楊 波

(四川廣播電視大學(xué)，四川 成都 610073)

新公共管理理論的反思與批判*

楊 波

(四川廣播電視大學(xué)，四川 成都 610073)

全球化和信息化的時代背景以及西方國家面臨的財政危機、信任危機和治理危機等現(xiàn)實困境催生了新公共管理理論的誕生。新公共管理理論把“經(jīng)濟、效率、效能”作為基本價值取向，以私有化、市場化為導(dǎo)向，把行政效率作為最高價值要求，成功解決了西方國家面臨的現(xiàn)實困境，實現(xiàn)了行政理念的革新。但新公共管理理論重視效率而忽視公平、正義等公共性特征，過多注重工具理性，而忽視了價值理性，使得理論的科學(xué)價值大打折扣。因此，構(gòu)建兼顧戰(zhàn)略理性、政治理性、工具理性、價值理性的公共管理理論任重而道遠。

新公共管理；理論預(yù)設(shè)；范式

20世紀80年代以后，許多西方發(fā)達國家開始針對“政府失敗”開展了轟轟烈烈的政府再造運動，這一運動催生出了新公共管理理論。新公共管理理論把社會的每個個體視為“理性經(jīng)濟人”，把“經(jīng)濟、效率、效能”作為基本價值取向，以私有化、市場化為導(dǎo)向，把行政效率作為最高價值要求，以此改進公共服務(wù)的質(zhì)量和提高公共服務(wù)的成果產(chǎn)出。但隨著時間推移，在新公共管理理論指導(dǎo)實踐過程中，很多學(xué)者發(fā)現(xiàn)新公共管理理論有著自身不可克服的缺陷，并不是包治百病的靈丹妙藥。

一、新公共管理理論產(chǎn)生的背景

20世紀60年代后半期以來，世界形勢發(fā)生了巨大變化，主要表現(xiàn)為信息技術(shù)的日新月異，全球化趨勢快速發(fā)展，地球村逐漸形成，這給傳統(tǒng)公共行政模式帶來了挑戰(zhàn)。加之西方發(fā)達國家面臨嚴重財政危機、公眾信任危機和國家治理危機，以官僚制為核心的傳統(tǒng)公共管理模式弊端日漸顯露。

(一)時代背景

全球化和信息化構(gòu)成了新公共管理運動產(chǎn)生的時代背景。一是全球化趨勢催生了新公共管理理論的興起。20世紀80年代以來，信息技術(shù)革命、知識經(jīng)濟的興起和跨國公司的異軍突起把人們帶入了全球化時代，在這無法回避的客觀環(huán)境下，各要素之間全球流動加速，國家之間更加開放和透明，這也為國家之間管理水平和能力的相互借鑒和學(xué)習(xí)提供了條件和可能。同時，公眾對其他國家行政改革的了解，也迫使本國政府采取某些行動，而不至于顯得在改革浪潮下無動于衷[1]。因此，各國政府必須對政府治理體系和治理方式進行結(jié)構(gòu)性調(diào)整與重塑，以此來樹立政府執(zhí)政的權(quán)威性和合法性。二是信息化迅猛發(fā)展加速了新公共管理理論的發(fā)展。以計算機、互聯(lián)網(wǎng)和通信衛(wèi)星為主要標(biāo)志的信息技術(shù)革命把世界帶到了信息化時代，“地球村”逐漸形成。信息化在一定程度上改變“信息不對稱”現(xiàn)狀，促使政府行為方式的改變。以前，政府壟斷信息資源，普通民眾接受信息的渠道非常有限，政府管理被稱為黑箱操作，即政府關(guān)起門自己管理，如果都公開、透明，行政成本會大大增加。而信息化使得大眾接受信息的渠道更加多元化，信息更加及時有效，這也為政府透明公開管理提供了一個非常便捷的方式，公民和社會團體更容易參與公共管理活動，并對公共行政的回應(yīng)性提出了更高要求。

