《沙盒監(jiān)管》對(duì)我國(guó)金融創(chuàng)新監(jiān)管的啟示

李?lèi)?ài)君

《沙盒監(jiān)管》是英國(guó)金融行為監(jiān)管局于2015年11月遞交給英國(guó)財(cái)政部的有關(guān)開(kāi)展沙盒監(jiān)管可行性和實(shí)用性的報(bào)告。報(bào)告由六個(gè)主體部分以及四個(gè)附錄組成，詳盡說(shuō)明了英國(guó)引入沙盒監(jiān)管的原因，沙盒監(jiān)管的具體實(shí)施，以及需立法變革的條款等?！渡澈斜O(jiān)管》的宗旨是英國(guó)金融行為監(jiān)管局（FCA）為保護(hù)消費(fèi)者的利益，尋求去除對(duì)創(chuàng)新不必要的監(jiān)管壁壘，促進(jìn)金融服務(wù)的有效競(jìng)爭(zhēng)，建設(shè)性地與創(chuàng)新企業(yè)合作而首創(chuàng)的一種金融創(chuàng)新的監(jiān)管制度。

金融發(fā)展史已經(jīng)充分說(shuō)明金融的發(fā)展就是金融創(chuàng)新的結(jié)果，沒(méi)有金融創(chuàng)新就沒(méi)有金融業(yè)的發(fā)展。金融創(chuàng)新是為了滿(mǎn)足社會(huì)需求的結(jié)果，同時(shí)金融創(chuàng)新會(huì)伴隨風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生，人類(lèi)社會(huì)為了消解金融創(chuàng)新的風(fēng)險(xiǎn)就采取了對(duì)金融業(yè)的監(jiān)管機(jī)制，也因此在金融業(yè)發(fā)展過(guò)程中有一個(gè)永久的“金融監(jiān)管與金融創(chuàng)新的關(guān)系”探討的話題。“金融監(jiān)管與金融創(chuàng)新的關(guān)系”問(wèn)題主要是：首先，在整個(gè)金融發(fā)展史中，金融監(jiān)管總是滯后金融創(chuàng)新，因此在金融創(chuàng)新過(guò)程中無(wú)法有效地發(fā)揮金融監(jiān)管消解金融創(chuàng)新帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)；其次，金融監(jiān)管對(duì)金融創(chuàng)新的阻礙作用；再其次，在創(chuàng)新過(guò)程中怎樣保護(hù)參與金融創(chuàng)新的客戶(hù)的權(quán)益（金融消費(fèi)者的權(quán)益）。這些問(wèn)題一直困擾著人類(lèi)社會(huì)，以至于人類(lèi)社會(huì)不斷在遭受金融風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)的災(zāi)難，這也是金融監(jiān)管產(chǎn)生于金融危機(jī)，又在不斷地在金融風(fēng)險(xiǎn)事件和危機(jī)中變革的原因所在。

我國(guó)自2013年以來(lái)的互聯(lián)網(wǎng)金融創(chuàng)新發(fā)展過(guò)程中也同樣面臨和亟待要解決這些問(wèn)題。英國(guó)金融行為監(jiān)管局的《沙盒監(jiān)管》報(bào)告里程碑式的解決了這些問(wèn)題。

沙盒是一個(gè)“安全空間”，在其中企業(yè)能夠測(cè)試創(chuàng)新產(chǎn)品、服務(wù)、商業(yè)模式及交付機(jī)制而不會(huì)立即招致從事有關(guān)活動(dòng)而致的所有正常監(jiān)管后果。

英國(guó)金融行為監(jiān)管局成立了創(chuàng)新中心，該中心運(yùn)營(yíng)已有一年了，由金融行為監(jiān)管局設(shè)立的創(chuàng)新項(xiàng)目通過(guò)支持正在開(kāi)發(fā)的、能夠真正提高消費(fèi)者體驗(yàn)及成果的產(chǎn)品和服務(wù)的小微、大型企業(yè)的方式，來(lái)推動(dòng)金融服務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)和增長(zhǎng)。

