李國安

摘 要：本文基于國家“實(shí)施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧”政策措施，通過寧夏國際級貧困縣的實(shí)地調(diào)研、訪談歸納出目前各級政府和相關(guān)利益方在精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧政策實(shí)施過程中的問題及難題，深刻探討未來4年我國少數(shù)民族地區(qū)關(guān)于全面脫貧的政策創(chuàng)新與對策建議，為“十三五”期間少數(shù)民族地區(qū)更好地推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧工作提供指導(dǎo)，為在2020年少數(shù)民族地區(qū)國家級貧困縣實(shí)現(xiàn)摘帽脫貧和全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)提供理論參考。通過本次調(diào)研發(fā)現(xiàn)：目前把收入作為貧困家庭唯一識別標(biāo)準(zhǔn)具有一定的局限性，部分受訪家庭戶認(rèn)為建檔立卡工作中仍然漏掉了部分真正需要幫助的貧困戶；貧困村脫貧與返貧現(xiàn)象依然同時(shí)存在，缺乏對脫貧人口的動(dòng)態(tài)跟蹤與精準(zhǔn)監(jiān)測、管理；縣級政府扶貧資金不足，用途分散，效率低下，約束多；基層扶貧組織不健全，人員素質(zhì)較低；少數(shù)民族國家級貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和相關(guān)公共服務(wù)建設(shè)依然較為落后。針對目前存在的問題提出了政策建議：（1）健全貧困戶識別標(biāo)準(zhǔn)體系，因人因地施策、科學(xué)地推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略；（2）加強(qiáng)對政策轉(zhuǎn)移人口的跟蹤動(dòng)態(tài)管理，合理安置，公平對待，防止返貧。（3）加快基層扶貧組織、隊(duì)伍的建設(shè)，精準(zhǔn)設(shè)置專職扶貧公務(wù)員，明確權(quán)責(zé)；（4）充分發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢，突出產(chǎn)業(yè)扶貧和解決農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的就業(yè)問題；（5）加大縣級專項(xiàng)扶貧資金的投入，整合、優(yōu)化資金的用途，減少審批程序；（6）重視貧困戶、貧困區(qū)域的協(xié)同發(fā)展，在扶貧時(shí)應(yīng)突出“家庭戶”的地位。

關(guān)鍵詞：精準(zhǔn)扶貧扶貧資金；產(chǎn)業(yè)扶貧農(nóng)村發(fā)展；對策建議

中國的農(nóng)村扶貧政策始于20世紀(jì)80年代中期，是在由政府主導(dǎo)下的全社會(huì)扶貧，政府主導(dǎo)扶貧政策的制定，同時(shí)主導(dǎo)資源和人員的調(diào)配，多年來，中央政府對貧困地區(qū)投入了大量的人力、物力和財(cái)力，同時(shí)倡導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)各界多方參與，通過行政的力量動(dòng)員和安排黨政部門和大型國有企事業(yè)單位定點(diǎn)扶貧，有力地推進(jìn)了貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村發(fā)展，尤其是少數(shù)民族地區(qū)更是發(fā)生了天翻地覆的變化，扶貧開發(fā)的成就舉世矚目[1]。截至2015年，寧夏貧困人口由101.5萬減少到58.1萬貧困發(fā)生率也由25.6%下降到14.5%，農(nóng)村貧困家庭戶大幅減少，收入水平快速、穩(wěn)步提高，生活質(zhì)量得以改善，民族貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施在一定程度上得以改善，最低生活保障制度不斷完善，農(nóng)村人地關(guān)系更是發(fā)生了天翻地覆的變化。我國扶貧開發(fā)基本已經(jīng)從以解決溫飽為主要任務(wù)的階段轉(zhuǎn)向鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態(tài)環(huán)境、提高發(fā)展能力、縮小發(fā)展差距的新階段。[2]推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化、推行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度、促進(jìn)城鄉(xiāng)公共資源合理分配，逐漸消除城鄉(xiāng)“二元制”結(jié)構(gòu)，成為建設(shè)新型城鎮(zhèn)化的重要戰(zhàn)略。然而，少數(shù)民族地區(qū)由于歷史原因、資源稟賦、區(qū)位條件、基礎(chǔ)設(shè)施等諸多因素的制約，部分地區(qū)還存在著基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱、基本公共服務(wù)水平低、群眾生產(chǎn)生活條件差的問題，面臨的發(fā)展障礙仍然較為突出，阻礙貧困地區(qū)發(fā)展的深層次矛盾依然存在，亟需各級政府特別是縣級政府和相關(guān)利益方創(chuàng)新扶貧開發(fā)機(jī)制和政策，突破過去長久以來“輸血”式扶貧開發(fā)模式，因地制宜，加大智力扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧、科技扶貧力度，統(tǒng)籌少數(shù)民族扶貧工作，把握家庭戶的實(shí)際需要精準(zhǔn)滴灌，精準(zhǔn)監(jiān)測、跟蹤管理的新路子，加快少數(shù)民族群眾脫貧致富。[3]從2014年開始，我國開始對國家級貧困縣尤其是民族地區(qū)全面實(shí)施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧“摘帽”任務(wù)，該政策是我國新時(shí)期下扶貧開發(fā)的重點(diǎn)和核心內(nèi)容。開展精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略，核心是因戶因地施策，從致貧原因入手，明辨貧困類型，區(qū)分貧困差異，對癥下藥、精準(zhǔn)滴灌、靶向治療。目前，少數(shù)民族地區(qū)貧困人口不僅規(guī)模大、分布廣，情況復(fù)雜，脫貧摘帽難度大，更重要的是少數(shù)民族國家級貧困縣地區(qū)的發(fā)展和轉(zhuǎn)型、貧困家庭是否脫貧事關(guān)2020年全面建成小康社會(huì)目標(biāo)的成敗。文章旨在通過寧夏回族自治區(qū)典型區(qū)域的調(diào)查，歸納并分析目前少數(shù)民族地區(qū)新時(shí)期下實(shí)施的精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧政策過程中的主要問題及障礙，進(jìn)一步探討未來4年我國少數(shù)民族地區(qū)全面脫貧攻堅(jiān)政策創(chuàng)新與對策建議，希望能為“十三五”期間民族地區(qū)更好地開展精準(zhǔn)扶貧工作任務(wù)提供必要的指導(dǎo)，為實(shí)現(xiàn)全面脫貧摘帽任務(wù)，建成小康社會(huì)目標(biāo)提供理論參考。

