趙芳芳

摘 要：重心下移、資源下沉、權(quán)力下放成為社會(huì)治理發(fā)展的趨勢(shì)，社區(qū)治理在整個(gè)社會(huì)治理體系中的地位日益凸顯并被不斷提升。但是，目前社區(qū)組織種類數(shù)量相對(duì)較少，居民“原子化存在”問題依然突出；社區(qū)組織服務(wù)功能不健全，與居民需求之間存在結(jié)構(gòu)性矛盾；社區(qū)組織參與治理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)缺乏，公共服務(wù)能力有待加強(qiáng)。公民參與已經(jīng)成為社會(huì)治理創(chuàng)新的重要課題，社區(qū)組織作為參與治理的主要載體，應(yīng)著力思考和解決以上問題，在社區(qū)治理和公共服務(wù)等方面扮演更重要的角色。

關(guān)鍵詞：社群主義；社區(qū)組織；參與治理；困境；社會(huì)治理創(chuàng)新

中圖分類號(hào)：C36 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2017）02-0190-02

隨著我國經(jīng)濟(jì)快速轉(zhuǎn)型發(fā)展，“社會(huì)年變化率”增大，社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷加速，公民權(quán)利意識(shí)與利益訴求日益增長(zhǎng)，必然要求社會(huì)治理體制機(jī)制做出相應(yīng)的調(diào)整和創(chuàng)新，以適應(yīng)“變化社會(huì)”中新“結(jié)構(gòu)因子”的新訴求，實(shí)現(xiàn)治理制度化程度與公民參與熱情之間的平衡。因此，創(chuàng)新社會(huì)治理，推動(dòng)社會(huì)治理走向法治化、民主化、科學(xué)化、制度化、規(guī)范化及程序化，成為我國公共行政和公共治理領(lǐng)域的一個(gè)重要課題，也是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。社區(qū)作為社會(huì)治理的基層單位，在公共價(jià)值、規(guī)范和共同情感等方面有著天然的優(yōu)勢(shì)，其治理水平關(guān)系到我國社會(huì)治理的基礎(chǔ)，其重要地位日益凸現(xiàn)，并被國家從改革層面自上而下不斷提升。社群主義關(guān)于“公民教育”“共同合作”以及“公民參與”等方面的理念和主張，與當(dāng)下我國正在進(jìn)行的社會(huì)治理創(chuàng)新及社區(qū)參與治理有著相似的價(jià)值追求，它所倡導(dǎo)的一些做法及西方國家所經(jīng)歷的成功實(shí)踐，可以為我們今天的改革創(chuàng)新和參與治理提供很多有益的啟示。

一、新常態(tài)下社區(qū)治理地位不斷提升，亟須社區(qū)組織發(fā)揮更大作用

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)深化改革與發(fā)展，社會(huì)流動(dòng)與利益分化加劇，社會(huì)矛盾和沖突凸顯，尤其是群體事件已成為影響我國和諧社會(huì)建設(shè)的制約因素，過去那種“國家—社會(huì)”互動(dòng)關(guān)系的簡(jiǎn)單二元結(jié)構(gòu)逐漸解體，“公民社會(huì)”逐漸發(fā)育，以“國家—社會(huì)組織—公民”為代表的三元甚至多元互動(dòng)關(guān)系模式逐漸確立并得到長(zhǎng)足發(fā)展。這一轉(zhuǎn)型必然要求政府社會(huì)治理價(jià)值和方法的轉(zhuǎn)變，黨的十八大報(bào)告提出，要圍繞構(gòu)建中國特色社會(huì)主義社會(huì)管理體系，加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)管理體制，強(qiáng)調(diào)要引導(dǎo)社會(huì)組織健康有序發(fā)展，充分發(fā)揮群眾參與社會(huì)管理的基礎(chǔ)作用。黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，要從各層次各領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與，強(qiáng)調(diào)鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面參與，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)，要激發(fā)社會(huì)組織活力，推進(jìn)社會(huì)組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用。黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出，要建立健全社會(huì)組織參與社會(huì)事務(wù)、維護(hù)公共利益、救助困難群眾、幫教特殊人群、預(yù)防違法犯罪的機(jī)制和制度化渠道、發(fā)揮社會(huì)組織對(duì)其成員的行為導(dǎo)引、規(guī)則約束、權(quán)益維護(hù)作用。由此可見，在“協(xié)同”“參與”“服務(wù)”等一系列“社會(huì)治理創(chuàng)新”話語體系下，重心下移、資源下沉、權(quán)力下放成為社會(huì)治理創(chuàng)新發(fā)展的趨勢(shì)，社區(qū)治理在整個(gè)國家社會(huì)治理中的地位日益凸顯并被不斷提升。