下面具體分析《沙盒監(jiān)管》解決這些問(wèn)題的具體措施：

解決金融監(jiān)管滯后于金融創(chuàng)新的問(wèn)題

為了能夠解決金融監(jiān)管對(duì)金融創(chuàng)新的制約問(wèn)題，又能夠控制風(fēng)險(xiǎn)，《沙盒監(jiān)管》采取了創(chuàng)新企業(yè)申請(qǐng)制，并制定了進(jìn)入《沙盒監(jiān)管》的標(biāo)準(zhǔn)，為了能夠激勵(lì)企業(yè)的金融創(chuàng)新還采取了虛擬沙盒與沙盒保護(hù)傘的靈活的方式。

(一)授權(quán)式沙盒式的創(chuàng)新監(jiān)管

進(jìn)入該沙盒監(jiān)管需要金融行為監(jiān)管局授權(quán)。第一步，公司使用沙盒的提案：公司向金融行為監(jiān)管局（FCA）提交測(cè)試提案，提出新解決方案以及它將如何滿(mǎn)足標(biāo)準(zhǔn)。第二步，金融行為監(jiān)管局（FCA）評(píng)估：金融行為監(jiān)管局（FCA）審查提案，如果符合資格標(biāo)準(zhǔn)，則接受該提案。案例官員被分配為公司的聯(lián)系人。第三步，公司和金融行為監(jiān)管局（FCA）合作并同意測(cè)試方法：如果提案被接受，金融行為監(jiān)管局（FCA）將與公司合作建立最佳沙盒選項(xiàng)，測(cè)試參數(shù)，測(cè)量結(jié)果，報(bào)告要求和保護(hù)措施。第四步，正式交付沙盒選項(xiàng)：金融行為監(jiān)管局（FCA）允許公司開(kāi)始進(jìn)行測(cè)試。第五步，測(cè)試及監(jiān)測(cè)：公司開(kāi)始測(cè)試，并根據(jù)步驟3所達(dá)成的一致意見(jiàn)與金融行為監(jiān)管局（FCA）進(jìn)行磋商。第六步，公司遞交最終報(bào)告、金融行為監(jiān)管局（FCA）審查最終報(bào)告：公司遞交有關(guān)測(cè)試結(jié)果的最終報(bào)告，金融行為監(jiān)管局（FCA）審查最終報(bào)告。第七步，公司決定是否將會(huì)提供解決方案：在金融行為監(jiān)管局（FCA）收到并審查最終報(bào)告之后，公司決定是否將在沙盒之外提供解決方案。

(二)虛擬沙盒

創(chuàng)新公司進(jìn)入虛擬沙盒不需要金融行為監(jiān)管局的授權(quán)。虛擬沙盒可以由行業(yè)引入。這將是一個(gè)使公司能夠在不進(jìn)入真正市場(chǎng)的情況下測(cè)試其解決方案的環(huán)境。所有創(chuàng)新者都可以使用虛擬沙盒，無(wú)論他們是否被授權(quán)。這對(duì)于不能構(gòu)建自己的沙盒的小型初創(chuàng)企業(yè)來(lái)說(shuō)可能是最有用的。尋求與老牌公司接觸的技術(shù)公司也可以受益；被接受到虛擬沙盒中可以鼓勵(lì)更多的現(xiàn)有老牌公司參與新的解決方案。這種環(huán)境還可以使多個(gè)企業(yè)與其他感興趣的各方（例如學(xué)術(shù)界）之間進(jìn)行合作，以更快速和更可靠的方式開(kāi)發(fā)出創(chuàng)新的解決方案。該模式在《沙盒監(jiān)管》中建議：“我們認(rèn)為金融行為監(jiān)管局（FCA）不需要設(shè)置虛擬沙盒；該行業(yè)自身就很好地設(shè)置了一個(gè)有用的虛擬測(cè)試環(huán)境。但是，我們建議促進(jìn)感興趣各方之間的協(xié)作，并在開(kāi)發(fā)虛擬沙盒時(shí)提供支持?！?/p>

