王擴(kuò)建

[摘要]村干部職業(yè)化作為地方政府應(yīng)對現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化的雙重?cái)D壓下村治治理的一種制度創(chuàng)新，有其必然的內(nèi)生邏輯。村干部職業(yè)化也帶來諸如干群關(guān)系懸浮化、村治導(dǎo)向市場化、村治方式格式化及村治資源私人化等問題，需要通過促進(jìn)村干部職業(yè)化與村民委員會(huì)自治有效銜接，加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)建設(shè)及重塑基層政府權(quán)力體系等措施，坐實(shí)村干部職業(yè)化機(jī)制，真正提升基層治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

[關(guān)鍵詞]村干部職業(yè)化；村莊治理；治理資源

中圖分類號：D422文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號：1008410X（2017）01003308

一、問題的提出

村莊治理是國家治理體系的基石，是理解中國政治和鄉(xiāng)村社會(huì)的重要路徑。作為村莊治理的領(lǐng)導(dǎo)核心，村干部對村莊政治生態(tài)具有重要影響。從國家組織機(jī)構(gòu)設(shè)置視角而言，村黨支部和村民自治委員會(huì)是我國當(dāng)前最基層的組織。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》和《村民委員會(huì)組織法》，村干部主要是村黨支部成員和村委會(huì)成員，其核心行動(dòng)者是村黨支部書記和村委會(huì)主任。新中國成立以來，村干部作為執(zhí)行國家政策、傳遞農(nóng)村信息的橋梁和紐帶，是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不可替代的力量，為國家的穩(wěn)定和發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)。然而，在我國現(xiàn)行行政管理體制中，村干部并非國家公務(wù)員，其多數(shù)為兼職，且僅有少量補(bǔ)貼。特別是2002年稅費(fèi)改革以來，村莊失去村集體提留這個(gè)最大收入來源，村干部普遍面臨“進(jìn)無門、退無保、老無養(yǎng)、報(bào)酬低”狀態(tài)。同時(shí)，隨著國家日益重視農(nóng)村問題，各種惠農(nóng)政策不斷推行，如何激發(fā)村干部動(dòng)力，使國家政策落地，提高村治效率，促進(jìn)美好農(nóng)村建設(shè)無疑是一項(xiàng)緊迫的任務(wù)。由此，村干部職業(yè)化作為一項(xiàng)創(chuàng)新被很多基層政府推行。

目前，村干部職業(yè)化實(shí)踐主要集中于四點(diǎn)。一是村干部來源多樣化和流動(dòng)化，特別是村黨支部書記已從“土官”演變?yōu)椤傲鞴佟雹?。?995年徐州豐縣實(shí)施“雛鷹工程”，招收全國第一批13名大學(xué)生到村任職；2006年泗陽縣16個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有48名村干部實(shí)現(xiàn)異地任職；2008年連云港市海州區(qū)從鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)選派8人到貧困村任村支書。二是規(guī)范化行政。主要表現(xiàn)為設(shè)有專業(yè)化的辦公室，村干部實(shí)行坐班制度，采取標(biāo)準(zhǔn)上下班制，按照“定時(shí)、定點(diǎn)、定人、定責(zé)”原則，為村民提供標(biāo)準(zhǔn)化的行政服務(wù)。部分村還招收行政人員，處理民政等事務(wù)。三是核定薪酬制。村干部工資主要由基本工資、效益工資和考核工資組成。為保障村干部工資，江蘇在推行村干部職業(yè)化過程中，都將村干部工資納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府核定發(fā)放。對于部分村集體經(jīng)濟(jì)較好的村，則由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府核定書記與主任工資，其他村干部工資由村黨委確定，并由村集體財(cái)政承擔(dān)。四是職業(yè)發(fā)展保障。主要包括晉升，開放進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)制度渠道；培訓(xùn)，為職業(yè)發(fā)展奠定基礎(chǔ)等。由此可見，所謂村干部職業(yè)化主要是通過制度規(guī)范傳統(tǒng)村干部的角色和行為，以提高村干部工作積極性，改善基層治理績效，其本質(zhì)是將村干部村治納入國家正常行政軌道，將其轉(zhuǎn)變?yōu)閲掖砣?，以利于貫徹國家各?xiàng)政策意圖，實(shí)現(xiàn)對基層的掌控。

現(xiàn)有學(xué)界關(guān)于村干部的研究主要分為三個(gè)層次。一是以宏觀層面的國家和村莊關(guān)系為視角。如杜贊奇以20世紀(jì)上半葉華北農(nóng)村為研究對象，從“經(jīng)紀(jì)模型”角度將村干部分為“贏利性經(jīng)紀(jì)”和“保護(hù)性經(jīng)紀(jì)”[1]（P37）；金太軍融合村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)內(nèi)部研究與外部研究，建構(gòu)了“國家-村莊精英-普通村民”三重權(quán)力分析框架[2]；徐勇認(rèn)為村干部既是國家的代理人又是村莊當(dāng)家人，提出了村干部的“雙重角色”[3]；吳毅則認(rèn)為村干部具有“雙重角色”、“經(jīng)紀(jì)模式”與“守夜人”和“撞鐘者”[4]。二是以中觀視角，主要是村莊精英互動(dòng)關(guān)系的研究。如仝志輝、賀雪峰對村莊開展了“治理精英—非治理精英—普通村民”的三層分析[5]；陳潭等以博弈論為視角，分析了村莊精英競爭機(jī)制和村莊政治生態(tài)，指出村莊公共治理處于一種“亞癱瘓”狀態(tài)[6]。三是以微觀視角，即抽象出村干部職業(yè)化的一些要素進(jìn)行研究，如官僚化[7]、職業(yè)化[8]和公職化[9]等，這些研究針對村干部的專業(yè)化、考核制等多方面，并提出如此會(huì)導(dǎo)致組織斷裂、文牘主義、治理成本上升等問題。

