等和政府組織管理扁平化的要求，以及由此而引起的鎮(zhèn)要求與縣分享權(quán)力和責(zé)任的內(nèi)在沖動(dòng)[6]。因此，強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)的改革阻力主要來自縣級(jí)政府，這是關(guān)于在權(quán)力分配方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣市之間的利益沖突。同時(shí)，更進(jìn)一步說，即使縣市把權(quán)力充分地下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，權(quán)力運(yùn)行也會(huì)存在上下交叉、對(duì)接不暢的問題。權(quán)力的交叉一方面容易造成多頭管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣市都想“分一杯羹”；另一方面權(quán)力交叉又會(huì)造成相互推卸監(jiān)管責(zé)任，對(duì)于部分“老大難”的問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)推縣市，縣市推鄉(xiāng)鎮(zhèn)，致使問題的惡化和升級(jí)。在強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無法脫離縣級(jí)政府而追求獨(dú)立的社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)管理權(quán)限，在權(quán)力運(yùn)行關(guān)系上存在矛盾和沖突。

四、規(guī)范強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力運(yùn)行的對(duì)策建議

(一)完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督和制約機(jī)制，防止權(quán)力濫用

在“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”的改革進(jìn)程中，擴(kuò)權(quán)和監(jiān)管的矛盾是當(dāng)前改革能否順利進(jìn)行的關(guān)鍵。孟德斯鳩說過：“任何擁有權(quán)力的人，都易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止[7]?！睓?quán)力一旦缺乏監(jiān)督，權(quán)力的負(fù)外部性就會(huì)顯現(xiàn)出來。以規(guī)范權(quán)力運(yùn)行為核心，可以從三個(gè)方面來對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力進(jìn)行規(guī)制。

第一，明確建立規(guī)范權(quán)力運(yùn)行的法律程序和依據(jù)。法律的確定是鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力規(guī)范運(yùn)行的前提和首要條件。在強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)中，應(yīng)該明確縣市政府下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力的法律和政策依據(jù)，遵循“權(quán)力由法定”的原則，實(shí)現(xiàn)行政性分權(quán)向法制性分權(quán)轉(zhuǎn)變；其次，在權(quán)力運(yùn)行過程中要符合相應(yīng)的法律程序和用權(quán)規(guī)范。再次，要制定以法律為基礎(chǔ)的問責(zé)機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)基層官員的責(zé)任追究，減少權(quán)力運(yùn)行的失范風(fēng)險(xiǎn)。

第二，構(gòu)筑多元監(jiān)督體系，促進(jìn)多重力量的共同監(jiān)管。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力進(jìn)行有效的監(jiān)督，一方面要借助內(nèi)部監(jiān)督，強(qiáng)化上級(jí)監(jiān)督和同級(jí)監(jiān)督。上級(jí)監(jiān)督要實(shí)行巡查和巡回制度，增強(qiáng)自上而下的監(jiān)督力量。同級(jí)監(jiān)督要發(fā)揮紀(jì)委和政協(xié)的監(jiān)管作用，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行獨(dú)立而嚴(yán)格地監(jiān)督。另一方面要強(qiáng)調(diào)外部監(jiān)督的作用，要建立并且完善以輿論、公眾和社會(huì)為主體的多層次監(jiān)督體系。外部監(jiān)督相對(duì)內(nèi)部監(jiān)督而言，它的監(jiān)督反映著廣泛的民意，比單一的內(nèi)部監(jiān)督更公正、可靠和及時(shí)。

第三，建立權(quán)力規(guī)范運(yùn)行的體系制度。體系制度的建立，要以公開性和程序性兩個(gè)原則為切入點(diǎn)。公開性主要是對(duì)重大決策過程、權(quán)力運(yùn)行效果進(jìn)行透明及時(shí)地公開，推進(jìn)權(quán)力的陽(yáng)光運(yùn)行。程序性要明確權(quán)力內(nèi)容和用權(quán)程序，把模糊化的抽象權(quán)力具體化，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力內(nèi)容、邊界和程序不明確的問題。只有對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力進(jìn)行徹底有效地規(guī)制，才能減少擴(kuò)權(quán)過程中產(chǎn)生的“負(fù)面效應(yīng)”，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行。

(二)形成以結(jié)果為本的政府績(jī)效評(píng)估體制，提升公權(quán)效率

美國(guó)學(xué)者奧茨在《財(cái)政聯(lián)邦主義》中提出“分權(quán)定理”，認(rèn)為提供同樣的公共品，下級(jí)比上級(jí)更有效[8]?；谶@一點(diǎn)，全國(guó)部分省份推行“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”改革，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一級(jí)大量的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限。但是在權(quán)力下放的過程中，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)傳統(tǒng)的行政體制和固化思維，新增權(quán)力面臨著一個(gè)低效的行權(quán)困境。為了大幅度提升權(quán)力的效率和執(zhí)行力，要建立以結(jié)果為本的公共部門績(jī)效評(píng)估體制。