1 精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)涵

2013年，總書記在調(diào)研時(shí)，就提出“精準(zhǔn)扶貧”概念，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)扶貧任務(wù)要“實(shí)事求是、因地制宜、分類指導(dǎo)、精準(zhǔn)扶貧”，并指出“實(shí)施扶貧開發(fā)，不僅要整體聯(lián)動(dòng)、有普遍的要求和策略，還要強(qiáng)調(diào)重點(diǎn)、突出對特困村和特困戶的幫扶”。2015年6月，習(xí)總書記在貴州省組織召開的“部分省區(qū)市扶貧攻堅(jiān)與‘十三五時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展座談會(huì)”上重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)“扶貧開發(fā)貴在精準(zhǔn)，重在精準(zhǔn)，成敗之舉在于精準(zhǔn)”，并積極提出“四個(gè)一批”、“六個(gè)精準(zhǔn)”等精準(zhǔn)扶貧開發(fā)理念和攻堅(jiān)計(jì)劃?！八膫€(gè)一批”指通過扶持生產(chǎn)和就業(yè)發(fā)展一批，通過移民搬遷安置一批，通過低保政策兜底一批，通過醫(yī)療救助扶持一批，從而實(shí)現(xiàn)貧困人口精準(zhǔn)脫貧?！傲鶄€(gè)精準(zhǔn)”指扶持對象精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)。

2 調(diào)研數(shù)據(jù)分析

2.1調(diào)研方案

按照統(tǒng)計(jì)原理，此次調(diào)研分成3組，分別對寧夏回族自治區(qū)國家級貧困縣海原縣和同心縣等貧困地區(qū)開展調(diào)研，共覆蓋兩個(gè)縣，隨機(jī)抽選了四個(gè)村105個(gè)家庭戶，開展了對當(dāng)?shù)卣畬?shí)施的精準(zhǔn)扶貧政策情況的調(diào)研，同時(shí)深入該貧困地區(qū)實(shí)地考察具體落實(shí)程度，對個(gè)扶貧開發(fā)的各利益方（4名村干部，39戶貧困家庭、11戶脫貧家庭、52戶非貧困家庭）進(jìn)行相關(guān)問題的問卷調(diào)研和訪談，共獲得有效調(diào)查問卷102份。

2.2 調(diào)研問卷的統(tǒng)計(jì)分析

受訪的農(nóng)戶的年齡結(jié)構(gòu)主要集中在36-60歲之間，比例達(dá)到67%，貧困縣的村落的勞動(dòng)力較少；同時(shí)接受調(diào)查的家庭戶成員受教育程度普遍較低，初中及以下學(xué)歷的高達(dá)81%，而非貧困家庭人口學(xué)歷基本上在高中及以上。半數(shù)以上的受訪農(nóng)戶極其重視國家開展的精準(zhǔn)扶貧政策，然而具體了解精準(zhǔn)扶貧政策的農(nóng)戶戶僅有31%的人，而且在貧困家庭中，有51.85%的人認(rèn)為當(dāng)前的精準(zhǔn)扶貧政策對自己有幫組。