應(yīng)該說學(xué)界現(xiàn)有研究都來自豐富的經(jīng)驗(yàn)材料，經(jīng)過深入的理論思考特別是一些研究對西方理論的反思和批判性使用，對本土概念的追求和悉心構(gòu)造，具有很大借鑒意義。但現(xiàn)有研究仍處于待深入與拓展階段：城鎮(zhèn)化背景下村干部職業(yè)化生成的邏輯是什么？村干部職業(yè)化對村莊社會(huì)治理影響如何進(jìn)行恰當(dāng)評估？村干部職業(yè)化如何有效嵌入現(xiàn)有村莊治理結(jié)構(gòu)？基于此，本文試圖闡釋村干部職業(yè)化生成內(nèi)在邏輯、對村治產(chǎn)生的影響及提出相應(yīng)的對策進(jìn)路。

二、村干部職業(yè)化的生成邏輯

村干部職業(yè)化內(nèi)生邏輯在于國家發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)整，特別是農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消和新型城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，農(nóng)村日益被拖入現(xiàn)代化的進(jìn)程中。面對村集體龐大的利益分配、繁重的治理任務(wù)和多樣化的角色沖突，傳統(tǒng)的村干部管理模式已然失效。為保障國家政策實(shí)施，維護(hù)基層社會(huì)穩(wěn)定，規(guī)范村干部行為，實(shí)施規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化和程序化的村治模式日益突出，村干部職業(yè)化乃順勢使然。

（一）治理任務(wù)專業(yè)化

傳統(tǒng)的村干部主要使命是完成上級交代的任務(wù)，如催糧催款，執(zhí)行計(jì)劃生育政策等，已演變?yōu)檎诨鶎拥摹巴取?。隨著國家發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整，特別是農(nóng)業(yè)稅取消，計(jì)劃生育政策逐步寬松，農(nóng)村工作也逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)、規(guī)劃現(xiàn)代村莊、社會(huì)綜合治理等，這就決定了農(nóng)村工作日益專業(yè)化，難度和復(fù)雜性增強(qiáng)。面對日益多元化、專業(yè)化的職能，村莊治理亟需職業(yè)化的干部隊(duì)伍作為支撐。一是村集體經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展需要懂經(jīng)濟(jì)的管理專家。隨著市場經(jīng)濟(jì)的推進(jìn)，特別是一些東部發(fā)達(dá)地區(qū)村莊，已納入沿海工業(yè)帶和城市帶，大量農(nóng)地非農(nóng)使用，如發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)廠房獲取租金收益等，農(nóng)村土地獲得非農(nóng)使用的巨額收益，村集體因?yàn)檎加型恋?，掌握大量生產(chǎn)性資源，大都財(cái)力雄厚。如何管理龐大的集體資產(chǎn)，保障其增值，需要懂經(jīng)濟(jì)的管理型人才。這樣的人才如果只是兼職，不投入全部精力，顯然無法保障村集體資產(chǎn)保值增值，全職村干部是必然趨勢。此外，市場化的逐步實(shí)現(xiàn)過程也是利益分配的過程。面對巨額集體資產(chǎn)，其分配過程中如何實(shí)現(xiàn)公平正義、防止村民利益受損，因而規(guī)范村干部經(jīng)濟(jì)行為是涉及農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的大事。對此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只有設(shè)定準(zhǔn)入門檻，那些通過長期考察、經(jīng)過體制化歷練的干部才能達(dá)到要求，走上村領(lǐng)導(dǎo)崗位，成為村莊治理的核心行動(dòng)者。二是村莊城鎮(zhèn)化需要干部職業(yè)化。隨著國家新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，很多村莊邁入城鎮(zhèn)化，特別是東部發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村，由于民營經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，吸引了大量務(wù)工人員，流動(dòng)人口已超越村莊人口，達(dá)到城鎮(zhèn)規(guī)模，村莊日益城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化中各種問題也日益在村治中浮現(xiàn)，如環(huán)境保護(hù)、道路修建、工業(yè)安全和流動(dòng)人口管理等。此類村莊已經(jīng)脫離熟人社會(huì)，邁入半熟人社會(huì)或陌生人社會(huì)，原有的依賴村莊文化資源，如費(fèi)孝通所說的“長老統(tǒng)治”、“禮治秩序”[10]（P43）或杜贊奇的“權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)”[11]（P10）已無法發(fā)揮作用，建立格式化、程序化的治理機(jī)制尤其重要，村干部職業(yè)化也就成為必然。因此，新時(shí)期的村莊治理需要具備專業(yè)化的素養(yǎng)和全部的精力投入，這是促使村干部職業(yè)化的重要因素。