第一，績(jī)效評(píng)估要強(qiáng)調(diào)結(jié)果導(dǎo)向。權(quán)力運(yùn)用的好壞，其中一個(gè)關(guān)鍵的衡量維度就是權(quán)力運(yùn)行的效果。要形成以4E為標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)力效果指標(biāo)考核體系。在權(quán)力運(yùn)行之前制定預(yù)期目標(biāo)，目標(biāo)的制定要符合基層民眾的利益；行使過程中進(jìn)行績(jī)效監(jiān)管，鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力運(yùn)行過程中會(huì)受到人為因素、熟人社會(huì)、環(huán)境等多方面的影響，要隨時(shí)對(duì)權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行調(diào)節(jié)，防止偏離既定目標(biāo)；行權(quán)結(jié)束后，要根據(jù)實(shí)際取得的結(jié)果同預(yù)期目標(biāo)進(jìn)行對(duì)比，用經(jīng)濟(jì)、效能、效率和公平四個(gè)維度來對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力運(yùn)行結(jié)果進(jìn)行績(jī)效評(píng)估。

第二，要制定適當(dāng)?shù)募?lì)性政策。要實(shí)現(xiàn)權(quán)力運(yùn)行最優(yōu)效率的目標(biāo)，行政性命令與激勵(lì)性政策相結(jié)合，比單獨(dú)使用行政命令的結(jié)果要相對(duì)較好。哈維茨認(rèn)為“激勵(lì)相容”的理論就是使行為人追求個(gè)人利益的行為，正好與組織實(shí)現(xiàn)集體價(jià)值最大化的目標(biāo)相吻合[9]。因此，在權(quán)力效果的績(jī)效考核中，要把權(quán)力效果作為官員政績(jī)的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)，來充分調(diào)動(dòng)地方官員的積極性和工作熱情。要把權(quán)力運(yùn)行的效果同官員個(gè)人的晉升、福利、薪酬結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)個(gè)人追求與組織目標(biāo)的相容。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以通過制定具體的激勵(lì)制度，來保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力的高效運(yùn)行。

第三，權(quán)力運(yùn)行績(jī)效評(píng)估主體要趨向多元性。行政官員往往對(duì)績(jī)效評(píng)估帶有抵觸情緒和警惕性，也不愿意將有限的行政資源投入到績(jī)效評(píng)估中。評(píng)估主體要以社會(huì)力量為主，其中包括第三部門和民間組織。一方面可以分擔(dān)行政部門的行政壓力，降低行政成本；另一方面使績(jī)效評(píng)估更具有客觀性，加強(qiáng)績(jī)效評(píng)估對(duì)權(quán)力效果的約束作用。

(三)加強(qiáng)政府內(nèi)部權(quán)力體系和制度的構(gòu)建，理清上下級(jí)關(guān)系

自上而下的“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”改革基于的邏輯就是：上級(jí)行政機(jī)關(guān)面對(duì)海量的行政事務(wù)，它們無力處理龐大而且瑣碎的行政事務(wù)，同時(shí)迫于行政資源的限制，上級(jí)于是產(chǎn)生向下放權(quán)的動(dòng)機(jī)，以降低上級(jí)政府機(jī)關(guān)的行政壓力和滿足公眾對(duì)辦事效率的要求。要保證權(quán)力下放目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，必須構(gòu)建權(quán)責(zé)明確、條理清晰、共同溝通的上下級(jí)關(guān)系。

第一，要理順縣市政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的權(quán)力關(guān)系?？h市政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在權(quán)力配置上會(huì)存在職能重疊和相互掣肘等問題?？h鄉(xiāng)兩級(jí)政府在權(quán)力配置上要明確各自的權(quán)力界限，權(quán)力的行使要嚴(yán)格按照權(quán)力授予的內(nèi)容，履行自己的權(quán)力職責(zé)。縣級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力下放是不穩(wěn)定的，需要從制度和法律層面上對(duì)權(quán)力進(jìn)行確認(rèn)，明確各自的權(quán)力清單，促進(jìn)權(quán)力的合理對(duì)接，既不重疊，也不缺位。

