李鐵+徐勤賢

在已有的城市發(fā)展格局下，應(yīng)在推進各項戶籍、土地管理制度改革的基礎(chǔ)上，進一步調(diào)整城市管理體制，釋放中小城市的發(fā)展活力，給未來的經(jīng)濟增長注入強心劑

關(guān)于中國城鎮(zhèn)化進程中人口流向的討論自上世紀80年代就不絕于耳。到底是通過特大城市或大城市，還是中小城市和小城鎮(zhèn)的發(fā)展來吸納農(nóng)村人口，似乎已經(jīng)是學(xué)術(shù)界爭論的一個焦點?？墒谴蠖鄶?shù)爭論都存在著以下幾個誤區(qū)：

一是對中國城市的特點認識不足;二是對國際城市化規(guī)律認識不足;三是對中國特殊的城市管理體制缺乏系統(tǒng)性的了解;四是對中國城市發(fā)展的現(xiàn)狀沒有清晰的判斷。

中國城市的邊界不清

中國的城市嚴格上講是行政區(qū)而不是城市。我們雖然看到每一個城市的主城區(qū)都明顯具有城市的外在特征，但是我們冠以城市名稱的空間范圍則覆蓋了這座城市的所有轄區(qū)，包括其下轄的城鎮(zhèn)和農(nóng)村。

當我們討論所謂大城市和特大城市時，由于對城市邊界的認識不清晰，很多概念也就似是而非。例如北京市共有2173萬的常住人口，而五環(huán)以內(nèi)的主城區(qū)人口僅1000多萬，其他1000多萬人口分布在行政轄區(qū)內(nèi)的其他相對獨立的區(qū)縣和農(nóng)村?？晌覀兺J為，北京市作為一座城市，其人口是2000多萬。其他城市也大多如此。在統(tǒng)計口徑上的不確定，使得我們對城市概念的把握變得非常模糊。

城市的地理概念也十分模糊。民政部確定的設(shè)市城市，包括一大部分所謂的設(shè)區(qū)城市。這些城市不僅僅因為設(shè)區(qū)而被賦予相應(yīng)的行政等級，而且有下轄城區(qū)為支撐，也在一定程度上擴大了所謂城市的人口規(guī)模和空間規(guī)模。但是如果我們從地理的角度來看，很多城市的“區(qū)”距離主城區(qū)都有一定的距離，甚至自身就是一個獨立的城市。

最有典型意義的就是獲得2022年冬奧會申辦資格的張家口市崇禮區(qū)，原來就是一個縣城，距離張家口主城區(qū)50多公里，因為有了申辦奧運的資格，為便于調(diào)動資源，就被改為“市轄區(qū)”。如果我們再去研究張家口市作為城市的人口是多少，按照新的城市規(guī)模劃分標準，市轄區(qū)的常住人口可以統(tǒng)計為城區(qū)常住人口。因此就放大了對張家口市人口規(guī)模的判斷。這樣的城市不在少數(shù)，蘇州曾經(jīng)把下轄的縣市改成區(qū)，黃山市最遠的區(qū)距離主城區(qū)接近100公里。

中國的城市管理城市和農(nóng)村。這是中國區(qū)別于國際城市管理的一個主要特征。國際上的城市，源于歐洲中世紀時期的自治城市，大多是自治體。甚至一個地理空間相對集中的城市區(qū)域也可以劃分為許多獨立的城市自治體。例如洛杉磯在視覺上是一座大城市，其中除了“洛杉磯市”外，實際上還有幾十座小城市，在地理上已經(jīng)和洛杉磯市連成一片。而中國的城市是等級管理的，城市還要管轄一些等級地位較低的縣級市或者是縣級區(qū)以及一些建制鎮(zhèn)和農(nóng)村。城市和城市之間形成管理和被管理之間的關(guān)系，對中國城市發(fā)展的格局產(chǎn)生了極大的影響。

