孫勝玉

農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的法律制度缺陷及相關(guān)對(duì)策

孫勝玉

（遼東學(xué)院 思想政治理論課教學(xué)科研部，遼寧 丹東 118001）

我國(guó)農(nóng)村宅基地制度存在許多缺陷，立法不完備，司法判決不統(tǒng)一。在農(nóng)村普遍存在一戶幾處宅基地的情況，宅基地?cái)?shù)量巨大，大量閑置，由于受現(xiàn)行法律制度的限制，宅基地不能自由轉(zhuǎn)讓繼承擔(dān)保抵押和投資入股，農(nóng)村宅基地資源無(wú)法盤(pán)活，農(nóng)村違法占地現(xiàn)象普遍，小產(chǎn)權(quán)房大量存在，解決好這些問(wèn)題，國(guó)家應(yīng)當(dāng)盡快完善農(nóng)村宅基地法律和政策，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地使用權(quán)依法流轉(zhuǎn)。

宅基地；使用權(quán)；宅基地法；流轉(zhuǎn)

農(nóng)村宅基地使用權(quán)是我國(guó)特有的一項(xiàng)法律制度，其性質(zhì)屬于用益物權(quán)。我國(guó)農(nóng)村宅基地的面積很大，占地甚多，普遍存在一戶幾宅的情況。在我國(guó)農(nóng)村尤其是城市的郊區(qū)，違法建房的現(xiàn)象十分普遍，小產(chǎn)權(quán)房大量存在。農(nóng)村土地尤其是城市郊區(qū)的土地價(jià)格不斷上升，農(nóng)村宅基地上的房屋轉(zhuǎn)讓糾紛越來(lái)越多。由于受現(xiàn)行法律制度的限制，宅基地不能自由轉(zhuǎn)讓繼承擔(dān)保抵押，造成宅基地的閑置和不必要的浪費(fèi)。根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，宅基地沒(méi)有資本的功能，農(nóng)村發(fā)展經(jīng)濟(jì)，提高生活水平受到很大的限制。怎么樣節(jié)約農(nóng)村土地資源，盤(pán)活農(nóng)村閑置的房產(chǎn)和宅基地資源，為農(nóng)民帶來(lái)實(shí)際的收入，提高他們的生活水平，是必須解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，解決好這一問(wèn)題對(duì)中國(guó)農(nóng)村未來(lái)的發(fā)展將產(chǎn)生重大的影響。

一、關(guān)于宅基地流轉(zhuǎn)的法律規(guī)定

主要由土地管理法、物權(quán)法、擔(dān)保法、繼承法、宅基地管理?xiàng)l例以及相關(guān)的行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章規(guī)定。依據(jù)上述法律規(guī)定，宅基地的所有權(quán)屬于村民集體，村民只有使用權(quán)，禁止擅自買(mǎi)賣(mài)或非法轉(zhuǎn)讓。嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地，農(nóng)民住宅不允許出售給市民，不得批準(zhǔn)市民占用農(nóng)村土地建房。村民將住房出售、出租或贈(zèng)與他人后，再申請(qǐng)宅基地，不得批準(zhǔn)。村民向本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)在法律上是允許的，但必須經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織同意，辦理相關(guān)的手續(xù)，并且轉(zhuǎn)讓方轉(zhuǎn)讓宅基地后，不得再申請(qǐng)宅基地。受讓方則必須符合“一戶一宅”的規(guī)定。向非集體經(jīng)濟(jì)組織成員轉(zhuǎn)讓宅基地，在法律上是不允許的，受到嚴(yán)格的限制。

宅基地使用權(quán)的繼承在繼承法中沒(méi)有明確的規(guī)定，理論上有不同的意見(jiàn)。宅基地的所有權(quán)屬于農(nóng)村集體，所以不存在土地所有權(quán)的繼承問(wèn)題。被繼承人的房屋是公民私人所有的合法財(cái)產(chǎn)，可以繼承，這是毫無(wú)疑問(wèn)的。由于農(nóng)村宅基地使用權(quán)主體是特定的，僅限于本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，村民宅基地的使用權(quán)的繼承，在法律上存在障礙。根據(jù)《民法通則》和《擔(dān)保法》的規(guī)定，農(nóng)村宅基地使用權(quán)在擔(dān)保抵押方面是禁止的。