第二，要正確處理好縣級(jí)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的利益關(guān)系。權(quán)力的下放意味著利益的損失，縣級(jí)政府在強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)的改革中，潛意識(shí)會(huì)認(rèn)為自己的核心利益受到威脅，會(huì)對(duì)權(quán)力下放產(chǎn)生抵觸情緒。在這個(gè)問題上，縣級(jí)政府要轉(zhuǎn)變利益損失的狹隘想法。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)建設(shè)上得到發(fā)展，在一定程度上也會(huì)提升縣域的綜合實(shí)力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也要樹立服務(wù)公眾的理念，權(quán)力的下放不是為了謀求政治利益的，而是為了提升公共服務(wù)的水平，解決日益嚴(yán)重的行政“倒逼”問題。

第三，要加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)各行政部門的協(xié)同關(guān)系。“協(xié)同”的流程再造旨在強(qiáng)調(diào)政府部門之間協(xié)調(diào)合作，相互配合，實(shí)現(xiàn)不同流程的并行或同時(shí)進(jìn)行，解決政府“碎片化、部門化”的困境[10]。要充分發(fā)揮權(quán)力下放的優(yōu)勢(shì)和功用，就要求政府內(nèi)部各部門發(fā)揮整合力量，不能各自為政。要在行政首長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)下，實(shí)現(xiàn)行政部門之間的業(yè)務(wù)并網(wǎng)和網(wǎng)絡(luò)對(duì)接，強(qiáng)化部門之間的協(xié)同溝通。

(四)促進(jìn)基層政府治理向主體多元化發(fā)展，發(fā)揮社會(huì)作用

在傳統(tǒng)的公共行政倫理中，政府是唯一的管理主體和權(quán)力中心。但是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)和行政理論的發(fā)展，政府不再是單一的權(quán)力主體，在社會(huì)事務(wù)的治理中存在多個(gè)中心。由于基層政府管理的特殊性，就要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由單一的權(quán)力中心向多中心治理體系過渡，促進(jìn)基層政府治理主體的多元化。一方面，在理念上，分權(quán)的一個(gè)結(jié)果是要求官員以更加人本的方式承擔(dān)行政管理和提供公共服務(wù)的責(zé)任；另一方面，在實(shí)踐上，強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)是在社會(huì)力量加強(qiáng)、治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的背景下發(fā)生的，它承擔(dān)著促進(jìn)地方社會(huì)建設(shè)和公民參與發(fā)展的使命[11]。

要構(gòu)建多元中心的社會(huì)治理體系，首先，要加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的公眾直接參與。權(quán)力的下放日益凸顯出公眾直接參與社會(huì)治理的重要性。當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨的發(fā)展困境，單單依靠行政權(quán)力不能解決全部問題，要促進(jìn)基層民眾的“參與式”管理，比如，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、重大工程項(xiàng)目立項(xiàng)、政府財(cái)政預(yù)算等方面，公眾可以運(yùn)用咨詢會(huì)、座談會(huì)、社區(qū)論壇等方式，直接參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理。“參與式”管理讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府迎合了民眾的偏好，實(shí)現(xiàn)政府和民眾的參與，促進(jìn)了良性溝通。

其次，要大力培育基層群眾性自治組織。居委會(huì)和村委會(huì)作為基層群眾自治組織，是基層民眾參與社會(huì)治理的主要機(jī)構(gòu)，具有不可替代的作用，要提升它們?cè)卩l(xiāng)鎮(zhèn)治理中的建言獻(xiàn)策作用，促進(jìn)居委會(huì)和村委會(huì)的發(fā)展，為其提供人才和資金等方面的幫助。村委會(huì)和居委會(huì)作為聯(lián)接鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和民眾的紐帶，要定期深入群眾，了解公眾對(duì)公共服務(wù)和公共物品的訴求，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)提升治理水平和能力提供目標(biāo)導(dǎo)向。

最后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要轉(zhuǎn)變自身的管理理念和行政職能。在長(zhǎng)期的行政實(shí)踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以自己為行政中心。伴隨著權(quán)力下放的趨勢(shì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要適當(dāng)轉(zhuǎn)變理念，逐漸從行為上和心理上走出單一治理中心的窠臼，向多元治理發(fā)展，推進(jìn)基層政府由無限性向有限性轉(zhuǎn)變，由管理性向服務(wù)性轉(zhuǎn)變。同時(shí)，要通過行政職能的重構(gòu)，向市場(chǎng)和社會(huì)分權(quán)，將部分事務(wù)交由社會(huì)來承擔(dān)，形成政府和社會(huì)的多中心治理體系。

[1]薩拜因.政治學(xué)說史(下冊(cè))[M].北京：商務(wù)印書館，1981：509.

[2]中共十八屆四中全會(huì)公報(bào)[EB/OL].(2014-10-23)[2017-07-28]. http://news.qq.com/a/20141023/061522.htm.

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A

1672-9846(2017)03-0007-07

2017-08-20

鄒 木(1993-)，男，湖北鐘祥人，湖北大學(xué)碩士研究生，主要從事公共管理研究。