(三)沙盒保護(hù)傘

私營(yíng)部門(mén)的利益相關(guān)者共同行動(dòng)應(yīng)當(dāng)考慮設(shè)立一個(gè)非盈利的沙盒保護(hù)傘公司：該公司能夠?qū)で髞?lái)自金融行為監(jiān)管局的授權(quán)，并允許創(chuàng)新企業(yè)作為試驗(yàn)持續(xù)時(shí)期內(nèi)的“指定代表”。金融行為監(jiān)管局將幫助設(shè)立保護(hù)傘，并提供持續(xù)的支持和建議。該模式《沙盒監(jiān)管》規(guī)定：“ 依據(jù)行業(yè)規(guī)則，非營(yíng)利性的公司可以以沙盒保護(hù)傘的方式成立。未經(jīng)批準(zhǔn)的金融創(chuàng)新者作為被沙盒保護(hù)傘公司委派的代理人，在保護(hù)傘的庇護(hù)之下提供他們的服務(wù)。與其他被授權(quán)的組織相同，沙盒保護(hù)傘公司需要通過(guò)批準(zhǔn)的方式被授權(quán)然后受到金融行為監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。沙盒保護(hù)傘公司將會(huì)監(jiān)管其委派的代理人。對(duì)于金融創(chuàng)新者來(lái)說(shuō)，與第三章規(guī)定的嚴(yán)格的審批條款相比，本條款對(duì)于目的的實(shí)現(xiàn)來(lái)說(shuō)會(huì)花費(fèi)一些周折，但是使用起來(lái)更加的快速和簡(jiǎn)便。金融監(jiān)管者為了實(shí)現(xiàn)自己的權(quán)利，不需要再申請(qǐng)授權(quán)并且符合授權(quán)要求。通過(guò)對(duì)解決方案的考察，沙盒保護(hù)傘公司將會(huì)評(píng)估是否那些申請(qǐng)成為代理人的公司有能力勝任。這是一種有價(jià)值的評(píng)估方式。由于并非所有被監(jiān)管的組織都有合格代理人公司那樣的內(nèi)部組織制度，所以不是所有的金融創(chuàng)新者都會(huì)有能力使用沙盒保護(hù)傘。例如，這種內(nèi)部組織制度就不適用于保險(xiǎn)公司以及管理投資公司。這些公司就需要通過(guò)第三章規(guī)定的嚴(yán)格授權(quán)條款來(lái)加入沙盒?！?/p>

英國(guó)金融行為監(jiān)管局通過(guò)上述三種金融創(chuàng)新的準(zhǔn)入機(jī)制解決了監(jiān)管滯后于金融創(chuàng)新的問(wèn)題。只要企業(yè)想進(jìn)行金融創(chuàng)新就要通過(guò)上述的機(jī)制進(jìn)入了監(jiān)管的視野。

解決金融監(jiān)管對(duì)金融創(chuàng)新的制約問(wèn)題

這個(gè)問(wèn)題的解決體現(xiàn)在《沙盒監(jiān)管》的概述中的介紹：金融行為監(jiān)管局為了消費(fèi)者的利益，致力于促進(jìn)監(jiān)管金融服務(wù)的有效競(jìng)爭(zhēng)。破壞性創(chuàng)新是有效競(jìng)爭(zhēng)的重要組成部分，這也是我們開(kāi)展項(xiàng)目創(chuàng)新的原因。項(xiàng)目創(chuàng)新的目的是支持那些為消費(fèi)者提供新的產(chǎn)品和服務(wù)，挑戰(zhàn)現(xiàn)有的商業(yè)模式的創(chuàng)新。為了做到這點(diǎn)，我們建設(shè)性地與創(chuàng)新企業(yè)合作，并尋求去除對(duì)創(chuàng)新不必要的監(jiān)管壁壘；《沙盒監(jiān)管》中的“沙盒”是一個(gè)“安全空間”，在其中企業(yè)能夠測(cè)試創(chuàng)新產(chǎn)品、服務(wù)、商業(yè)模式及交付機(jī)制而不會(huì)立即招致從事有關(guān)活動(dòng)而致的所有正常監(jiān)管后果；修改豁免規(guī)則 ：可以對(duì)豁免規(guī)則進(jìn)行修改，為沙盒公司引進(jìn)授權(quán)豁免制度。如果公司符合沙盒狀況并且金融行為監(jiān)管機(jī)構(gòu)確認(rèn)它符合沙盒準(zhǔn)則，那么豁免條款將會(huì)適用；修改以商業(yè)目的制度 ：可以對(duì)商業(yè)目的制度進(jìn)行修改，從而規(guī)定沙盒公司不被視為從事商業(yè)目的的活動(dòng)，因此它不能成為被監(jiān)管主體。如果公司符合沙盒狀況并且金融行為監(jiān)管機(jī)構(gòu)認(rèn)為它符合沙盒準(zhǔn)則，那么這一條款將會(huì)適用；另外也體現(xiàn)在沙盒保護(hù)傘方面的規(guī)定。依據(jù)行業(yè)規(guī)則，非營(yíng)利性的公司可以以沙盒保護(hù)傘的方式成立。未經(jīng)批準(zhǔn)的金融創(chuàng)新者作為被沙盒保護(hù)傘公司委派的代理人，在保護(hù)傘的庇護(hù)之下提供他們的服務(wù)。與其他被授權(quán)的組織相同，沙盒保護(hù)傘公司需要通過(guò)批準(zhǔn)的方式被授權(quán)然后受到金融行為監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。沙盒保護(hù)傘公司將會(huì)監(jiān)管其委派的代理人。

