陳 權(quán)

(白城師范學(xué)院，吉林 白城 137000)

我國(guó)高等教育管理體制改革:回顧、反思與建議

陳 權(quán)

(白城師范學(xué)院，吉林 白城 137000)

我國(guó)高等教育管理體制改革經(jīng)過(guò)了探索期、確立期、教育行政體制改革深化期和高校內(nèi)部管理體制改革深化期，對(duì)促進(jìn)高等教育科學(xué)發(fā)展起到了重要作用。反思我國(guó)高等教育管理體制改革進(jìn)程，存在著改革主體動(dòng)力不足、改革主線(xiàn)交替變換、改革政策整齊劃一、教育部門(mén)話(huà)語(yǔ)偏弱、政府監(jiān)督監(jiān)管不夠等問(wèn)題，與改革目標(biāo)差距較大。當(dāng)前深化高等教育管理體制改革，須凝聚政府、高校和社會(huì)堅(jiān)持教育優(yōu)先發(fā)展的思想共識(shí)，緊緊抓住落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)的核心要義，整合政府管理職能，建立多元化治理模式，推進(jìn)法治化進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

高等教育管理體制；改革；回顧；反思；建議

建構(gòu)一套具有中國(guó)特色、高教特點(diǎn)的高等教育管理體制，是高等教育事業(yè)繁榮發(fā)展的制度保障。在推進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的背景下，回顧我國(guó)高等教育管理體制改革歷程，明晰改革方向，對(duì)加快高等教育發(fā)展，促進(jìn)高等教育強(qiáng)國(guó)和科技強(qiáng)國(guó)建設(shè)具有重大意義。

1 對(duì)我國(guó)高等教育管理體制改革歷程的回顧

高等教育管理體制包括教育行政體制和高校內(nèi)部管理體制?？疾煳覈?guó)高等教育管理體制的探索、建構(gòu)和改革歷程，筆者將其分為四個(gè)時(shí)期。

(1)高等教育管理體制探索期(1949-1977)。這個(gè)時(shí)期是在全面規(guī)劃新中國(guó)高等教育事業(yè)，加強(qiáng)黨對(duì)高等教育事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)、推進(jìn)高等教育事業(yè)社會(huì)主義改造背景下展開(kāi)的，重點(diǎn)是加強(qiáng)對(duì)高?？刂啤⒔鉀Q領(lǐng)導(dǎo)權(quán)問(wèn)題。這個(gè)時(shí)期，高等教育管理經(jīng)歷了中央集中管理、高校內(nèi)部實(shí)行校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制(1950-1953)；高等教育部直接管理與中央有關(guān)業(yè)務(wù)部門(mén)管理相結(jié)合(1953-1958)；中央和地方兩級(jí)管理、高校內(nèi)部實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)制等階段(1958-1978)。1961年、1963年《教育部直屬高等學(xué)校暫行工作條例(草案)》及《關(guān)于加強(qiáng)高等學(xué)校統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理的決定(試行草案)》頒布，決定實(shí)行“中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，中央和地方兩級(jí)管理制度，教育部在中共中央和國(guó)務(wù)院的直接領(lǐng)導(dǎo)下管理全國(guó)高校，中央各業(yè)務(wù)部門(mén)協(xié)同教育部分工管理部分高校，各地區(qū)、各部門(mén)、各學(xué)校都要貫徹中央統(tǒng)一的方針政策，都要遵守中央統(tǒng)一規(guī)定的教學(xué)制度和其他重要的規(guī)章制度，都要按照全國(guó)統(tǒng)一的高等教育規(guī)劃和計(jì)劃辦事”，高校內(nèi)部實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的以校長(zhǎng)為首的校務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)制。至此，我國(guó)高等教育行政體制基本探索建構(gòu)完成?！拔幕蟾锩逼陂g雖有變化，但在粉碎“四人幫”后又逐漸恢復(fù)。

