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法治政府評價指標(biāo)體系構(gòu)建

2017-03-18 18:45潘曉珍王傳剛
關(guān)鍵詞:行政權(quán)力法治政府評價指標(biāo)體系

潘曉珍+王傳剛

摘要: 依法治國要求推進(jìn)法治政府建設(shè),指標(biāo)體系的構(gòu)建為衡量法治政府建設(shè)程度提供了理論指導(dǎo),進(jìn)而倒逼政府加快自身法治建設(shè)。在明確法治政府及法治政府評價指標(biāo)體系概念的基礎(chǔ)上,引用企業(yè)管理中經(jīng)典的KPI關(guān)鍵績效指標(biāo),結(jié)合十八屆四中全會決議精神,為法治政府構(gòu)建考核指標(biāo),能增強(qiáng)指標(biāo)體系的實(shí)用性以及可操作性。

關(guān)鍵詞: KPI;法治政府;評價指標(biāo)體系;行政權(quán)力

中圖分類號: D63文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號:1009-055X(2017)01-0071-09

doi:1019366/jcnki1009-055X201701009

十八屆四中全會提出,全面推進(jìn)依法治國,建設(shè)社會主義法治國家。其中強(qiáng)調(diào)要深入推進(jìn)依法行政,加快建設(shè)法治政府。[1]2015年12月,中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015—2020年)》,提出到2020年基本完成法治政府建設(shè)的目標(biāo),從而在客觀上要求對法治政府建設(shè)的績效狀況進(jìn)行評價,即通過測量水平,肯定成績,發(fā)現(xiàn)問題,剖析原因,以提出改進(jìn)的對策建議。

從學(xué)理上看,法治政府評價可視為政府績效評價的一種形態(tài),具有典型的價值導(dǎo)向和工具理性。[2]源自西方的政府績效評價被認(rèn)為是“世界難題”,因?yàn)檎煌谄髽I(yè),其目標(biāo)具有多元性,行為表現(xiàn)大都為非交易性特征,政府及作為的效果亦存在明顯的滯后效應(yīng)。但新公共管理理論代表霍哲把政府績效作為切入點(diǎn),提出把績效評估作為改進(jìn)績效的一種管理工具,并設(shè)計了一整套具體的績效評估流程,同時還強(qiáng)調(diào),在績效評估的過程中要提高公民的參與度,因?yàn)檫@樣的績效評估結(jié)果和績效信息將會對政府政策和項(xiàng)目管理具有更大的意義。對法治政府績效評價也是如此,必須設(shè)計出科學(xué)合理的績效考核指標(biāo)進(jìn)行測量是法治政府績效評價的關(guān)鍵所在。因此,構(gòu)建法治政府評價指標(biāo)體系是切實(shí)推行依法行政的重要措施,對法治政府建設(shè)將產(chǎn)生重大影響。

近年來,為推進(jìn)法治政府建設(shè),國內(nèi)專家學(xué)者不斷加大對法治政府評價指標(biāo)體系的研究力度,如袁曙宏的《關(guān)于構(gòu)建我國法治政府指標(biāo)體系的設(shè)想》,從宏觀的角度指出了構(gòu)建法治政府指標(biāo)體系的意義,論證了構(gòu)建法治政府指標(biāo)體系的可行性,闡述了法治政府指標(biāo)體系的基本內(nèi)容,最后提出了法治政府指標(biāo)體系的構(gòu)建步驟以及使用價值。[3] 陳磊,林婧庭的《法治政府績效評價:主客觀指標(biāo)的互補(bǔ)互證》,主要從主客觀指標(biāo)互補(bǔ)互證關(guān)系的角度,來研究法治政府評價指標(biāo)體系。在主客觀指標(biāo)的互補(bǔ)關(guān)系上,認(rèn)為單一的主觀或客觀指標(biāo)都不足以滿足法治政府評價要求,需要發(fā)揮主客觀指標(biāo)在功能以及適用范圍的互補(bǔ)性。在主客觀的互證關(guān)系上,提出客觀指標(biāo)和主觀指標(biāo)在評價主體以及評價方式上的互證,有利于增強(qiáng)評價指標(biāo)體系的信度,減少體系出錯的可能性。[4] 由此可見,法治政府績效評價問題已經(jīng)引起了部分國內(nèi)學(xué)者的注意,但是目前相關(guān)研究僅僅停留在宏觀層面,并沒有構(gòu)建出具體的評價指標(biāo)體系,這也是本文致力于解決的核心問題。

