徐 本 鑫

(昆明理工大學(xué) 法學(xué)院， 云南 昆明 650500)

論生態(tài)恢復(fù)法律責(zé)任的實(shí)踐創(chuàng)新與制度跟進(jìn)

徐 本 鑫

(昆明理工大學(xué) 法學(xué)院， 云南 昆明 650500)

恢復(fù)受損生態(tài)環(huán)境是環(huán)境法律責(zé)任追責(zé)的首要目的，但是傳統(tǒng)環(huán)境法律責(zé)任機(jī)制尚不能完全承載恢復(fù)生態(tài)損害的功能。隨著環(huán)境司法功能的拓展，生態(tài)恢復(fù)法律責(zé)任作為環(huán)境損害救濟(jì)的重要責(zé)任方式得到廣泛靈活的適用，但也面臨著責(zé)任性質(zhì)不清晰、法律依據(jù)不明確、適用條件不統(tǒng)一、責(zé)任方式不規(guī)范等制度困境，欲健全生態(tài)損害救濟(jì)法律責(zé)任機(jī)制，亟待從完善生態(tài)恢復(fù)法律責(zé)任的認(rèn)定依據(jù)、明確生態(tài)恢復(fù)法律責(zé)任的適用規(guī)則、規(guī)范生態(tài)恢復(fù)法律責(zé)任的責(zé)任方式以及健全生態(tài)恢復(fù)責(zé)任社會(huì)化實(shí)現(xiàn)制度等方面提供充分的制度供給。

環(huán)境法律責(zé)任；生態(tài)環(huán)境損害；生態(tài)恢復(fù)；環(huán)境司法

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，良好的生態(tài)環(huán)境越來(lái)越成為最公平的公共產(chǎn)品和最普惠的民生福祉。面對(duì)嚴(yán)峻的資源環(huán)境形勢(shì)，如何在懲治環(huán)境違法行為時(shí)有效恢復(fù)受損生態(tài)環(huán)境成為我國(guó)法學(xué)界的關(guān)注熱點(diǎn)。近年來(lái)，江蘇、福建、貴州、云南等地法院開(kāi)展“綠色司法”，責(zé)令環(huán)境違法行為人通過(guò)補(bǔ)種復(fù)綠、凈化水質(zhì)、承擔(dān)勞務(wù)、異地修復(fù)、貨幣賠償?shù)确绞交謴?fù)生態(tài)。我們將此類(lèi)旨在恢復(fù)受損生態(tài)環(huán)境的功能和價(jià)值的責(zé)任承擔(dān)方式統(tǒng)稱(chēng)為生態(tài)恢復(fù)法律責(zé)任。在實(shí)踐上，它表現(xiàn)為環(huán)境保護(hù)的司法創(chuàng)新；在理論上，它預(yù)示著法律責(zé)任的體系革新，并已引發(fā)理論和實(shí)踐工作者的研究思考。例如，陳學(xué)敏、韓德強(qiáng)等人探討了生態(tài)修復(fù)理念下環(huán)境司法的困境與應(yīng)對(duì)，并指出環(huán)境司法裁決應(yīng)以生態(tài)修復(fù)為價(jià)值導(dǎo)向[1]；李摯萍通過(guò)對(duì)環(huán)境修復(fù)司法判例的考察，探討了生態(tài)修復(fù)案件中的責(zé)任承擔(dān)和法律適用[2]；鄧曉東以贖刑制度的后現(xiàn)代化改造為視角，探討了生態(tài)恢復(fù)裁判方式的法制化進(jìn)路[3]；韓思較宏觀地論述了生態(tài)恢復(fù)性環(huán)境法律責(zé)任的合理性與必要性，并初步探討了該責(zé)任的適用原則、條件和主要形式[4]。既有研究已經(jīng)涉及到恢復(fù)生態(tài)在法律責(zé)任制度體系中的定位，并對(duì)生態(tài)恢復(fù)法律責(zé)任的司法適用進(jìn)行了考察和反思。但是，生態(tài)恢復(fù)如何能夠成為一種類(lèi)型化的法律制度，以及生態(tài)恢復(fù)如何落實(shí)到法律責(zé)任形式中，尚有待進(jìn)一步深入研究。

一、傳統(tǒng)環(huán)境法律責(zé)任的生態(tài)恢復(fù)功能檢視

根據(jù)恢復(fù)生態(tài)學(xué)原理，生態(tài)恢復(fù)是指運(yùn)用生物、生態(tài)以及工程技術(shù)等方法，修復(fù)受損生態(tài)因子，保護(hù)和維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)健康的行為。預(yù)防生態(tài)破壞和恢復(fù)受損生態(tài)環(huán)境是環(huán)境法律責(zé)任追責(zé)的首要目的，但傳統(tǒng)環(huán)境法律責(zé)任機(jī)制尚不能完全承載生態(tài)損害恢復(fù)的功能。