(2)高等教育管理體制確立期(1978-1998)。這個(gè)時(shí)期是在“文化大革命”后撥亂反正、恢復(fù)秩序和改革開(kāi)放新時(shí)代的背景下展開(kāi)的，重點(diǎn)是轉(zhuǎn)變政府職能，擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)。這個(gè)時(shí)期首先是以1985年5月《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》、1992年8月《關(guān)于國(guó)家教委直屬高校深化改革，擴(kuò)大辦學(xué)自主權(quán)的若干意見(jiàn)》兩個(gè)文件為標(biāo)志，從招生、專(zhuān)業(yè)調(diào)整等方面賦予高校不同程度自主權(quán)。隨著高校辦學(xué)自主權(quán)的擴(kuò)大，高校內(nèi)部管理體制改革被提到日程。1993年《關(guān)于普通高等學(xué)校內(nèi)部管理體制改革的意見(jiàn)》頒布，以人事、分配制度為重點(diǎn)的改革全面展開(kāi)。1993年《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》對(duì)高等教育體制改革的任務(wù)、目標(biāo)作了進(jìn)一步明確，指出“高等教育體制改革，主要是解決政府與高等學(xué)校、中央與地方、國(guó)家教委與中央各業(yè)務(wù)部門(mén)之間的關(guān)系，逐步建立政府宏觀管理、學(xué)校面向社會(huì)自主辦學(xué)的體制”，“在政府和學(xué)校的關(guān)系上，要按照政事分開(kāi)的原則，通過(guò)立法明確高等學(xué)校的權(quán)利和義務(wù)，使高等學(xué)校真正成為面向社會(huì)自主辦學(xué)的法人實(shí)體”[1]46。為保證改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，1995年5月《關(guān)于深化高等教育體制改革的若干意見(jiàn)》提出了“要通過(guò)深化改革和立法，劃分、規(guī)范舉辦者、管理者、辦學(xué)者的權(quán)力和義務(wù)”[1]162，1998年8月《中華人民共和國(guó)高等教育法》頒布，以法律形式規(guī)定高等教育管理體制實(shí)行中央和地方兩級(jí)管理，國(guó)務(wù)院教育行政部門(mén)主管全國(guó)高等教育工作、其他部門(mén)在職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)有關(guān)工作；高校實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，校長(zhǎng)全面負(fù)責(zé)教學(xué)、科研和其他行政管理工作；高校設(shè)立學(xué)術(shù)委員會(huì)、教職工代表大會(huì)，實(shí)行民主管理；高等學(xué)校自批準(zhǔn)設(shè)立之日起取得法人資格，面向社會(huì)依法自主辦學(xué)，實(shí)行民主管理，并享有一定的辦學(xué)自主權(quán)。

(3)高等教育行政體制改革深化期(1998-2009)。這次深化高等教育行政體制改革，是在建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、國(guó)務(wù)院兩次推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革、實(shí)施“985”工程的背景下推進(jìn)的，核心是政府簡(jiǎn)政放權(quán)，目標(biāo)是建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的高等教育行政體制，改革的主要內(nèi)容是：“正確處理中央教育行政部門(mén)和中央業(yè)務(wù)部門(mén)的關(guān)系，改革部門(mén)辦學(xué)管理體制，淡化和改變單一隸屬關(guān)系，變‘條塊分割’為‘條塊有機(jī)結(jié)合’；正確處理中央與地方的關(guān)系，擴(kuò)大省級(jí)政府統(tǒng)籌權(quán)；改善和加強(qiáng)中央政府宏觀管理的手段；在一定程度上擴(kuò)大高等學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)”[2]。1993年《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》提出高等學(xué)校“辦學(xué)體制和管理體制分別不同情況，采取繼續(xù)由中央部門(mén)辦、中央部門(mén)和地方政府聯(lián)合辦、地方政府辦、企業(yè)集團(tuán)參與和管理等不同辦法”。1994年、1995年、1996年，國(guó)家教委連續(xù)三次召開(kāi)高等教育管理體制改革座談會(huì)及1998年高等教育管理體制改革經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)，確定高等教育行政體制改革應(yīng)遵循的“共建、調(diào)整、合作、合并”方針。1998年，大范圍改革正式開(kāi)始，主要經(jīng)歷了三次大調(diào)整，一是對(duì)國(guó)務(wù)院撤并部門(mén)所屬院校進(jìn)行調(diào)整；二是對(duì)軍工系統(tǒng)所屬院校進(jìn)行調(diào)整；三是對(duì)國(guó)務(wù)院部門(mén)所屬院校進(jìn)行調(diào)整。這些被調(diào)整院校有的劃歸教育部管理，有的與教育部所屬高校合并，大部分實(shí)行了中央與地方共建、以地方管理為主。2000年之后，地方政府也對(duì)部分高校進(jìn)行了合并調(diào)整，到2008年左右高等教育行政體制改革基本結(jié)束。通過(guò)改革，教育部共調(diào)整了25項(xiàng)職能，其中從其他國(guó)家部委劃入9項(xiàng)、下放給省級(jí)政府9項(xiàng)，下放給高校6項(xiàng)、劃轉(zhuǎn)國(guó)家其他部委1項(xiàng)[3]。通過(guò)改革，標(biāo)志著部門(mén)辦學(xué)體制基本結(jié)束，中央和地方兩級(jí)辦學(xué)、以地方管理為主的高等教育行政體制確立。