（二）市場化意識(shí)侵襲

傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村實(shí)行的是鄉(xiāng)紳自治，治理成本較低。新中國成立以來，我國逐步將村莊治理納入國家治理體系，組建了一批村干部隊(duì)伍。在政治優(yōu)先的年代，國家對這批村干部更多的是精神上的榮譽(yù)，強(qiáng)調(diào)的是奉獻(xiàn)精神，只有微薄的物質(zhì)補(bǔ)貼。但由于當(dāng)時(shí)社會(huì)物質(zhì)普遍貧乏，出任村干部意味著國家的認(rèn)可，意味著一種國家權(quán)威的化身，其本身的精神價(jià)值具有極大的吸引力，因而大批農(nóng)村精英加入村干部隊(duì)伍。

在市場經(jīng)濟(jì)大潮的不斷浸淫下，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活形態(tài)發(fā)展巨大變化。傳統(tǒng)農(nóng)村獲取資源的方式就是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)業(yè)的季節(jié)性為村干部治理村莊提供了時(shí)間可能，如農(nóng)村水利設(shè)施興建都是利用農(nóng)忙間隙完成的。隨著市場化意識(shí)逐步消解傳統(tǒng)鄉(xiāng)村倫理性思維模式，村干部對經(jīng)濟(jì)利益的追求逐漸取代精神榮譽(yù)的滿足感，時(shí)間就是金錢逐步獲得普遍的認(rèn)可。特別是面臨各種考核普查，村治所占用的時(shí)間成本越來越高，如果從事村治工作所耗費(fèi)的時(shí)間無法獲得物質(zhì)上的回報(bào)，對村里精英就缺乏基本的吸引力。村中精英紛紛外流打工以獲取經(jīng)濟(jì)收益，這也是很多中西部地區(qū)村治衰敗的重要因素?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》規(guī)定村干部可以享受適當(dāng)?shù)恼`工補(bǔ)貼，即村干部可以從村集體收入里提留一部分作為工資。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消后，為激發(fā)村干部工作積極性，國家開始推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政下?lián)苤Ц洞甯刹抗べY，并普遍提升村干部補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，但是，相對于打工所獲取的收益，這點(diǎn)補(bǔ)貼實(shí)在缺乏吸引力。而村干部工資由農(nóng)業(yè)稅提留支付到國家財(cái)政下?lián)苤Ц侗旧砭褪谴甯刹柯殬I(yè)化的直觀呈現(xiàn)。

（三）治理資源由內(nèi)生性向外生性轉(zhuǎn)變

傳統(tǒng)村莊由于是熟人社會(huì)，破壞相互間信任本身要承擔(dān)極大的成本。加之傳統(tǒng)村莊公共事務(wù)相對較少，村治治理更多依賴內(nèi)生性資源。村干部進(jìn)行村莊治理更多依賴的是農(nóng)村社會(huì)文化資源，即個(gè)人的權(quán)威和村莊的良序風(fēng)俗。這種社會(huì)文化資源是一種隱性的權(quán)力，在村治過程中特別是在處理村莊糾紛時(shí)，既簡化程序、減少成本，還可以提高農(nóng)村社會(huì)治理績效。與此同時(shí)，這種內(nèi)生的村莊社會(huì)文化所具有的普遍約束性，也可以規(guī)范和監(jiān)督村干部的行為。改革開放特別是20世紀(jì)90年代以來，隨著市場經(jīng)濟(jì)推進(jìn)，依附于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)的村莊文化日益消解，農(nóng)村社會(huì)逐漸呈現(xiàn)為“損蝕沖洗下的鄉(xiāng)土”，“長老”和“禮”等維系鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)生秩序的內(nèi)生權(quán)威與規(guī)范已經(jīng)碎片化[10]（P43），而新的法治理念尚未確立，農(nóng)村社會(huì)治理需要一種強(qiáng)力行政力量的干預(yù)。因此，原稅費(fèi)時(shí)代的村級組織行政化和支配性鄉(xiāng)村關(guān)系得以延續(xù)。村干部職業(yè)化正是以國家行政權(quán)力再生產(chǎn)的方式彌補(bǔ)其處理村務(wù)權(quán)威資源的缺失。

后稅費(fèi)時(shí)代，村莊治理主要資源是國家轉(zhuǎn)移支付，主要以項(xiàng)目制的形式向村莊轉(zhuǎn)移支付治理資源。跑項(xiàng)目需要一定的專業(yè)技能和行政知識(shí)。當(dāng)前，由于村支書負(fù)責(zé)村莊整體發(fā)展，一般村支部書記主要負(fù)責(zé)跑項(xiàng)目，即使項(xiàng)目獲得后，仍然需要接受上級考核，報(bào)送規(guī)范化和計(jì)量化的信息，這些都需要職業(yè)化的隊(duì)伍支撐。