一、法治政府評價指標(biāo)體系與KPI

(一)法治政府及法治政府評價指標(biāo)體系

法治政府就是指政府在合法的授權(quán)下,以良法為基礎(chǔ),按照法定的程序行使行政權(quán)力,從而達(dá)到政府與公民關(guān)系平等的民主政府。首先,法治政府是一個有限政府。有限政府是相對之前的“全能政府”而言,突出表現(xiàn)為行政權(quán)力的有限性。法治政府的行政權(quán)力被嚴(yán)格約束在法律的范圍內(nèi),以消解其天然的擴(kuò)張性,使其在法定的軌道下運(yùn)行。同時,法治政府也是民主政府。法治政府的權(quán)力來自于法律的授予,而法律是由人民或者人民代表制定的,所以法治政府也必然是民主政府,受到人民的制約與監(jiān)督。法治政府是法治的重要組成部分,也是現(xiàn)代政府發(fā)展的必然趨勢。

法治政府評價指標(biāo)體系是指由一系列反映法治政府精義、體現(xiàn)政府法治化職能理念、評價法治政府建設(shè)、規(guī)范法治政府評價的指標(biāo)集所組成的規(guī)范體系。法治政府建設(shè)所涉及的內(nèi)容十分廣泛,決定指標(biāo)體系設(shè)計需要適當(dāng)取舍,不可能兼顧全部。這就要求在指標(biāo)體系的設(shè)計中,一方面,要借鑒西方國家在相關(guān)方面的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),并結(jié)合我國的實(shí)際國情,建立具有我國特色的法治政府評價指標(biāo)體系。另一方面,要認(rèn)真分析各指標(biāo)之間的差異,找尋它們之間的聯(lián)系,從而建立以主要指標(biāo)為集合的指標(biāo)集。

(二)KPI(關(guān)鍵績效指標(biāo))及KPI指標(biāo)體系確立

關(guān)鍵績效指標(biāo)(Key Performance Indicators,KPI)是一種通過對組織內(nèi)部流程的輸入、輸出兩端的關(guān)鍵參數(shù)進(jìn)行設(shè)置、取樣、計算、分析,從而衡量流程績效的目標(biāo)式量化管理指標(biāo),是對組織運(yùn)作過程中關(guān)鍵成功要素的提煉和歸納。[5] KPI不僅僅是將部門目標(biāo)進(jìn)行分解,它還要結(jié)合組織的發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展趨勢,并將組織的戰(zhàn)略目標(biāo)通過逐層分解最終落實(shí)到崗位身上,成為崗位的工作目標(biāo)。[6] 簡單而言,KPI就是指一系列集中在組織績效方面的評價指標(biāo),這些指標(biāo)對組織現(xiàn)階段的發(fā)展和未來的成功起到關(guān)鍵作用,具有重要意義。它是用來衡量某一具體工作績效表現(xiàn)的具體量化指標(biāo),是對工作完成效果的最直接衡量方式。其來源于對組織總體戰(zhàn)略目標(biāo)的分解,反映最能有效影響價值創(chuàng)造的關(guān)鍵驅(qū)動因素。建立KPI體系的目的就是要建立一種機(jī)制,將組織的整體戰(zhàn)略轉(zhuǎn)化為內(nèi)部的活動,從而提高組織的核心競爭力并使之持續(xù)的取得高效益。KPI使得績效評估體系不僅成為一種激勵約束手段,更是戰(zhàn)略實(shí)施的工具。圖1KPI魚骨圖設(shè)計

KPI體系最重要的特征就是它是基于對組織戰(zhàn)略的逐層分解,一般采用繪制魚骨圖工具(如圖1)來確立組織關(guān)鍵績效指標(biāo)。先是將組織的總體戰(zhàn)略目標(biāo)進(jìn)行細(xì)分,分成部門目標(biāo)之后,再將目標(biāo)甚至細(xì)化到職員個人,通過這種方式,KPI體系對于促進(jìn)組織總體戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)具有重要意義。具體來說,KPI體系以組織戰(zhàn)略目標(biāo)和個人目標(biāo)相結(jié)合的方式,加快組織使命和戰(zhàn)略的傳播,進(jìn)而成為組織戰(zhàn)略實(shí)施的工具;它能夠使高層管理者認(rèn)識到對組織價值起主要作用的關(guān)鍵績效指標(biāo),從而制定有效的公共政策;通過使政府各職能部門領(lǐng)導(dǎo)知曉本部門的職責(zé)及部門每一個職員的任務(wù),能夠?yàn)檎ㄖ谓ㄔO(shè)的績效評估以及上下級溝通協(xié)商提供一個客觀基礎(chǔ);此外,在KPI的建立中,政府領(lǐng)導(dǎo)層可以及時發(fā)現(xiàn)法治政府建設(shè)過程中出現(xiàn)的問題,并采取措施及時予以糾正,同時能夠集中精力于提高績效的主要指標(biāo)。

