摘要： 一、問題的提出：治理理論視闕下社區(qū)減災(zāi)的意義

社區(qū)作為城市最基層的單元，在減災(zāi)行動(dòng)中具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和戰(zhàn)略價(jià)值。[1]15-601994年在日本橫濱、2005年在日本兵庫和2015年在日本仙臺(tái)召開的三次世界減災(zāi)大會(huì)分別突出強(qiáng)調(diào)了推行開展社區(qū)災(zāi)害管理的工作機(jī)制和方法，明確提出了“社區(qū)減災(zāi)”的各項(xiàng)任務(wù)。治理理論是20世紀(jì)90年代西方國家興起的新理念，突出強(qiáng)調(diào)以多元主體和協(xié)作網(wǎng)絡(luò)的方式來處理公共事務(wù)，即強(qiáng)調(diào)國家、市場(chǎng)和社會(huì)在公共事務(wù)處理中的角色、定位和互動(dòng)關(guān)系。[2]因此，在社區(qū)減災(zāi)中的參與主體即政府、私營部門和社會(huì)組織間的角色、功能和互動(dòng)關(guān)系對(duì)社區(qū)減災(zāi)的效果會(huì)產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。隨著社區(qū)減災(zāi)在各國實(shí)踐的開展以及在治理理論的影響下，學(xué)界對(duì)于社區(qū)減災(zāi)中參與主體的角色、功能和互動(dòng)關(guān)系的研究逐漸興起。Louise K. Comfort（2006）[3]在對(duì)卡特里娜颶風(fēng)社區(qū)減災(zāi)行動(dòng)的研究中，得出社區(qū)在災(zāi)前、災(zāi)中和災(zāi)后的應(yīng)急過程中，急需不同層級(jí)政府部門、私營部門和社會(huì)組織的合作參與和共同應(yīng)對(duì)；Simo，Bies（2007）[4]研究表明，跨越單一部門的應(yīng)急協(xié)作在社區(qū)減災(zāi)中能夠創(chuàng)造巨大的公共價(jià)值，彌補(bǔ)單一部門應(yīng)對(duì)的缺陷，同時(shí)社會(huì)組織發(fā)揮了重要的作用；Naim，Kapucu，Demiroz（2011）[5]在比較了美國9·11恐怖襲擊和卡特里娜颶風(fēng)兩次事件中社區(qū)組織協(xié)作網(wǎng)絡(luò)的差異后，提出了災(zāi)害發(fā)生之前組織間頻繁的交互有利于強(qiáng)化應(yīng)急響應(yīng)的效果。隨著公共治理理論的興起和發(fā)展，多部門在社區(qū)減災(zāi)中的角色、功能和互動(dòng)關(guān)系的研究也越來越受到重視。

近幾年來，社區(qū)減災(zāi)在中國和美國都提上了議事日程，并且在國家的應(yīng)急管理機(jī)制上都提出了實(shí)踐模式。2007年3月民政部印發(fā)《全國綜合減災(zāi)示范社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)》，自此我國在全國范圍內(nèi)開展了“全國綜合減災(zāi)示范社區(qū)”的建設(shè)。截止到目前，全國各地分八批累計(jì)創(chuàng)建“全國綜合減災(zāi)示范社區(qū)”7727個(gè)。在美國，1997年美國聯(lián)邦應(yīng)急管理局（FEMA）開始創(chuàng)建“減災(zāi)型社區(qū)（Disaster-Resistant Community）”，以及2011年在全美范圍內(nèi)開展實(shí)施的應(yīng)急管理的全社區(qū)模式（Whole Community Approach to Emergency Management），期望動(dòng)員整個(gè)社會(huì)的力量，減少政府的行政負(fù)擔(dān)。[6]基于此，中美兩國在社區(qū)減災(zāi)的模式上各有特色。本文通過對(duì)中美兩國在國家層面所提出的社區(qū)減災(zāi)模式中政府、企業(yè)和社會(huì)組織參與模式的梳理和比較分析，以期更好地借鑒美國的社區(qū)減災(zāi)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步強(qiáng)化我國社區(qū)減災(zāi)中政府、企業(yè)和社會(huì)組織的作用和互動(dòng)關(guān)系。