(二)現(xiàn)實危機

除了歷史大潮的推動外，英美等西方發(fā)達國家自身面臨的財政危機、信任危機和政治治理危機等現(xiàn)實困境也極大推動了新公共管理運動的興起和蓬勃發(fā)展。一是財政危機和信任危機。二戰(zhàn)后，英美等發(fā)展國家奉行凱恩斯主義，國家全面干預(yù)經(jīng)濟領(lǐng)域，采取“大政府”模式而建立起來的“從搖籃到墳?zāi)埂钡母＠贫龋凑蛎癖娞峁┮粋€全覆蓋的社會保障制度和社會福利制度，政府機構(gòu)臃腫，財政開支大，政府赤字相當(dāng)嚴重。此外，凱恩斯主義奉行高福利政策，通貨膨脹加劇，失業(yè)率增加，社會上出現(xiàn)了一批不勞而獲的“懶漢”，民眾生活質(zhì)量嚴重下降，社會創(chuàng)新創(chuàng)造能力下滑，效率低下，整個社會發(fā)展活力不足，這些現(xiàn)象加劇了民眾對政府的不信任感。因此,重拾公民對政府行政的信心，樹立政府執(zhí)政的權(quán)威性，成為政府改革的動力之一。二是管理危機。20世紀后半期，西方國家從自由資本主義進入到壟斷資本主義階段，紛紛進入后工業(yè)時代，傳統(tǒng)官僚制行政模式中行政權(quán)力集中的層級制機構(gòu)和規(guī)則為本的管理方式等，使政府缺乏提高效率的壓力，公眾也較難對政府實施監(jiān)督，政府官僚主義作風(fēng)盛行且服務(wù)意識不足，政府規(guī)模的擴大，政府職能的日益增加及復(fù)雜和管理的高度專業(yè)化和分工也使得政務(wù)官失去了對公務(wù)員的控制[2]。這些都導(dǎo)致了政府管理的失控，政府治理危機出現(xiàn)。

二、新公共管理理論的實踐運用

新公共管理理論把社會的每個個體視為“理性的經(jīng)濟人”，都會趨利避害實現(xiàn)自身利益最大化，用演繹推理與計量模型證明了市場是最有效的制度。因此，該理論認為公共部門應(yīng)該學(xué)習(xí)私營企業(yè)的管理理念和方法，堅持市場為導(dǎo)向，把行政效率作為最高價值要求，高效率的執(zhí)行公共政策，以此改進公共服務(wù)的質(zhì)量和提高公共服務(wù)的成果產(chǎn)出。

(一)建立“小而美”的政府

新公共管理理論倡導(dǎo)采用授權(quán)和分權(quán)的方式進行政府治理。首先是非國有化，所謂非國有化，就是把國家擁有產(chǎn)權(quán)的企業(yè)如能源、航空、汽車、飛機等企業(yè)實行非國有化，即通過私人企業(yè)單獨擁有、私人企業(yè)和國家共同擁有、合作股份制方式共同擁有等各種方式。隨著非國有化的進程，大量的國有企業(yè)不再歸國家所有，政府規(guī)模也大大縮小。其次是對公共福利項目進行壓縮式管理，以此來降低政府財政支出和行政成本，在很大程度上解決西方各國面臨嚴重的財政危機和信任危機。

(二)引進先進的企業(yè)管理經(jīng)驗來管理政府

管理主義理論最核心的觀點是在政府管理中要善于引進先進的企業(yè)管理經(jīng)驗。在管理主義理論看來，企業(yè)管理和政府管理沒有實質(zhì)差別，而且企業(yè)管理經(jīng)驗要比政府管理經(jīng)驗豐富，管理成效更加明顯，所以政府在管理過程中就應(yīng)該把企業(yè)好的管理理念、管理方法、管理技術(shù)和流程引進過來。

(三)建立以“顧客”為導(dǎo)向的服務(wù)型政府

新公共管理理論的本質(zhì)就是市場化、自由化和顧客導(dǎo)向，而顧客導(dǎo)向正是市場化和自由化的結(jié)果。由于社會公眾是為政府提供稅收的納稅人，新公共管理理論主張對公民角色重新定位，把公民當(dāng)成企業(yè)中的“顧客”，政府要像企業(yè)一樣把顧客當(dāng)成“上帝”，因此政府要以顧客為導(dǎo)向建立服務(wù)型政府，了解公民的需求，滿足和回應(yīng)他們的需求，讓公眾滿意。