二、基于KPI的法治政府績效管理體系的基本構(gòu)成

政府作為一種社會組織,其作為組織本質(zhì)屬性的同一性,為法治政府評估引入企業(yè)績效評估提供了理論依據(jù)。企業(yè)績效管理體系以組織目標(biāo)為依據(jù),以規(guī)范化、制度化為根本,以組織行為分析為重點(diǎn),以相關(guān)評估為基礎(chǔ),以員工參與為條件。因此,對政府法治建設(shè)的績效評估與企業(yè)的績效評估具有內(nèi)在的一致性。鑒于目前法治政府的績效評估與企業(yè)績效評估方面的相似性,KPI建立績效考核體系時可以將組織的戰(zhàn)略目標(biāo)分解為具有可操作性的行動目標(biāo),本文將根據(jù)所述的法治政府績效評估的原則,按照KPI關(guān)鍵績效指標(biāo)構(gòu)建的步驟和方法來為法治政府績效管理建立一套系統(tǒng)可行的關(guān)鍵指標(biāo)體系。

但是,政府的公共屬性和企業(yè)的市場屬性,決定了兩者的組織建構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制有所不同。法治政府績效評價的民主導(dǎo)向強(qiáng)調(diào)大眾參與及公民滿意度,以及評價主體的多元性。[7]因此,將KPI引入政府績效評估,在借鑒企業(yè)成功經(jīng)驗(yàn)的同時,必須考慮到政府獨(dú)特的組織設(shè)置及其所處的行政環(huán)境,針對政府績效評估特有的問題,對KPI作出一定的調(diào)整。調(diào)整后的KPI體系主要包括以下步驟:

(一)法治政府核心戰(zhàn)略目標(biāo)的確立

十八屆四中全會《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)對加快建設(shè)法治政府提出了規(guī)范要求,作出了科學(xué)的設(shè)計,確立了建設(shè)目標(biāo),制定了具體政策以及實(shí)施措施。這就是各級政府必須堅持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下,在法治軌道上開展工作,創(chuàng)新執(zhí)法體制,完善執(zhí)法程序,推進(jìn)綜合執(zhí)法,嚴(yán)格執(zhí)法責(zé)任;目標(biāo)是要建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政體制,加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。[8]

在建設(shè)法治政府的總體戰(zhàn)略目標(biāo)和基本價值取向達(dá)成共識之后,政府的管理層和公務(wù)人員都要對戰(zhàn)略目標(biāo)進(jìn)行深入學(xué)習(xí),這樣能夠使政府工作人員對戰(zhàn)略目標(biāo)有個清晰的認(rèn)識,從而保證在具體實(shí)踐中使建設(shè)法治政府的戰(zhàn)略目標(biāo)及具體措施與政府組織內(nèi)部的運(yùn)行機(jī)制相吻合。

(二)找出實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的關(guān)鍵成功要素

法治政府戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),最重要的在于找到實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的關(guān)鍵成功要素。政府需要通過協(xié)商民主的方式,在廣納吸取各方意見的基礎(chǔ)上,制定公共政策,確定實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)的關(guān)鍵成功要素。

對于實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的關(guān)鍵成功要素可以通過平衡積分卡(BSC)展開,因?yàn)槠胶庥嫹挚ǖ乃膫€維度可以清晰地展現(xiàn)出戰(zhàn)略目標(biāo)與績效管理之間的關(guān)系。具體來說,法治政府的戰(zhàn)略性關(guān)鍵成功要素相似于企業(yè)有如下四個維度。

(1)財務(wù)維度。財務(wù)維度的階段性戰(zhàn)略目標(biāo)包括成本費(fèi)用率。成本費(fèi)用降低主要通過合理利用各項(xiàng)運(yùn)營費(fèi)用來實(shí)現(xiàn)。在法治政府建設(shè)中,相應(yīng)的財務(wù)維度的中心級KPI需設(shè)置一系列的指標(biāo)才能測定現(xiàn)行的經(jīng)營行為能否實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo),此一級指標(biāo)為“法治成本”。