金融創(chuàng)新的消費(fèi)者保護(hù)

在整個(gè)《沙盒監(jiān)管》報(bào)告中體現(xiàn)的主要宗旨是保護(hù)消費(fèi)者的權(quán)益。在《沙盒監(jiān)管》報(bào)告中的附錄4中闡述了消費(fèi)者保護(hù)的方式。如《沙盒監(jiān)管》中規(guī)定：“FCA能夠采取很多方法保護(hù)參加沙盒測(cè)試的消費(fèi)者。方法一：在臨床實(shí)驗(yàn)中，沙盒公司僅能夠?qū)π畔跍y(cè)試范圍內(nèi)的消費(fèi)者試用新的解決方法。消費(fèi)者應(yīng)被告知測(cè)試的潛在風(fēng)險(xiǎn)以及可獲得的補(bǔ)償。方法二：商業(yè)機(jī)構(gòu)可以尋求適用沙盒關(guān)于消費(fèi)者信息披露、消費(fèi)者保護(hù)、消費(fèi)者賠償?shù)慕ㄗh。FCA將會(huì)根據(jù)獲得我們同意的建議來(lái)進(jìn)行商業(yè)活動(dòng)。方法三：參加沙盒測(cè)試的消費(fèi)者和與其它授權(quán)公司產(chǎn)生爭(zhēng)執(zhí)的消費(fèi)者之間享有同等的權(quán)利（例如：消費(fèi)者可以先向公司投訴，然后向FOS投訴，如果公司投訴失敗，還可以向FSCS尋求救濟(jì)）。方法四：加入沙盒的一個(gè)條件是：商業(yè)機(jī)構(gòu)必須承擔(dān)向消費(fèi)者賠償所有損失的責(zé)任（包括投資損失），并且應(yīng)當(dāng)證明其有足夠的資產(chǎn)確保賠償?！?/p>

啟示：我國(guó)自2013年互聯(lián)網(wǎng)金融創(chuàng)新發(fā)展至今一直在探討摸索能夠適應(yīng)我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展的長(zhǎng)效金融監(jiān)管機(jī)制。英國(guó)金融行為監(jiān)管局《沙盒監(jiān)管》報(bào)告是值得我們借鑒和學(xué)習(xí)的。首先，我國(guó)對(duì)金融創(chuàng)新也應(yīng)采取《沙盒監(jiān)管》的理念。其次要制定適合我國(guó)的《沙盒監(jiān)管》制度。我國(guó)《沙盒監(jiān)管》制度制定應(yīng)從以下幾個(gè)方面進(jìn)行：第一，《沙盒監(jiān)管》主體需要明確?！渡澈斜O(jiān)管》的主體應(yīng)由目前各類(lèi)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。第二，《沙盒監(jiān)管》的具體模式。模式應(yīng)從創(chuàng)新的風(fēng)險(xiǎn)程度與創(chuàng)新機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)控制能力進(jìn)行劃分為一般沙盒創(chuàng)新、虛擬沙盒創(chuàng)新與沙盒保護(hù)傘三種模式。第三，《沙盒監(jiān)管》的具體制度。《沙盒監(jiān)管》的各模式的準(zhǔn)入制度；沙盒內(nèi)運(yùn)行制度；沙盒內(nèi)運(yùn)行的期限；沙盒內(nèi)運(yùn)行的責(zé)任；沙盒內(nèi)的客戶(hù)范圍等。第四，消費(fèi)者的保護(hù)具體機(jī)制。

（作者系中國(guó)政法大學(xué)互聯(lián)網(wǎng)金融法律研究院院長(zhǎng)，教授、博士生導(dǎo)師）