發(fā)達國家中小城市數(shù)量更多

我們最近對大部分發(fā)達國家的城市規(guī)模進行了統(tǒng)計，發(fā)現(xiàn)與理論界推崇的大城市發(fā)展路徑有著比較大的差別。

首先，發(fā)達國家大城市并不多。

以歐洲幾個主要發(fā)達國家為例，英國人口6460萬，城市總數(shù)70個。其中，倫敦人口817萬，屬于特大城市，其他百萬人口城市只有1個，是109萬人口的伯明翰，50萬-100萬人口的市只有5個。法國人口有6630萬，雖然巴黎大都會區(qū)人口超過了1000萬，但巴黎市區(qū)僅為248.3萬。100萬人口以上的城市除巴黎外只有3個，50萬-100萬人口的城市也只有7座。德國人口8119萬，城市總數(shù)2064個，但100萬人口以上的城市有4個，人口最多的柏林市約360萬人，50萬-100萬人口的城市有9座。即便是東亞國家的日本也是如此。日本總?cè)丝诩s1.27億，其中300萬人口以上的市有2個，人口最多的是東京1333萬，橫濱人口為373萬，而100萬-300萬人口的市有10個，50萬-100萬人口的市有17個。

差別在于，在歐洲的幾個主要發(fā)達國家，100萬-300萬人口的城市遠遠少于中國相應(yīng)人口的省份。50萬-100萬人口的城市數(shù)量差距也很大（表1）。即使東亞國家的日本，雖然人口遠超出浙、蘇，也多于川、豫、粵和魯，但是100萬-300萬和50萬-100萬人口的城市也僅僅與除河南外的其他五省相當而已。

我們還可以舉出美國的例子，雖然美國總?cè)丝?.21億，但是從美國的數(shù)據(jù)可以看出，100萬以上人口的市僅9個，大城市的數(shù)量并不多。

由此看來，發(fā)達國家中小城市數(shù)量更多。

我們以英德法日的中小城市數(shù)據(jù)為例，英、法、德20萬-50萬人口的市分別為18個、20個和26個，5萬-20萬人口的市分別為26個、87個和147個;而在日本的791個城市中有80個人口20萬-50萬的市，410個人口5萬-20萬的市。

5萬-20萬人口的城鎮(zhèn)，中國相應(yīng)人口的省份比英國多一些，但是與法、德特別是東亞國家的日本比，差距還是較大。相比于德國，差距約在2倍以上，相比于日本，如河南最大可相差到10倍。廣東雖然5萬-20萬人口的城鎮(zhèn)多達89個，也僅相當于日本的不到五分之一。（表2）

從比較上看，中國中小城市的數(shù)量還是偏低。像50萬以下人口的城市才378個，加上882個建成區(qū)人口5萬以上的建制鎮(zhèn)，中國相對應(yīng)的城鎮(zhèn)為1260個，而日本同等規(guī)模的市為762個，需要注意的是，日本人口僅為中國的不到十分之一。

美國的中小城市在城市體系中也占有主導(dǎo)地位。在美國10158座市（incorporated places，2010年統(tǒng)計）中，20萬-50萬人口的市有75個，5萬-20萬人口的市多達606個，其余都是5萬人以下的市。

為了更清楚地說明我國中小城市和發(fā)達國家的對比，我們按人口規(guī)模將中國六省份與英法德日四國分成三組：

一、浙江與英國、法國的比較。浙江省常住人口5539萬人，與英國（6460萬人）、法國（6630萬人）的人口規(guī)模接近。但是英國、法國20萬-50萬的城市分別是浙江同等規(guī)模城市的3.6倍和4倍。

二、江蘇、四川與德國的比較。四川人口8204萬人，江蘇人口7976萬人，與德國（8119萬人）規(guī)模接近。但是德國20萬-50萬人口規(guī)模的城市分別是江蘇、四川的3.25倍和1.6倍。德國5萬-20萬人口規(guī)模的城市分別是江蘇、四川的2.16倍和2.45倍。