三、新公共管理理論的反思與批判

新公共管理理論的興起和發(fā)展是回應(yīng)時代發(fā)展和解決客觀情況的必然要求，不僅解決了西方各國面臨嚴重的財政危機和信任危機，也實現(xiàn)了理論創(chuàng)新，取得巨大成效。但學(xué)界對該理論也進行了反思和批判。

(一)新公共管理理論的創(chuàng)新

一是新公共管理理論發(fā)展順應(yīng)歷史潮流，實現(xiàn)了行政價值理念的創(chuàng)新。新公共管理理論打破傳統(tǒng)的行政理念，倡導(dǎo)新的公共理念、新的市場理念和新的治理理念，強調(diào)政府只需掌舵而不需劃船，政府只是提供核心公共產(chǎn)品，其他的公共產(chǎn)品可由私人和非政府組織提供，確立了為顧客服務(wù)的嶄新行政理念，鼓勵民眾注重參與政府決策中來，實現(xiàn)政府決策和治理過程的民主化和科學(xué)化。最后，新公共管理理論實現(xiàn)了政府組織結(jié)構(gòu)和角色的重新定位，保證了政府機制的健康運行。在實踐過程中，調(diào)整了政府機構(gòu)、私人部門和非政府組織三者的作用和職能，實現(xiàn)了決策職能和執(zhí)行職能的分開，建立了科學(xué)的運行機制。此外，新公共管理理論形成了多元的行政組織、扁平化的組織結(jié)構(gòu)和績效導(dǎo)向的組織文化，建立起了一套科學(xué)的公共管理制度和方法體系，提高了政府運行效率和行政質(zhì)量。

二是新公共管理理論實現(xiàn)了理論的創(chuàng)新。從理論演進路徑來看，面對傳統(tǒng)公共行政面臨的理論困境，新公共管理理論堅持新的理論預(yù)設(shè)和研究方法，主要采取經(jīng)濟學(xué)和管理學(xué)的理論預(yù)設(shè)和研究方法，倡導(dǎo)市場化和自由化的研究路徑，堅持效率優(yōu)先和提高公共服務(wù)質(zhì)量能力的管理原則，實現(xiàn)了新公共管理理論內(nèi)核的創(chuàng)新，從而展現(xiàn)出了極強的“解題能力”，在公共行政學(xué)百年發(fā)展史上占據(jù)著極其重要的地位。此外，新公共管理理論為當(dāng)今公共管理理論多元發(fā)展和創(chuàng)新發(fā)展奠定了良好的理論基礎(chǔ)。

(二)新公共管理理論的反思

學(xué)界對該理論批評最多的是該理論過于重視效率而忽視公平、正義等公共性特征，過多注重工具理性，而忽視了價值理性，使得理論的科學(xué)價值大打折扣。究其原因，一是理論預(yù)設(shè)的片面性；二是核心內(nèi)容的偏頗性；三是研究范式的退化。

1.理論預(yù)設(shè)的片面性

理論預(yù)設(shè)決定著理論的特質(zhì)和前進方向，新公共管理運動的理論預(yù)設(shè)來源于經(jīng)濟市場，試圖把經(jīng)濟市場上的管理理論運用到政治市場，解決政府管理和公共服務(wù)提供等問題。由于經(jīng)濟市場和政治市場具有不同的本質(zhì)特征，如果把經(jīng)濟理論作為政治市場的理論預(yù)設(shè)，難免會產(chǎn)生水土不服。