1.環(huán)境民事責(zé)任中生態(tài)恢復(fù)功能闕如

環(huán)境民事責(zé)任是指環(huán)境法律關(guān)系主體依照民法規(guī)定的法律責(zé)任形式所承擔(dān)的法律后果。現(xiàn)實(shí)中，環(huán)境民事責(zé)任主要是通過(guò)追究環(huán)境侵權(quán)責(zé)任來(lái)實(shí)現(xiàn)的。但通過(guò)解讀法律條文(《環(huán)境保護(hù)法》第六十四條、《侵權(quán)責(zé)任法》第二條)可知，《侵權(quán)責(zé)任法》的立法目的意在保護(hù)民事主體的人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益，作為一種公共利益的生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能和價(jià)值，很難被納入《侵權(quán)責(zé)任法》的保護(hù)范圍。《侵權(quán)責(zé)任法》第十五條將“停止侵害”、“恢復(fù)原狀”等作為民事侵權(quán)責(zé)任的方式，但這些責(zé)任方式在責(zé)任機(jī)理上并不承載環(huán)境侵害救濟(jì)的特殊功能[5]。理論上，恢復(fù)原狀作為一種民事責(zé)任，在環(huán)境損害賠償案件中，有利于克服經(jīng)濟(jì)賠償?shù)墓δ苋毕荩瑢?duì)于貫徹“損害擔(dān)責(zé)”原則和實(shí)現(xiàn)生態(tài)恢復(fù)具有重要意義。但實(shí)踐中，由于生態(tài)環(huán)境遭受損害的范圍難確定、程度難計(jì)量，法院往往會(huì)根據(jù)環(huán)境損害無(wú)法證明、無(wú)法鑒定等理由駁回原告“恢復(fù)原狀”的訴訟請(qǐng)求?；謴?fù)原狀雖然是法律明確規(guī)定的責(zé)任方式，但由于缺乏較為統(tǒng)一的適用標(biāo)準(zhǔn)而成為擺設(shè)[6]。

2.環(huán)境行政主體的生態(tài)恢復(fù)責(zé)任缺失

環(huán)境行政法律責(zé)任是指環(huán)境行政主體或環(huán)境行政相對(duì)人因行政違法或行政不當(dāng)而承擔(dān)的法律后果。環(huán)境行政法律責(zé)任是對(duì)環(huán)境義務(wù)的強(qiáng)制履行以及對(duì)環(huán)境行政違法行為的矯正，對(duì)保障與救濟(jì)環(huán)境公益損害具有功能優(yōu)勢(shì)。但在我國(guó)當(dāng)前的環(huán)境行政法律責(zé)任制度中，環(huán)境行政主體的生態(tài)恢復(fù)責(zé)任缺失。我國(guó)最新《環(huán)境保護(hù)法》第六十八條規(guī)定了政府、主管部門(mén)和主要責(zé)任人的行政責(zé)任，但并沒(méi)有明確“不依法履行生態(tài)恢復(fù)義務(wù)，不依法監(jiān)管生態(tài)恢復(fù)行為以及截留、擠占或者挪用生態(tài)恢復(fù)保證金或賠償款” 等違法行為的責(zé)任。雖有部分法律法規(guī)和規(guī)范性文件明確了行政主體的生態(tài)恢復(fù)義務(wù)，但實(shí)踐中很難得到行政主體的普遍認(rèn)同和自覺(jué)遵守。法律對(duì)行政主體生態(tài)恢復(fù)義務(wù)規(guī)定缺漏以及司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督乏力，與環(huán)境行政機(jī)關(guān)的環(huán)境監(jiān)管行為、招商引資行為以及做出的各種規(guī)劃行為可能對(duì)環(huán)境帶來(lái)重大影響的現(xiàn)實(shí)極不相符。環(huán)境行政主體的生態(tài)恢復(fù)責(zé)任缺失導(dǎo)致環(huán)境行政責(zé)任的生態(tài)恢復(fù)功能乏力。

3.環(huán)境刑事責(zé)任中生態(tài)恢復(fù)功能受限

環(huán)境刑事責(zé)任是指行為人故意或過(guò)失實(shí)施了環(huán)境違法行為，已經(jīng)構(gòu)成犯罪時(shí)要承擔(dān)刑事制裁的法律責(zé)任。細(xì)致梳理我國(guó)《刑法》中環(huán)境刑事責(zé)任的相關(guān)規(guī)定可以發(fā)現(xiàn)，有關(guān)破壞環(huán)境與資源保護(hù)犯罪的具體刑罰措施，主要有自由刑和財(cái)產(chǎn)刑兩大類(lèi)。前者有管制、拘役和有期徒刑，后者包括罰金和沒(méi)收財(cái)產(chǎn)。其中，對(duì)于法人犯破壞環(huán)境與資源保護(hù)犯罪者，僅適用財(cái)產(chǎn)刑種的罰金刑。根據(jù)刑事責(zé)任的基本法理，以上責(zé)任形式通過(guò)懲罰環(huán)境犯罪行為、限制或剝奪行為人實(shí)施環(huán)境犯罪的能力，其實(shí)施目的主要在于預(yù)防和打擊環(huán)境犯罪，并不承擔(dān)生態(tài)恢復(fù)的功能。理論上，罰金刑可以實(shí)現(xiàn)為生態(tài)恢復(fù)提供資金的目的，但實(shí)踐中，罰金需要上繳國(guó)庫(kù)并通過(guò)地方財(cái)政返還以用于公檢法部門(mén)辦公經(jīng)費(fèi)。一些基層法院創(chuàng)新生態(tài)審判理念，在環(huán)境資源類(lèi)刑事案件中判令被告人通過(guò)“補(bǔ)種樹(shù)木”、“治理污染”、“增殖放流”等方式以恢復(fù)受損生態(tài)環(huán)境。但由于現(xiàn)行刑法對(duì)生態(tài)恢復(fù)性法律責(zé)任尚無(wú)具體規(guī)定，環(huán)境刑事責(zé)任的生態(tài)恢復(fù)功能受到適用范圍不廣、法律依據(jù)不明等法制條件的制約。