二、中國“綜合減災(zāi)示范社區(qū)”模式

自2008年起，由民政部、國家減災(zāi)委員會(huì)發(fā)起，開展“全國綜合減災(zāi)示范社區(qū)”評(píng)選活動(dòng)。截止到目前的7727個(gè)示范社區(qū)，時(shí)空格局的分布上經(jīng)歷了“先東部、后西部，東西共同迅速擴(kuò)展”的過程，呈現(xiàn)出明顯的區(qū)域差異，高值區(qū)分布于首都圈、長(zhǎng)三角、珠三角和沿長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶。并且示范社區(qū)個(gè)數(shù)分布與所在縣域人口數(shù)量、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平具有較好的正相關(guān)關(guān)系，與災(zāi)害高發(fā)區(qū)域的空間對(duì)應(yīng)相關(guān)性不顯著。[7]《全國綜合減災(zāi)示范社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)》[8]明確規(guī)定了示范社區(qū)的建設(shè)內(nèi)容和評(píng)價(jià)指標(biāo)，包括10個(gè)一級(jí)指標(biāo)，分別為組織管理機(jī)制、災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、災(zāi)害應(yīng)急救助預(yù)案、減災(zāi)宣傳教育培訓(xùn)、防災(zāi)減災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施、居民減災(zāi)意識(shí)與技能、社區(qū)減災(zāi)動(dòng)員與參與、管理考核制度、檔案管理規(guī)范和社區(qū)減災(zāi)特色。其中關(guān)于示范社區(qū)建設(shè)的參與主體的考核指標(biāo)主要涉及到第1個(gè)指標(biāo)組織與管理機(jī)制和第7個(gè)指標(biāo)社區(qū)減災(zāi)動(dòng)員與參與（見表1），表現(xiàn)為以下兩個(gè)特征：表1中國綜合減災(zāi)示范社區(qū)評(píng)價(jià)指標(biāo)1和指標(biāo)7描述一級(jí)指標(biāo)二級(jí)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)1.組織

管理機(jī)制11領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)社區(qū)綜合減災(zāi)運(yùn)行、評(píng)估與改進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)健全12執(zhí)行機(jī)構(gòu)分工明確的專門工作小組：風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、宣傳教育、災(zāi)害預(yù)警、災(zāi)害巡查、轉(zhuǎn)移安置、物資保障、醫(yī)療救護(hù)、災(zāi)情上報(bào)等13工作制度領(lǐng)導(dǎo)工作制度、執(zhí)行工作制度14減災(zāi)資金社區(qū)籌劃

社區(qū)綜合減災(zāi)項(xiàng)目7.社區(qū)減

災(zāi)動(dòng)員與

參與71企事業(yè)單位相關(guān)企事業(yè)單位積極組織開展防災(zāi)減災(zāi)活動(dòng)，主動(dòng)參與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、隱患排查、宣傳教育與演練；對(duì)企業(yè)員工進(jìn)行防災(zāi)減災(zāi)教育72學(xué)校社區(qū)內(nèi)學(xué)校在日常教育中注重提高學(xué)生的防災(zāi)減災(zāi)意識(shí)和應(yīng)急能力，利用學(xué)校資源為居民開展防災(zāi)減災(zāi)教育73醫(yī)院社區(qū)內(nèi)醫(yī)院能積極承擔(dān)醫(yī)護(hù)工作，關(guān)注社區(qū)脆弱人群，提高社區(qū)救護(hù)能力74志愿者社區(qū)建立志愿者隊(duì)伍，承擔(dān)社區(qū)綜合減災(zāi)建設(shè)的有關(guān)工作，如宣傳、教育、義務(wù)培訓(xùn)，并配備了必要的裝備75社會(huì)組織社區(qū)內(nèi)社會(huì)組織發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，吸收各方資源，積極參與綜合減災(zāi)工作

第一，從評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的形式上看，政府部門與社區(qū)居民分工明確，共同參與社區(qū)減災(zāi)工作。領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)由基層政府（或派出機(jī)構(gòu)）擔(dān)任。在具體執(zhí)行方面，由于社區(qū)居民熟悉社區(qū)的基本情況和未來建設(shè)的需求，社區(qū)減災(zāi)動(dòng)員和參與中，政府部門、企業(yè)和社會(huì)組織均被要求發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，積極參與綜合減災(zāi)工作。