（四）規(guī)范化行政要求

傳統(tǒng)村莊是以農(nóng)業(yè)為主，村民居住具有分散性，村民作息具有較強(qiáng)的規(guī)律性。村干部處理村治事務(wù)更多的是按照黨的群眾路線，架起國家和村莊之間的橋梁。村干部通過靈活的方式，較低的成本處理紛雜的村莊事務(wù)。這一切是以熟人社會(huì)為基礎(chǔ)的。隨著市場經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)化發(fā)展，東部發(fā)達(dá)地區(qū)村莊外來流動(dòng)人口早已超越本村人口，村莊社會(huì)也進(jìn)入陌生人社會(huì)，傳統(tǒng)村治模式已然失效，建立規(guī)范化行政就是必然要求。所謂規(guī)范化行政要求嚴(yán)格按章辦事，依據(jù)相應(yīng)的規(guī)定和程序，保障事務(wù)處理的公平公正性。目前東部發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村都有服務(wù)大廳，并有工作人員入住，村主要領(lǐng)導(dǎo)也有專門辦公室以處理相關(guān)事務(wù)。規(guī)范化行政要求村干部具有嚴(yán)格的辦公時(shí)間和固定的辦公場所。如江蘇大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村干部都實(shí)行了嚴(yán)格的坐班和考勤制度，要求干部必須在規(guī)定時(shí)間內(nèi)坐班；如需外出，要填寫請假單，經(jīng)村領(lǐng)導(dǎo)或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)同意簽字后方可。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村干部是否堅(jiān)守崗位也有一套嚴(yán)格的考勤標(biāo)準(zhǔn)，且與年終考核績效掛鉤。村民辦理各種事務(wù)及調(diào)節(jié)糾紛都需要在工作日時(shí)間去服務(wù)大廳。值得注意的是，規(guī)范化行政對村干部權(quán)責(zé)有明確的界定，有利于村民監(jiān)督，以規(guī)范村干部行政行為，維護(hù)村民合法權(quán)益。規(guī)范化行政已脫離傳統(tǒng)村治模式，使村干部邁入職業(yè)化軌道。

應(yīng)該說，村干部職業(yè)化主要集中于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，是地方政府根據(jù)新形勢下農(nóng)村治理實(shí)際，又一次將村干部納入國家代理人的自主制度創(chuàng)新行為。盡管各地著力點(diǎn)和方式多少略有差異，但也產(chǎn)生一些積極影響：如村干部職業(yè)化中的將其工資納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政、打通晉升通道等措施，吸引了一批鄉(xiāng)村精英加入村干部隊(duì)伍，穩(wěn)定了農(nóng)村基層組織建設(shè)，為建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村奠定了基礎(chǔ)；通過制定嚴(yán)格的管理制度和程序化的工作模式，也約束了村干部的不良行為。

三、村干部職業(yè)化面臨的困境

國內(nèi)理論及實(shí)踐研究表明，村干部職業(yè)化作為一項(xiàng)制度創(chuàng)新，在給村治帶來一定積極影響的同時(shí)，也逐步消解傳統(tǒng)村莊治理中一些社會(huì)關(guān)聯(lián)，并產(chǎn)生了一些問題。

（一） 干群關(guān)系懸浮化導(dǎo)致信息失真

所謂懸浮化主要指村干部與村民之間缺乏必要的聯(lián)結(jié)，成為一種懸空的狀態(tài)。正如有學(xué)者指出的我國基層政權(quán)從汲取型政權(quán)走向懸浮型政權(quán)，鄉(xiāng)村關(guān)系如同油和水的關(guān)系[11]。根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》相關(guān)規(guī)定，村民委員會(huì)屬于群眾自治組織，國家依賴科層官僚組織與村級自治組織銜接，不直接與單個(gè)村民對接。村民干部可以依靠村民自治組織中小組長、黨員等將村民組織起來，農(nóng)民本身也可以通過村組內(nèi)部組織網(wǎng)絡(luò)將個(gè)體需求上傳，形成一個(gè)良性的國家和社會(huì)互動(dòng)機(jī)制。

村干部職業(yè)化后村干部的產(chǎn)生方式發(fā)生重大變革。傳統(tǒng)村干部基本由本村選舉產(chǎn)生，彼此知根知底。隨著市場化、城鎮(zhèn)化推進(jìn)及合村并組之后，村莊逐漸成為半熟人社會(huì)，很多“土官”逐漸被“流官”取代，村干部更多地呈現(xiàn)出一種上級指定為主的形態(tài)，部分選舉形式化，村民參與冷漠化。與此相應(yīng)，村干部和村民間制度聯(lián)結(jié)也逐漸松散。其次，村干部職業(yè)化后工資支付考核由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)。農(nóng)業(yè)稅取消之后，村干部的工資由村提留支付轉(zhuǎn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支付，且由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府考核。村干部工資的多少，取決于各項(xiàng)指標(biāo)任務(wù)完成情況，如蘇州某鎮(zhèn)制定的對村黨委書記考核指標(biāo)為：經(jīng)濟(jì)工作占60%，重點(diǎn)工作占20%，黨的建設(shè)、精神文明、社會(huì)管理工作占20%，并明確規(guī)定百分考核的分值和加扣獎(jiǎng)?lì)~度，由鎮(zhèn)黨委、政府在年終根據(jù)實(shí)際情況研究確定。此外，村干部未來的晉升也完全取決于上級政府，即村干部個(gè)人政治生命完全由上級政府掌控。如此，村干部作為國家代理人的角色得到強(qiáng)化，“向上負(fù)責(zé)”已成村干部日常行為的當(dāng)然選擇。再次，村干部職業(yè)化后村治資源完全被上級政府掌控。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消后，國家采取項(xiàng)目制的形式轉(zhuǎn)移支付治理資源，村治資源的多少往往取決于上級政府的態(tài)度。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雖然不直接掌控村集體經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)，但在“村賬鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）管”的環(huán)境下，村里支出必須經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審核，造成對村集體資產(chǎn)的事實(shí)掌控。這就要求村干部必須和上級政府保持良好的關(guān)系，對上級保持絕對服從，盡力完成上級交代的任務(wù)。如在當(dāng)前的“美麗鄉(xiāng)村”創(chuàng)建活動(dòng)中，根據(jù)相關(guān)規(guī)劃，蘇州某村要在三年內(nèi)建成1個(gè)美麗村莊、10個(gè)三星級村莊、5個(gè)二星級村莊，其他實(shí)現(xiàn)整潔村莊。然而，該村建成一個(gè)美麗村莊就投入了550余萬元，區(qū)鎮(zhèn)政府只補(bǔ)貼100余萬，其余資金只能從村集體收入補(bǔ)貼。這種創(chuàng)建活動(dòng)雖然超越該村實(shí)際情況，甚至超越村民基本需求，但面對上級政府要求，雖然倍感壓力，村干部也只能勉力推行。