二、生態(tài)恢復(fù)法律責(zé)任方式的實(shí)踐創(chuàng)新

隨著環(huán)境司法功能的拓展，生態(tài)恢復(fù)法律責(zé)任在實(shí)踐中得到越來(lái)越廣泛的適用，為環(huán)境損害救濟(jì)提供了一種嶄新的責(zé)任方式，為環(huán)境法律責(zé)任制度的健全和發(fā)展奠定了實(shí)踐基礎(chǔ)。

1.“恢復(fù)原狀”等侵權(quán)責(zé)任方式得到創(chuàng)新適用

“損害賠償”、“恢復(fù)原狀”等侵權(quán)責(zé)任方式經(jīng)過(guò)環(huán)境司法的創(chuàng)新適用，為環(huán)境損害救濟(jì)提供了靈活有效的追責(zé)機(jī)制，有利于生態(tài)環(huán)境的治理與恢復(fù)。司法實(shí)踐中，法院樂(lè)于根據(jù)“損害擔(dān)責(zé)”原則，判決被告承擔(dān)環(huán)境修復(fù)行為責(zé)任或承擔(dān)環(huán)境修復(fù)的成本費(fèi)用，以恢復(fù)受損生態(tài)環(huán)境。例如，在泰州市環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴6家公司環(huán)境損害賠償案中，法院判決被告賠償環(huán)境修復(fù)費(fèi)用共計(jì)約1.6億元；在自然之友等訴謝某等4人破壞林地公益訴訟案中，法院判令4名被告在林地上補(bǔ)種林木并恢復(fù)林地功能，否則就要共同賠償110余萬(wàn)元用于生態(tài)環(huán)境修復(fù)。當(dāng)原地恢復(fù)確有困難時(shí)，“異地恢復(fù)”責(zé)任方式又被法院創(chuàng)新出來(lái)。如中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴無(wú)錫蠡管委等生態(tài)環(huán)境侵權(quán)糾紛案中，法院考慮到就地恢復(fù)可能對(duì)社會(huì)資源造成巨大浪費(fèi)，遂判決無(wú)錫市蠡管委“于判決發(fā)生法律效力之日起6個(gè)月內(nèi)完成無(wú)錫市濱湖區(qū)楊灣地塊4500平方米的異地補(bǔ)植”[7]。該案中，法院選擇異地補(bǔ)植作為賠償方式，將“恢復(fù)原狀”理解為恢復(fù)環(huán)境的生態(tài)容量。這些責(zé)任方式的創(chuàng)新適用能夠更好地實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境侵權(quán)案件的裁判目的。

2.環(huán)境行政主體的“配合義務(wù)”得到司法確認(rèn)

為了滿足生態(tài)恢復(fù)在科技方面的特殊需求，充分利用行政主體的專(zhuān)業(yè)行政資源，環(huán)境行政主體在環(huán)境司法裁判及執(zhí)行過(guò)程中對(duì)司法機(jī)關(guān)的“配合義務(wù)”得以確立。2014年12月26日最高人民法院、民政部、環(huán)境保護(hù)部《關(guān)于貫徹實(shí)施環(huán)境民事公益訴訟制度的通知》第六條規(guī)定，“人民法院……必要時(shí)也可以商請(qǐng)負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)共同組織修復(fù)生態(tài)環(huán)境”；對(duì)生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)結(jié)果，人民法院“必要時(shí)可以商請(qǐng)負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)協(xié)助審查?！钡鷳B(tài)恢復(fù)是一個(gè)科學(xué)技術(shù)性很強(qiáng)的系統(tǒng)工程。在司法判決中直接適用傳統(tǒng)民法“恢復(fù)原狀”的責(zé)任方式是不夠的。簡(jiǎn)單的“補(bǔ)種樹(shù)木”看似恢復(fù)了被破壞的森林資源，但補(bǔ)種樹(shù)木的種類(lèi)、大小、行間距以及管護(hù)技術(shù)等方面與森林生態(tài)系統(tǒng)功能的關(guān)系如何判定，就是司法權(quán)所無(wú)法到達(dá)的邊界。環(huán)境公益訴訟的目的不僅僅是為了救濟(jì)個(gè)案的環(huán)境損害，而是為環(huán)境公共利益的保護(hù)提供一套健全的追責(zé)機(jī)制，其判決的效力亦未必僅局限于訴訟當(dāng)事人[8]。如在無(wú)錫市錫山區(qū)人民檢察院訴李某、劉某破壞道路交通環(huán)境公共安全案中，法院判決被告補(bǔ)種相同樹(shù)齡的意楊樹(shù)19棵，并管護(hù)1年6個(gè)月，補(bǔ)種范圍的指定以及補(bǔ)種管護(hù)行為的監(jiān)管由無(wú)錫市錫山區(qū)農(nóng)林局負(fù)責(zé)。法院在判決被告承擔(dān)生態(tài)恢復(fù)義務(wù)的同時(shí)，明確了無(wú)錫市錫山區(qū)農(nóng)林局也承擔(dān)一定的生態(tài)修復(fù)技術(shù)指導(dǎo)義務(wù)或行政監(jiān)管責(zé)任，既是司法能動(dòng)的具體體現(xiàn)，也是保障生態(tài)恢復(fù)責(zé)任落到實(shí)處的重要舉措。