2.2.1 基礎(chǔ)設(shè)施幫扶是貧困縣村落家庭戶的最大需求

通過此次調(diào)研發(fā)現(xiàn)，幾乎所有貧困戶都有強(qiáng)烈的脫貧遺失，然而受制于自然條件，希望政府能在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、資金、農(nóng)業(yè)技能培訓(xùn)、發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，提供就業(yè)機(jī)會(huì)、社會(huì)保障等方面提供幫扶，分別占樣本的52%、12%、12%、13%、11%。加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是貧困戶的最大訴求，其中從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是貧困戶的主要收入來源，達(dá)到了75%，有大部分農(nóng)戶希望通過發(fā)展村里的特色農(nóng)產(chǎn)品和養(yǎng)殖來增加收入以脫貧致富，還有少數(shù)農(nóng)戶希望政府能設(shè)立門檻較低的農(nóng)村創(chuàng)業(yè)專項(xiàng)資金，加之自己已有的相關(guān)技術(shù)，自主創(chuàng)業(yè)以幫助家庭致富。

2.2.2 特定區(qū)域的貧困戶需求反映了致貧因素的差異性

區(qū)域內(nèi)不同功能區(qū)域有著各自不同的經(jīng)濟(jì)利益和不同程度的相互依存關(guān)系，區(qū)域區(qū)位條件較好的地區(qū)一般擁有較好的資金、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而落后區(qū)域擁有土地、原材料、勞動(dòng)力和生態(tài)資源優(yōu)勢[4]如我國少數(shù)民族地區(qū)多分布在自然環(huán)境惡劣的區(qū)域，由于資源、觀念和環(huán)境的限制，貧困縣的貧困差異也有極大地不同，致貧因素和類型更是存在區(qū)域性特征。此次實(shí)地調(diào)研、考察發(fā)現(xiàn)，就寧夏而言，貧困家庭戶致貧的原因是農(nóng)戶主要從事低級、分散、小規(guī)模的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，收入渠道單一，比例達(dá)到了40%，然而在自然環(huán)境惡劣的該區(qū)域農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的好壞主要取決于降水量的多寡，基本上是屬于看天吃飯的地區(qū)；同時(shí)，占30%的農(nóng)戶認(rèn)為家庭缺乏足夠的勞動(dòng)力也是該地區(qū)貧困家庭的重要因素，從問卷和實(shí)地考察得知，該區(qū)域的家庭戶成年勞動(dòng)力且能夠勞動(dòng)的人數(shù)較少，大都數(shù)家庭至少都有2個(gè)及以上子女需要撫養(yǎng)，比例達(dá)到了54%，卻只有1個(gè)勞動(dòng)力的家庭占到了46%；農(nóng)業(yè)技能和素質(zhì)低、子女上學(xué)負(fù)擔(dān)重，自然災(zāi)害和突發(fā)事件、撫養(yǎng)老人和疾病等都是該民族地區(qū)貧困戶陷入貧困的重要因素。

貧困戶的貧困需求也也有極大的差異，缺乏勞動(dòng)力、家庭成員撫養(yǎng)和贍養(yǎng)負(fù)擔(dān)較重的貧困戶極力希望政府能夠切實(shí)給予相關(guān)社會(huì)保障幫扶，減輕家庭負(fù)擔(dān)；那些認(rèn)為因自然環(huán)境惡劣致貧的貧困戶希望政府能夠改善基礎(chǔ)設(shè)施，幫組他們抵抗自然災(zāi)害。我們還了解到，部分農(nóng)戶的子女雖有一技之長，主觀上想通過自己創(chuàng)業(yè)來改變現(xiàn)狀，然而缺乏啟動(dòng)資金和相應(yīng)的社會(huì)環(huán)境，這部分人希望他們能得到資金上的大力支持。由此可知，貧困戶的致貧因素及訴求與該區(qū)域特定的貧困特征是相吻合的。

2.2.3 貧困戶的年齡結(jié)構(gòu)影響幫扶訴求

60歲以上的貧困戶的訴求多數(shù)為社會(huì)保障、醫(yī)療和解決生活困難，相應(yīng)在自主創(chuàng)業(yè)和主動(dòng)生產(chǎn)方面的意愿降低，明顯趨于保守，此年齡階段的貧困戶大都選擇“節(jié)源”型幫扶，這說明解決自己生活問題是60歲以上的貧困戶最為迫切的訴求，當(dāng)然，仍有部分貧困戶有一定的生產(chǎn)意愿。