二、完善宅基地法律制度的必要性

改革開(kāi)放后，我國(guó)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的快速推進(jìn)，農(nóng)村大量人口向城鎮(zhèn)和發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移，農(nóng)村出現(xiàn)了大量閑置的房產(chǎn)和宅基地，普遍存在“一戶多宅”的現(xiàn)象，農(nóng)村宅基地占地很多，嚴(yán)重浪費(fèi)。農(nóng)村宅基地在有償轉(zhuǎn)讓、繼承以、抵押擔(dān)保和投資入股方面受到許多限制，無(wú)法發(fā)揮其資產(chǎn)資本的功能，不利于農(nóng)村生產(chǎn)的發(fā)展。農(nóng)村宅基地使用權(quán)方面立法的不完善，法律規(guī)范少，立法較分散，效力層次低，法律規(guī)定間相互沖突，當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)糾紛不斷上升，解決這些問(wèn)題迫切需要完善現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地法律制度，我國(guó)的宅基地法律制度面臨許多挑戰(zhàn)。

（一）司法審判中宅基地糾紛案件判決不統(tǒng)一，同案不同判

由于宅基地立法不完善，無(wú)法規(guī)范宅基地的全部?jī)?nèi)容，直接導(dǎo)致人民法院在審理此類(lèi)案件時(shí)法律依據(jù)不足。立法上的還存在沖突和漏洞，導(dǎo)致司法實(shí)踐中法官理解和適用法律各異，造成宅基地使用權(quán)糾紛案件的同案不同判，影響司法審判的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

（二）宅基地使用權(quán)隱形流轉(zhuǎn)較為普遍，無(wú)法辦理過(guò)戶手續(xù)，隱藏糾紛

我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)明確禁止宅基地使用權(quán)對(duì)外轉(zhuǎn)讓?zhuān)捎诮?jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)，需求旺盛，宅基地隱形交易日益活躍，宅基地隱形流轉(zhuǎn)較為普遍，這就導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)和立法出現(xiàn)了沖突、不協(xié)調(diào)。但是農(nóng)村宅基地使用權(quán)暗地交易、隱形流轉(zhuǎn)，嚴(yán)重?cái)_亂了正常的土地市場(chǎng)交易秩序，土地權(quán)屬較為混亂，宅基地矛盾糾紛不斷激化。

（三）宅基地閑置浪費(fèi)問(wèn)題突出，無(wú)法盤(pán)活

近年來(lái)，大量農(nóng)民工進(jìn)城打工，居住城市，他們留在農(nóng)村的宅基地處于閑置狀態(tài)，不能依法進(jìn)行合法流轉(zhuǎn)，缺少退出宅基地的激勵(lì)機(jī)制，村集體無(wú)權(quán)收回，開(kāi)發(fā)利用，農(nóng)村許多地方出現(xiàn)“空心村”現(xiàn)象，大量宅基地閑置浪費(fèi)。雖然一戶只能擁有一處符合標(biāo)準(zhǔn)的宅基地，但由于繼承、買(mǎi)賣(mài)等原因?qū)е罗r(nóng)村宅基地“一戶多宅”的現(xiàn)象產(chǎn)生。

（四）農(nóng)房抵押與農(nóng)村宅基地使用權(quán)抵押的沖突

依據(jù)《物權(quán)法》和《擔(dān)保法》的規(guī)定，宅基地設(shè)定抵押是禁止的。由于我國(guó)農(nóng)房是依附于宅基地使用權(quán)而建造的，這就形成了允許宅基地上農(nóng)房抵押和禁止宅基地使用權(quán)抵押的矛盾現(xiàn)象，農(nóng)房抵押權(quán)在實(shí)現(xiàn)時(shí)也存在著困難。

（五）農(nóng)村宅基地占地面積巨大，經(jīng)濟(jì)效益低下

全國(guó)農(nóng)村約2.5億畝農(nóng)村建設(shè)用地，主要是農(nóng)民的宅基地，安排5億戶農(nóng)民的生活，也會(huì)相當(dāng)寬松，但是實(shí)際上只有2億多戶農(nóng)民居住，嚴(yán)重浪費(fèi)。違法占地相當(dāng)普遍，小產(chǎn)權(quán)房大量存在。在一些城市化水平很高的地方，農(nóng)村宅基地已經(jīng)沒(méi)有來(lái)源了。