3.“補(bǔ)種復(fù)綠”等責(zé)任方式進(jìn)入刑事司法視域

近年來(lái)，我國(guó)部分基層法院在審理環(huán)境刑事案件時(shí)，對(duì)環(huán)境刑事責(zé)任方式進(jìn)行了改革創(chuàng)新。一些環(huán)境刑事判決書(shū)中除了判決被告人承擔(dān)一定的自由刑與財(cái)產(chǎn)刑以實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)刑罰懲罰功能外，還創(chuàng)造性地適用以實(shí)現(xiàn)生態(tài)恢復(fù)為預(yù)期目標(biāo)的責(zé)任形式。以福建省為例，2008年以來(lái)，福建省法院在審理涉林刑事案件中適用“補(bǔ)種復(fù)綠”573件663人，發(fā)出“補(bǔ)植令”、“撫育令”、“管護(hù)令”等287份，責(zé)令涉林刑事被告人補(bǔ)種、管護(hù)林木面積7萬(wàn)余畝[9]。在“懲罰違法犯罪是手段，保護(hù)生態(tài)環(huán)境才是目的”的生態(tài)恢復(fù)性司法理念指導(dǎo)下，對(duì)環(huán)境資源案件中的被告人，環(huán)境刑事司法在裁判量刑和刑罰執(zhí)行上將生態(tài)恢復(fù)或賠償情況作為量刑的重要參考，或在刑罰執(zhí)行過(guò)程中引入替代性責(zé)任履行方式，以恢復(fù)生態(tài)環(huán)境[10]。例如，在貴州省郎某盜伐林木一案中，清鎮(zhèn)市人民法院除了判決被告有期徒刑和罰金等刑事責(zé)任外，還判決被告承擔(dān)被害者損失并于判決生效后90日內(nèi)在案發(fā)地補(bǔ)種樹(shù)苗145株。另在潘某某犯盜伐林木罪一案中，清鎮(zhèn)市人民法院判處被告人罰金3000元，但是被告人可以“到修文縣扎佐林場(chǎng)提供6個(gè)月護(hù)林服務(wù)”的方式折抵其應(yīng)繳納的罰金?？梢灶A(yù)見(jiàn)，隨著環(huán)境刑事司法實(shí)踐的發(fā)展，將會(huì)有越來(lái)越多以恢復(fù)生態(tài)為直接目標(biāo)的責(zé)任形式出現(xiàn)。

三、生態(tài)恢復(fù)法律責(zé)任實(shí)現(xiàn)的制度困境

實(shí)踐中出現(xiàn)的生態(tài)恢復(fù)法律責(zé)任形式對(duì)于豐富環(huán)境法律責(zé)任體系、完善生態(tài)損害救濟(jì)機(jī)制具有積極意義。但是法院判決的生態(tài)恢復(fù)法律責(zé)任尚存在法律依據(jù)不明確，適用條件和標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，責(zé)任方式缺乏法律指引等問(wèn)題，生態(tài)恢復(fù)法律責(zé)任的實(shí)現(xiàn)仍面臨諸多的制度困境。

1.生態(tài)恢復(fù)法律責(zé)任的定性問(wèn)題

學(xué)界對(duì)生態(tài)恢復(fù)法律責(zé)任的性質(zhì)尚無(wú)定論。補(bǔ)種復(fù)綠、凈化水質(zhì)、承擔(dān)勞務(wù)、貨幣賠償?shù)壬鷳B(tài)恢復(fù)法律責(zé)任方式既出現(xiàn)在環(huán)境民事公益訴訟案件中，也出現(xiàn)在環(huán)境刑事案件中。法學(xué)界對(duì)如何確定“補(bǔ)種林木”“撫育管護(hù)”等責(zé)任形式的法律性質(zhì)尚存爭(zhēng)議。生態(tài)恢復(fù)法律責(zé)任究竟可以界定為獨(dú)立的責(zé)任類(lèi)型，還是傳統(tǒng)環(huán)境民事責(zé)任的執(zhí)行方式？是環(huán)境刑事責(zé)任的酌定量刑情節(jié)，還是單純的附帶民事賠償行為？如果未能合理厘清這種責(zé)任的定性問(wèn)題，不僅環(huán)境法律責(zé)任的理論發(fā)展方向不清，而且環(huán)境司法裁判的權(quán)威性也受到影響，甚至出現(xiàn)“判而不決”、“終審不終”的現(xiàn)象。

2.生態(tài)恢復(fù)法律責(zé)任的法律依據(jù)

根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境相關(guān)法律法規(guī)可知，生態(tài)恢復(fù)既沒(méi)有作為一項(xiàng)明確的環(huán)境法律基本原則提出，也沒(méi)有成為一項(xiàng)類(lèi)型化的法律制度。部分環(huán)境保護(hù)單行法中存在些許生態(tài)恢復(fù)制度的雛形，但也明顯存在制度范圍不廣泛、內(nèi)容不具體等缺憾，難以為生態(tài)恢復(fù)法律責(zé)任的認(rèn)定提供充分的法律依據(jù)?！?最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》(法釋〔2015〕1號(hào))第十八條規(guī)定“對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)，已經(jīng)損害社會(huì)公共利益或者具有損害社會(huì)公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)的行為，原告可以請(qǐng)求被告承擔(dān)停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)、恢復(fù)原狀、賠償損失、賠禮道歉等民事責(zé)任”，第二十條規(guī)定“原告請(qǐng)求恢復(fù)原狀的，人民法院可以依法判決被告將生態(tài)環(huán)境修復(fù)到受損害發(fā)生之前的狀態(tài)和功能。無(wú)法完全修復(fù)的，可以準(zhǔn)許采用替代性修復(fù)方式”。雖然明確了審理環(huán)境民事公益訴訟時(shí)可以適用“恢復(fù)原狀”等民事責(zé)任方式，而且可以判令被告“將生態(tài)環(huán)境修復(fù)到受損害發(fā)生之前的狀態(tài)和功能”，但考慮到生態(tài)恢復(fù)的科學(xué)技術(shù)性特征，“恢復(fù)原狀”作為傳統(tǒng)民事權(quán)益損害救濟(jì)方式難以簡(jiǎn)單地適用于環(huán)境污染損害，生態(tài)恢復(fù)法律責(zé)任的認(rèn)定尚缺乏明確的法律依據(jù)。