(1)人性分析偏頗

新公共管理理論把人定位為“理性經(jīng)濟人”，理性是人天生的自然屬性，總會按照成本收益的計算原則來實施自己的行為，實現(xiàn)自身利益的最大化。誠然，在很多情況下，人們都是按照自然屬性行事，但是人除了具有自然屬性以外還有社會屬性，人的社會屬性強調(diào)人是會有各種需求的“社會人”，除了有金錢和物質(zhì)方面的需求外，還有心理方面和社會等方面“非理性”情感需求，比如會關(guān)心社會的公平、正義的實現(xiàn)，為了集體利益會犧牲個人利益，人與人之間也會拋棄算計而發(fā)揚包容、互助、有愛的道德品質(zhì)，等等。所以，新公共管理運動把理性經(jīng)濟人作為理論假設(shè)存在一定片面性，忽視了公共管理和服務(wù)的公共性品質(zhì)，忽視了良好美德的重要性。所以，未來的公共管理理論必須以“社會人”作為理論基底，重視人的理性和非理性的雙面性，構(gòu)建具有科學(xué)價值的公共管理學(xué)理論，具體來講，要合理實現(xiàn)科學(xué)的價值，必須要有工具理性和價值訴求的統(tǒng)一。工具理性強調(diào)以最有效的手段達到預(yù)想目的，在實踐中表現(xiàn)為效率優(yōu)先性和物質(zhì)需求優(yōu)先性，而價值訴求重視實現(xiàn)社會的精神文化需要，強調(diào)社會的公平、正義，讓整個社會變得具有精神意義和人文情懷的世界，而不是只講物質(zhì)利益的追求[3]。故科學(xué)的理論必須把工具理性和價值訴求統(tǒng)一起來，否則就不是一個科學(xué)的、有生命力的、具有指導(dǎo)意義的理論。公共管理理論發(fā)展也一樣，必須把是否具有價值訴求和工具理性相統(tǒng)一作為理論進步和退化的標(biāo)準。

(2)政治行政二分法的片面性

公共行政學(xué)鼻祖威爾遜認為公共行政研究過程中，政治與行政要分開，以實現(xiàn)價值中立。但隨著公共行政學(xué)科的發(fā)展，我們發(fā)現(xiàn)政治與行政無法完全割裂開來。因為政治學(xué)作為總綱規(guī)定了公共管理的基本價值取向，如公平、正義、平等、效率等。這些價值取向決定著公共權(quán)力的架構(gòu)和制度的建構(gòu)，也決定著權(quán)力合法性運用來源，支配著公共政策制定和執(zhí)行的實際走向，從而實現(xiàn)國家治理，達到善治的目的。從某種意義上講，公共管理就是要維護和實現(xiàn)公共生活中的公共價值，這就意味著政治學(xué)最終的關(guān)注視野是宏大的、體系性的，落腳點也是整個政治共同體，研究取向具有強烈的規(guī)范意義和建構(gòu)性，研究路徑必須是具有總體性關(guān)切、政治判斷和相關(guān)價值理念的。因此，公共管理無論從公共權(quán)利的運行分配和運行機制還是要解決的基本問題(為社會提供公共產(chǎn)品和服務(wù))都決定了公共管理學(xué)科的政治屬性，政治和行政是無法分開的，正如歐文·休斯所言：“要對政治與行政，或政策與行政進行嚴格的區(qū)分永遠都是不現(xiàn)實的”[4]。所以，公共管理不能完全借用市場化手段，純粹采用企業(yè)管理式方法去提供公共產(chǎn)品，必須在堅持政治性的前提下，把公平、正義和公共利益放在首位，把公共價值作為公共管理的本質(zhì)特征。

2.核心內(nèi)容的偏頗性

在管理主義看來,政府施政的基本價值在于“三E”，即經(jīng)濟(economy)、效率(efficiency)與效能(effeteness),注重業(yè)績評估和效率,注重用市場或準市場的方法來改造政府的業(yè)務(wù)部門的運作,用限期合同、節(jié)約開支、確定工作目標(biāo)、金錢獎勵以及更大的管理自由度等方法來加強政府工作的競爭性[5]。