第二，從綜合減災(zāi)示范社區(qū)建設(shè)的具體實(shí)踐來看，基層政府（或派出機(jī)構(gòu)）仍為社區(qū)減災(zāi)的主體，社區(qū)中的企事業(yè)單位、社會(huì)組織被整合和吸納入基層政府的社區(qū)減災(zāi)網(wǎng)絡(luò)中，共同參與。私營部門和社會(huì)組織自下而上的參與被整合到基層政府的行政權(quán)力，各類社會(huì)資源如企業(yè)項(xiàng)目資金、社會(huì)捐贈(zèng)等都被納入行政資源，由基層政府統(tǒng)一支配。如上海市楊浦區(qū)新江灣街道在社區(qū)減災(zāi)的建設(shè)中以政府主導(dǎo)為主，由街道的政府部門創(chuàng)建綜合減災(zāi)社區(qū)創(chuàng)建委員會(huì)；委員會(huì)整合轄區(qū)內(nèi)的其他主體和資源如部隊(duì)、企業(yè)和學(xué)校，創(chuàng)建了包括部隊(duì)、街道、復(fù)旦大學(xué)和上海市城投公司在內(nèi)的“軍、政、校、企”聯(lián)席會(huì)議機(jī)制；街道動(dòng)員居民成立防災(zāi)減災(zāi)志愿者隊(duì)伍，形成減災(zāi)的基層網(wǎng)絡(luò)。因此，從中國綜合減災(zāi)示范社區(qū)的建設(shè)實(shí)踐來看，政府是社區(qū)減災(zāi)的主體，社區(qū)居民和其他社會(huì)組織發(fā)揮輔助作用。

三、美國兩階段社區(qū)減災(zāi)模式

（一）“減災(zāi)型社區(qū)”階段

美國的減災(zāi)型社區(qū)建設(shè)是從1997開始，終于2001年。FEMA通過實(shí)施“影響工程”，致力于開展“減災(zāi)型社區(qū)”的建設(shè)，強(qiáng)調(diào)社區(qū)居民的參加、社區(qū)組織的建立和社區(qū)減災(zāi)制度的完善。[9]與美國以往的減災(zāi)模式相比，“減災(zāi)型社區(qū)”的建設(shè)在治理層面更加突出以下兩個(gè)方面的顯著特征：

第一，注重社區(qū)層面的災(zāi)前預(yù)防。FEMA在減災(zāi)示范性社區(qū)建設(shè)中，撥付基金資助了7個(gè)散布于全美各地、具有代表性的縣（County），致力于建設(shè)“減災(zāi)型社區(qū)”。這筆資金的獲得區(qū)別于聯(lián)邦政府1988年《羅伯特·斯塔福災(zāi)害救濟(jì)和緊急援助法案》（《Robert Stafford Disaster Relief and Emergency Assistance Act of 1988》），相應(yīng)的資金撥付的首要條件是該地區(qū)已經(jīng)發(fā)生了自然災(zāi)害。相比較而言，“影響工程”項(xiàng)目更注重災(zāi)前的預(yù)防，因此資金的撥付在社區(qū)發(fā)生災(zāi)害之前。

第二，致力于培育多部門合作的伙伴關(guān)系。減災(zāi)示范社區(qū)的建設(shè)中，政府資助2000萬美元的“種子”基金，并在建設(shè)跨部門合作的伙伴關(guān)系、開展社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)和脆弱性評(píng)估、確定減災(zāi)的優(yōu)先權(quán)和廣泛的公眾參與方面對(duì)社區(qū)提出了要求。在減災(zāi)示范社區(qū)具體實(shí)施的幾年中，跨部門伙伴關(guān)系的建立取得了很好的效果。7個(gè)社區(qū)的減災(zāi)資金中，高層級(jí)政府給予基層政府一定扶持之后，逐漸退出。例如，減災(zāi)型示范社區(qū)建設(shè)的3年中，聯(lián)邦政府、州政府的參與率分別下降了772%和429%，縣政府和都市政府的參與率分別上升了4%和3%。除了政府部門以外，其他部門如商業(yè)部門、非營利組織、各類行業(yè)協(xié)會(huì)、宗教組織等所占比重越來越高，從1998年的6629%增長(zhǎng)到1999年的7029%，2000年的7386%?！坝绊懝こ獭苯K止時(shí)，很多社區(qū)通過多部門協(xié)同機(jī)制的建立，發(fā)展了長(zhǎng)效的伙伴關(guān)系。