3.生態(tài)恢復(fù)法律責(zé)任的裁量規(guī)則

生態(tài)恢復(fù)法律責(zé)任作為環(huán)境損害救濟(jì)的一種責(zé)任承擔(dān)方式，責(zé)任履行的必要性、可行性和實(shí)效性都需要司法作出恰當(dāng)裁量。然而，在目前的環(huán)境司法制度體系中，何時(shí)適用生態(tài)恢復(fù)法律責(zé)任是依據(jù)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、專(zhuān)家建議，還是根據(jù)環(huán)境保護(hù)的需要并不清晰，生態(tài)恢復(fù)法律責(zé)任的履行是否契合當(dāng)事人的履責(zé)能力，是否符合行政部門(mén)的環(huán)境治理規(guī)劃，以及是否達(dá)到了生態(tài)恢復(fù)的目標(biāo)等也缺乏清晰的解決方案。在目前涉林案件的生態(tài)恢復(fù)性司法實(shí)踐中，“以林補(bǔ)林”具有一定的科學(xué)正當(dāng)性和操作便利性，但如果在涉及到水體、大氣、土壤等其他環(huán)境要素的生態(tài)破壞案件中適用生態(tài)恢復(fù)法律責(zé)任，如何做出準(zhǔn)確的損害評(píng)估和法益衡平也是一大難題。解決這些現(xiàn)實(shí)存在的困難，需要健全生態(tài)恢復(fù)法律責(zé)任的裁量規(guī)則，避免出現(xiàn)司法裁量權(quán)失控的風(fēng)險(xiǎn)。

4.生態(tài)恢復(fù)法律責(zé)任的履責(zé)難題

生態(tài)恢復(fù)法律責(zé)任的實(shí)現(xiàn)是一個(gè)技術(shù)復(fù)雜、過(guò)程漫長(zhǎng)、投入巨大的系統(tǒng)工程，責(zé)任的全面履行和有效實(shí)現(xiàn)面臨諸多難題。例如，在自然之友等訴謝某等4人破壞林地公益訴訟案中，法院判決被告人“補(bǔ)種林木并管護(hù)三年”，但是補(bǔ)種什么林木才能恢復(fù)應(yīng)有的生態(tài)功能，如何管護(hù)才能達(dá)到生態(tài)恢復(fù)的目的，這些都是司法權(quán)難以解決的，有賴(lài)相關(guān)技術(shù)部門(mén)的指導(dǎo)和行政主管部門(mén)的監(jiān)管。2014年12月，江蘇高院終審判決泰州6家化工企業(yè)因污染水體而承擔(dān)約1.6億元環(huán)境修復(fù)費(fèi)用。對(duì)于個(gè)體而言，巨額的賠償款往往令其力有未逮，難以?xún)冬F(xiàn)。該案終審判決后，部分公司仍不服判決，紛紛向最高人民法院申請(qǐng)?jiān)賹?。近年?lái)，生態(tài)恢復(fù)類(lèi)環(huán)境案件的上訴率與再審率居高不下，環(huán)境司法的“判決不決”、“終審不終”現(xiàn)象已充分突顯了生態(tài)恢復(fù)法律責(zé)任的履責(zé)難題。

四、生態(tài)恢復(fù)法律責(zé)任的制度完善

生態(tài)恢復(fù)要成為我國(guó)生態(tài)文明制度的重要組成部分，成為環(huán)境資源法中的一項(xiàng)基本制度，生態(tài)恢復(fù)所秉持的基本理念和制度需求就應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)于環(huán)境法律實(shí)施的各個(gè)環(huán)節(jié)，尤其是立法上應(yīng)盡量完善生態(tài)恢復(fù)法律責(zé)任制度，以為相關(guān)環(huán)境執(zhí)法和環(huán)境司法提供法律依據(jù)。

1.完善生態(tài)恢復(fù)法律責(zé)任的認(rèn)定依據(jù)