(2)顧客維度。政府及其工作人員要起到示范作用,成為社會主義法治的忠實(shí)崇尚者、自覺遵守者、堅定捍衛(wèi)者。這樣才能帶動全社會樹立法律意識,形成守法光榮、違法可恥的社會氛圍,讓法律文化深深扎根于社會的土壤之中。顧客維度的戰(zhàn)略目標(biāo)主要有提高服務(wù)質(zhì)量和優(yōu)質(zhì)高效完成項(xiàng)目任務(wù)兩項(xiàng)。提高服務(wù)質(zhì)量主要是通過提高行政執(zhí)法水平,形成高效的法治實(shí)施體系,真正做到有良法必依、有善章必循;不斷完善政務(wù)公開制度,積極主動地回應(yīng)各種社會關(guān)切問題,科學(xué)準(zhǔn)確地解答各種法規(guī)政策,此一級指標(biāo)定義為“群眾導(dǎo)向”。

(3)內(nèi)部運(yùn)作流程維度。內(nèi)部運(yùn)作流程的階段性戰(zhàn)略目標(biāo)即相關(guān)的法律法規(guī)制度建設(shè),也就是所謂“有法可依”。深入推進(jìn)依法行政,加快建設(shè)法治政府,必須高度重視立法工作,努力提高立法質(zhì)量,形成完備的法律規(guī)范體系,真正做到有良法可依、有善章可循。此指標(biāo)定義為“法制建設(shè)”。

(4)學(xué)習(xí)與成長維度。法治政府學(xué)習(xí)與成長維度的階段性戰(zhàn)略目標(biāo)是培養(yǎng)和選拔一支思想政治素質(zhì)好、業(yè)務(wù)工作能力強(qiáng)、職業(yè)道德水準(zhǔn)高,忠于黨、忠于國家、忠于人民、忠于法律的社會主義法治工作隊(duì)伍。這些可以通過公開招聘掌握法律專業(yè)知識人才以及通過培訓(xùn)提高政府工作人員的法律知識水平來實(shí)現(xiàn)。[9]此指標(biāo)本文定義為“過程推進(jìn)”。圖2法治政府關(guān)鍵成功要素分析圖

(三)法治政府績效指標(biāo)體系結(jié)構(gòu)

在制定法治政府的績效管理體系時,根據(jù)十八屆四中全會決定建立法治政府的最終目標(biāo)要求,結(jié)合制定KPI績效管理指標(biāo)的方法步驟,將法治政府績效指標(biāo)分為三級。其中,一級指標(biāo)主要的考核對象為戰(zhàn)略目標(biāo)管理層,因?yàn)閼?zhàn)略管理層需從戰(zhàn)略的角度對法治政府建設(shè)的績效負(fù)責(zé)。二級指標(biāo)為事務(wù)部門層面,該層面的績效指標(biāo)是通過對中心層的績效指標(biāo)層層分解得來。最后一個層面的指標(biāo)是政府內(nèi)具體操作(崗位)層面的績效評價指標(biāo),該層面績效評價指標(biāo)由事務(wù)部門層面的指標(biāo)分解得來,是具體崗位的績效與中心的整體績效的結(jié)合。[10]績效評價體系結(jié)構(gòu)如圖3所示。圖3績效評價指標(biāo)體系結(jié)構(gòu)圖

(四)確立法治政府KPI關(guān)鍵指標(biāo)

根據(jù)平衡計分卡(BSC)的基本思想和以上列出的步驟,結(jié)合經(jīng)典KPI制定工具——魚骨圖的方法,將法治政府KPI績效指標(biāo)進(jìn)行分解。如圖4所示。

指標(biāo)一:法制建設(shè)

要想實(shí)現(xiàn)法治政府,首先要有相關(guān)的法律制度建設(shè),即所謂“有法可依”。所以法制建設(shè)內(nèi)容是否科學(xué)、程序是否正當(dāng),對于法治政府的評價至關(guān)重要。圖4基于KPI的法治政府績效考評指標(biāo)體系

(1)法律法規(guī)內(nèi)容。法制建設(shè)的成果最直觀的表現(xiàn)形式就是法律法規(guī)的內(nèi)容??茖W(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)是制定法律法規(guī)的核心要求??茖W(xué)性要求制定法律法規(guī)必須以科學(xué)思想為指導(dǎo),每一項(xiàng)法律法規(guī)都能體現(xiàn)科學(xué)精神,使人們自覺去遵守。嚴(yán)謹(jǐn)性要求法律法規(guī)的制定要考慮全面,防止有人鉆法律法規(guī)的漏洞,從而使法律法規(guī)失去其應(yīng)有的威嚴(yán)。