(1)過分迷戀市場機制的作用

新公共管理理論在政府管理中引進市場機制調(diào)節(jié)作用，試圖借用私人部門的管理技術(shù)的激勵手段，主張采取私有化、合同出租、用者付費等競爭方式來提高公共物品的供給效率。無可否認，這一理念確實在建立一個節(jié)約高效的政府方面起到了巨大的推動作用。但是，經(jīng)濟市場上的“理性人”假設(shè)以及由此衍生出來的企業(yè)管理理論真的適合于政府公共部門嗎？我們須明白，經(jīng)濟市場和公共管理市場(政治市場)有著本質(zhì)的區(qū)別，新公共管理理論過分迷戀經(jīng)濟學(xué)的研究路徑，抹殺了兩者之間的本質(zhì)區(qū)別。具體來看，主要有以下弊端：一是新公共管理理論主觀認為公共部門管理和企業(yè)管理是一回事,沒有本質(zhì)的不同，都是一種技術(shù)理性，都是為了提供效率，所以完全可以把企業(yè)管理那一套管理模式照搬過來運用到公共部門。但是，公共行政的運行環(huán)境和企業(yè)管理面臨的環(huán)境截然不同，所秉持的理念、指導(dǎo)原則、所需的技能知識和需要達到的目標(biāo)都有很大的不同。如果簡單把市場經(jīng)濟中的商業(yè)價值理念轉(zhuǎn)移至公共部門，這就錯置了公共管理的優(yōu)先性價值，有損諸如公平、正義、民主參與等憲政價值，最終不利于社會的公共利益的實現(xiàn)。二是公共部門管理追求的公共利益的實現(xiàn)，強調(diào)人們的總體關(guān)切和增進全體人民的福祉，最終目的是建立一個“真善美”的和諧社會，強調(diào)的是公共價值，而企業(yè)管理是在計算成本收益的基礎(chǔ)上重點關(guān)注私人利益最大化的實現(xiàn)，關(guān)注的是個體理性，公共部門管理和企業(yè)管理在價值取向上有著本質(zhì)區(qū)別。所以公共產(chǎn)品的外部性特征決定著產(chǎn)品供給和消費不能按一般市場行為去考察，必須兼顧工具理性和價值理性，必要的時候要把價值理性放在首位[6]。三是新公共管理理論把市場競爭機制借用到公共部門，試圖通過競爭的方式來保證公共產(chǎn)品和服務(wù)提供的質(zhì)量的同時減輕政府負擔(dān)，提高政府辦事效率。但是，競爭固然能帶來進步，但在這種競爭交易中雙方難免會追求自己利益的最大化，而中間缺少可以控制這一現(xiàn)象的力量。市場競爭在解決矛盾沖突時的效果總是差強人意。新公共管理中的市場模型十分重視保護私域，這就導(dǎo)致了在政府管理中公域的范圍越來越小，公民在公共管理中的作用也被忽視，參與政治生活的機會在逐漸的減少[7]。因此，新公共管理的市場作用對協(xié)商發(fā)展有抑制作用，與競爭相比，合作更能均衡社會利益，更能保證公平、正義、公共利益這一憲政價值理念的實現(xiàn)。

(2)過于強調(diào)市場意義的“顧客理念”