（二）“全社區(qū)模式”階段

2011年3月11日發(fā)生的東日本大地震帶來的巨大人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失及核危機(jī)，對(duì)美國社會(huì)造成了巨大的沖擊，相關(guān)部門召開專門會(huì)議，共同思考應(yīng)該怎樣應(yīng)對(duì)類似的重大災(zāi)害事件。[10]隨后，美國總統(tǒng)政策8號(hào)令“國家應(yīng)急準(zhǔn)備”（Presidential Policy Directive/PPD-8：National Preparedness）（以下簡(jiǎn)稱PPD-8）由奧巴馬總統(tǒng)簽發(fā)實(shí)施，取代了《總統(tǒng)國土安全政策指令（Homeland Security Presidential Directive-8，HSPD-8）》?；诖耍?011年12月，時(shí)任FEMA行政長(zhǎng)官的Craig Fugate針對(duì)美國應(yīng)急管理的現(xiàn)狀提出：政府仍然會(huì)是應(yīng)急管理的主體。但是，也應(yīng)該充分地意識(shí)到以政府為中心的應(yīng)急管理方法，已經(jīng)不再能夠適應(yīng)各類巨型災(zāi)害帶來的挑戰(zhàn)。因此，急需提高整個(gè)社會(huì)的應(yīng)急能力。通過發(fā)起全國對(duì)話—應(yīng)急管理的全社區(qū)模式（Whole Community Approach to Emergency Management），旨在集體學(xué)習(xí)與交流全美社區(qū)的防災(zāi)減災(zāi)經(jīng)驗(yàn)、加強(qiáng)民眾的社區(qū)歸屬感、提高社區(qū)及整個(gè)社會(huì)的恢復(fù)力。

FEMA在全社區(qū)模式的建設(shè)中，提出了3個(gè)原則（Principle）和六個(gè)戰(zhàn)略主題（Strategic Theme）（見表2）。其中，可以非常明顯地看出FEMA所繼續(xù)強(qiáng)調(diào)的社區(qū)減災(zāi)模式中政府部門、企業(yè)和社會(huì)組織及公民個(gè)人間的社區(qū)減災(zāi)伙伴關(guān)系的建立。從治理層面上看，全社區(qū)模式具有以下3個(gè)方面的顯著特征：

第一，注重社區(qū)資源的利用。包括社區(qū)的人力資源如社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)者和社區(qū)物質(zhì)資源的利用。社區(qū)內(nèi)正式或非正式的領(lǐng)導(dǎo)者，對(duì)于社區(qū)具有全面的了解以及動(dòng)員能力。例如，俄亥俄州（Ohio State）中部是美國第二大索馬里族居民的聚集地，俄亥俄州中部區(qū)域規(guī)劃委員會(huì)（Mid-Ohio Regional Planning Commission）一直致力于獲取索馬里族居民的信息，如通信方式、傳統(tǒng)、行為、習(xí)俗，以便在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)能夠更好地滿足這一群體的需求。索馬里族居民提出將索馬里族居民社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)者加入到該委員會(huì)，以便在發(fā)生突發(fā)事件時(shí)能夠通過其領(lǐng)導(dǎo)者得到可以信賴的信息與資源。在這一過程中，應(yīng)急管理者和社區(qū)民眾通過建立可信任的合作關(guān)系共同受益。表2美國應(yīng)急管理全社區(qū)模式原則與戰(zhàn)略主題P1理解并滿足社區(qū)的真實(shí)需求P2加強(qiáng)社區(qū)的多元參與并對(duì)參與主體賦權(quán)P3強(qiáng)化社區(qū)在常態(tài)下的管理活動(dòng)ST1理解社區(qū)的多樣性ST2認(rèn)識(shí)社區(qū)的能力和需求ST3培育與社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)者的合作關(guān)系ST4建立并保持多元參與的伙伴關(guān)系ST5授權(quán)地方的行動(dòng)ST6利用和加強(qiáng)社區(qū)現(xiàn)有的設(shè)施、網(wǎng)絡(luò)和物資