通過構(gòu)建社區(qū)參與式治理模式來推動(dòng)社會(huì)治理創(chuàng)新是一種自下而上的、體現(xiàn)自治精神的治理方式，是一種低成本的治理方式，也是一種適應(yīng)現(xiàn)代民主要求的治理方式。社會(huì)治理的內(nèi)容，尤其是醫(yī)療、衛(wèi)生、治安、就業(yè)、教育和娛樂等都是需要以社區(qū)為依托進(jìn)行的。作為一種結(jié)社形式的社區(qū)，是社會(huì)治理的一個(gè)起點(diǎn)，在公民參與公共政策制定、自主治理公共事務(wù)、解決公共問題和提供公共服務(wù)等方面發(fā)揮著越來越大的作用。同時(shí)，良好的社區(qū)治理秩序關(guān)系到和諧社會(huì)的構(gòu)建，優(yōu)化和提升社區(qū)治理無疑是推進(jìn)社會(huì)治理創(chuàng)新的一個(gè)有力抓手，因此社區(qū)治理是社會(huì)治理的著力點(diǎn)和落腳點(diǎn)。

二、社區(qū)組織種類數(shù)量相對(duì)較少，居民“原子化存在”問題依然突出

正如社群主義所倡導(dǎo)和預(yù)料的那樣，社團(tuán)在當(dāng)今社區(qū)治理和公共服務(wù)提供中扮演著越來越重要的角色。政府與市場(chǎng)之間會(huì)形成一個(gè)空隙，是政府不便做而企業(yè)又不愿做的地帶，非營利組織可以填補(bǔ)這個(gè)空隙。比如，美國非營利組織非常發(fā)達(dá)，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2014年美國有150萬個(gè)免稅的非營利組織為醫(yī)療健康、教育、人力資源、文化等提供服務(wù)[1]，有效滿足了公民參與和公共服務(wù)需求。從縱向發(fā)展來看，我國社會(huì)組織無論是在數(shù)量還是種類上都得到長(zhǎng)足的發(fā)展。截至2015年底，在各級(jí)民政部門登記的社會(huì)組織共有661 861個(gè)，其中民辦非企業(yè)單位329 122個(gè)，另外還有4 762個(gè)基金會(huì)和327 977個(gè)社會(huì)團(tuán)體[2]，社會(huì)組織在參與社會(huì)治理、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提供公共服務(wù)、繁榮社會(huì)事業(yè)等方面發(fā)揮了積極作用，成為我國社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要力量。但從橫向?qū)Ρ葋砜?，我國與美國在社會(huì)組織發(fā)育等方面還存在較大差距。美國社團(tuán)組織數(shù)量眾多、種類健全，包括互助組織、宗教組織以及公共和私人慈善組織等，承擔(dān)了大量的醫(yī)療、衛(wèi)生等社區(qū)服務(wù)。我國社群發(fā)育較晚，在數(shù)量、種類和結(jié)構(gòu)上都存在較大不足，難以發(fā)揮“公民社會(huì)”組織和服務(wù)的優(yōu)勢(shì)。這其中一個(gè)重要制約因素是當(dāng)前對(duì)社會(huì)組織發(fā)展的支持系統(tǒng)還不成熟，大多數(shù)省市在支持社會(huì)組織發(fā)展方面缺乏制度的整體設(shè)計(jì)[3]。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，社區(qū)居民對(duì)參與治理、公共服務(wù)方面的需求必將更加突出，對(duì)社群組織發(fā)育現(xiàn)狀提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。尤其是我國人口數(shù)量眾多，社區(qū)居民“原子化”存在的狀態(tài)依然沒有得到根本性的轉(zhuǎn)變，社區(qū)組織化程度與居民組織需求之間的矛盾更加凸顯。