三、河南、廣東、山東與日本的比較。河南（9480萬人）、山東（9847萬人）、廣東（10849萬人）與日本（12713萬人）的規(guī)模相當。20萬-50萬人口規(guī)模的城市數(shù)量，日本分別是河南、廣東和山東16倍、4倍和10倍。5萬-20萬人口的城市，日本分別是河南、廣東和山東的10倍、4.6倍和17倍。

都市圈有大城市，更有眾多中小城市

我們分別對東京、首爾、北京和上海四個都市圈的面積和人口進行比較。

東京都市圈的核心區(qū)指的是東京市主城區(qū)23區(qū)部，首爾都市圈的核心就是首爾特別市的范圍，北京都市圈的核心區(qū)為北京五環(huán)內(nèi)的范圍，上海都市圈的核心區(qū)則為上海外環(huán)線以內(nèi)的區(qū)域。

可以看到，在都市圈的核心區(qū)也就是主城區(qū)，東京、首爾、北京、上海的面積非常接近，皆為600多平方公里，人口規(guī)模都在1000萬左右（表3）。其實這就是在城市劃分中真正的特大城市。

關(guān)于都市圈的范圍并沒有統(tǒng)一的標準，如果按都市區(qū)核心中心向外延伸30公里作為半徑，大概是2700平方公里左右，則可以看到，東京都市圈的都市區(qū)輻射范圍是2187平方公里，1315萬人口;北京以六環(huán)作為邊界，其內(nèi)面積大約有2300平方公里，人口有大約1400多萬，上海市域半徑30公里的都市范圍面積達2700平方公里，人口大約有1900萬人。

如果進一步放大都市圈輻射范圍，由一個核心城市被周邊若干聯(lián)系緊密的中小城市包圍的區(qū)域。東京都市圈是指一都三縣，即東京都與崎玉縣、千葉縣、神奈川縣;首爾都市圈則包括了仁川和京畿道地區(qū);北京都市圈，以北京市域范圍以及以天安門為中心輻射50公里半徑范圍形成的區(qū)域，包括了河北的一些城市;上海都市圈，以上海主城區(qū)輻射50公里半徑范圍的區(qū)域，將上海市域基本包括在此范圍內(nèi)，還覆蓋到江蘇和浙江的少數(shù)城市。統(tǒng)計顯示，東京都市圈人口近3600萬人，首爾都市圈人口是2530萬人，北京市域加50公里半徑范圍的人口約2500萬人，上海則是2700萬人。很明顯，東京都市圈吸納人口要比北京、上海多。

那么，究竟都市圈里面有多少城市？將北京、上海與首爾、東京進行比較后可發(fā)現(xiàn)差距。四個都市圈內(nèi)1000萬人口以上的城市都只有1個，但都市圈城市規(guī)模結(jié)構(gòu)方面的真正差距體現(xiàn)在500萬以下的城市上。

首先，東京都市圈和首爾都市圈各有3個100萬-500萬的城市，東京都市圈內(nèi)的橫濱市人口373萬人、川畸市148萬人、埼玉市126萬人;首爾都市圈內(nèi)3個100萬人口以上的城市為仁川、水原和城南市。北京都市圈范圍內(nèi)沒有100萬-500萬人口的城市，上海都市圈范圍內(nèi)只有1個人口超過100萬的昆山市。50萬-100萬人口的城市中，東京、首爾等2個都市圈內(nèi)分別有5個;北京和上海都市圈則均沒有。從比較中已經(jīng)可以窺見東京都市圈內(nèi)城市群的高度活力。

其次，我們再看20萬-50萬人口的城市，北京、上海與東京都市圈的差距更大。我們將北京、上海遠郊區(qū)縣都考慮在內(nèi)，將區(qū)政府駐地所在街道連片的區(qū)域作為一個獨立城市，并將鎮(zhèn)域常住人口5萬以上的鎮(zhèn)也作為一個獨立區(qū)域進行統(tǒng)計?？梢园l(fā)現(xiàn)，北京都市圈內(nèi)20萬-50萬的城市為8個，僅為日本東京都市圈同等規(guī)模城市數(shù)量（19個）的一半，比首爾都市圈同等規(guī)模城市數(shù)量（10個）還少2個。上海都市圈20萬-50萬人口的城市有17個，比東京少2個。