我國(guó)并沒(méi)有專(zhuān)門(mén)性系統(tǒng)化的生態(tài)恢復(fù)責(zé)任立法，有關(guān)生態(tài)恢復(fù)的法律責(zé)任規(guī)定散見(jiàn)于環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)以及有關(guān)規(guī)范性文件中。例如，《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定“國(guó)家加強(qiáng)對(duì)大氣、水、土壤等的保護(hù)，建立和完善相應(yīng)的調(diào)查、監(jiān)測(cè)、評(píng)估和修復(fù)制度”，并要求“開(kāi)發(fā)利用自然資源，應(yīng)依法制定有關(guān)生態(tài)保護(hù)和恢復(fù)治理方案并予以實(shí)施”；《礦產(chǎn)資源法》規(guī)定“耕地、草原、林地因采礦受到破壞的，礦山企業(yè)應(yīng)當(dāng)因地制宜地采用復(fù)墾利用、植樹(shù)種草或者其他利用措施”。2014年5月，福建省高院出臺(tái)《關(guān)于規(guī)范“補(bǔ)種復(fù)綠”建立完善生態(tài)修復(fù)司法機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)(試行)》，規(guī)范涉林刑事案件補(bǔ)種復(fù)綠工作機(jī)制。這些法律法規(guī)或規(guī)范性文件一定程度上為生態(tài)恢復(fù)法律責(zé)任的認(rèn)定提供了法律依據(jù)，但由于立法規(guī)定不具體，規(guī)范性文件適用范圍窄等因素的制約，生態(tài)恢復(fù)法律責(zé)任的認(rèn)定尚缺乏明確的法律依據(jù)。放眼域外，20世紀(jì)90年代以來(lái)，生態(tài)恢復(fù)或者環(huán)境修復(fù)被作為法律原則、法律義務(wù)、法律制度和法律責(zé)任納入法律體系，在許多國(guó)家的自然資源保護(hù)法、污染防治法和環(huán)境基本法等立法中有過(guò)具體規(guī)定[11]。本文建議認(rèn)真梳理我國(guó)有關(guān)生態(tài)恢復(fù)法律責(zé)任的相關(guān)規(guī)定，明確生態(tài)恢復(fù)法律責(zé)任的屬性特征，在借鑒域外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上制定“生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估、恢復(fù)與賠償法”，明確“恢復(fù)生態(tài)”作為一種獨(dú)立的法律責(zé)任方式，并列舉規(guī)定“恢復(fù)生態(tài)”的具體實(shí)現(xiàn)方式，以避免環(huán)境司法實(shí)踐中簡(jiǎn)單適用“恢復(fù)原狀”而產(chǎn)生誤解，為生態(tài)恢復(fù)法律責(zé)任的認(rèn)定提供充分的法律依據(jù)。

2.創(chuàng)設(shè)生態(tài)恢復(fù)法律責(zé)任的適用規(guī)則

生態(tài)恢復(fù)法律責(zé)任作為一種環(huán)境法律責(zé)任方式，最重要的價(jià)值是通過(guò)法律責(zé)任手段恢復(fù)受損生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償正義。雖然補(bǔ)種復(fù)綠、異地修復(fù)、賠償生態(tài)恢復(fù)費(fèi)等生態(tài)恢復(fù)法律責(zé)任與民法恢復(fù)原狀責(zé)任、賠償損失責(zé)任有一定的同質(zhì)性，但是二者不能完全等同。前者主要為救濟(jì)環(huán)境公益，后者則主要為救濟(jì)社會(huì)私益，因此適用生態(tài)恢復(fù)法律責(zé)任，需要環(huán)境公益組織、環(huán)境行政主體的介入，需要有別于私益救濟(jì)的公共利益衡量機(jī)制，這不僅需要相關(guān)行政管理部門(mén)和社會(huì)公眾的積極參與，還需要健全的法律制度和程序構(gòu)建。如生態(tài)恢復(fù)標(biāo)準(zhǔn)制度、生態(tài)恢復(fù)的可行性評(píng)估、恢復(fù)方案制定與選擇、生態(tài)恢復(fù)過(guò)程監(jiān)管等。合理界定生態(tài)恢復(fù)的標(biāo)準(zhǔn)是適用生態(tài)恢復(fù)法律責(zé)任的基礎(chǔ)。只有標(biāo)準(zhǔn)清晰明確，恢復(fù)責(zé)任才能有的放矢。明確生態(tài)恢復(fù)的可行性評(píng)估、恢復(fù)方案制定與選擇、生態(tài)恢復(fù)過(guò)程監(jiān)管的程序規(guī)則，是適用生態(tài)恢復(fù)責(zé)任的關(guān)鍵。只有可行性評(píng)估科學(xué)、恢復(fù)方案合理、監(jiān)管到位，生態(tài)恢復(fù)法律責(zé)任的適用才能達(dá)到目的。鑒于生態(tài)恢復(fù)法律責(zé)任的特殊性，建議根據(jù)環(huán)境損害的特質(zhì)分類(lèi)確定環(huán)境基準(zhǔn)，并構(gòu)建“立審執(zhí)一體化”的生態(tài)環(huán)境保護(hù)司法格局，為生態(tài)恢復(fù)法律責(zé)任的適用創(chuàng)設(shè)良好的參考標(biāo)準(zhǔn)和程序規(guī)則。

