李春頂

美國總統(tǒng)特朗普就任以來接連炮轟《北美自由貿(mào)易協(xié)定》（NAFTA），圍繞著NAFTA，美加墨三國的角逐已經(jīng)“箭在弦上”。特朗普在總統(tǒng)競選中就聲稱NAFTA是“美國有史以來最糟糕的協(xié)定”，并承諾當(dāng)選后重新談判或廢除協(xié)定。在正式就任美國總統(tǒng)的第三天（1月22日），特朗普就迫不及待地表示將在同加拿大和墨西哥領(lǐng)導(dǎo)人會面時商討重新談判的事宜。2月3日，特朗普明確要求新任商務(wù)部長羅斯（Ross）負(fù)責(zé)重新談判的任務(wù)。英國《金融時報》的報道指出，白宮希望在5月份開啟有關(guān)NAFTA的會談，預(yù)計會很快向國會提交通知。

加拿大對于重新談判協(xié)定持開放態(tài)度，早在2016年11月特朗普贏得總統(tǒng)大選后不久，加拿大總理特魯多就表示愿意重談且“高興之至”。加拿大駐美國大使麥克納頓也表示自由黨政府將樂意與美國重新談判NAFTA。墨西哥顯然對于重新談判抱有擔(dān)憂，但也無法拒絕。墨西哥外交部長表示，愿意與美國以及加拿大政府一起“改進(jìn)”NAFTA，但并不贊成大幅度修改。

三國的訴求與期望

重新談判NAFTA的倡議主要由美國總統(tǒng)特朗普提出，加拿大和墨西哥處于被動接受的地位。加拿大抱著偏向中立的立場，而墨西哥持有抵觸和反對的態(tài)度。

特朗普認(rèn)為NAFTA對美國不公，大量的制造業(yè)轉(zhuǎn)移到了墨西哥，造成了美國就業(yè)機(jī)會的損失，同時移民和邊境安全議題也需要重新談判。故而，美國談判的訴求主要在兩個方面：一是在經(jīng)濟(jì)關(guān)系上要使NAFTA條款對美國更為“公平”，留住美國制造業(yè)并帶來新的就業(yè)崗位；二是收緊對墨西哥的移民和邊境政策?？梢哉f，特朗普政府重新談判的矛頭主要指向墨西哥，目的是要通過談判重新分配NAFTA的利益。

加拿大政府對于重新談判的態(tài)度基本是不期待也不拒絕，但整體抱有擔(dān)憂。特魯多在特朗普就任后曾專門同內(nèi)閣成員商談如何應(yīng)對美國提出的重新談判協(xié)定的要求。特魯多政府也在加強(qiáng)同中國等其他主要貿(mào)易伙伴的友好經(jīng)濟(jì)關(guān)系，如積極推動中加自貿(mào)區(qū)等。但無論如何，美國是加拿大最主要的貿(mào)易伙伴，墨西哥是加拿大的重要貿(mào)易伙伴，NAFTA對于加拿大的重要性毋庸置疑。縱使特朗普政府重新談判的矛頭并非針對加拿大，也不可避免的會帶來連帶損害效應(yīng)。加拿大政府的訴求主要是希望利用重新談判的機(jī)會更好地推動勞動力自由流動，解決協(xié)議實(shí)施中的投資者和東道國爭端問題，完善乳制品的供應(yīng)管理系統(tǒng)等，目的是要達(dá)成一個升級版的NAFTA。

墨西哥政府對重新談判NAFTA整體上較為反對并表現(xiàn)出憂慮，原因是特朗普政府主要針對的就是墨西哥，而墨西哥對美國市場和投資的依賴程度又很高。特朗普正式就任并提出重新談判NAFTA的提議后，墨西哥總統(tǒng)培尼亞立刻同加拿大總理進(jìn)行了溝通，強(qiáng)調(diào)北美自貿(mào)區(qū)貿(mào)易和投資自由化的重要性。墨西哥經(jīng)濟(jì)部長更是多次警告說，NAFTA的崩潰將可能對全球貿(mào)易的穩(wěn)定產(chǎn)生巨大影響。雖然籠罩著憂慮的情緒，但墨西哥政府已經(jīng)準(zhǔn)備好了更新協(xié)定，推動NAFTA進(jìn)一步升級。故而，墨西哥政府希望的是對NAFTA進(jìn)行局部的談判和微調(diào)，提出契合自身利益的條款。

NAFTA中三國的相互依賴和地位

NAFTA是美國、加拿大和墨西哥在1992年簽署、并于1994年1月正式生效的全面自由貿(mào)易協(xié)定。NAFTA正式生效以來，幾乎零關(guān)稅的貿(mào)易自由化極大地推動了三國的市場融合，促進(jìn)了相互之間的貿(mào)易。到2016年，美國和加拿大的雙邊貿(mào)易額增加到5492.4億美元，為1993年的約2.6倍，加拿大貿(mào)易順差173.7億美元；美國和墨西哥的雙邊貿(mào)易額增長到5278.2億美元，為1993年的約6.4倍，墨西哥貿(mào)易順差658.9億美元；加拿大和墨西哥的貿(mào)易額增長到307.9億美元，為1993年的約9倍，墨西哥貿(mào)易順差192.8億美元。