60歲以下的人雖以從事種植業(yè)為主，但有不少人通過外出務(wù)工和經(jīng)商獲得收入來源，這部分人的主要幫扶訴求希望獲得相關(guān)技能尤其是勞動(dòng)轉(zhuǎn)移技能和資金上的支持，由于他們年輕力壯，勞動(dòng)能力和抵御風(fēng)險(xiǎn)能力都較強(qiáng)，強(qiáng)烈希望通過創(chuàng)業(yè)和發(fā)展特色農(nóng)業(yè)來脫貧致富，相比較于45歲以上的貧困戶，對社會(huì)保障和醫(yī)療的訴求比例要小，這表明年齡越小，主觀上越希望提升自身能力獲得持續(xù)的收入，屬于積極開源型，即貧困戶對“生產(chǎn)發(fā)展型幫扶”的訴求較大。

2.2.4 自然條件影響貧困戶發(fā)展區(qū)域特色農(nóng)業(yè)

在調(diào)查的農(nóng)戶中，約有46%的貧困戶都擁10畝土地左右，且田地集中連片，特別適合規(guī)?；N植，占47%的農(nóng)戶都希望從事村里特色農(nóng)業(yè)的發(fā)展，部分家庭戶也通過種植枸杞、葵花、核桃等實(shí)現(xiàn)了脫貧，然而許多貧困戶主要的作物卻是經(jīng)濟(jì)價(jià)值較低的玉米，附加值不高，收入有限，尚處在貧困中的家庭也希望種植經(jīng)濟(jì)附加值較高的作物增加收入，然而該地區(qū)歷來較為干旱，年降水量較少，加之相應(yīng)的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)配套設(shè)施很落后，尤其是灌溉條件較差，這嚴(yán)重制約了村里特色農(nóng)業(yè)的發(fā)展，盡管貧困戶有發(fā)展特色農(nóng)業(yè)的強(qiáng)烈積極性，但自然條件帶來的風(fēng)險(xiǎn)令他們望而卻步。因而，如何突破自然環(huán)境的制約，加強(qiáng)對貧困戶的相關(guān)農(nóng)業(yè)技能的培訓(xùn)，因地制宜地建立完備的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)配套設(shè)施系統(tǒng)成為了真正扶貧致富是否成功的決定性因素，這也是當(dāng)前政府轉(zhuǎn)變由過去輸血式扶貧模式到貧困戶自己造血模式所面臨的重要難題。

2.2.5 貧困戶的參與度影響扶貧效果

貧困戶參與度指的是貧困家庭戶參與制定村級扶貧計(jì)劃、規(guī)劃和相關(guān)扶貧利益方的互動(dòng)程度。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，積極了解國家精準(zhǔn)扶貧政策、與扶貧幫扶隊(duì)建立緊密聯(lián)系和參與村級扶貧規(guī)劃討論的農(nóng)戶對自己是否能夠擺脫貧困有較強(qiáng)的信心，農(nóng)戶表示，通過積極參與，一方面加深自身對扶貧政策的理解，重要的是還能夠讓扶貧相關(guān)利益方精確地了解自己的困難和致貧的根本原因，從而對癥下藥、精準(zhǔn)滴灌。

3 精準(zhǔn)扶貧政策問題剖析

3.1 完全以家庭收入作為貧困戶的唯一識別標(biāo)準(zhǔn)存在缺陷

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，貧困戶的識別中有貧困戶漏選現(xiàn)象，即真正需要幫扶的人不再扶貧對象之中，有15%的被訪家庭戶認(rèn)為建檔立卡中漏選了一些真正需要幫扶的貧困戶。根據(jù)貧困內(nèi)涵的層次，貧困不僅指收入貧困，還包括人類貧困（如教育、健康貧困等）、知識貧困（如信息貧困）、以及生態(tài)貧困，這四類貧困體現(xiàn)出遞階層次的形式：收入貧困體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展向度、人類貧困體現(xiàn)出人類發(fā)展向度，知識貧困體現(xiàn)知識經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展向度，生態(tài)貧困體現(xiàn)可持續(xù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展向度，逐層遞進(jìn)。[5]目前，我國識別貧困戶的主要標(biāo)準(zhǔn)是依據(jù)收入狀況，用收入水平高低描述和分辨貧困程度具有一定的合理性，但其在識別貧困戶時(shí)仍然有一定的缺陷，實(shí)施困難，具有難選、漏選的問題。一方面，農(nóng)戶個(gè)體真實(shí)收入很難準(zhǔn)確、及時(shí)獲知，而且測量難度很大，統(tǒng)計(jì)范圍也難以確定，所以收入識別標(biāo)準(zhǔn)很難操作，依據(jù)收入標(biāo)準(zhǔn)所分辨的貧困戶和非貧困戶差異很小。另一方面，收入無法全面反映農(nóng)戶的貧困狀況，更不能反映除收入外的其他方面的貧困狀況，如因疾病、學(xué)習(xí)、婚姻等導(dǎo)致的貧困。由于沒有科學(xué)、可靠的收入統(tǒng)計(jì)口徑，盡管有具體的貧困標(biāo)準(zhǔn)線，統(tǒng)計(jì)方依舊難以按收入多寡來區(qū)分貧困與否，因而只能憑借助村民民主評選出或由村民集體推薦等方法實(shí)現(xiàn)貧困戶的選擇。雖然該辦法操作便利，但存在較強(qiáng)的主觀性和隨意性，極易受人操控，致使漏掉真正的貧苦戶。另外，由于指標(biāo)有限，無法完全滿足每個(gè)人的訴求，處在貧困邊緣但又確實(shí)貧困的農(nóng)戶很容易被忽略，這會(huì)加劇農(nóng)戶之間的矛盾。