(4)高校內(nèi)部管理體制改革深化期(2010至現(xiàn)在)。這次高校內(nèi)部管理體制改革是在由高等教育大國(guó)向建設(shè)高等教育強(qiáng)國(guó)轉(zhuǎn)變、建設(shè)人力資源強(qiáng)國(guó)的背景下展開(kāi)的，核心是建立現(xiàn)代大學(xué)制度，主要任務(wù)是完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。2010年頒布的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》提出了建設(shè)中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度的改革目標(biāo)。2010年12月底，教育部28所直屬高校開(kāi)展現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)試點(diǎn)工作。圍繞建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度，完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，深化高校內(nèi)部管理體制改革，先后頒布《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》《學(xué)校教職工代表大會(huì)規(guī)定》《全面推進(jìn)依法治校實(shí)施綱要》《關(guān)于堅(jiān)持和完善普通高等學(xué)校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的實(shí)施意見(jiàn)》《高等學(xué)校學(xué)術(shù)委員會(huì)規(guī)程》《普通高等學(xué)校理事會(huì)規(guī)程(試行)》。2014年，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》正式提出“深化教育領(lǐng)域綜合改革”的總要求，明確要改革高等教育管理方式，建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度，并在探索高校分類(lèi)管理辦法、建立健全大學(xué)章程、人事制度改革等方面進(jìn)行了試點(diǎn)部署[4]。從改革內(nèi)容看，基本是圍繞深化高校內(nèi)部管理體制改革進(jìn)行的部署，目標(biāo)還是建立完善中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度。在教育行政部門(mén)自上而下的強(qiáng)力推動(dòng)下，以“黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長(zhǎng)負(fù)責(zé)、教授治學(xué)、民主管理”為核心的高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)基本確立，高校內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行和監(jiān)督機(jī)制基本理順。為鞏固改革成果，2015年對(duì)《中華人民共和國(guó)高等教育法》進(jìn)行修訂，進(jìn)一步細(xì)化和明確高校學(xué)術(shù)委員會(huì)職責(zé)。

2 對(duì)我國(guó)高等教育管理體制改革政策的反思

我國(guó)高等教育管理體制改革總體上是以調(diào)整政府和高校關(guān)系為核心，以教育行政管理體制和高校內(nèi)部管理體制改革為主線(xiàn)，按照自上而下邏輯推進(jìn)的。通過(guò)不斷改革，體制進(jìn)一步完善，高等教育事業(yè)得到了快速發(fā)展。但應(yīng)看到，與改革目標(biāo)相比，還存在很大差距。改革呈現(xiàn)了以下幾個(gè)特點(diǎn)。

2.1 改革主體動(dòng)力不足

從改革進(jìn)程看，總體上是在國(guó)家政治體制、行政體制和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的推動(dòng)下，與國(guó)家由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的改革變遷相伴生，被動(dòng)推進(jìn)的特征明顯。高等院校被看作“類(lèi)政府機(jī)構(gòu)”而不是獨(dú)立實(shí)體，改革基本上限于高校行政隸屬關(guān)系調(diào)整，沒(méi)有突破依附國(guó)家行政體制的框框。如1998年、2008年兩次大幅度的教育行政體制改革，包括十八大以來(lái)的簡(jiǎn)政放權(quán)，都是在國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)改革和行政審批制度改革背景下推進(jìn)的。這說(shuō)明對(duì)高等教育特殊性認(rèn)識(shí)不足，對(duì)高等教育重要性突出不夠。改革的主動(dòng)因素雖然也有，如上世紀(jì)90年代以來(lái)，很多高校在人事、科研、后勤等方面進(jìn)行了有益探索，但由于國(guó)家政策不能及時(shí)跟進(jìn)，一些改革成果因缺乏合法性被迫恢復(fù)或陷入停滯。