3.規(guī)范生態(tài)恢復(fù)法律責(zé)任的責(zé)任方式

鑒于傳統(tǒng)環(huán)境法律責(zé)任中“賠償損失”、“恢復(fù)原狀”等責(zé)任方式都難以準(zhǔn)確表達(dá)生態(tài)恢復(fù)法律責(zé)任的內(nèi)涵，很有必要?jiǎng)?chuàng)設(shè)“恢復(fù)生態(tài)”這種獨(dú)立的責(zé)任方式。根據(jù)行為方式的不同，恢復(fù)生態(tài)大致可分為行為責(zé)任和經(jīng)濟(jì)責(zé)任兩種責(zé)任類(lèi)型。行為責(zé)任是責(zé)任人按照一定標(biāo)準(zhǔn)在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成恢復(fù)生態(tài)的義務(wù)，如補(bǔ)種林木、復(fù)墾土地等；經(jīng)濟(jì)責(zé)任是責(zé)任人承擔(dān)生態(tài)恢復(fù)的成本費(fèi)用，如賠償環(huán)境修復(fù)費(fèi)。為強(qiáng)化法律責(zé)任的生態(tài)恢復(fù)功能，具體責(zé)任方式由法院根據(jù)違法行為人的能力情況和生態(tài)損害程度進(jìn)行裁量，原則上應(yīng)堅(jiān)持行為責(zé)任優(yōu)先，經(jīng)濟(jì)責(zé)任為輔。行為責(zé)任優(yōu)先既免除了生態(tài)恢復(fù)成本核算等實(shí)踐難題，又可以彌補(bǔ)當(dāng)前環(huán)境違法成本低廉或過(guò)罰不當(dāng)?shù)热毕荩€避免單一地適用經(jīng)濟(jì)責(zé)任致使社會(huì)產(chǎn)生“花錢(qián)了事”的誤讀?！昂芏鄷r(shí)候，環(huán)境損害之復(fù)原與復(fù)建比金錢(qián)賠償更能表達(dá)責(zé)任的深層含義”。[12]在具體方式上，對(duì)實(shí)踐中出現(xiàn)的“環(huán)境治理費(fèi)用”、“賠償環(huán)境損失”、“環(huán)境修復(fù)成本”、“生態(tài)恢復(fù)費(fèi)用”等不同用語(yǔ)進(jìn)行規(guī)范統(tǒng)一，對(duì)“補(bǔ)種樹(shù)木”、“異地補(bǔ)植”、“復(fù)綠固土”、“植樹(shù)管護(hù)”等責(zé)任方式進(jìn)行立法確認(rèn)。

4.確定環(huán)境行政主體的生態(tài)恢復(fù)義務(wù)

生態(tài)恢復(fù)需要在技術(shù)指導(dǎo)下，按照一定的標(biāo)準(zhǔn)和要求進(jìn)行。然而，司法機(jī)關(guān)并不掌握特定的生態(tài)恢復(fù)技術(shù)，缺乏生態(tài)恢復(fù)方面的專(zhuān)業(yè)人員和技術(shù)支撐，而且一般生態(tài)恢復(fù)的履責(zé)持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)，司法機(jī)構(gòu)也缺乏足夠的執(zhí)法人員可以長(zhǎng)期跟蹤這些案件。在無(wú)錫市錫山區(qū)人民檢察院訴李某、劉某破壞道路交通環(huán)境公共安全案中，在法無(wú)明文授權(quán)的情況下，法院在闡明法理邏輯的基礎(chǔ)上判決“農(nóng)林局應(yīng)履行指定補(bǔ)種樹(shù)木的范圍，以及在管護(hù)期內(nèi)進(jìn)行監(jiān)督的義務(wù)”，取得了較好的社會(huì)效果[13]。法院判決具有行政管理職責(zé)的行政部門(mén)承擔(dān)一定的技術(shù)指導(dǎo)和監(jiān)督管理義務(wù)，既是對(duì)行政權(quán)的尊重也是對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督[14]，有利于保障生態(tài)恢復(fù)法律責(zé)任的實(shí)現(xiàn)。實(shí)踐中，許多地方頒布了相關(guān)文件，建立了環(huán)境司法與行政的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，但囿于文件層次低、牽頭單位不明、實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容協(xié)調(diào)難等問(wèn)題，執(zhí)行效果并不理想。實(shí)際上，公權(quán)力負(fù)有生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)等事后被動(dòng)應(yīng)對(duì)環(huán)境侵害的義務(wù)[15]。故此，應(yīng)明確環(huán)境行政主體對(duì)具體生態(tài)恢復(fù)行為負(fù)有指導(dǎo)、監(jiān)督等義務(wù)，并在生態(tài)損害責(zé)任人不明或責(zé)任人無(wú)力擔(dān)責(zé)的情況下負(fù)有組織修復(fù)受損生態(tài)環(huán)境的職責(zé)，并通過(guò)健全環(huán)境行政公益訴訟制度保障環(huán)境行政主體更好地服務(wù)于生態(tài)恢復(fù)實(shí)踐和環(huán)境公共利益保護(hù)。