3.2 農(nóng)村缺乏對貧困戶的跟蹤管理，尤其是政策性轉(zhuǎn)移人口

目前，由于精準(zhǔn)扶貧機(jī)制尚不完善，扶貧相關(guān)利益方僅重視如何降低相關(guān)脫貧指標(biāo)，忽視扶貧的重要過程。由于貧困家庭所處的地理位置、具備的知識技能不佳，等多地暴露于風(fēng)險(xiǎn)事件（如自然災(zāi)害），加之窮人擁有可以用于風(fēng)險(xiǎn)管理的資產(chǎn)少，貧困家庭更加具有脆弱性，這一觀點(diǎn)已經(jīng)廣為接受[6]經(jīng)過此次調(diào)研發(fā)現(xiàn)，許多脫貧戶自主發(fā)展能力和承受風(fēng)險(xiǎn)能力仍然較弱，因?yàn)?zāi)、病和社會(huì)適應(yīng)性弱等原因返貧率仍然較高，比如，不少生態(tài)移民等政策性轉(zhuǎn)移人口表示，轉(zhuǎn)移前的所在地給予了一次性的幫扶，暫時(shí)性地到了城鎮(zhèn)，但是對于沒有任何技能和持續(xù)收入來源的轉(zhuǎn)移入口，面對較高的生活水平壓力，不得不重新回到臨近的農(nóng)村，依舊過著貧困的生活，基層缺乏一套對貧困戶狀態(tài)動(dòng)態(tài)監(jiān)測、跟蹤管理科學(xué)、系統(tǒng)的機(jī)制，這樣很易造成“被脫貧”、現(xiàn)象。

3.3 村級扶貧組織不夠健全，缺乏高素質(zhì)的專門幫扶隊(duì)伍

精準(zhǔn)扶貧成功的關(guān)鍵在于基層組織能否高效地落實(shí)相應(yīng)的具體政策和規(guī)劃，是保證精準(zhǔn)到戶的基本單元，基層隊(duì)伍扶貧工作任務(wù)繁重、責(zé)任巨大，因而擁有一支素質(zhì)高、積極性高、覺悟性高、行動(dòng)力高的幫扶隊(duì)伍對于具體開展扶貧開發(fā)的行動(dòng)有位重要，但由于扶貧組織結(jié)構(gòu)缺乏征對性，實(shí)施隊(duì)伍人員不足，通常是一人兼職多種植物的功能，且這些基層人員文化水平較低，有的甚至僅有小學(xué)水平，這很難適應(yīng)極其繁重的扶貧工作任務(wù)。另外，受訪的村干部表示，他們連最基本的穩(wěn)定的辦公地點(diǎn)都沒有，管理扶貧日常工作的人員一班都是自己在家里進(jìn)行，扶貧工作力量和組織薄弱，尤其是村、鎮(zhèn)兩級缺少專職、穩(wěn)定的幫扶工作人員，村一級幫扶工作任務(wù)主要由村干部全部承擔(dān)，這極大地降低了扶貧策略的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。