由此可見，NAFTA生效以來，墨西哥在區(qū)域內(nèi)的貿(mào)易增長最快，并且也處于較大的貿(mào)易順差狀態(tài)。美國和加拿大的貿(mào)易也有很大的增長，但貿(mào)易差額地位的變化不大，并且加拿大出口美國的多為資源性原材料產(chǎn)品，不會給美國制造業(yè)就業(yè)帶來影響。與此同時，北美自貿(mào)區(qū)建立以來，美國對墨西哥的直接投資增長很快，同時墨西哥也吸引了較多的國外投資，將墨西哥作為面向美國市場的生產(chǎn)基地。因此，在NAFTA的三國關(guān)系中，加拿大和墨西哥對美國市場的依賴都大于美國對兩國市場的需要，尤其以墨西哥對美國市場的依賴為甚。

事實(shí)上，北美自由貿(mào)易區(qū)的合作模式是美國和加拿大利用發(fā)達(dá)的技術(shù)和知識密集型產(chǎn)業(yè)，通過商品和資本的流動來獲得收益并擴(kuò)大對墨西哥的貿(mào)易；而墨西哥利用廉價的勞動力優(yōu)勢發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)和制造業(yè)，并將產(chǎn)品出口到美國和加拿大，同時從美國和加拿大獲得投資和技術(shù)。NAFTA擴(kuò)大了美國對加拿大和墨西哥的出口，使美國資本能夠無阻礙地進(jìn)入墨西哥的能源、金融和電訊等產(chǎn)業(yè)和利用墨西哥的廉價勞動力。加拿大的收益包括擴(kuò)大對美國和墨西哥的出口，并促進(jìn)了對兩國的投資。而墨西哥的收益是擴(kuò)大了進(jìn)入美國和加拿大市場的機(jī)會，吸引了大量外資，引進(jìn)了先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗?？梢哉f，協(xié)定是一個“三贏”的選擇。

NAFTA的未來走向和影響

NAFTA的未來發(fā)展方向大致有四種：

第一種可能是重新談判難以啟動。美國要開啟重新談判，首先要說服加拿大和墨西哥同意。加拿大政府不反對新的談判但肯定也不會積極推動或支持，墨西哥政府則預(yù)計會抵制和拖延談判的啟動。墨西哥總統(tǒng)在1月26日臨時取消原定于1月31日訪問美國的行程，考慮的因素很可能就包括避免與特朗普政府在重新談判NAFTA和貿(mào)易問題上正面交鋒?？梢姡尲幽么蠛湍鞲缤庾秸勁凶郎暇蚇AFTA協(xié)定重新談判并不容易。

其次，特朗普政府還需要取得美國國內(nèi)的支持，包括國會的授權(quán)和批準(zhǔn)，而目前國會中占多數(shù)的共和黨一直是自由貿(mào)易的支持者。另外，美國各州的態(tài)度也很重要，而目前美國有30個州的第一或者第二大出口市場是墨西哥和加拿大，很難保證絕大多數(shù)的州都支持重新談判。因此，重新談判的啟動有可能會拖延較長時間，說不定在特朗普的任期內(nèi)都難以啟動，或者是即使啟動談判但一直沒有結(jié)果。這種情況對于協(xié)定成員和世界的影響可以忽略。

第二種可能是重新談判并進(jìn)行微調(diào)，得到升級版的新協(xié)定。如果特朗普政府將談判目標(biāo)定位于對現(xiàn)有協(xié)定某些領(lǐng)域的微調(diào)，并且促使墨西哥做出一些讓步和妥協(xié)，就有可能提升美國的獲益。預(yù)計這種選擇和結(jié)果是三國都可以接受的，并且也較容易實(shí)現(xiàn)。但特朗普的目標(biāo)不一定是協(xié)定的局部完善，很可能會涉及大的變動或者牽涉墨西哥的核心利益。雖然升級版的協(xié)定也會惠及三國成員。

第三種可能是談判重新啟動且牽涉核心條款和大幅變動。這種情況下，談判的難度增加，很容易陷入遙遙無期的博弈。

第四種可能是談判難以啟動，或者談判沒有結(jié)果，特朗普政府選擇退出協(xié)定。NAFTA協(xié)定第2205條明確指出：協(xié)定任何一方只要遞交了書面通知，即可在6個月之后退出協(xié)定，并且特朗普如果決心要退出協(xié)定，也無需國會授權(quán)。但這種選擇會極大地?fù)p害美加墨三國的利益，美國國內(nèi)的反對力量尤其是利益攸關(guān)的產(chǎn)業(yè)集團(tuán)不會袖手旁觀，而失信于合作伙伴的壓力也會難以承受。事實(shí)上，特朗普提出重新談判NAFTA協(xié)定的主要目的是要墨西哥做出讓步，促進(jìn)美國的就業(yè)和經(jīng)濟(jì)增長，而退出協(xié)定的選擇更多只是一種威脅。

整體上，第一和第二種發(fā)展方向的可能性更大。特朗普政府如果真的希望通過重新談判促使美國獲得收益，第二種選擇更為可取，而希望墨西哥讓渡核心利益以促進(jìn)美國的就業(yè)和增長則不太現(xiàn)實(shí)。事實(shí)上，特朗普要通過貿(mào)易保護(hù)的手段引導(dǎo)制造業(yè)重新回歸美國的路徑本身就是違背市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的行為，帶來的只會是制造業(yè)向其他勞動力資源豐富國家的轉(zhuǎn)移。特朗普對NAFTA的“覬覦”，是“逆全球化”和“逆市場化”的，很可能會“竹籃打水一場空”。

（作者為中國社科院世界經(jīng)濟(jì)與政治研究所副研究員）