5.健全生態(tài)恢復(fù)責(zé)任的社會(huì)化實(shí)現(xiàn)制度

在一定程度上講，生態(tài)環(huán)境損害是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物，而社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的價(jià)值具有社會(huì)共享性。環(huán)境問(wèn)題不僅是與資源性、生態(tài)性等相關(guān)聯(lián)的技術(shù)性議題，亦是社會(huì)建構(gòu)的、寓于社會(huì)關(guān)系和社會(huì)結(jié)構(gòu)之中的社會(huì)性問(wèn)題。因此，生態(tài)恢復(fù)責(zé)任也應(yīng)視為社會(huì)的“共同責(zé)任”，其實(shí)現(xiàn)方式也應(yīng)社會(huì)化。生態(tài)恢復(fù)法律責(zé)任源于環(huán)境法上行為人對(duì)權(quán)利損失和環(huán)境損害進(jìn)行填補(bǔ)的義務(wù)。填補(bǔ)義務(wù)并不以自己的責(zé)任為基礎(chǔ)，在特殊情況下，由于能力的特殊性以及社會(huì)安全與社會(huì)保障的考慮，未實(shí)施侵權(quán)行為的主體也得承擔(dān)一定的填補(bǔ)義務(wù)，這是填補(bǔ)義務(wù)的社會(huì)化表現(xiàn)[16]。目前，環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度、環(huán)境公積金制度、財(cái)務(wù)保證制度等都為生態(tài)恢復(fù)法律責(zé)任的社會(huì)化實(shí)現(xiàn)提供了制度選擇。結(jié)合國(guó)內(nèi)外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，生態(tài)恢復(fù)基金制度很具有研究和推廣價(jià)值。生態(tài)恢復(fù)基金制度是由政府以征收環(huán)境稅費(fèi)、生態(tài)賠償款等方式籌集基金，并制定相應(yīng)的管理規(guī)范，在滿足條件的情況下，用此基金恢復(fù)受損生態(tài)環(huán)境的制度[17]。具體做法可以考慮：(1)基于擬制定的“生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估、恢復(fù)和賠償法”，依法設(shè)立生態(tài)恢復(fù)基金，收支與管理另作明確規(guī)定；(2)以向企業(yè)收取環(huán)境保護(hù)稅費(fèi)作為基金主要來(lái)源，多方籌集資金，來(lái)源包括環(huán)境稅費(fèi)、基金利息、生態(tài)損害賠償款和政府撥款等；(3)由環(huán)保部門(mén)牽頭成立基金管理委員會(huì)，政府公務(wù)員、專(zhuān)家學(xué)者、公益組織等多方參與管理、共同決策；(4)基金使用以采購(gòu)社會(huì)化服務(wù)為主，提高基金使用效率；(5)采取墊付追償模式保證基金的可持續(xù)利用，特殊情況下，生態(tài)恢復(fù)費(fèi)用由基金先行支付，后續(xù)再向責(zé)任主體進(jìn)行追償。

五、結(jié) 語(yǔ)

“有法可依”是生態(tài)恢復(fù)法律責(zé)任實(shí)現(xiàn)的基本前提。在我國(guó)，面對(duì)環(huán)境污染和生態(tài)破壞，傳統(tǒng)的法律責(zé)任機(jī)制尚不能完全承載恢復(fù)受損生態(tài)的功能?；謴?fù)生態(tài)作為新興的、復(fù)雜的責(zé)任方式，雖然得到司法實(shí)踐的創(chuàng)新適用，但是法院做出的生態(tài)恢復(fù)司法裁判普遍存在著“依據(jù)適用不準(zhǔn)、裁量因素不明、利益衡量不當(dāng)、實(shí)施成本不廉”等問(wèn)題。生態(tài)環(huán)境損害是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的副產(chǎn)物，具有一定的社會(huì)性和正當(dāng)性，追究環(huán)境損害行為人的生態(tài)恢復(fù)責(zé)任既要堅(jiān)持“損害擔(dān)責(zé)”的基本法理，考慮到生態(tài)環(huán)境的受損程度，又要堅(jiān)持“環(huán)境正義”的基本要求，考慮到生態(tài)恢復(fù)的可行性以及環(huán)境損害行為人的責(zé)任能力、違法情節(jié)、所得收益、守法表現(xiàn)、歷史因素等各種情況。解決生態(tài)恢復(fù)責(zé)任實(shí)現(xiàn)中面臨的上述問(wèn)題，不僅需要進(jìn)一步完善相關(guān)法律和技術(shù)規(guī)則，還需要一系列配套制度的充分供給。例如，生態(tài)損害鑒定評(píng)估制度，證據(jù)制度，案例指導(dǎo)制度，生態(tài)恢復(fù)責(zé)任的適用條件和方式，恢復(fù)目標(biāo)與方案的確定機(jī)制，責(zé)任履行以及案件處理中行政機(jī)關(guān)的輔助執(zhí)行機(jī)制等。這些待解問(wèn)題表明，生態(tài)恢復(fù)法律責(zé)任的設(shè)定與實(shí)現(xiàn)問(wèn)題是一個(gè)前沿性的熱點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題，有必要進(jìn)一步深入研究以更好地指導(dǎo)實(shí)踐活動(dòng)。

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Innovation in Practices and Institutional Perfection of the Liability of Ecological Restoration

XU Benxin

( Law school, Kunming University of Science and Technology, Kunming 650500, China )

To restore the damaged ecological environment is the primary objective of investigating environment legal liability, but the traditional environmental liability mechanism can not fully cover the ecological damage restoration. With the expanding function of environmental justice, ecological restoration liability as an important way of remedying environmental damage has been widely and flexibly applied, but it is also plagued by many institutional problems: unclear defining boundary of legal liability, indefinite legal basis, disunified applicable conditions and nonstandardized liability norms. To provide a healthy liability mechanism for remedying ecological damage, it is urgent to perfect the legal basis of the ecological restoration liability, to clarify the applicable conditions of the ecological restoration liability, to standardize the ways of the ecological restoration liability, and to perfect the social execution system of the ecological restoration liability.

environmental liability; damage to the ecological environment; ecological restoration; environmental justice

10.19525/j.issn1008-407x.2017.02.025

2016-04-07;

2016-08-25

教育部人文社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃基金項(xiàng)目：“生態(tài)修復(fù)法律責(zé)任的設(shè)定與實(shí)現(xiàn)問(wèn)題研究”(16YJA820021)；云南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃重點(diǎn)項(xiàng)目：“《云南省環(huán)境保護(hù)條例》修訂問(wèn)題研究”(ZD201605)

徐本鑫(1979-)，男，河南光山人，副教授，博士，主要從事環(huán)境資源法研究，E-mail：xbx1979@kmust.edu.cn。

D912.6

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1008-407X(2017)02-0158-06