3.4 缺乏扶貧資金，使用效率低，門檻高

調(diào)研國家級貧困縣基層單位大多認(rèn)為財(cái)政給予專項(xiàng)扶貧資金基本無法滿足扶貧任務(wù)需求，通過層層分解，最后，村級組織獲得的扶貧資金滿足不了整體的扶貧要求，加之國家級貧困縣自身財(cái)力薄弱，分配資金的能力欠缺，這更加劇了村級扶貧資金的到位難度。如，同心縣楊家灣村的村支書表示，他根據(jù)村里的貧困狀況和實(shí)際扶貧要求制定了一系列規(guī)劃，然而就因?yàn)榉鲐氋Y金不足、資金使用的諸多限制、門檻高而無法付諸于實(shí)踐，另外，由于扶貧資金少而分散致使使用效率低，發(fā)揮不了規(guī)模效應(yīng)，扶貧效果往往達(dá)不到既定的要求。如，有村民表示，盡管知道有專項(xiàng)的互助資金，但卻完全不知道如何獲取及使用，使用過互助資金的對其的反饋也不是很看好，認(rèn)為資金太少基本做不了什么，因?yàn)槌绦蚵闊┒纱嗖挥玫默F(xiàn)象很普遍。

3.5 貧困縣的基礎(chǔ)建設(shè)較落后，尤其是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)配套設(shè)施，亟須改善

多年來，盡管國家和地方在這些國家級貧困縣投入了大量的基建資金，貧困區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也在一定程度上得以改觀，但村與村之間，村與主干道之間的公路仍然非常落后，部分貧困縣交通通達(dá)程度較差，這也極大地限制該區(qū)域持續(xù)發(fā)展的重要因素，如某縣村里道路泥濘，居住環(huán)境十分惡劣，目前還尚未實(shí)現(xiàn)便利通達(dá)。與此同時(shí)，某些區(qū)域鄉(xiāng)村公路規(guī)劃時(shí)缺乏對本地區(qū)交通需求和地理環(huán)境狀狀況進(jìn)行深入的研究，部分道路重復(fù)建設(shè)更是造成了許多不必要的建設(shè)浪費(fèi)。此外，貧困縣地區(qū)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)配套設(shè)施、水利灌溉、特色農(nóng)業(yè)技能推廣度都十分薄弱，加上信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)落后、區(qū)域較為封閉、交通物流成本較高極大地提高了產(chǎn)品的交易成本，這嚴(yán)重阻礙了本村農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。52%的被調(diào)研農(nóng)戶希望能加快農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)配套設(shè)施的建設(shè)，尤其是加大對水利灌溉系統(tǒng)和農(nóng)業(yè)技能培訓(xùn)的投入，同時(shí)，要求在飲水、信息、網(wǎng)絡(luò)、住房、交通等方面能的以改善。貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是貧困戶脫貧的最基本的保障，它的好壞直接影響扶貧政策的落地實(shí)施。

4 政策建議

4.1 健全貧困戶識別標(biāo)準(zhǔn)體系，因人因地施策、科學(xué)地推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略

為推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧工作的精確到戶，實(shí)現(xiàn)靶向治療，需要在目前已有的貧困戶識別標(biāo)準(zhǔn)和立卡建檔工作的基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善建檔工作信息與相關(guān)資產(chǎn)登記相結(jié)合，強(qiáng)化各個(gè)組織、部門之間合作，緊緊依靠大數(shù)據(jù)、云計(jì)算系統(tǒng)管理貧困家庭的基本數(shù)據(jù)信息。同事，為了更加精準(zhǔn)地對癥下藥，精確滴灌，要進(jìn)一步從多方位、深程度、客觀地測量貧困家庭、貧困地區(qū)。改變原來僅以收入作為唯一的衡量貧困的指標(biāo)，要將家庭戶收入和生產(chǎn)能力、可剩余支配能力、購買能力、抵抗市場風(fēng)險(xiǎn)能力有機(jī)結(jié)合起來，建立貧困家庭識別與區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)的綜合指標(biāo)體系。依據(jù)貧困區(qū)域和類型的差異性，精準(zhǔn)扶貧應(yīng)重點(diǎn)對貧困戶進(jìn)行分區(qū)（片區(qū)、流域）、分類（不同對象）、分級（貧困程度）識別，建立扶貧家庭戶實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)庫，加強(qiáng)與貧困戶實(shí)時(shí)聯(lián)系和跟蹤管理，對待不同貧困程度的貧困戶要因人實(shí)施差異化的精準(zhǔn)幫扶措施。例如，對60歲以上生產(chǎn)能力較差的貧困人口政府要重點(diǎn)解決其生活困難，相應(yīng)的政策性社會(huì)保障要有必要的傾斜；而對于60歲以下，特別是具有較強(qiáng)生產(chǎn)能力和勞動(dòng)積極性的貧困戶，政府更多的應(yīng)在給予最低生活保障的同時(shí)更要加強(qiáng)農(nóng)業(yè)技術(shù)的幫扶，對于那些勞動(dòng)能力較強(qiáng)的貧困戶主要以勞動(dòng)轉(zhuǎn)移技能培訓(xùn)和資金上的幫扶為主。