(2)立法立規(guī)程序。法治政府不僅要求有法可依,更重要是所依之法必須是良法,而良法的制定就需要正當(dāng)?shù)牧⒎ǔ绦颉C恳豁?xiàng)法律法規(guī)都必須廣泛征求人民群眾的意見,并向社會公布意見采納情況。[11]建立健全專家咨詢論證制度,充分發(fā)揮專家學(xué)者在政府立法中的作用。只有程序正義,才有相應(yīng)的結(jié)果正義,因此有關(guān)部門應(yīng)該將立法立規(guī)的程序規(guī)范化、制度化,做到不以人的意志為轉(zhuǎn)移,這樣才能保證所制定的法律法規(guī)有利于法治政府建設(shè)。

指標(biāo)二:過程推進(jìn)

良法的制定可保證法治政府建設(shè)過程中有法可依,而法律的實(shí)施、法律權(quán)威的保證,則需要看法治政府推進(jìn)過程中,法治建設(shè)組織保障是否有效、公務(wù)員法治素養(yǎng)是否到位,這些因素都是評價法治政府績效的重要指標(biāo)。

(1)法治建設(shè)組織保障。法治政府建設(shè)需要健全的組織機(jī)構(gòu)以及責(zé)權(quán)分明的組織關(guān)系。健全的組織機(jī)構(gòu)有利于發(fā)揮組織的整體功能,協(xié)調(diào)各部門的關(guān)系,將法治政府建設(shè)落實(shí)到具體部門中去。責(zé)權(quán)明確的組織關(guān)系,能夠加強(qiáng)組織成員的責(zé)任感,調(diào)動其積極性,從而實(shí)現(xiàn)組織人力資本效益的最大化。評價法治政府建設(shè)情況,就需要對其組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行嚴(yán)格考察,以保證政府組織機(jī)構(gòu)健全、組織關(guān)系明確,為法治政府建設(shè)提供堅強(qiáng)的組織保障。

(2)公務(wù)員法治素養(yǎng)。法治政府建設(shè)工作,終究是要由人來完成,因此對法治政府的評價歸根到底是對人的評價。公務(wù)員作為政府的主體,其法治意識、法治素養(yǎng)自然成為法治政府建設(shè)的重要指標(biāo)。[12]公務(wù)員需要樹立強(qiáng)烈的法治意識,加強(qiáng)法律法規(guī)知識的學(xué)習(xí),提高自己的法律素養(yǎng),工作中學(xué)會用法律手段去解決問題與沖突,為法治政府建設(shè)貢獻(xiàn)力量。

指標(biāo)三:目標(biāo)實(shí)現(xiàn)

對法治政府的評價,目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況是重要的一級指標(biāo)。目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度可以直觀地評價法治政府建設(shè)情況,為政府相關(guān)工作的調(diào)整提供依據(jù)。對于目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的評價可以通過以下幾個指標(biāo):政府職能履行,重大行政決策,法律法規(guī)實(shí)施,行政權(quán)力運(yùn)行,人民權(quán)益保障。

(1)政府職能履行。法治政府要求政府進(jìn)一步簡政放權(quán)以及全面正確地履行政府職能。進(jìn)一步簡政放權(quán),要求政府減少對微觀經(jīng)濟(jì)的干預(yù),強(qiáng)化公共服務(wù)、市場監(jiān)管和社會管理的職能,為我國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境。政府全面正確地履行職能需要在法治的軌道上進(jìn)行,法律法規(guī)中規(guī)定政府履行的職能,就要堅決履行;法律法規(guī)中禁止的行為,就堅決不做??偟膩碚f,政府履行職能要做到不錯位、不越位以及不缺位。

(2)重大行政決策。政府重大行政決策都會帶來國家和社會的明顯變化,有些決策效果需要長時間才能顯現(xiàn),有些決策在短時間內(nèi)就可分清得失。法治政府建設(shè)要求各級政府重視重大行政決策,杜絕或減少決策失誤帶給國家和社會的損失。重大行政決策要嚴(yán)格按照法律法規(guī)規(guī)定的程序,爭取廣大群眾參與,引入專家論證,防止個人武斷。決策的內(nèi)容要科學(xué)合理,符合法律精神,不得與法律法規(guī)內(nèi)容相沖突。

(3)法律法規(guī)實(shí)施。法律法規(guī)的生命在于執(zhí)行,因此法律法規(guī)實(shí)施情況自然是法治政府評價的重要內(nèi)容。法治政府對內(nèi)要用法律法規(guī)嚴(yán)格要求組織內(nèi)的制度建設(shè)和人員安排,樹立法律至上的理念,防止違法違規(guī)現(xiàn)象的發(fā)生;對外要在法律法規(guī)的范圍內(nèi),正確處理政府與市場、政府與社會的關(guān)系,最大限度地減少由于行政行為失當(dāng)而帶來的損失。

