陳佳佳

摘要：隨著《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理的意見》的發(fā)布，氣象部門積極推進(jìn)中期財(cái)政規(guī)劃工作。然而伴隨著工作逐步推進(jìn)，氣象部門在過程中發(fā)現(xiàn)諸如部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制尚未形成，預(yù)判經(jīng)濟(jì)政策環(huán)境能力不足等各種問題，文章將圍繞工作中問題展開研究討論。

關(guān)鍵詞：中期財(cái)政規(guī)劃；氣象部門；預(yù)算

2015年1月，《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理的意見》發(fā)布?！兑庖姟芬?，實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理，由財(cái)政部門會同各部門研究編制三年滾動(dòng)財(cái)政規(guī)劃，對未來三年重大財(cái)政收支情況進(jìn)行分析預(yù)測，對規(guī)劃期內(nèi)一些重大改革、重要政策和重大項(xiàng)目，研究政策目標(biāo)、運(yùn)行機(jī)制和評價(jià)辦法，通過逐年更新滾動(dòng)管理，強(qiáng)化財(cái)政規(guī)劃對年度預(yù)算的約束性。

中期財(cái)政規(guī)劃是我國財(cái)政體制改革的核心內(nèi)容，對于改善財(cái)政體制，合理掌控財(cái)政資金、提高財(cái)政資金利用效率有著深遠(yuǎn)的意義及影響。

加快推進(jìn)氣象部門的中期財(cái)政規(guī)劃和滾動(dòng)預(yù)算工作，對加強(qiáng)氣象部門資金管控力度，提高資金使用效率，為氣象事業(yè)更好、更快發(fā)展提供扎實(shí)的資金保障。同時(shí)，對促進(jìn)氣象事業(yè)實(shí)現(xiàn)十三五規(guī)劃目標(biāo)有著較大的推進(jìn)作用。因此，根據(jù)自身部門氣象事業(yè)的中期規(guī)劃，準(zhǔn)確全面編制滾動(dòng)預(yù)算，完善項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫，成為了氣象部門做好中期財(cái)政規(guī)劃的首要工作。

一、中期財(cái)政規(guī)劃的推行現(xiàn)狀

中期財(cái)政規(guī)劃是20世紀(jì)眾多國家為實(shí)現(xiàn)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展而實(shí)行的年度預(yù)算管理體制改革措施，是目前先進(jìn)發(fā)達(dá)國家普遍采用的預(yù)算管理方式。中期財(cái)政規(guī)劃一般分為三年或五年預(yù)算計(jì)劃，以三年居多。也就是將預(yù)算安排的時(shí)間從一年擴(kuò)展到年，按照年滾動(dòng)方式編制，第一年規(guī)劃約束對應(yīng)年度預(yù)算，后兩年規(guī)劃指引對應(yīng)年度預(yù)算。年度預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后，對后兩年規(guī)劃及時(shí)進(jìn)行調(diào)整，再添加一個(gè)年度規(guī)劃，形成新一輪中期財(cái)政規(guī)劃。

在我國，中期財(cái)政規(guī)劃處于起步階段，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)嚴(yán)重不足，同時(shí)由于國際上積累多為聯(lián)邦體制下的經(jīng)驗(yàn)，對于單一體制下的我國并不適用，無從借鑒。為此，我國積極開展了中期財(cái)政規(guī)劃試點(diǎn)工作，河北省、河南省焦作市等地方納入試點(diǎn)范圍。經(jīng)過三年試點(diǎn)及經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，在2015年開始逐步向全國范圍內(nèi)推行。

氣象部門屬于國務(wù)院直屬單位，因此，在《意見》發(fā)布之后，積極推進(jìn)氣象部門中期財(cái)政規(guī)劃被列為重點(diǎn)工作之一。通過努力推進(jìn)，取得了較大的進(jìn)步，加強(qiáng)了資金有效管控，一定程度上提高了資金利用效率。然而推行過程中同時(shí)也伴隨著多種問題，諸如部門主管領(lǐng)導(dǎo)不夠重視中期財(cái)政規(guī)劃，各部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制尚未形成；預(yù)判經(jīng)濟(jì)環(huán)境及政策環(huán)境能力欠缺；預(yù)算工作任務(wù)緊，財(cái)務(wù)人員編制預(yù)算不能很細(xì)致，且財(cái)務(wù)人員多為兼職，并非專業(yè)出身，對日益增長的預(yù)算要求較為吃力；項(xiàng)目庫儲備不足，臨時(shí)或追加情況較多，績效管理未能很好與項(xiàng)目匹配；對財(cái)務(wù)核算不重視，作為預(yù)算基礎(chǔ)的財(cái)務(wù)歷史數(shù)據(jù)不夠準(zhǔn)確。