農(nóng)民無(wú)法使用宅基地投資入股，無(wú)法有償退出。

由于農(nóng)民缺少資金，發(fā)展生產(chǎn)，提高生活水平很困難，宅基地是農(nóng)民可以利用的有限資本，但是無(wú)法作為資本投資入股，無(wú)法有償退出，獲得經(jīng)濟(jì)利益。

建立在公有制基礎(chǔ)上的無(wú)償供應(yīng)宅基地的路子已經(jīng)走不下去了，這個(gè)制度既無(wú)效率，又失公平，現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度必須廢除。中國(guó)農(nóng)村宅基地制度必須改革，急需一部統(tǒng)一的《農(nóng)村宅基地法》來(lái)規(guī)范農(nóng)村宅基地方面的法律關(guān)系。

十八屆三中全會(huì)決定：“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓?zhuān)剿鬓r(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道。建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開(kāi)、公正、規(guī)范運(yùn)行?！保?］《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》關(guān)于“宅基地制度改革的基本思路是：在保障農(nóng)戶依法取得的宅基地用益物權(quán)基礎(chǔ)上，改革完善農(nóng)村宅基地制度，探索農(nóng)民住房保障新機(jī)制，對(duì)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)作出明確界定，探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機(jī)制，探索農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓的有效途徑?！保?］該方案為改革農(nóng)村宅基地制度指出了探索方向。

三、完善農(nóng)村宅基地法律制度，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)

現(xiàn)行法律對(duì)農(nóng)村宅基地以及農(nóng)民房屋有償轉(zhuǎn)讓、繼承、擔(dān)保抵押投資入股等的相關(guān)規(guī)定不是很明確，比較混亂，在司法實(shí)踐中，即使是司法機(jī)關(guān)也很難理清，學(xué)術(shù)界也是眾說(shuō)紛紜。農(nóng)村宅基地制度需要以國(guó)家立法的方式來(lái)明確加以規(guī)范，盡可能消除法律、法規(guī)之間的沖突，完善農(nóng)村宅基地方面的法律制度，保障農(nóng)民的合法權(quán)益。

改革的目標(biāo)已經(jīng)確定，要真正探索出一條比較好的農(nóng)村宅基地制度改革之路，必須在實(shí)踐的基礎(chǔ)上，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，完善農(nóng)村宅基地法律制度，明確規(guī)定農(nóng)村宅基地使用權(quán)的申請(qǐng)條件、審批程序、標(biāo)準(zhǔn)、使用權(quán)人的權(quán)利范圍，以及宅基地的轉(zhuǎn)讓、繼承、抵押、投資入股等法律程序，法律責(zé)任等基本內(nèi)容。

（一）農(nóng)村宅基地使用權(quán)的取得方面應(yīng)當(dāng)突破傳統(tǒng)，改變 “限制宅基地轉(zhuǎn)讓” “無(wú)償取得”“一戶一宅”的傳統(tǒng)做法

1.擴(kuò)大農(nóng)村宅基地使用權(quán)取得主體的范圍，使用權(quán)主體不限于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員

農(nóng)村宅基地使用權(quán)取得分為原始取得和繼受取得，繼受取得又分為繼承取得和受讓取得。根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定我國(guó)宅基地使用權(quán)的原始取得主體僅限于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員。如果繼受取得的主體同樣僅限于集體經(jīng)濟(jì)組織成員，則無(wú)法形成農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)。必須突破該限制，將宅基地使用權(quán)繼受取得的主體范圍擴(kuò)大到城鎮(zhèn)居民，準(zhǔn)許城鎮(zhèn)居民通過(guò)流轉(zhuǎn)的方式取得宅基地使用權(quán)，才能建立一個(gè)合法有效的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。同時(shí)對(duì)城鎮(zhèn)居民炒賣(mài)宅基地使用權(quán)的行為，應(yīng)當(dāng)加以限制。