扶貧活動(dòng)的開展需要一套科學(xué)的瞄準(zhǔn)機(jī)制，而瞄準(zhǔn)機(jī)制的確立又依賴于科學(xué)的貧困監(jiān)測，因此扶貧監(jiān)測對于扶貧活動(dòng)的開展至關(guān)重要，尤其是村級瞄準(zhǔn)機(jī)制的建立與完善。[7]扶貧開發(fā)工作是一個(gè)長期、連續(xù)、動(dòng)態(tài)的過程，因而為防止貧困戶重新返貧，要建立貧困戶的退出指標(biāo)體系和脫貧戶生活狀態(tài)實(shí)時(shí)監(jiān)測系統(tǒng)，適時(shí)幫扶，解決返貧、被脫貧問題、不斷鞏固脫貧果實(shí)，比如，對于脫貧戶，要實(shí)時(shí)、連續(xù)監(jiān)測其目前的生活、家庭變化狀況，依據(jù)與本地區(qū)的整體生活條件標(biāo)準(zhǔn)對比，即時(shí)改變幫扶對策。

4.2 加快基層扶貧組織、隊(duì)伍的建設(shè)，精準(zhǔn)設(shè)置專職扶貧公務(wù)員，明確權(quán)責(zé)

縣一級是中國農(nóng)村扶貧的基本單位，在整個(gè)農(nóng)村扶貧工作中處于非常重要的地位。它的重要性突出表現(xiàn)在對縣內(nèi)貧困社區(qū)和貧困人口的選擇和瞄準(zhǔn)。而這種瞄準(zhǔn)的準(zhǔn)確性直接影響整個(gè)扶貧政策和投資的扶貧效果。扶貧資金的投向、扶貧項(xiàng)目的實(shí)施地點(diǎn)和項(xiàng)目能不能取得扶貧效果，在很大程度上取決于縣扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組和扶貧部門的決策。[8]通過本次調(diào)研發(fā)現(xiàn)，村級扶貧組織及其混亂，扶貧管理人員缺乏且素質(zhì)有待提高，因而，健全貧困地區(qū)縣、鎮(zhèn)村等基層扶貧組織，精準(zhǔn)設(shè)立扶貧專業(yè)管理人員，提高扶貧管理人員的素質(zhì)，明確扶貧管理開發(fā)人員的具體職責(zé)和權(quán)限成為了當(dāng)前基層扶貧的重要工作，也是實(shí)現(xiàn)寧夏民族國家級貧困縣地區(qū)脫貧摘帽的基礎(chǔ)和核心。一方面，積極落實(shí)扶貧管理人員駐村機(jī)制，加強(qiáng)扶貧管理支援與扶貧對象的聯(lián)系，實(shí)時(shí)反饋、解決幫扶過程中的問題；另一方面，積極探索新的幫扶方式，吸引高校畢業(yè)生從事扶貧開發(fā)基礎(chǔ)工作，設(shè)置扶貧專職公務(wù)員，明確專職公務(wù)員的權(quán)責(zé)，以優(yōu)厚的待遇提高其工作積極性，從而提升扶貧工作的穩(wěn)定性和連續(xù)性。

4.3 充分發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢，突出產(chǎn)業(yè)扶貧和解決農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的就業(yè)問題

調(diào)研的貧困縣區(qū)域多數(shù)貧困家庭缺乏勞動(dòng)力，在家的普遍都是婦女和小孩兒，許多土地都為充分的發(fā)揮作用，由于種植技術(shù)、資金、勞動(dòng)力和傳統(tǒng)觀念的限制，依然種植的一些經(jīng)濟(jì)價(jià)值較低的農(nóng)作物，然而許多受訪農(nóng)戶表示想通過發(fā)展本村的特色農(nóng)業(yè)，形成一定規(guī)模的產(chǎn)業(yè)鏈解決自身就業(yè)和致富。為此，貧困縣區(qū)域可以因地制宜發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，突出產(chǎn)業(yè)扶貧在幫扶中的重要地位，就地解決剩余勞動(dòng)力的就業(yè)問題，通過這種方式，不僅可以吸引外出務(wù)工人人員返鄉(xiāng)從事特色農(nóng)業(yè)的發(fā)展，增強(qiáng)扶貧的隊(duì)伍，還能借助返鄉(xiāng)人員在外學(xué)到的相關(guān)技術(shù)和觀念推進(jìn)產(chǎn)業(yè)扶貧的進(jìn)程。同時(shí)，由于農(nóng)戶資金不足，相關(guān)扶貧機(jī)構(gòu)應(yīng)積極地幫助農(nóng)戶解決初始投入資金問題，建立特色農(nóng)業(yè)發(fā)展的專項(xiàng)幫扶資金，設(shè)置農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)、指導(dǎo)機(jī)構(gòu)，打通農(nóng)戶產(chǎn)品與銷售市場的信息獲取通道，全方位地做好農(nóng)戶發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)的保障工作。讓產(chǎn)業(yè)扶貧成為扶貧開發(fā)工作的重心，只有這樣才能真正的實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)走向小康。