2.2 改革主線(xiàn)交替變換

教育是潛移默化的過(guò)程，需要持久關(guān)注和耐心等待。教育改革不能追求立竿見(jiàn)影，而應(yīng)是“靜悄悄的改革”。但從我國(guó)高等教育管理體制改革的主線(xiàn)看，教育行政體制改革、高校內(nèi)部管理體制改革交錯(cuò)推進(jìn)，改革主題時(shí)常變換，政策供給穩(wěn)定性不足。如改革開(kāi)放前，基本是三五年就會(huì)有新的改革舉措；改革開(kāi)放后，雖然改革的周期變長(zhǎng)，特別是教育行政體制基本沒(méi)有太大變化，但高校內(nèi)部管理體制改革目標(biāo)卻在不斷變化，如從人事制度改革到后勤社會(huì)化，從建立現(xiàn)代大學(xué)制度到綜合改革，一項(xiàng)改革還未見(jiàn)成效，另一項(xiàng)改革又隨之而來(lái)。改革的交錯(cuò)推進(jìn)、主題的頻繁變換、政策的頻繁變更，使高校的改革積極性降低、特色性被消減、盲從性增強(qiáng)。這說(shuō)明對(duì)高等教育治理規(guī)律認(rèn)識(shí)不足，對(duì)改革的總體設(shè)計(jì)缺乏科學(xué)把握。

2.3 改革政策整齊劃一

從改革政策看，主要是在政府“一刀切”政策下自上而下進(jìn)行的，缺乏對(duì)地域差異性、高校功能差異性的實(shí)際考慮。如宏觀上，由于我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)狀況差別很大，導(dǎo)致高校間財(cái)政投入差異巨大。以2014年為例，北京市屬高校生均撥款為58548.11元，吉林省屬高校生均撥款為13784.20元，全國(guó)高校生撥款平均為16102.72元[5]。這種投入的差異，必然出現(xiàn)“孔雀東南飛”問(wèn)題。再如微觀上，教育部2014年頒布的《高等學(xué)校學(xué)術(shù)委員會(huì)規(guī)程》要求學(xué)術(shù)委員會(huì)中“擔(dān)任學(xué)校及職能部門(mén)黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的委員不超過(guò)總?cè)藬?shù)1/4，不擔(dān)任黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)及院系主要負(fù)責(zé)人的專(zhuān)任教授不少于總?cè)藬?shù)的1/2”。應(yīng)該說(shuō)，這個(gè)規(guī)定對(duì)強(qiáng)化學(xué)術(shù)權(quán)力，防止行政權(quán)力侵占學(xué)術(shù)權(quán)力具有重大意義。但執(zhí)行上，在相當(dāng)多高校難以落實(shí)。如辦學(xué)水平、師資力量不是很強(qiáng)的一些省屬高校，學(xué)術(shù)水平高的教授多擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，要實(shí)現(xiàn)專(zhuān)任教授不少于總?cè)藬?shù)的1/2，學(xué)術(shù)委員會(huì)的學(xué)術(shù)權(quán)威就會(huì)大打折扣；如擔(dān)任，又會(huì)導(dǎo)致行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力重疊，與改革目的相違。

2.4 教育部門(mén)話(huà)語(yǔ)偏弱

從改革主體部門(mén)看，主要是教育行政部門(mén)在大力推動(dòng)。由于我國(guó)政府部門(mén)職權(quán)繁雜，職能交叉過(guò)多，教育行政管理權(quán)除在教育行政部門(mén)外，還分散在發(fā)改、財(cái)政、人事、科技等部門(mén)。雖然一些重要改革是以國(guó)務(wù)院名義部署實(shí)施的，但由于中央和地方、政府部門(mén)間的協(xié)同性不夠，出現(xiàn)了教育行政部門(mén)“單出頭”現(xiàn)象和“政出多門(mén)”現(xiàn)象，政策資源的供給和優(yōu)化難以協(xié)同，使一些極具意義的改革措施難以落到實(shí)處。如2000年初，教育部為探索建立高校管理干部隊(duì)伍建設(shè)新機(jī)制，選擇在武漢大學(xué)等5所院校進(jìn)行職員制度試點(diǎn)。5所院校通過(guò)兩年多的實(shí)踐，取得明顯成效。但國(guó)家人事部門(mén)一直沒(méi)有將職員制度作為高校人事制度確定下來(lái)，使得該制度無(wú)法與現(xiàn)行的干部制度、工資制度、社會(huì)保障制度等相銜接，使改革難以推進(jìn)。