由此，村干部職業(yè)化使承擔(dān)組織村民任務(wù)的村民自治組織被吸納進(jìn)行政科層體制，在國家與鄉(xiāng)村社會(huì)的互動(dòng)中就產(chǎn)生了組織斷裂，即有組織的行政科層體制直接面對的是無組織的農(nóng)民個(gè)體[9]。村干部作為國家代理人和村莊保護(hù)人的角色逐步演變?yōu)樾姓砣撕妥茬娬撸饬舜迩f內(nèi)部治理體系，廣大村民重新回歸個(gè)體狀態(tài)。在缺乏有效需求表達(dá)機(jī)制的條件下，國家和社會(huì)之間雙向聯(lián)系就轉(zhuǎn)變?yōu)閲覍ι鐣?huì)的單項(xiàng)聯(lián)結(jié)，即國家可以通過自己的行政科層體系傳達(dá)自己的政策意圖，廣大村民卻缺失了自下而上的表達(dá)渠道。“人民沒有了自己的組織，只剩下辦大事的行政社區(qū)和行政官僚，沒有了公共生活，喪失了對直接涉及自己利益之事的發(fā)言權(quán)。人民成為無組織的個(gè)人，辦不好小事，缺少日常生活中的公正感，已經(jīng)成為國家治理的主要矛盾?！盵12]

由此，村干部逐漸淡化其村民代理人的角色，甚至有意無意忽視或者漠視村莊治理中的一些問題，對村情和民情越來越陌生，不了解基層群眾的基本需求，導(dǎo)致真實(shí)的村治情況無法反饋給國家，國家有可能無法制定符合實(shí)際的農(nóng)村政策。村干部職業(yè)化的過程實(shí)質(zhì)是村干部作為國家代理人角色強(qiáng)化的過程，村干部順應(yīng)了上層，卻因此疏離了下層[13]。

（二）村治導(dǎo)向市場化引致現(xiàn)代性缺失

傳統(tǒng)的村莊治理主要是為村民提供基本公共產(chǎn)品和維持鄉(xiāng)村社會(huì)基本秩序。村干部更多的是以村莊代理人或者村莊守護(hù)者身份出現(xiàn)。村干部職業(yè)化大多出現(xiàn)在東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)村莊或者資源密集型村莊，其主要目的是促使基層經(jīng)濟(jì)精英和政治精英重合，維護(hù)村集體經(jīng)濟(jì)健康平穩(wěn)發(fā)展。應(yīng)該說，村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展是村干部職業(yè)化的物質(zhì)基礎(chǔ)，畢竟鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)力并不足以保障村干部收入的吸引力。事實(shí)上，很多村干部的收入主要是以村集體經(jīng)濟(jì)收入作為來源，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只是負(fù)責(zé)考核和審核。市場化是村干部職業(yè)化發(fā)展主要誘因之一，這也成為村干部獲取合法性權(quán)威的重要來源：任期內(nèi)促進(jìn)村集體經(jīng)濟(jì)獲得良好的發(fā)展，就可以得到上級政府和民眾的廣泛支持，即使在社會(huì)治理上有所偏差，也可以忽略不計(jì)；但如果經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)下滑趨勢，則可能被調(diào)離甚至剝奪職位。我們可以從蘇州某鎮(zhèn)對村黨委書記考核指標(biāo)分析。如前所述，在該鎮(zhèn)對村支書考核各項(xiàng)指標(biāo)中，經(jīng)濟(jì)工作占60%，主要包括村級考核到賬收入完成年初下達(dá)指標(biāo)情況、公共財(cái)政收入完成年初下達(dá)指標(biāo)情況、招商引資固定資產(chǎn)投資情況；即使占比20%的重點(diǎn)工作指標(biāo)也是完成引稅任務(wù)情況、完成當(dāng)年村級合同任務(wù)簽訂情況、村集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營性資產(chǎn)增長情況等；亮點(diǎn)工作指標(biāo)如盤活存量閑置土地清理回購工作情況、積極向上爭取資金經(jīng)費(fèi)工作情況等；此外，在一些加分項(xiàng)目中如招商引資中每引進(jìn)一個(gè)內(nèi)資投資500萬元以上，外資投資150萬美元以上服務(wù)業(yè)項(xiàng)目加3分，公共財(cái)政預(yù)算收入超額50萬元加1分等。由此可見，經(jīng)濟(jì)指標(biāo)占據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村干部考核的絕對主導(dǎo)地位。村干部主要精力也都用于發(fā)展經(jīng)濟(jì)，相對于社會(huì)事業(yè)更多的是應(yīng)付上級達(dá)標(biāo)驗(yàn)收工作，很少主動(dòng)參與設(shè)置符合鄉(xiāng)村發(fā)展實(shí)際的公共事務(wù)議題。村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為村干部職業(yè)發(fā)展重要合法性來源，促使村干部把主要精力用于村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，導(dǎo)致村級社會(huì)發(fā)展嚴(yán)重滯后，村級治理中除了政府代理人村干部之外，極少出現(xiàn)其他社會(huì)組織。社會(huì)組織的缺位，導(dǎo)致農(nóng)村缺乏產(chǎn)生權(quán)利意識(shí)、法治意識(shí)的土壤，村民無法習(xí)得現(xiàn)代公民意識(shí)，始終處于原子化狀態(tài)，無法產(chǎn)生現(xiàn)代性社會(huì)必需的公民社會(huì)基因，也必然為村級治理甚至為城鎮(zhèn)化埋下不安定的種子。