4.4 加大縣級專項(xiàng)扶貧資金的投入，整合、優(yōu)化資金的用途，減少審批程序

從與村干部的訪談中得知，他們紛紛表示村級扶貧資金較少，且資金的下方要經(jīng)歷層層審批，獲取的難度大，時(shí)間較長，扶貧開發(fā)工作進(jìn)程緩慢。鑒于此，縣級政府理應(yīng)強(qiáng)化整合扶貧資金，協(xié)調(diào)各個(gè)部門的扶貧開發(fā)工作，合理布局資金的分配模塊，強(qiáng)化資金使用的集中程度，把有限的資金集中用在最需要解決的基層扶貧開發(fā)工作上，即集中力量扶貧，穩(wěn)步、快速提升扶貧開發(fā)工作的效果與效率。逐漸擴(kuò)大基層組織的資金運(yùn)用與人事調(diào)整、管理權(quán)限，加強(qiáng)各級組織資金使用的監(jiān)管。給予基層扶貧組織尤其是村級機(jī)構(gòu)一定的財(cái)權(quán)，準(zhǔn)許村級機(jī)構(gòu)依據(jù)貧困村最為迫切的現(xiàn)實(shí)需要，靈活地使用扶貧資金，同時(shí)，在這一過程中，上級管理部門可通過實(shí)時(shí)檢查、督促或第三方評估的模式來加強(qiáng)扶貧資金的監(jiān)管力度，從而避免資金靈活使用而導(dǎo)致的違法亂紀(jì)問題。扶貧項(xiàng)目是否精準(zhǔn)，基層組織和人員最有發(fā)言權(quán)，不少受訪干部建議上級應(yīng)簡政放權(quán)，把扶貧資金項(xiàng)目的申報(bào)權(quán)下放到縣。這樣，貧困村農(nóng)戶更清楚他們的直接利益和應(yīng)該申報(bào)的迫切困難，應(yīng)給予縣級、村級部門更加靈活的項(xiàng)目資金使用自主權(quán)、調(diào)配權(quán)，由貧困村農(nóng)戶代表民主甄選對貧困戶增收和生產(chǎn)生活條件改善作用顯著的扶貧項(xiàng)目。

4.5 重視貧困戶、貧困區(qū)域的協(xié)同發(fā)展，在扶貧時(shí)應(yīng)突出“家庭戶”的地位

加快貧困區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)與現(xiàn)代特色農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，是實(shí)現(xiàn)貧困農(nóng)村內(nèi)生性、造血式發(fā)展，根本解決貧困區(qū)域人口的重要基礎(chǔ)。通過科學(xué)、合理地推行扶貧開發(fā)政策、推進(jìn)扶貧開發(fā)精準(zhǔn)化[16]，可以最大程度地發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢和區(qū)域特色，從而促進(jìn)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型發(fā)展，在今后4年里，精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧應(yīng)重視貧困區(qū)域和貧困戶的協(xié)同發(fā)展，一方面，加強(qiáng)貧困區(qū)域的重大基礎(chǔ)設(shè)施、土地整治、生態(tài)治理工程等的建設(shè)和治理，為貧困地區(qū)的農(nóng)戶提供一個(gè)較好的硬件環(huán)境，打好基礎(chǔ)；另一方面，充分發(fā)揮貧困區(qū)域特有的生態(tài)資源、特色農(nóng)業(yè)的后發(fā)優(yōu)勢，在以貧困家庭戶為主體，相關(guān)的基層幫扶機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍為輔的指導(dǎo)相結(jié)合，營造一個(gè)良好的產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境，同時(shí)精準(zhǔn)幫扶迫切需要的農(nóng)戶。隨著推進(jìn)扶貧區(qū)域的整體功能轉(zhuǎn)型，到2020年全面消除貧困區(qū)域的貧困人口，促使國家級貧困縣貧地區(qū)由生活型向生態(tài)型轉(zhuǎn)變。同時(shí)，受貧困家庭和農(nóng)戶個(gè)體的能力約束，仍有一些貧困家庭或個(gè)體存在。這部分人的生活變化和福利改善，需要進(jìn)一步推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧策略，以及低保兜底的途徑給予妥善安置。

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