第二，注重發(fā)揮商業(yè)部門的作用。FEMA意識(shí)到公私合營的伙伴關(guān)系對(duì)社區(qū)減災(zāi)具有深遠(yuǎn)意義，因此提出在社區(qū)減災(zāi)中應(yīng)該發(fā)揮商業(yè)部門的作用。就私營部門所追求的目標(biāo)層面來看，客戶的需求永遠(yuǎn)是首要需求，因此災(zāi)害發(fā)生時(shí)考慮到客戶的需求才能真正解決私營部門自身的生存需求。在全社區(qū)模式的建設(shè)中，一大批商業(yè)部門，如IBM、沃爾瑪（Walmart）、梅西百貨（Macy Department）、UPS、美聯(lián)航（United Airlines），動(dòng)員商業(yè)部門眾多的客戶群體，并利用其廣泛的運(yùn)輸和營銷網(wǎng)絡(luò)，按照市場(chǎng)的方式積極發(fā)揮作用。

第三，探索適應(yīng)多元主體伙伴關(guān)系建立的協(xié)調(diào)配合的應(yīng)急機(jī)制。如應(yīng)急協(xié)調(diào)準(zhǔn)備聯(lián)盟（Be Ready Alliance Coordinating for Emergency，BRACE）和應(yīng)急準(zhǔn)備支持聯(lián)盟（Support Alliance for Emergency Readiness，SAFER），是兩個(gè)在伊凡颶風(fēng)（Hurricane Ivan）之后建立起來的應(yīng)急管理伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)組織，前者服務(wù)于Escambia County，后者服務(wù)于Santa Rosa County。這兩個(gè)組織均致力于在應(yīng)急管理的各個(gè)階段協(xié)調(diào)社區(qū)、宗教組織、非營利組織、公立和私營組織的溝通與合作，來降低由自然災(zāi)害所引起的人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失和帶來的環(huán)境影響。圖1為BRACE與SAFER的工作流程圖，兩個(gè)機(jī)構(gòu)通過對(duì)各類組織的協(xié)調(diào)建立應(yīng)急伙伴關(guān)系，在弗羅里達(dá)州（Florida State）ESF-18（Emergency Support Functions-18）的指導(dǎo)下，來協(xié)調(diào)地方、州和聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的行動(dòng)，提供及時(shí)和短期的援助以滿足災(zāi)后的需求，保持社會(huì)秩序的穩(wěn)定。圖1BRACE與SAFER工作流程圖

四、中美社區(qū)減災(zāi)模式的比較

中美兩國在國家層面所提出的社區(qū)減災(zāi)實(shí)踐模式各有特色。開展實(shí)施的幾年中，都起到了啟發(fā)基層民眾防災(zāi)減災(zāi)意識(shí)、提高社區(qū)及整個(gè)社會(huì)防災(zāi)減災(zāi)能力的作用。中美兩國由于政治經(jīng)濟(jì)各個(gè)層面的差異，在社區(qū)減災(zāi)治理層面也呈現(xiàn)出不同的形態(tài)，政府部門、私營部門和社會(huì)組織乃至公民個(gè)人所參與社區(qū)減災(zāi)的方式、作用和互動(dòng)關(guān)系也略有不同。綜合來看，主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

第一，政府在社區(qū)減災(zāi)中的作用。中美兩國在社區(qū)減災(zāi)的具體模式中，政府部門都充當(dāng)了社區(qū)減災(zāi)的主體，但在與其他部門的關(guān)系上表現(xiàn)出較大的差異。中國綜合減災(zāi)示范社區(qū)建設(shè)中，基層政府（派出機(jī)構(gòu)）與社區(qū)中的私營部門、社會(huì)組織和志愿者團(tuán)體表現(xiàn)出“指令型”的關(guān)系模式。即社區(qū)減災(zāi)中基層政府（派出機(jī)構(gòu)）憑借行政權(quán)威，要求轄區(qū)內(nèi)的私營部門和社會(huì)組織參與社區(qū)減災(zāi)的網(wǎng)絡(luò)中，如對(duì)私營企業(yè)、醫(yī)院、學(xué)校以及志愿者團(tuán)體下達(dá)指令，表現(xiàn)出吸納和整合的方式，被動(dòng)地將社區(qū)減災(zāi)網(wǎng)絡(luò)擴(kuò)大至政府部門、企業(yè)和社會(huì)組織。在這種模式中，政府部門較多地承擔(dān)社區(qū)減災(zāi)的資源供給，私營部門和社會(huì)組織乃至公民個(gè)人充當(dāng)社區(qū)減災(zāi)的輔助力量。從形式上看，這種模式形成了治理的網(wǎng)絡(luò)，但私營部門和社會(huì)組織鑒于政府的行政權(quán)威被動(dòng)參與，缺乏自主性和獨(dú)立性，長(zhǎng)期來看不利于社區(qū)成員自救互救主體性的培育。