（三） 村治方式格式化導(dǎo)致治理失序

科層制優(yōu)勢在于通過社會(huì)分工的專業(yè)化和社會(huì)治理的規(guī)則化，既增強(qiáng)了資源動(dòng)員能力、降低成本，也提高了行政效率。然而，村治工作往往面對的是具有綜合性和整體性的事務(wù)，很難給予專業(yè)化的分割，當(dāng)然亦難以嚴(yán)格按照部門化分工的制度處理。如果嚴(yán)格按照專業(yè)化處理村務(wù)，由于無法找到對接部門，瑣碎的事情無法得到有效解決，不斷拖延累積會(huì)形成基層治理的難以解決的重大危機(jī)。同時(shí)，村務(wù)事多由于情理而生，往往超越了當(dāng)下的時(shí)空，甚至超越了事件本身，需要對相關(guān)事件或者當(dāng)事人具有一定的了解，才能抓住事件的根源，解決也要依靠鄉(xiāng)村習(xí)俗及鄉(xiāng)土正義，司法方式不是解決村民矛盾的首要選擇。職業(yè)化的村干部大多只會(huì)采取就事論事、對事不對人的程序化處理方式，這種處理無助于事件的解決，甚至?xí)l(fā)大規(guī)模的群體性事件。如蘇南某村近年由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，家庭普遍擁有汽車，有的家庭甚至不止一輛，為解決車輛存放問題，村民一般解決的方式就是在房屋邊搭建一個(gè)簡易車庫。村里對這種違建，一般處理方式是默認(rèn)，如果受到鄰居舉報(bào)，村里就需要強(qiáng)力干預(yù)——拆除。而鄰居舉報(bào)的因素很多，大都因?yàn)殚L期以來的鄰里糾紛。傳統(tǒng)村莊治理中村干部更多的依靠熟人社會(huì)中個(gè)人權(quán)威等村莊社會(huì)文化資源，需要村干部對村民具有足夠的熟悉和認(rèn)知，否則相關(guān)工作的開展可能就會(huì)打折扣。因此，傳統(tǒng)村莊治理需要村干部經(jīng)常深入村民之中，與村民頻繁地互動(dòng)交流，了解村民思想和需求，通過與相關(guān)人員進(jìn)行充分溝通、調(diào)節(jié)、說服并利用個(gè)人權(quán)威，消解當(dāng)事人之間不滿，促使當(dāng)事人接受相應(yīng)的處理方式。可以看出，針對車庫問題處理，職業(yè)化的村干部只是對事件本身和當(dāng)下時(shí)空中解決問題，是一種治標(biāo)的策略，無法從根源上解決村民糾紛，長期以往村民間互相怨氣可能進(jìn)一步惡化，引致更大社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

此外，現(xiàn)實(shí)中突發(fā)性、季節(jié)性和鄉(xiāng)土性的村務(wù)工與職業(yè)化村干部要求實(shí)行坐班制是有偏差的。坐班制要求村干部擁有固定的辦公時(shí)間和場所，村莊治理嚴(yán)格按照程序化方式執(zhí)行。村民有事可以直接去辦公室找相關(guān)人員處理。但坐班制主要針對常規(guī)化和穩(wěn)定性的村務(wù)工作，現(xiàn)實(shí)中的村務(wù)工作更需要村干部及時(shí)趕赴現(xiàn)場，并酌情處理，否則會(huì)貽誤解決問題的恰當(dāng)時(shí)機(jī)。因此，格式化的村莊治理表面上實(shí)現(xiàn)了公平正義，實(shí)際上無法嵌入農(nóng)村社會(huì)文化環(huán)境，必然導(dǎo)致村莊治理失效，甚至?xí)T發(fā)巨大的社會(huì)危機(jī)。