新公共管理強調(diào)把政府公共服務(wù)的消費者視為顧客，將政府與公民之間的關(guān)系比喻為市場與顧客之間的關(guān)系，雙方之間是一種賣方與買方的關(guān)系，政府的一切行為就是為了滿足顧客的需求，其目的就是提高政府的服務(wù)意識和質(zhì)量，為其提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，建立起以顧客意志為導(dǎo)向的服務(wù)型政府，符合政府治理的倫理道德。但實際上，過于強調(diào)市場意義的“顧客”理念有著很大的缺陷。一是歪曲了政府與公民的關(guān)系。因為政府與公民的關(guān)系不同于企業(yè)與顧客的關(guān)系，前者不僅強調(diào)公民有權(quán)選擇政府提供的公共產(chǎn)品，而且還有權(quán)參與公共產(chǎn)品的決策和提供。而后者中的顧客則處于一種被動的關(guān)系，其擁有的權(quán)利就是企業(yè)把產(chǎn)品投放到市場后，可以按照自己意愿被動的選擇產(chǎn)品，忽視了公共參與這一當(dāng)代行政最重要的基礎(chǔ)，從而忽略了公民在政府治理中的重要作用。二是高估了“顧客”選擇理性。新公共管理顧客理念隱喻了公民能夠像逛市場一樣自主自由選擇公共服務(wù)的類別、質(zhì)量和數(shù)量，以此期望影響甚至約束政府公共服務(wù)職能，逐步營造行使公共服務(wù)選擇權(quán)的三種舞臺場景[8]。但實際生活中，每個人都是理性的，都是以自身眼前利益和短期利益為出發(fā)點提出自己的訴求，而且需求千差萬別，還有可能存在一些顧客的要求可能是另一些顧客所反對的情況，中間存在著矛盾利害關(guān)系。如果政府像以營利為目的的企業(yè)那樣不加甄別地迎合顧客的需求，最終可能會陷入“合成謬誤”的困境，即滿足了每個人的理性需求反而會帶來整體的不理性，使政府陷入“回應(yīng)”不足和“角色錯位”，與政府提供公共服務(wù)、維護公共利益、促進公平正義這一職能目標(biāo)背道而馳。如果政府不找準自己的位置，僅僅是為了“回應(yīng)”顧客的需求，那么政府勢必受到短期利益的羈絆，不利于政府宏觀戰(zhàn)略理性的形成。所以，一個好的政府是一個有戰(zhàn)略眼光的政府，應(yīng)在公共服務(wù)中起“引領(lǐng)者”角色而非僅僅是“回應(yīng)者”角色[9]。此外，公共管理過程中，應(yīng)該倡導(dǎo)為公民服務(wù)，而不是為顧客服務(wù)。政府不僅要為公民提供高質(zhì)量的服務(wù)，還要在達不到服務(wù)要求時對公民進行相應(yīng)的補償。每一個公民都有權(quán)力對政府做出要求，讓政府為其提供合法的服務(wù)，政府要對這些要求認真傾聽。這與政府以顧客為導(dǎo)向，能滿足的只是一些分散個體在短期內(nèi)的自我利益目標(biāo)不同。公民身份可以更加注重協(xié)商性，個體利益之間可以相互包容和協(xié)調(diào)，形成比較折衷意見卻能促進公共利益的實現(xiàn)。因此，為公民服務(wù)理念要求我們不僅僅只是關(guān)注公民眼前的現(xiàn)實訴求，更應(yīng)該站在全局和戰(zhàn)略的高度，超前謀劃，高瞻遠矚，立足于社會發(fā)展的長遠要求和未來的前進方向，主動去培育公民新的需求，或者是把公民潛在的需求轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的需求，由被動“回應(yīng)”顧客變?yōu)橹鲃印皠?chuàng)造”顧客，用戰(zhàn)略性和前瞻性眼光去引領(lǐng)社會進步。

3.研究范式的退化

庫恩在《科學(xué)革命的結(jié)構(gòu)》一書中首次提出了“范式(Paradigm)”的概念，他認為范式是作為描述整體科學(xué)結(jié)構(gòu)的概念，包括科學(xué)共同體的信念、哲學(xué)觀點、公認的科學(xué)成就、方法論準則、規(guī)定、習(xí)慣，乃至于教科書或經(jīng)典著作、實驗儀器等，具有復(fù)雜的內(nèi)涵。范式的產(chǎn)生標(biāo)志著一門科學(xué)已經(jīng)成熟，它是一個成熟的科學(xué)共同體在某階段時間內(nèi)所接納的研究方法、問題領(lǐng)域和解題標(biāo)準的源頭活水[10]。對于范式進步的標(biāo)準，庫恩認為它是一個在新的基礎(chǔ)上重建該研究領(lǐng)域的過程，這種重建改變了研究領(lǐng)域中某些最基本的理論概括，也改變了該研究領(lǐng)域中許多范式的方法和應(yīng)用[11]。