美國兩個(gè)階段的社區(qū)減災(zāi)模式中，在政府部門與其他部門的關(guān)系模式上表現(xiàn)為減災(zāi)型社區(qū)階段的“委托型”，到全社區(qū)模式階段的“合作型”。減災(zāi)型社區(qū)建設(shè)階段，F(xiàn)EMA以委托合同的形式把減災(zāi)項(xiàng)目委托給社區(qū)。全社區(qū)模式中，F(xiàn)EMA通過對(duì)社區(qū)的主體賦權(quán)、建立與社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)者的合作關(guān)系以及授權(quán)地方的行動(dòng)上，在社區(qū)減災(zāi)中形成了多部門參與的伙伴關(guān)系。政府部門與私營部門、社會(huì)組織之間的關(guān)系也由減災(zāi)型社區(qū)建設(shè)階段的“委托型”逐步演化為多部門共同參與的“合作型”。政府部門與私營部門和社會(huì)組織之間的關(guān)系不再是自上而下的垂直管理，而是橫向上良性的合作關(guān)系。從以上中美兩國在社區(qū)減災(zāi)實(shí)踐模式中政府部門的不同作用可以看出，中國目前在綜合減災(zāi)示范社區(qū)建設(shè)中，政府部門過多地承擔(dān)了行政職能，缺少對(duì)其他部門的合理和有效的激勵(lì)。

第二，私營部門在社區(qū)減災(zāi)中的作用。當(dāng)前我國社區(qū)減災(zāi)中體現(xiàn)出政府主導(dǎo)模式，但這并不表明社區(qū)減災(zāi)中需要“政府包攬”，親力親為所有事項(xiàng)，而是需要借助社會(huì)多方的力量，共同滿足社區(qū)居民日益增長(zhǎng)的異質(zhì)性需求。目前，中國的綜合減災(zāi)示范社區(qū)建設(shè)中私營部門即企業(yè)主要充當(dāng)?shù)氖琴Y源的捐贈(zèng)者，在社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)防范以及應(yīng)急響應(yīng)過程中企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任，慷慨解囊捐款捐物。大多數(shù)企業(yè)在社區(qū)減災(zāi)中成為政府部門監(jiān)管、指導(dǎo)和動(dòng)員的對(duì)象，少有企業(yè)以市場(chǎng)的方式，即通過等價(jià)、有償?shù)姆绞教峁?yīng)急產(chǎn)品和服務(wù)。美國從減災(zāi)型社區(qū)到全社區(qū)模式的建設(shè)中，逐步強(qiáng)調(diào)私營部門應(yīng)該以市場(chǎng)行為的方式參與到社區(qū)減災(zāi)過程中。利用企業(yè)的資源優(yōu)勢(shì)，分擔(dān)政府部門在社區(qū)減災(zāi)中的風(fēng)險(xiǎn)和行政成本，成為全社區(qū)模式中非常顯著的特點(diǎn)。