2.5 政府監(jiān)督監(jiān)管不夠

高等教育管理主要涉及行政權(quán)和學(xué)術(shù)權(quán)。行政權(quán)源于國(guó)家職能，具有組織性、強(qiáng)制性、指令性特征；學(xué)術(shù)權(quán)源于專(zhuān)業(yè)知識(shí)，具有屬人性、松散性、非強(qiáng)制性特征。只有在有效區(qū)分兩方面權(quán)力基礎(chǔ)上，行政上才能真正管好，學(xué)術(shù)上才能真正激活，改革預(yù)期效果才能實(shí)現(xiàn)，否則就會(huì)陷入“一放就亂、一收就死”的怪圈?；仡櫢叩冉逃芾眢w制改革歷程，行政權(quán)和學(xué)術(shù)權(quán)不加區(qū)分一起下放給地方和高校，是一個(gè)明顯特征。如專(zhuān)業(yè)設(shè)置權(quán)包含兩方面：學(xué)術(shù)上，是否具備設(shè)置何種專(zhuān)業(yè)的條件應(yīng)由學(xué)者及學(xué)校決定；行政上，能否設(shè)置何種專(zhuān)業(yè)的權(quán)力應(yīng)由教育行政部門(mén)統(tǒng)籌決定。事實(shí)上，專(zhuān)業(yè)設(shè)置權(quán)是完全在高校的，教育行政部門(mén)只是指導(dǎo)性的。其造成的后果就是高校專(zhuān)業(yè)重復(fù)設(shè)置，辦學(xué)同質(zhì)化嚴(yán)重。再如，從產(chǎn)權(quán)角度講，公辦高校的資產(chǎn)為國(guó)家所有，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改善辦學(xué)條件應(yīng)是政府的重要職責(zé)，但實(shí)際上行使這些權(quán)力的主體在高校，一些高校因無(wú)力投入造成了辦學(xué)規(guī)模與辦學(xué)條件嚴(yán)重不適。這種將行政權(quán)和學(xué)術(shù)權(quán)相混淆的后果是該放的權(quán)力沒(méi)下放、不該下放的權(quán)力下放了，導(dǎo)致中央和地方、政府和高校的責(zé)任不清、政學(xué)不分。

3 對(duì)我國(guó)高等教育管理體制改革深化的建議

深化高等教育管理體制改革，根本目的是要解放高等教育生產(chǎn)力、調(diào)動(dòng)各方積極性，作出有利于政府、高校、社會(huì)三方利益的制度安排，保證高等教育效率、效能和效益的有機(jī)統(tǒng)一，進(jìn)而促進(jìn)國(guó)家和社會(huì)發(fā)展進(jìn)步。作為建設(shè)科技強(qiáng)國(guó)和人力資源強(qiáng)國(guó)的重要基礎(chǔ)，要發(fā)揮高等教育基礎(chǔ)性、全局性、先導(dǎo)性作用，必須深入研究高等教育治理規(guī)律，凝聚政府、高校、社會(huì)思想共識(shí)，遵循行政邏輯、學(xué)術(shù)邏輯和市場(chǎng)邏輯，探索形成一套具有中國(guó)特色、高教特點(diǎn)的管理體制。