(4)行政權(quán)力運(yùn)行。行政權(quán)力是政府組成的核心要素,是政府實(shí)現(xiàn)職能的保證。政治學(xué)研究一直圍繞著如何限制而又有效地使用行政權(quán)力展開,法治是當(dāng)今學(xué)者找到的最好答案。法治建設(shè)就是要把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里,打造有限政府。建立權(quán)力清單制度,防止政府濫用權(quán)力、以權(quán)謀私,使行政權(quán)力在法治的軌道上運(yùn)行。

(5)人民權(quán)益保障。法治精神就在于限制公權(quán)力,保護(hù)私權(quán)利。法治政府建設(shè)不僅要限制行政權(quán)力的行使,更要保護(hù)人民的合法權(quán)益。人民讓渡部分權(quán)力組成具有強(qiáng)制力的政府,就是為了保護(hù)自己的合法權(quán)益。在全球正義工程(World Justice Project,簡稱WJP)對于全球各國法治水平的測量過程中,就很好地體現(xiàn)了這種對于個人合法權(quán)益的保護(hù)。[13]因此法治政府的制度構(gòu)建、權(quán)力運(yùn)用以及價值取向都要以人民的權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn),法治政府就是人民的政府,是最讓人民滿意的政府。

指標(biāo)四:法治成本

法治成本是指法治政府建設(shè)過程中所耗費(fèi)的人力、物力以及財力的總和,一般由立法成本、執(zhí)法成本以及社會成本構(gòu)成。任何行為的評價,不僅需要考慮收益,還要考慮成本,法治政府建設(shè)也是如此。法治成本并不是越少越好,當(dāng)然也不是越多越好,政府在集中資源進(jìn)行法治建設(shè)的同時,也需杜絕不必要的浪費(fèi)。

(1)立法成本。立法成本是指在立法過程中因調(diào)研、征詢意見、專家咨詢論證以及其他技術(shù)問題而花費(fèi)的成本。伴隨立法主體和立法過程的日益復(fù)雜化,政府立法正在由主觀的行政行為轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣獏⑴c的政治過程。首先,表現(xiàn)為立法主體的多元化,即由黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)立法變?yōu)轭I(lǐng)導(dǎo)干部、專家學(xué)者和廣大群眾共同參與立法;其次,立法過程日益復(fù)雜,融入各方面的知識、智慧以及國外的經(jīng)驗(yàn);最后,立法要求更加嚴(yán)格,轉(zhuǎn)型社會的復(fù)雜性及多元性要求立法活動嚴(yán)謹(jǐn)合理,以防法律漏洞。這些變化都直接導(dǎo)致立法成本的增加,提高立法成本在法治政府指標(biāo)體系中的權(quán)重,使政府立法得到更多的重視。

(2)執(zhí)法成本。執(zhí)法成本是指執(zhí)法各個環(huán)節(jié)的支出,包括執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員工資、運(yùn)營費(fèi)用、購置設(shè)備、協(xié)調(diào)與其他機(jī)構(gòu)的關(guān)系以及其他各種財務(wù)成本。在保證法律法規(guī)嚴(yán)格執(zhí)行的前提下,執(zhí)行成本應(yīng)該是越低越好。政府在法治建設(shè)過程中,應(yīng)該建立專門機(jī)構(gòu)核算執(zhí)法成本,適度控制執(zhí)法花費(fèi),以保證限制在國家財政可承受的范圍內(nèi)。同時加強(qiáng)相關(guān)制度建設(shè)以消除執(zhí)法中的障礙,從而保證法律法規(guī)的順利實(shí)施。

(3)社會成本。社會成本屬于一種間接成本,有的是有形的,有的是無形的。有形的社會成本一般表現(xiàn)為法治建設(shè)直接或間接造成的社會特定人群的受益或負(fù)受益的大小,其中對負(fù)受益群體應(yīng)當(dāng)給予的救濟(jì)和補(bǔ)償必須列入法治的社會成本。無形的社會成本是指法治建設(shè)對社會大眾或某些特定人群造成的潛在影響,一般指負(fù)面影響,可能是經(jīng)濟(jì)上的損失,也可能是不公正的心理體驗(yàn),又或是對政府信任度的下降。

(五)基于KPI績效指標(biāo)考核評分計算標(biāo)準(zhǔn)