（四） 治理資源屬人化危害國家公共性

“公共性”是促成當(dāng)代“社會(huì)團(tuán)結(jié)”的重要機(jī)制，對于抵御市場經(jīng)濟(jì)背景下個(gè)體工具主義的快速擴(kuò)張有著實(shí)質(zhì)性意義。它既是使個(gè)體得以超越狹隘的自我而關(guān)注公共生活的立基所在，還是形塑現(xiàn)代國家與民眾間良性相倚、互為監(jiān)督新格局的重要條件[14]。西方社會(huì)囿于發(fā)達(dá)的市民社會(huì)，存在寬泛的公共空間并被各類社會(huì)組織填充，國家與社會(huì)形成一個(gè)良性的互動(dòng)機(jī)制。而我國的村干部職業(yè)化建設(shè)，使得村干部被行政體制吸納，造成國家和社會(huì)互動(dòng)的組織斷裂，消解了村級組織的公共性。

同時(shí)，村干部職業(yè)化的一個(gè)目的就是規(guī)范化行政，逐步排除人治，實(shí)現(xiàn)依法治村，使基層治理走上良性運(yùn)轉(zhuǎn)的軌道。在市場化和城鎮(zhèn)化雙重推進(jìn)過程中，一批“雙帶”型精英成為村里帶頭人。這批精英善于把握市場機(jī)遇和充分利用上級政策，促使村集體經(jīng)濟(jì)獲得較大發(fā)展，掌控了村集體資產(chǎn)，也讓村莊打上其個(gè)人的烙印。對于廣大村民而言，他們是村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的受益者，其生活水平獲得較大提升。對于這批精英，村民是充滿感恩之心的。如在蘇南有的村莊設(shè)有村莊村史館，展現(xiàn)村里帶路人的成就，讓村民和參觀者不時(shí)觀摩。長期以來在此宣傳話語下，這批精英自己也認(rèn)為村莊的發(fā)展是其個(gè)人功勞，村莊資產(chǎn)自然也是其個(gè)人或者家族資產(chǎn)，自己在村莊政治中具有絕對的話語權(quán)。由此，村莊治理資源逐步演化為私人屬性性質(zhì)。村干部職業(yè)化后，這批村干部更是獲取國家代理人身份，是對其身份的追認(rèn)，為之打上合法性標(biāo)簽。

此外，在后稅費(fèi)時(shí)代，國家對村莊由資源汲取型轉(zhuǎn)為資源輸送型，且主要以項(xiàng)目制形式實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付。項(xiàng)目成為很多農(nóng)村獲取公共產(chǎn)品的主要渠道。項(xiàng)目的落地往往伴隨著大量的資金和政策，如道路建設(shè)、垃圾處理等，對提高村民日常生活具有重要價(jià)值，如何獲取項(xiàng)目成為衡量村干部能力的一個(gè)重要指標(biāo)。在當(dāng)前的體制下，項(xiàng)目獲取更多的是職業(yè)化村干部個(gè)人人脈和能力的綜合結(jié)果，項(xiàng)目的獲取更多具有個(gè)人烙印。項(xiàng)目獲批后，其對項(xiàng)目資源的使用和處置也就具有相當(dāng)?shù)脑捳Z權(quán)，成為舞臺(tái)的中心，而村民根本無權(quán)觸及，成為村莊治理的背景。由此，以國家資源形式出現(xiàn)的村莊治理資源，在落地基層的過程中逐步演變?yōu)榫哂兴饺藢傩缘拇逯钨Y源，無疑會(huì)對國家公共性產(chǎn)生一定程度的損害。

四、村干部職業(yè)化問題的消解

（一） 完善相應(yīng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)村干部職業(yè)化與村民自治有效銜接

《村民委員會(huì)組織法》明確規(guī)定：“村干部由本村村民選舉產(chǎn)生，村干部不得脫離生產(chǎn)實(shí)踐，任何組織或者個(gè)人不得指定、委派或者撤換村委會(huì)成員。”筆者認(rèn)為，村干部職業(yè)化應(yīng)該是對村干部管理方式職業(yè)化，村干部職業(yè)化不等于行政化或者官僚化，即使上級招聘或者選拔的干部，都要獲得村民選舉投票背書。要使村干部職業(yè)化嵌入村民自治體系，在制度設(shè)計(jì)上保障村民在村干部選撥、任職和考核等方面的參與權(quán)，特別是在考核制度方面，強(qiáng)化村干部以村民利益為導(dǎo)向的村民參與情況的考核，并適當(dāng)提高其權(quán)重；對村干部工資報(bào)酬等方面具有知情權(quán)，在村公務(wù)欄中公示；對村干部各項(xiàng)工作享有監(jiān)督權(quán)，特別是關(guān)系全村性的事務(wù)一定要嚴(yán)格按照《村民委員會(huì)組織法》和《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