第三，社會(huì)組織在社區(qū)減災(zāi)中的作用。目前，在世界范圍內(nèi)，社會(huì)組織已成為各國治理結(jié)構(gòu)體系中不可或缺的重要力量。社區(qū)類的社會(huì)組織參與應(yīng)急管理領(lǐng)域的宏觀策略，表現(xiàn)為理念介入策略。[11]在社區(qū)減災(zāi)中社會(huì)組織的理念介入策略背景下，在風(fēng)險(xiǎn)管理階段，在微觀層面，通過風(fēng)險(xiǎn)文化培育即通過對(duì)個(gè)人安全意識(shí)與責(zé)任教育來改善個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知與行為；在宏觀發(fā)展理念層面，注重人與自然、發(fā)展與災(zāi)害之間的關(guān)系。在中國綜合減災(zāi)示范社區(qū)的建設(shè)中，廣泛動(dòng)員群眾力量，以社區(qū)人員為重點(diǎn)建設(shè)社區(qū)志愿者隊(duì)伍。[12]相比之下，美國的兩階段社區(qū)減災(zāi)模式，社區(qū)中的社會(huì)組織更重要的是以非營利性運(yùn)營的方式參與社區(qū)減災(zāi)活動(dòng)。其中美國紅十字會(huì)（American Red Cross）和宗教組織發(fā)揮了積極的作用。

五、啟示

因此，我國在社區(qū)減災(zāi)中，如何真正發(fā)揮政府部門、私營部門和社會(huì)組織的作用，是值得深度思考的問題，本文認(rèn)為應(yīng)該在以下幾個(gè)方面進(jìn)行強(qiáng)化。

第一，充分發(fā)揮私營部門在社區(qū)減災(zāi)中的作用。我國社區(qū)減災(zāi)的模式，是以政府部門為主導(dǎo)的，然而政府部門在人才、物資和資金等資源的供給上，始終是作用有限的。政府部門在社區(qū)減災(zāi)中所提供的產(chǎn)品和服務(wù)多數(shù)屬于公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的范疇，公共產(chǎn)品的提供只能滿足社區(qū)減災(zāi)的基本需求，對(duì)于社區(qū)居民的異質(zhì)化需求，如更高層次以及個(gè)性化的需求，則需要以市場(chǎng)的方式供給。而私營部門通過市場(chǎng)方式運(yùn)作，能夠解決社區(qū)居民日益增長(zhǎng)的異質(zhì)化需求，如政府的職責(zé)是對(duì)社區(qū)居民進(jìn)行必要的防災(zāi)減災(zāi)宣傳，而更高層次的技能的培訓(xùn)如果通過市場(chǎng)的方式由私營部門提供則會(huì)更加高效。

第二，促進(jìn)社會(huì)組織在社區(qū)減災(zāi)中的運(yùn)營化參與。目前，我國社區(qū)減災(zāi)中，社會(huì)組織作用的發(fā)揮多以志愿服務(wù)為主，然而公共管理領(lǐng)域中所涉及到的“志愿失靈”現(xiàn)象在社區(qū)減災(zāi)中也有體現(xiàn)，主要表現(xiàn)為志愿服務(wù)在社區(qū)減災(zāi)中的不可持續(xù)性。因此，積極發(fā)揮社會(huì)組織在社區(qū)減災(zāi)中的作用，就應(yīng)該轉(zhuǎn)變社會(huì)組織的志愿參與模式，通過非營利組織的運(yùn)營化參與，轉(zhuǎn)變以往社會(huì)組織的志愿性，而通過提供有償服務(wù)的方式調(diào)動(dòng)社會(huì)組織廣泛的社會(huì)基礎(chǔ)，并充分發(fā)揮社會(huì)組織的專業(yè)能力提供特色服務(wù)。

第三，加強(qiáng)政府部門、私營部門和社會(huì)組織在社區(qū)減災(zāi)中的有效溝通和協(xié)作機(jī)制。在社區(qū)減災(zāi)所呈現(xiàn)出的多元參與趨勢(shì)下，增加跨部門間的溝通和協(xié)作勢(shì)在必行。由于社區(qū)減災(zāi)中各類資源和信息呈現(xiàn)出碎片化的特征，跨部門在社區(qū)減災(zāi)中容易造成資源配置的低效，如信息無法共享、資源浪費(fèi)等。因此，通過加強(qiáng)跨部門間的溝通和協(xié)作機(jī)制，促進(jìn)政府部門、私營部門和社會(huì)組織聯(lián)合開展社區(qū)中的減災(zāi)和應(yīng)急行動(dòng)，才能有效解決跨部門社區(qū)減災(zāi)中資源配置低效率的問題。