差距最大的是5萬-20萬人口的城市，北京都市圈內(nèi)5萬-20萬的城市只有24個，不到東京（84個）的三分之一;上海都市圈內(nèi)5萬-20萬的城市，即使將遠郊區(qū)以及江蘇、浙江在50公里半徑內(nèi)的、鎮(zhèn)域人口5萬以上的鎮(zhèn)全部計算在內(nèi)，也僅有56個，比東京少了28個。由于統(tǒng)計上的困難，我們不對5萬人以下規(guī)模的城市進行統(tǒng)計。

上面的比較充分說明，雖然中國有都市圈，而且都市圈的核心區(qū)也已經(jīng)形成，但是真正意義上大、中、小城市各具活力的都市圈并沒有形成，核心區(qū)周邊的中小城市還處于發(fā)育期，而且在發(fā)展政策上受到都市核心區(qū)規(guī)劃的嚴重制約。

前文在介紹中國城市的特點時，已經(jīng)清楚說明了等級管理體制下城市發(fā)展的特殊機制，就是通過行政管理權(quán)限獲取城市的發(fā)展資源，進而帶動市場資源進入。由于資源獲取的機會更多依賴于城市的行政等級和權(quán)力，而資源的使用和配置效率則大大下降，資源的使用方向上更多地關(guān)注當?shù)貞艏丝诘墓哺＠凸不A(chǔ)設(shè)施的提供。而通過土地出讓形成的巨額財政回報，也使得城市更多關(guān)注形象和財政收益，而不是關(guān)注人口的進入和就業(yè)。

按照2014年頒布的最新城鎮(zhèn)規(guī)模標準，對不同人口規(guī)模的城鎮(zhèn)進行分組分析，結(jié)果表明：在第五次人口普查到第六次人口普查十年間，處于規(guī)模兩頭的城鎮(zhèn)，即1000萬以上的超大城市和50萬以下的小城市（包括縣城和下轄建制鎮(zhèn)）吸納人口的增長速度最快，都超過了50%;人口規(guī)模在50萬以上各類城鎮(zhèn)中，隨著城鎮(zhèn)規(guī)模的擴大，其吸納城鎮(zhèn)人口的增長幅度也呈現(xiàn)加速狀態(tài)。但是需要特別注意的是，50萬-100萬規(guī)模城鎮(zhèn)的人口增長速度最慢，而絕大部分地級城市在這一人口規(guī)模區(qū)間，其次是100萬-300萬人口規(guī)模的城市。

因此在這里就可以對所謂的大城市發(fā)展理論提出質(zhì)疑，為什么在50萬到300萬規(guī)模的城市，也就是行政級別為“地級市”的城市，以人口增長和外來人口作為標志的發(fā)展活力卻存在著不足。這就要分析中國城市管理體制的特點，對于城市發(fā)展路徑產(chǎn)生了什么樣的影響。

發(fā)揮中小城市活力是城鎮(zhèn)化關(guān)鍵

中國城市管理體制的特點，決定了中國城市的發(fā)展路徑。要素向大城市或特大城市集中應(yīng)該是主要規(guī)律。雖然政策上曾經(jīng)強調(diào)過要發(fā)展中小城市和小城鎮(zhèn)，實際上在上世紀90年代就已經(jīng)發(fā)生了實質(zhì)性的變化。

土地的供給向大城市集中就已經(jīng)排除了中小城市特別是數(shù)量最多的建制鎮(zhèn)的發(fā)展機會。然而所謂的要素集中，是以行政導(dǎo)向引導(dǎo)市場化要素集中的發(fā)展路徑。