二、當(dāng)前實(shí)際工作中編制中期財(cái)政規(guī)劃存在的問題

中期財(cái)政規(guī)劃實(shí)施意義深遠(yuǎn)，是深化氣象事業(yè)改革，進(jìn)一步推進(jìn)氣象事業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的重要任務(wù)之一。雖然在實(shí)際工作中，推行中期財(cái)政規(guī)劃、編制滾動(dòng)預(yù)算取得了一定的進(jìn)步，然而仍然存在著一定的問題。目前問題主要表現(xiàn)在如下幾點(diǎn)：

1. 主管領(lǐng)導(dǎo)未從認(rèn)識上對中期財(cái)政規(guī)劃及滾動(dòng)預(yù)算引起足夠重視。同時(shí)各部門也未全面認(rèn)識其工作內(nèi)容及重要性，對于編制滾動(dòng)預(yù)算，普遍認(rèn)為這只是計(jì)財(cái)部門的主要工作，與本部門主要工作無太大關(guān)系。因此，各部門對其負(fù)責(zé)的基本或項(xiàng)目中的資金預(yù)算，亦或者資金支出方面的預(yù)算不夠在意，則往往出現(xiàn)由各部門負(fù)責(zé)的項(xiàng)目預(yù)算，卻不能很準(zhǔn)確反映出資金預(yù)計(jì)使用情況。諸如人事部門對部門內(nèi)部人員變動(dòng)不能準(zhǔn)確測算，氣象業(yè)務(wù)部門對即將展開的項(xiàng)目，未做市場調(diào)研，申報(bào)單位、申報(bào)資金開支存在較大隨意性等等諸多問題。而此類問題計(jì)財(cái)部門并非能一一解決，導(dǎo)致編制滾動(dòng)預(yù)算數(shù)據(jù)出現(xiàn)不夠準(zhǔn)確，逐年滾動(dòng)影響到中期財(cái)政規(guī)劃，進(jìn)而導(dǎo)致年復(fù)一年的資金管控能力下降等問題。

2. 中期財(cái)政規(guī)劃需建立在全口徑預(yù)算基礎(chǔ)上，不僅需要包含中央財(cái)政資金，地方財(cái)政資金，還要包含國有資本經(jīng)營收入，捐贈所得等所有可能預(yù)計(jì)到的資金。目前氣象部門在面臨錯(cuò)綜復(fù)雜的市場環(huán)境，缺乏足夠研判能力；同時(shí)，在中央政策不斷變化調(diào)整的情況下，更無法準(zhǔn)確預(yù)料到對本部門帶來的各種影響。因此，氣象部門在面臨中期財(cái)政規(guī)劃的編制時(shí)，往往由于無法預(yù)估國有資本經(jīng)營收入而帶來收入的不確定性，束手無策。

3. 編制中期財(cái)政規(guī)劃及滾動(dòng)預(yù)算的工作，時(shí)間緊，任務(wù)重。且多數(shù)財(cái)務(wù)工作人員，并非會計(jì)專業(yè)出身，且未能參與中期財(cái)政規(guī)劃編制之中。對于日益增長的預(yù)算要求理解不夠深入，對單位項(xiàng)目預(yù)算編制問題不能做出很好的判斷。因此，迫于工作壓力，未進(jìn)行詳細(xì)核實(shí)數(shù)據(jù)準(zhǔn)確可靠性、測算和比對，就上報(bào)，使其預(yù)算數(shù)據(jù)不夠準(zhǔn)確。項(xiàng)目預(yù)算基礎(chǔ)工作未能做細(xì)做實(shí)，實(shí)施過程中的績效管理工作不夠嚴(yán)格。項(xiàng)目儲備庫中數(shù)據(jù)不符合中期財(cái)政規(guī)劃要求，存在著較大變數(shù)；績效管理浮于表面，未能很好與滾動(dòng)預(yù)算進(jìn)行結(jié)合。各部門申報(bào)項(xiàng)目時(shí)，存在著支出隨意性。對于項(xiàng)目支出的預(yù)算，不經(jīng)過市場調(diào)研或研判，在各支出科目里隨意列支金額，缺乏足夠嚴(yán)謹(jǐn)性。而在實(shí)際支出中，卻無法按照原預(yù)算情況實(shí)際列支，從而造成財(cái)政資金因無法開支而被收回現(xiàn)象。多數(shù)專業(yè)項(xiàng)目時(shí)間跨度大，進(jìn)行考核難度大，甚至項(xiàng)目在預(yù)計(jì)驗(yàn)收時(shí)間尚未完工，而負(fù)責(zé)相關(guān)項(xiàng)目單位未被考核的現(xiàn)象層出不窮。

4. 氣象部門對財(cái)務(wù)核算業(yè)務(wù)不夠重視，處于后勤位置的財(cái)務(wù)核算部門在氣象系統(tǒng)中得不到資金支持，無法獲得足夠機(jī)會對現(xiàn)有人員素質(zhì)進(jìn)行提升以及對工作中經(jīng)常使用的軟硬件進(jìn)行更新。同時(shí)，財(cái)務(wù)核算人員無權(quán)參與各部門編制的中期財(cái)政規(guī)劃工作，無法全面認(rèn)識其編制項(xiàng)目的重要性，進(jìn)而無法對其申報(bào)的項(xiàng)目各項(xiàng)費(fèi)用支出提出合理建議。