三、社區(qū)組織服務(wù)功能不健全，與居民需求之間存在結(jié)構(gòu)性矛盾

除了克服社區(qū)居民原子化的存在、組織動(dòng)員居民參與社區(qū)治理不足，鄰里組織、互助組織、慈善服務(wù)組織和志愿者服務(wù)等在社區(qū)服務(wù)方面具有靈活高效的優(yōu)勢(shì)，可以為社區(qū)居民提供便捷有效的信息和救助等服務(wù)，這就是社群主義所主張的培育公民“公共精神”，以互利互助和社團(tuán)的形式為公眾提供便利和聯(lián)系。目前我國這種社團(tuán)形式的“公共精神”尚未得到培育，在政府和市場(chǎng)力量不足的情況下，進(jìn)一步加劇了居民對(duì)社區(qū)服務(wù)需求的矛盾。例如，目前我國社區(qū)教育中對(duì)少兒教育的需求增大，但與家長(zhǎng)急切的心理和需求相比，少兒教育的供給卻存在“結(jié)構(gòu)性不足”和“功能性不足”，地方政府財(cái)力緊張而無暇顧及，市場(chǎng)收費(fèi)較高、排他性較強(qiáng)。從社群主義的角度來看，我國具有少兒教育等功能的社區(qū)組織較少，經(jīng)驗(yàn)不足，難以發(fā)揮社區(qū)組織在提供少兒教育服務(wù)上公益性、普遍性和靈活性的優(yōu)勢(shì)，難以像美國社區(qū)那樣通過公益性的志愿者組織、鄰里組織、托兒院等達(dá)成這一目標(biāo)。在社區(qū)就業(yè)服務(wù)方面，美國等西方國家通過就業(yè)指導(dǎo)和培訓(xùn)組織、協(xié)會(huì)、俱樂部、中介組織等社團(tuán)的參與來為居民就業(yè)提供各種信息和服務(wù)，從群眾自治的層面發(fā)揮了社團(tuán)參與社會(huì)治理的功能；我國社區(qū)居民對(duì)就業(yè)和創(chuàng)業(yè)相關(guān)信息、咨詢和培訓(xùn)等服務(wù)需求也在不斷增加，而社區(qū)組織在此方面的參與和服務(wù)工作與居民需求之間存在較大差距，也反映出政府相關(guān)部門和社區(qū)組織職能的缺位，說明我國社區(qū)組織在種類和功能等方面與社區(qū)治理和居民公共服務(wù)需求之間存在結(jié)構(gòu)性矛盾。如何找準(zhǔn)痛點(diǎn)、解決矛盾，既是滿足社區(qū)治理和居民利益的需要，也是社區(qū)組織明確角色定位和可持續(xù)發(fā)展的需要。

四、社區(qū)組織參與治理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)缺乏，公共服務(wù)能力有待加強(qiáng)

公共服務(wù)理論研究者們都傾向于這樣一個(gè)事實(shí)：社區(qū)治安違法案件中，居民積極參與配合會(huì)幫助警察順利破案。社群主義也是基于這種理念，強(qiáng)調(diào)社團(tuán)在社區(qū)治理和服務(wù)中的重要性。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及文化生活豐富，社區(qū)事務(wù)的數(shù)量和內(nèi)容不斷增加，社區(qū)居民對(duì)社區(qū)治理和公共服務(wù)的期望與要求不斷上升，因此對(duì)社區(qū)組織的發(fā)展及相應(yīng)功能的完善提出了更高更多的現(xiàn)實(shí)需求。但長(zhǎng)期受我國“管制型”行政體制及“順民型”公民文化的制約，社區(qū)組織在處理與政府部門、社區(qū)居民之間的關(guān)系上還存在自主性不足、群眾認(rèn)同度不高等問題，“行政化”傾向明顯，從而導(dǎo)致了社區(qū)組織成了政府部門的“一條腿”，“準(zhǔn)行政”事務(wù)居多，而組織居民參與治理和提供公共服務(wù)方面實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足。雖然近年來我國社會(huì)組織在數(shù)量上得到長(zhǎng)足的發(fā)展，在社會(huì)治理和公共事務(wù)中發(fā)揮了一定的作用，但是在社會(huì)治理中的實(shí)質(zhì)性參與不足，在社會(huì)參與中并未實(shí)現(xiàn)真正的平等[4]。以社區(qū)治安為例，在依法治國基本方略下，我國社會(huì)治安整治活動(dòng)取得良好的效果，從整體上保證了社會(huì)秩序和穩(wěn)定。然而在政府部門宏觀控制的社會(huì)治安環(huán)境之外，家庭及周圍環(huán)境的維護(hù)卻不是政府的優(yōu)勢(shì)所在，需要相關(guān)社區(qū)組織發(fā)揮調(diào)解功能，諸如鄰里矛盾、家庭暴力、婆媳關(guān)系等。但當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)情況表明，我國的社區(qū)組織在家庭及周圍環(huán)境的維護(hù)方面還處于自發(fā)和盲目的空白狀態(tài)，社區(qū)居民對(duì)此需求較大，對(duì)社區(qū)組織提供相應(yīng)服務(wù)有所期望。社區(qū)組織需要不斷明確自身定位，協(xié)助政府部門參與治理，而非爭(zhēng)當(dāng)政府的“辦事員”，需要不斷在參與治理的實(shí)踐中積累工作經(jīng)驗(yàn)，提高參與治理和公共服務(wù)能力。

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[責(zé)任編輯 杜 娟]