中央政府及地方政府根據(jù)各自情況,以適當(dāng)時間為周期,按照法定程序,對法治政府建設(shè)情況進(jìn)行全面的績效評估。各級政府對照指標(biāo)體系中一級指標(biāo)和二級、三級指標(biāo)的具體評分標(biāo)準(zhǔn),首先自行打分,并形成四大一級指標(biāo)和整體績效自評意見。[14]上級人民政府成立績效考核辦公室,組織相關(guān)部門對下級人民政府四大一級指標(biāo)的完成情況進(jìn)行考核,按優(yōu)秀、良好、合格和不合格進(jìn)行評定并打分,之后根據(jù)各分目標(biāo)權(quán)重系數(shù)確定整體績效。計算公式如下:

y=∑mj=1wjxj

(0≤wj≤1,j=1,2,…,m,∑mj=1wj=1)

式中:y為法治政府整體績效,xj為一級指標(biāo)評分,wj為權(quán)重系數(shù)。各一級指標(biāo)的權(quán)重系數(shù)可根據(jù)不同時期發(fā)展?fàn)顩r及不同地方政府的情況作適當(dāng)調(diào)整。為了使得單項(xiàng)KPI指標(biāo)得到更加客觀公正的評價,并且使地方政府之間的績效評價有一定的區(qū)分度,制定如表1所示的評估標(biāo)準(zhǔn)。 表1法治政府評價指標(biāo)體系評估標(biāo)準(zhǔn)一級指標(biāo)二級指標(biāo)三級指標(biāo)分值考評標(biāo)準(zhǔn)法制建設(shè)100分法律法

規(guī)內(nèi)容

50分立法立規(guī)

程序50分法律法規(guī)制定的完備和系統(tǒng)化程度20分法律法規(guī)未發(fā)現(xiàn)漏洞得20分;否則不得分法律法規(guī)對公共利益、社會利益的需要滿足度15分法律法規(guī)滿足公共、社會利益得15分;否則不得分法律法規(guī)的穩(wěn)定性15分法律法規(guī)超過5年不變更得15分;否則不得分(除特殊情況外)做好法律法規(guī)起草工作20分法律法規(guī)公開征求大眾意見及經(jīng)過專家論證得20分;否則不得分建立法制機(jī)構(gòu)對法律法規(guī)登記、審查和備案制度15分登記、審查和備案制度都建立得15分;只登記備案,未審查得7分;都未建立不得分建立法律法規(guī)公開制度15分建立得15分;否則不得分過程推進(jìn)100分法治建設(shè)

組織保障

40分公務(wù)員

法治素養(yǎng)

60分建立健全組織機(jī)構(gòu)25分建立并健全組織機(jī)構(gòu)得25分;建立組織機(jī)構(gòu)但不健全得15分;否則不得分完善責(zé)權(quán)明確的組織關(guān)系15分組織關(guān)系責(zé)權(quán)一致得15分;否則不得分公務(wù)員定期參加法律法規(guī)學(xué)習(xí)、培訓(xùn)15分每年組織3次得15分,組織2次得10分;否則不得分定期對公務(wù)員進(jìn)行法律法規(guī)知識考核15分每年考核3次得15分,考核2次得10分;否則不得分立法、執(zhí)法、司法部門干部和人才相互之間交流以及與其他部門具備條件的干部和人才交流15分建立交流機(jī)制并按規(guī)定實(shí)施,得15分;有制度未交流記10分;否則不得分立法工作者、法官、檢察官中律師、法學(xué)專家所占比率15分比例達(dá)到80%得15分;80%~50%得8分;否則不得分目標(biāo)實(shí)現(xiàn)100分政府職能

履行20分重大行政

決策20分法律法規(guī)

實(shí)施20分行政權(quán)力

運(yùn)行20分人民權(quán)益

保障20分全面正確履行政府職能9分未出現(xiàn)錯位、越位或缺位得9分;每出現(xiàn)一種情況扣3分改革行政管理體制,進(jìn)一步簡政放權(quán)9分落實(shí)簡政放權(quán)得9分;否則不得分改革行政管理方式,下放行政審批權(quán)2分落實(shí)下放行政審批權(quán)得2分;否則不得分建立并執(zhí)行重大決策公共參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法審查、集體討論決定程序10分建立并執(zhí)行得10分;只建制度得5分;否則不得分建立并執(zhí)行重大決策跟蹤評估制度10分建立并執(zhí)行得10分;只建制度得5分;否則不得分行政復(fù)議決定結(jié)果10分行政復(fù)議決定結(jié)果為撤銷、變更或者確認(rèn)原具體行政行為違法每10%扣1分行政訴訟勝訴率10分行政訴訟勝訴每10%得1分;否則不得分建立并執(zhí)行行政權(quán)力清單制度10分建立并執(zhí)行得10分;只建制度得5分;否則不得分按照法定程序行使行政權(quán)力10分遵守法定程序得10分;否則不得分嚴(yán)格執(zhí)行行政賠償和行政補(bǔ)償制度8分依法辦理行政賠償、補(bǔ)償案得8分;未依法辦理不得分;無請求案得8分執(zhí)行法院對人民提起的行政訴訟案判決6分執(zhí)行得6分;否則不得分依法辦理信訪案件6分信訪案件辦結(jié)率90%以上得6分;89%~60%得3分;50%以下不得分續(xù)上表一級指標(biāo)二級指標(biāo)三級指標(biāo)分值考評標(biāo)準(zhǔn)法治成本100分立法成本