2.宅基地使用權(quán)的取得，應(yīng)當(dāng)根據(jù)取得方式、時(shí)間、面積、數(shù)量等的不同情況，確立無(wú)償取得和有償取得并行制度

對(duì)宅基地使用權(quán)如何取得問(wèn)題，學(xué)術(shù)界一直存在爭(zhēng)議。有的觀點(diǎn)認(rèn)為，農(nóng)村宅基地具有明顯的社會(huì)保障性，集體經(jīng)濟(jì)組織成員應(yīng)當(dāng)無(wú)償取得。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，現(xiàn)在農(nóng)村土地資源緊張，宅基地存在分配不均、批少占多和違法占地的情況，筆者建議對(duì)農(nóng)民新申請(qǐng)宅基地實(shí)行有償取得的制度。對(duì)原集體經(jīng)濟(jì)組織成員已經(jīng)取得的宅基地使用權(quán)采取無(wú)償取得制度，如其宅基地的面積超過(guò)當(dāng)?shù)氐臉?biāo)準(zhǔn)，則應(yīng)當(dāng)繳納超額部分的使用費(fèi)。城鎮(zhèn)居民或者非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員買(mǎi)受農(nóng)村房屋使用宅基地的，按其與宅基地所在的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之間建立了土地租賃關(guān)系，應(yīng)向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織交納宅基地有償使用費(fèi)或租賃費(fèi)。

3.改變農(nóng)民“一戶只能擁有一處宅基地”的規(guī)定

現(xiàn)實(shí)生活中往往存在因繼承、受贈(zèng)等原因?qū)е碌摹耙粦舳嗾钡默F(xiàn)象，這就導(dǎo)致了規(guī)定和現(xiàn)實(shí)的沖突?！耙粦粢徽痹瓌t，只是就申請(qǐng)而言的，可以準(zhǔn)許農(nóng)民通過(guò)流轉(zhuǎn)的方式，取得兩處或者兩處以上的宅基地使用權(quán)。將“農(nóng)民一戶只能擁有一處宅基地”規(guī)定為：“一戶農(nóng)民只能申請(qǐng)一處宅基地”。

（二）構(gòu)建宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律制度

1.建全宅基地使用權(quán)和農(nóng)房所有權(quán)登記制度

宅基地流轉(zhuǎn)以產(chǎn)權(quán)明晰為前提，對(duì)宅基地使用權(quán)進(jìn)行登記，建立宅基地和農(nóng)房所有權(quán)登記，將宅基地使用權(quán)審批、登記和發(fā)證等工作做實(shí)，明確宅基地權(quán)利主體和權(quán)利范圍，規(guī)范宅基地使用權(quán)的變更登記和消滅登記工作，使宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)做到有法可依、有章可循。

2.引導(dǎo)形成宅基地和農(nóng)房所有權(quán)交易市場(chǎng)

實(shí)現(xiàn)宅基地和農(nóng)房所有權(quán)合法流轉(zhuǎn)，應(yīng)當(dāng)將農(nóng)村房屋和建設(shè)用地包括農(nóng)村宅基地使用權(quán)集中起來(lái)建立土地交易市場(chǎng)，使其成為農(nóng)村房屋和宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的專(zhuān)門(mén)場(chǎng)所，在提供流轉(zhuǎn)信息、流轉(zhuǎn)價(jià)格、辦理流轉(zhuǎn)手續(xù)等方面發(fā)揮重要作用。

3.明確農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)方式

一是買(mǎi)賣(mài)方式，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員將宅基地上的住宅買(mǎi)賣(mài)后，房屋附著的宅基地使用權(quán)也一并轉(zhuǎn)讓。二是投資入股方式，指農(nóng)民將宅基地使用權(quán)入股合作組織或企業(yè)，具有一定股份，能夠分享宅基地使用權(quán)股金的收益。三是抵押擔(dān)保方式，這種方式有利于擴(kuò)大融資渠道，及時(shí)解決資金困難，盤(pán)活農(nóng)村宅基地資源。但是當(dāng)債務(wù)人無(wú)法清償債務(wù)時(shí)，如果抵押人有多套房屋的，對(duì)抵押財(cái)產(chǎn)可直接執(zhí)行；如果抵押人只有一套房屋的，按照最高人民法院《關(guān)于人民法院執(zhí)行設(shè)定抵押的房屋的規(guī)定》的相關(guān)規(guī)定。四是出租方式。指宅基地使用權(quán)人通過(guò)與受讓人簽訂宅基地使用權(quán)租賃合同，約定租期和費(fèi)用，這是比較常見(jiàn)的一種流轉(zhuǎn)方式。