此外，群眾路線一直是黨的根本政治路線，也是根本的組織路線，其基本要求就是接近群眾，關(guān)心群眾生活；依靠群眾，注意工作方法。在干部職業(yè)化過程中，如何重建干部與村民之間血肉聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)“關(guān)心群眾生活、注意工作方法”，是考驗(yàn)各級領(lǐng)導(dǎo)干部智慧的大事。當(dāng)前蘇州部分村莊推行“周六走訪日”活動(dòng)，要求村干部周六至少走訪10戶村民，這或許是一個(gè)好的嘗試。但如何促使干部從被動(dòng)走訪到主動(dòng)走訪，可能還有很長的路要走。

（二） 強(qiáng)化社會(huì)發(fā)展維度，豐富村莊治理合法性來源

組織發(fā)展的密度往往決定人類文明的程度。從原生秩序而言，如果一個(gè)村組織密度較高，相應(yīng)的穩(wěn)定性、公共服務(wù)水平及治理結(jié)構(gòu)和能力都會(huì)得到提升，甚至村莊的社會(huì)道德水平也會(huì)相應(yīng)提高一定水平。與之相反，如果僅僅是個(gè)別組織構(gòu)成，人的身份就會(huì)非常單一，治理結(jié)構(gòu)不發(fā)達(dá)，沖突卻很容易產(chǎn)生，且難以解決，治理水平也難以被人關(guān)注。后者恰恰是我們當(dāng)前村治治理的常態(tài)：在當(dāng)前村級建設(shè)過程中，治理結(jié)構(gòu)中只有村兩委這樣的核心組織，缺乏社會(huì)組織參與，村民處于原子化狀態(tài)。村級治理手段、方式簡單，沖突的邊界都是粗線條，出現(xiàn)問題極易直接轉(zhuǎn)移到村干部身上，甚至引禍至國家。這也是我們村級治理中普遍存在治理水平較低的根源。

村干部職業(yè)化本身是國家秩序向村級擴(kuò)展，更應(yīng)該注重拓展國家治理的合法性來源。在一個(gè)半熟人社會(huì)，村干部想實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)村治秩序中對村民的熟悉程度已不可能，如依賴不同的村民自組織則可以解決這個(gè)問題。制度上要鼓勵(lì)村民設(shè)立各種自組織，并在前期提供啟動(dòng)資金、辦公場所和一定的培訓(xùn)等培育措施，在村民中逐步建立廣泛的聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)。職業(yè)化的村干部要善于從經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向中轉(zhuǎn)移一部分精力致力于村民自組織建設(shè)，甚至擔(dān)任某些自組織負(fù)責(zé)人。當(dāng)村民自組織發(fā)展起來后，村民間很多事務(wù)完全可以自行解決，反而可以解放村干部，更好地為村級治理做出更大的貢獻(xiàn)。

（三） 重塑基層權(quán)力體系，提升村治能力

國家早已通過制度建構(gòu)了基層權(quán)力格局，劃分了國家與村組織之間權(quán)力邊界。我國憲法明確規(guī)定“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會(huì)或者村民委員會(huì)是基層群眾自治組織”，明確農(nóng)村社會(huì)是一個(gè)非行政化社會(huì)?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》明確國家基層組織和村委會(huì)之間關(guān)系：村委會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性組織，和基層政府是“指導(dǎo)——協(xié)助”關(guān)系?；鶎诱安坏酶深A(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)”，村委會(huì)不是政府派出機(jī)構(gòu)和附庸。但值得注意的是，這些規(guī)定較少涉及基層權(quán)力運(yùn)作的規(guī)范化、規(guī)則化和制度化，正如孫立平所闡釋的“正式權(quán)力的非正式運(yùn)作”以及吳毅等人所描寫的“擂”、“媒”、“示蠻”、“懷柔”、“擺平”和“搞定”等各類制度化、非常規(guī)化的權(quán)力技術(shù)[15]（P614）。真正的村干部職業(yè)化應(yīng)該是建立在良性運(yùn)轉(zhuǎn)的權(quán)力體系之上。重塑基層權(quán)力體系需要國家對基層權(quán)力體系進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，給予基層政權(quán)組織相應(yīng)的治理資源，提升其治理能力，促使基層政權(quán)組織真正規(guī)范化和制度化。

四、結(jié)語

黃宗智通過對20世紀(jì)上半葉之前的鄉(xiāng)村治理的分析指出，中國基層治理實(shí)踐的獨(dú)特性在于其以“半正式行政”為特征的簡約治理模式，并提醒我們不能簡單地從西方舶來的“科層制化”、“官僚化”、“理性化”和“現(xiàn)代化”等概念來理解中國基層治理的變化[16]。對于村干部職業(yè)化的理解也是如此。基層政府通過推進(jìn)工資制、坐班制和考勤制等一系列技術(shù)化管理措施將村干部納入行政科層體制，部分順應(yīng)了國家發(fā)展戰(zhàn)略的挑戰(zhàn)和城鎮(zhèn)化發(fā)展內(nèi)生邏輯。村干部職業(yè)化也帶來諸如干群關(guān)系懸浮化、村治導(dǎo)向市場化、村治方式格式化及村治資源私人化等問題，需要通過促進(jìn)村干部職業(yè)化與村民委員會(huì)自治有效銜接、加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)建設(shè)及重塑基層政府權(quán)力體系等措施，使村干部職業(yè)化坐實(shí)，真正提升基層治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

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