三、推進(jìn)氣象部門中期財(cái)政規(guī)劃建議

中期財(cái)政規(guī)劃能有效解決跨期項(xiàng)目預(yù)算及考核問題，推進(jìn)該項(xiàng)工作具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。然而，該項(xiàng)工作的推進(jìn)不僅是計(jì)財(cái)部門的工作，還需要主要領(lǐng)導(dǎo)以及各部門配合，工作體制變革等相應(yīng)配套措施。具體建議如下：

1. 提高氣象部門主要領(lǐng)導(dǎo)對中期財(cái)政規(guī)劃的認(rèn)識，各部門應(yīng)統(tǒng)一認(rèn)識，從全局出發(fā)，積極主動(dòng)配合計(jì)財(cái)部門做好中期財(cái)政規(guī)劃工作。只有氣象部門廣大職工形成統(tǒng)一意識，才能有效順利地推進(jìn)氣象中期財(cái)政規(guī)劃工作。

2. 加強(qiáng)氣象部門對市場環(huán)境及政策環(huán)境研判能力，準(zhǔn)確全面預(yù)估本部門對國有資本經(jīng)營收入。針對變化多端的市場環(huán)境，可設(shè)置國有資本運(yùn)營中心，使其承擔(dān)起氣象部門國有資本運(yùn)作、預(yù)判市場環(huán)境對本部門影響等工作，并形成資料和報(bào)告；面對中央及地方適時(shí)調(diào)整的政策變化，辦公室等部門可加強(qiáng)對政府出臺政策對本部門影響的研究，及時(shí)整理材料。各部門形成的報(bào)告及材料，應(yīng)及時(shí)上行報(bào)告，使決策層有足夠時(shí)間進(jìn)行決策，并通知計(jì)財(cái)部門。計(jì)財(cái)部門則可以根據(jù)決策，對中期財(cái)政規(guī)劃中的收入預(yù)算進(jìn)行較為準(zhǔn)確、有目的地調(diào)整，進(jìn)而促使中期財(cái)政規(guī)劃數(shù)據(jù)更符合未來環(huán)境的實(shí)際需求，提高其準(zhǔn)確性。

3. 加強(qiáng)會計(jì)隊(duì)伍建設(shè)，培養(yǎng)有經(jīng)驗(yàn)及能力財(cái)務(wù)人員。在條件允許的情況下，對本單位財(cái)務(wù)人員進(jìn)行年度輪訓(xùn)，提高單位財(cái)會人員綜合素質(zhì)。同時(shí)，重點(diǎn)培養(yǎng)財(cái)務(wù)骨干人員，并使其承擔(dān)中期財(cái)政規(guī)劃攻堅(jiān)工作。逐步重視財(cái)務(wù)核算業(yè)務(wù)，規(guī)范核算業(yè)務(wù)?；谖磥砣昊蛘呶迥陮ζ浔旧順I(yè)務(wù)及事業(yè)發(fā)展的中期財(cái)政規(guī)劃。而滾動(dòng)預(yù)算所測算的具體數(shù)據(jù)，則基于以前年度實(shí)際支出數(shù)據(jù)。為了使中期財(cái)政規(guī)劃數(shù)據(jù)盡可能反映出實(shí)際資金需求，氣象部門應(yīng)提高對財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)核算的認(rèn)識，重視日常核算業(yè)務(wù)，充分利用和開發(fā)財(cái)務(wù)大數(shù)據(jù)。而現(xiàn)實(shí)中，各部門都未能重視財(cái)務(wù)核算地位，使其邊緣化，財(cái)務(wù)核算不夠規(guī)范，未能如實(shí)反映當(dāng)時(shí)實(shí)際需求。同時(shí)，為其以后進(jìn)行三年中期規(guī)劃或年度預(yù)算，增加了不少障礙。

4. 加強(qiáng)項(xiàng)目庫建設(shè)工作，結(jié)合單位中長期規(guī)劃，積極對項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)研、備案以及申報(bào)等前期工作。做好項(xiàng)目申報(bào)工作的事前工作，加強(qiáng)項(xiàng)目執(zhí)行過程中的事中管理，完善項(xiàng)目執(zhí)行后的事后分析與監(jiān)督。對于項(xiàng)目中期財(cái)政規(guī)劃及滾動(dòng)預(yù)算，應(yīng)充分做好項(xiàng)目的前期儲備工作，及時(shí)更新項(xiàng)目，使項(xiàng)目始終符合中長期財(cái)政規(guī)劃；對于項(xiàng)目執(zhí)行過程中，應(yīng)及時(shí)提醒項(xiàng)目承擔(dān)部門加快推進(jìn)進(jìn)度，并完善年度績效考核機(jī)制。對于完工項(xiàng)目，要積極引入審計(jì)機(jī)制，確保資金使用合理合規(guī)。

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（作者單位：重慶市氣象局財(cái)務(wù)結(jié)算中心）