4.建立宅基地和農(nóng)房流轉(zhuǎn)的監(jiān)管機(jī)制

為了防止宅基地和農(nóng)房在流轉(zhuǎn)中發(fā)生違法交易，應(yīng)建立流轉(zhuǎn)的監(jiān)管機(jī)制，確保宅基地和農(nóng)房所有權(quán)健康有序流轉(zhuǎn)。

（三）建立宅基地有償退出制度

要解決農(nóng)村中一戶多宅、宅基地閑置浪費(fèi)的情況，就必須要建立宅基地有償退出與收回制度。宅基地退出實(shí)行自愿和有償原則，不得對(duì)宅基地進(jìn)行強(qiáng)制退出，也不得在退出過(guò)程中克扣農(nóng)民的補(bǔ)償費(fèi)用。國(guó)家與地方政府可以建立房屋補(bǔ)償與宅基地補(bǔ)貼機(jī)制，鼓勵(lì)農(nóng)民退出農(nóng)村宅基地。

（四）建立農(nóng)村住房保障制度

因?yàn)檗r(nóng)村宅基地使用權(quán)制度是農(nóng)村社會(huì)一項(xiàng)保障制度，具有福利性，一些專(zhuān)家反對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，所以建立農(nóng)村住房保障制度是實(shí)現(xiàn)全社會(huì)公平的需要，也是宅基地合法流轉(zhuǎn)的必要前提。實(shí)踐中，黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《決定》關(guān)于社會(huì)保障制度的描述，為城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障改革指明了方向，進(jìn)一步完善農(nóng)村的住房保障法律制度，使農(nóng)村宅基地的保障功能逐漸弱化，為宅基地的合法流轉(zhuǎn)打好基礎(chǔ)。

（五）確立宅基地的法律責(zé)任制度

對(duì)違反農(nóng)村宅基地法的行為，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，以保證該法的順利執(zhí)行。

土地資源是人類(lèi)生存和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展極其重要的物質(zhì)基礎(chǔ)，人多地少是我國(guó)的基本國(guó)情之一，在未來(lái)較長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，我國(guó)都將面臨人口不斷增加和人均土地不斷減少的壓力。目前我國(guó)土地資源中的宅基地流轉(zhuǎn)利用的效率低下，宅基地大量閑置浪費(fèi)，現(xiàn)行宅基地使用權(quán)制度存在種種弊端與缺陷，急需完善。對(duì)此，筆者建議國(guó)家應(yīng)當(dāng)盡快完善農(nóng)村宅基地法律制度，對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)進(jìn)行規(guī)范，以促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高農(nóng)民生活水平。

［1］中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定［EB/OL］.（2013-11-15） http://www.gov.cn/jrzg/2013-11/15/content_2528179.htm.

［2］ 深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案［EB/OL］.（2015-11-02） http://news.xinhuanet.com/politics/2015-11/02/c_1117016978_2.htm.

（責(zé)任編輯：游媛媛）

How to Facilitate Homestead Use Right Transfer by Perfecting Relevant Legal System

SUN Sheng-yu
（Teaching and Research Department for Political and Ideological Theory，Eastern Liaoning University，Dandong 118001，China）

There are drawbacks in the rural homestead system in China with imperfect legislation and inconsistent judicial decision.One family generally has several homesteads and many homesteads leave unused.Limited by the present legal system,homesteads can not be free transferred,inherited,guaranteed,mortgaged and invested in capital.Thus the homestead resource can not be vitalized.There are many illegal land occupancies and limited property houses.To solve these problems,the state should perfect relevant laws and policies so as to facilitate the homestead transfer.

homestead；right of use；homestead law；transfer

D922.32

A

1672-8572（2017）05-0050-05

10.14168/j.issn.1672-8572.2017.05.08

2017-06-22

孫勝玉（1962—），男，遼寧莊河人，副教授，研究方向：高等學(xué)校法制教育。