社區(qū)減災(zāi)中政府部門、私營部門和社會(huì)組織跨越邊界進(jìn)行合作的減災(zāi)模式，是近年來在西方合作治理理論和跨部門合作等概念的影響下發(fā)展起來的，需要建設(shè)性地跨越政府、企業(yè)和社會(huì)組織的邊界，動(dòng)員各個(gè)部門的力量，共同實(shí)施減災(zāi)策略。在西方，政府、企業(yè)和公民社會(huì)的邊界比較清晰，因此比較容易跨越邊界共同解決問題。而中國的跨部門關(guān)系相對(duì)比較復(fù)雜，路徑依賴導(dǎo)致長(zhǎng)期存在于政府與企業(yè)、社會(huì)組織之間的縱向等級(jí)關(guān)系決定了社會(huì)發(fā)展中的政府、企業(yè)和社會(huì)組織的關(guān)系模式。目前中國政府與企業(yè)、社會(huì)組織的邊界模糊，政府部門與企業(yè)和社會(huì)組織間明顯不平衡的權(quán)利關(guān)系導(dǎo)致企業(yè)和社會(huì)組織相對(duì)于政府處于弱勢(shì)地位，因此應(yīng)急協(xié)作中往往表現(xiàn)出政府部門對(duì)企業(yè)和社會(huì)組織的“擠出效應(yīng)”。綜上，抑制“擠出效應(yīng)”，應(yīng)從充分發(fā)揮私營部門在社區(qū)減災(zāi)中的作用、促進(jìn)社會(huì)組織在社區(qū)減災(zāi)中的運(yùn)營化參與、加強(qiáng)跨部門的溝通和協(xié)作方面予以重視。

參考文獻(xiàn)：

[1] 滕五曉. 社區(qū)安全治理：理論與實(shí)務(wù)[M]. 上海三聯(lián)書店，2012.

[2] 張海波，童星. 中國應(yīng)急管理結(jié)構(gòu)變化及其理論概化[J]. 中國社會(huì)科學(xué). 2015（3）：58-84.

[3] LOUISE K，COMFORT. Cities at Risk： Hurricane Katrina and the Drowning of New Orleans [J]. Urban Affairs Review， 2006（4）：112-135

[4] SIMO G， BIES AL. The Role of Nonprofits in Disaster Response： An Expanded Model of Cross-Sector Collaboration [J]. Public Administration Review. 2007， 67（2）：125-142.

[5] KAPUCU， NAIM， DEMIROZ F. Measuring Performance for Collaborative Public Management Using Network Analysis Methods and Tools [J]. Public Performance and Management Review， 2011， 34（4）：549-79.

[6] 唐桂娟. 美國應(yīng)急管理全社區(qū)模式：策略、路徑與經(jīng)驗(yàn)[J]. 學(xué)術(shù)交流. 2015，253（4）：64-69.

[7] 周洪建，張衛(wèi)星，雷永登，等. 中國綜合減災(zāi)示范社區(qū)的時(shí)空格局[J]. 地理研究. 2013，32（6）：1077-1083.

[8] 國家減災(zāi)委員會(huì)辦公室. 全國綜合減災(zāi)示范社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)[EB/OL]. （2010-05-05）[2016-12-05]http：//wwwmcagovcn/article/zwgk/fvfg/jzjj/201005/20100500074887shtml？3.

[9] 沙勇忠，劉海娟. 美國減災(zāi)型社區(qū)建設(shè)及對(duì)我國應(yīng)急管理的啟示[J]. 蘭州大學(xué)學(xué)報(bào)，2010，38（3）：72-79.

[10] 游志斌，薛瀾. 美國應(yīng)急管理體系重構(gòu)新趨向：全國準(zhǔn)備與核心能力[J]. 國家行政學(xué)院學(xué)報(bào). 2015（3）：118-122.

[11] 陶鵬，薛瀾. 論我國政府與社會(huì)組織應(yīng)急管理合作伙伴關(guān)系的建構(gòu)[J]. 國家行政學(xué)院學(xué)報(bào). 2013（3）：14-18.

[12] 呂方. 社區(qū)公共服務(wù)中的吸納式供給與合作式供給——以社區(qū)減災(zāi)為例[J]. 中國行政管理. 2001，314（8）：76-79.