中國的城市管理不僅僅包括了行政管理和經(jīng)濟管理，還要通過規(guī)劃來管理，因此作為等級最高的核心城市，可以通過規(guī)劃和行政以及經(jīng)濟管理手段，來調(diào)動資源向主城區(qū)集中。城市管理城鎮(zhèn)和農(nóng)村，雖然可以統(tǒng)籌調(diào)動資源，但是最大的弊病就是把上級下達的計劃分配資源如土地指標等集中到中心城市，剝奪或者在一定程度上限制了轄區(qū)其他城市的發(fā)展機會。

當資源按照行政導(dǎo)向進行配置時，資源利用效率就會大幅度降低，而由行政手段形成的利益導(dǎo)向則提高了資源集中地——高等級城市，也就是所謂大城市所在地居民的公共福利，而這種福利則具有強烈的排外性。所謂的公共福利還體現(xiàn)在城市的高標準建設(shè)上，在財政利益誘導(dǎo)下的以土地出讓為目標的城市發(fā)展機制，維持高價土地必須要提升城市形象，而城市形象的改變大大降低了城市的包容性和提高了城市的就業(yè)成本。這樣的城市也必然會導(dǎo)致吸引人口的活力下降。

城市管理的區(qū)域化還會因為公共福利的區(qū)域化，導(dǎo)致人口排斥行為的放大。一些特大城市因此把城市人口控制政策延伸到下轄的中小城市和建制鎮(zhèn)以及農(nóng)村區(qū)域。這進一步使得都市圈中小城市的發(fā)展受到了嚴重的遏制。

在總結(jié)國際經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，回歸到城市發(fā)展的普遍規(guī)律，中國在已有的城市發(fā)展格局下，應(yīng)在推進各項戶籍、土地管理制度改革的基礎(chǔ)上，進一步調(diào)整城市管理體制，釋放中小城市的發(fā)展活力，給未來的經(jīng)濟增長注入強心劑。

下放城市管理權(quán)限，給中小城市和特大鎮(zhèn)更多的管理自主權(quán)。

盡快出臺設(shè)市制度改革，對鎮(zhèn)區(qū)人口5萬人以上的特大鎮(zhèn)放寬設(shè)市審批權(quán)限。

在規(guī)劃、戶籍和土地管理制度中，應(yīng)區(qū)別主城區(qū)和轄區(qū)以及建制鎮(zhèn)的管理。即使在特大城市和超大城市，在涉及城鎮(zhèn)化相關(guān)領(lǐng)域的各項改革中，也不能把控制人口等政策從主城區(qū)放大到行政轄區(qū)的中小城市和建制鎮(zhèn)。

嚴格限制縣和市改區(qū)，恢復(fù)城市原有的特質(zhì)。距離主城區(qū)超過一定距離的市轄區(qū)應(yīng)該回歸設(shè)市體制。有關(guān)部門應(yīng)及早研究城市邊界的設(shè)定辦法。

取消土地征用指標計劃層層下達的制度。應(yīng)根據(jù)城區(qū)人口規(guī)模和人口增長情況明確土地征用標準。更好地發(fā)揮集體建設(shè)用地在發(fā)揮中小城市活力方面的作用。

上級政府不宜對下轄的中小城市提出過高的形象要求，要把增加就業(yè)和吸納人口作為中小城市發(fā)展的主要目標。要加強都市圈城際軌道建設(shè)，促進周邊中小城市和主城區(qū)的產(chǎn)業(yè)分工和聯(lián)系。要減少大城市及特大、超大城市在規(guī)劃中對中小城市的約束，允許中小城市根據(jù)自己的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和就業(yè)需求制定符合自身要求的規(guī)劃。

未來的城鎮(zhèn)化發(fā)展進程，應(yīng)更多地創(chuàng)造城市間平等的競爭機制，激發(fā)中小城市的活力，并形成城市群和都市圈之間城市的合理競爭格局，建立符合市場化機制的有機聯(lián)系體系。上級政府工作的重點是加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資，通過交通和公共服務(wù)條件的改善，為各類城市的發(fā)展創(chuàng)造機會。

（李鐵為中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心首席經(jīng)濟學(xué)家、徐勤賢為該中心副研究員，編輯：朱弢）