在公共行政學(xué)發(fā)展過程中，學(xué)者也通過范式來研究公共行政學(xué)理論的演進過程，學(xué)者之所以熱衷把范式理論運用到公共行政學(xué)發(fā)展過程之中，其原因在于“范式”理論是科學(xué)哲學(xué)三大評價體系中之一，它作為一種科學(xué)的方法論廣泛應(yīng)用于社會科學(xué)領(lǐng)域，作為檢驗科學(xué)理論進步與否的標(biāo)準。它主張把科學(xué)問題納入哲學(xué)的框架中進行研究考量，主要探討科學(xué)理論的演化模式及科學(xué)合理性標(biāo)準的兩大問題，試圖從哲學(xué)邏輯層面上探討科學(xué)理論的合理性建構(gòu)和科學(xué)知識增長的路徑。新公共運動理論誕生后，很多學(xué)者開始把新公共管理理論作為一種新的范式區(qū)別于傳統(tǒng)公共行政理論，認為前者已經(jīng)實現(xiàn)了科學(xué)共同體信念的轉(zhuǎn)換，理論硬核已經(jīng)改變和優(yōu)化，前者比后者更科學(xué)、更具有說服力，以顯示自己的理論跟前任理論相比具有超前性、更具先進性、更有說服力和實踐性，可以代替前任理論，以便自己成為主流理論。然后，總結(jié)考察公共行政理論的發(fā)展歷程，我們發(fā)現(xiàn)公共行政學(xué)還沒有實現(xiàn)完全意義上的范式轉(zhuǎn)換，“現(xiàn)代公共行政學(xué)發(fā)展到今天，正在經(jīng)歷著作為常規(guī)科學(xué)逐步走向成熟的過程，而作為嶄新的范式體系，其自身所經(jīng)歷的，并非徹底的范式轉(zhuǎn)換，而是范式內(nèi)的理論演進”[12]。同樣，對比新公共管理理論和傳統(tǒng)行政理論，前者并沒有實現(xiàn)范式的轉(zhuǎn)換，仍屬于同一范式。眾所周知，范式的不同主要是理論內(nèi)核的不同，理論硬核不可通約。新公共管理理論和傳統(tǒng)行政理論都是在資本主義私有制的理念下追求效率，輔助帶假設(shè)都是政治與行政二分法和官僚制理論。新公共管理理論僅僅是根據(jù)現(xiàn)實發(fā)展和客觀實際對其輔助帶理論進行修正和優(yōu)化，以便能夠解決現(xiàn)實問題。這也就是為什么新公共管理理論能夠短暫地解決現(xiàn)實問題，但隨著形勢的發(fā)展，其所展現(xiàn)的理論解釋力越來越弱，無法解決公共行政中一些根本問題，從而遭到越來越多學(xué)者質(zhì)疑的原因。

判斷理論是否突破了前任理論，就在于理論內(nèi)核是否進行了轉(zhuǎn)化，實現(xiàn)了范式間的轉(zhuǎn)換。這個轉(zhuǎn)換是革命性的，必須呈現(xiàn)出新的研究理念和共同體思維，預(yù)測了新穎的事實。因此，通過范式考察新公共管理理論，該理論僅僅修正了理論外圍的輔助帶，范式革命并未發(fā)生。究其原因，目前學(xué)界對公共行政學(xué)科發(fā)展的本質(zhì)問題或一些規(guī)律性問題把握和理解上存在分歧，這不僅對準確科學(xué)地把握公共行政學(xué)的學(xué)科屬性與定位產(chǎn)生了不利影響，而且制約著學(xué)科的整體建設(shè)與發(fā)展，使學(xué)科價值無法得到應(yīng)有展現(xiàn)[13]。

四、結(jié)語

任何理論都是歷史的產(chǎn)物，都具有科學(xué)合理性，新公共管理理論不僅成功解決了西方發(fā)達國家面臨的財政危機、公眾信任危機和國家治理危機等現(xiàn)實問題，而且為新公共服務(wù)理論、網(wǎng)絡(luò)治理理論、整體性政府理論和合作治理理論等提供了理論演進參考。對新公共管理理論的反思與批判，目的不是為了全盤否定，這種做法不符合科學(xué)史的重建與發(fā)展，也不利于科學(xué)的合理性增長。批判是為了更好地建構(gòu)，通過對新公共管理理論的反思，如何構(gòu)建兼顧戰(zhàn)略理性、政治理性、工具理性、價值理性的公共管理理論任重而道遠。

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10.3969/j.issn.1672-9846.2017.03.003

D035

A

1672-9846(2017)03-0014-06

2017-06-02

楊 波(1981-)，男，四川巴中人，四川廣播電視大學(xué)講師，四川大學(xué)博士研究生，主要從事社會治理和公共服務(wù)研究。