40分執(zhí)法成本

40分社會成本

20分政府立法機(jī)關(guān)的開支15分政府立法機(jī)關(guān)開支小于或等于預(yù)算得15分;超過20%以內(nèi)得75分;否則不得分政府立法隊(duì)伍的開支10分政府立法隊(duì)伍開支小于或等于預(yù)算得10分;超過20%以內(nèi)得5分;否則不得分收集立法信息、資料及制作法律文本的費(fèi)用15分費(fèi)用小于或等于預(yù)算得15分;超過20%以內(nèi)得75分;否則不得分政府執(zhí)法機(jī)關(guān)的開支10分政府執(zhí)法機(jī)關(guān)開支小于或等于預(yù)算得10分;超過20%以內(nèi)得2分;否則不得分政府執(zhí)法隊(duì)伍的開支15分政府執(zhí)法隊(duì)伍開支小于或等于預(yù)算得15分;超過20%以內(nèi)得75分;否則不得分必要的行政執(zhí)法裝備15分裝備小于或等于預(yù)算得15分;超過20%以內(nèi)得75分;否則不得分維持社會穩(wěn)定成本10分維穩(wěn)成本占財政支出比重低于3%得10分;3%~5%得5分;5%以上不得分政府服務(wù)效率滿意度10分政府服務(wù)效率滿意度90%以上得10分;89%~60%得5分;59%以下不得分

三、結(jié)論

中國法治歷經(jīng)30多年的建設(shè)歷程,尤其是近15年來持續(xù)的法治政府建設(shè),使依法治國有了實(shí)質(zhì)性的突破。在法治政府的建設(shè)過程中,重大行政決策、行政監(jiān)督、行政執(zhí)法、行政救濟(jì)等方面的制度日趨完善,政府政務(wù)公開、重大決策聽證咨詢、重要事項(xiàng)公示通報等輔助性制度也在逐步建立并取得明顯成效。法治文化的培育、法治人才的培養(yǎng)以及公民權(quán)益的保障方面都體現(xiàn)了我國法治政府建設(shè)的巨大成果。[15]基于KPI指標(biāo)體系的法治政府評價指標(biāo)體系以分解并引導(dǎo)國家法治建設(shè)戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)為原則,通過確定一批具有明顯集聚效益和強(qiáng)輻射能力的考核指標(biāo)作為法治政府的“關(guān)鍵極”,評價衡量與法治政府建設(shè)關(guān)系緊密、體現(xiàn)核心競爭力的工作內(nèi)容,著重關(guān)注的是地方政府法治建設(shè)關(guān)鍵業(yè)績產(chǎn)出。

同時,基于KPI的法治政府評價指標(biāo)體系克服了以往評價指標(biāo)體系存在的定性指標(biāo)占據(jù)比例高、量化測評難以落地,客觀性指標(biāo)較為缺失、難以反映實(shí)際狀況,測評結(jié)果等級不科學(xué)、評估應(yīng)用存在缺位等問題,給地方政府提供了一套體系化、全面性、科學(xué)性、可量化、可操作、當(dāng)?shù)鼗脑u價標(biāo)準(zhǔn)體系,地方政府可以依據(jù)此指標(biāo)體系進(jìn)行評價、引導(dǎo)以及督促。具體操作包括:依據(jù)指標(biāo)體系的評分標(biāo)準(zhǔn),對各部門的法治建設(shè)情況進(jìn)行打分評價;通過改變各個指標(biāo)在指標(biāo)體系的權(quán)重,引導(dǎo)政府的建設(shè)方向;對評價分?jǐn)?shù)高的政府、部門給予獎勵,對分?jǐn)?shù)低的政府、部門責(zé)令其整改等。從而指導(dǎo)地方政府有計劃、有方向、有重點(diǎn)地配置資源,最終達(dá)到《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015—2020年)》的目標(biāo)要求。

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