3.1 凝聚共識(shí)：堅(jiān)持教育優(yōu)先發(fā)展

堅(jiān)持教育優(yōu)先發(fā)展，是我國(guó)一項(xiàng)重要的戰(zhàn)略決策，是黨和國(guó)家的堅(jiān)定意志。對(duì)高等教育事業(yè)在制度上的優(yōu)先供給和遵循教育規(guī)律的特殊供給，是實(shí)現(xiàn)教育優(yōu)先發(fā)展的重要保障。落實(shí)高等教育優(yōu)先發(fā)展，應(yīng)成為各級(jí)政府的自覺(jué)行動(dòng)、高校的主動(dòng)作為和社會(huì)的鼎力支持。高等教育管理要突破既有體制阻力和權(quán)力運(yùn)行慣性，必須取得中央和地方、政府和高校、政府職能部門(mén)等各方的思想共識(shí)。這個(gè)共識(shí)就是要堅(jiān)定不移地實(shí)施教育優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略。只有各方對(duì)教育優(yōu)先發(fā)展形成共識(shí)，才能最大限度減少改革阻力、激發(fā)改革動(dòng)力、集聚改革合力。凝聚共識(shí)，關(guān)鍵在各級(jí)政府要堅(jiān)定教育優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略遠(yuǎn)見(jiàn)，把優(yōu)先支持、保障教育的政策落到實(shí)處，不要停留在“口號(hào)”層面；要把高等教育發(fā)展?fàn)顩r作為考核各級(jí)政府工作績(jī)效的重要指標(biāo)，強(qiáng)化各級(jí)政府在支持高等教育發(fā)展方面的重要責(zé)任；要把高校發(fā)展規(guī)劃融入當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)籌考慮駐地高校的校園建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，賦予高校更大的校園規(guī)劃自主權(quán)和人財(cái)物管理權(quán)。

3.2 抓住核心：落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)

高等教育管理體制核心是對(duì)高等教育由“誰(shuí)來(lái)管、管什么、怎么管”做出規(guī)定。“誰(shuí)來(lái)管”是體制層面的，核心是隸屬問(wèn)題，受制于國(guó)家政治體制和行政體制；“管什么”是職能層面的，核心是政府和高校間、教育部門(mén)和其他部門(mén)間、高校內(nèi)部機(jī)構(gòu)間的職能劃分問(wèn)題；“怎么管”是技術(shù)層面的，核心是政府和高校以什么方式方法進(jìn)行管理的問(wèn)題。在這三個(gè)層面中，“由誰(shuí)管，由哪一級(jí)政府來(lái)管的問(wèn)題，只是一個(gè)從屬問(wèn)題”[6]，“管什么、怎么管”才是實(shí)質(zhì)所在。換句話(huà)說(shuō)，高校享有怎樣的辦學(xué)自主權(quán)，才是謀劃改革的邏輯起點(diǎn)。因此，以學(xué)術(shù)邏輯為首要遵循，按照教育教學(xué)規(guī)律、科學(xué)研究規(guī)律落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)，應(yīng)成為高等教育管理體制改革的核心點(diǎn)。把落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)作為改革的核心，就是要始終把實(shí)現(xiàn)、保護(hù)高校辦學(xué)自主權(quán)作為改革的主線(xiàn)，不能游離及偏移，所有的改革措施、政策都要服務(wù)服從于這一核心要義，建構(gòu)符合高等教育規(guī)律、適應(yīng)高校特點(diǎn)特色、促進(jìn)學(xué)術(shù)繁榮發(fā)展、提升服務(wù)社會(huì)水平的管理體制。

3.3 集能放權(quán)：整合高等教育管理職能

在我國(guó)行政權(quán)力體系中，高等教育管理職能分散在不同部門(mén)之中。比如職稱(chēng)評(píng)聘、人事編制，教育行政部門(mén)管，人事行政部門(mén)管，編制部門(mén)也管，如部門(mén)間協(xié)調(diào)不暢就會(huì)導(dǎo)致政策不同，使高校無(wú)所適從。政府部門(mén)的行政慣性、政策制定和人員偏好、部門(mén)間政策的相互掣肘，都會(huì)成為阻礙高等教育發(fā)展的重要因素。破除這些因素困擾，消除“政出多門(mén)”現(xiàn)象，需將分散在政府相關(guān)部門(mén)中的教育管理職能進(jìn)行區(qū)分和整合，以強(qiáng)化教育主管部門(mén)的主導(dǎo)地位。整合高等教育管理職能，首先應(yīng)在立足高等教育特殊性、高校發(fā)展公平性、區(qū)域經(jīng)濟(jì)差異性的基礎(chǔ)上，對(duì)中央和地方間教育行政權(quán)進(jìn)行科學(xué)分配，強(qiáng)化中央在發(fā)展規(guī)劃、政策制定、財(cái)政投入等方面的主體責(zé)任，強(qiáng)化地方在資源配置、人事編制、基本建設(shè)等方面的主體責(zé)任。其次，應(yīng)將分散在其他政府部門(mén)的發(fā)展規(guī)劃、人事管理、財(cái)政管理、外事管理、資產(chǎn)管理等職能整合劃轉(zhuǎn)到教育部門(mén)，強(qiáng)化教育主管部門(mén)的管理權(quán)威，實(shí)現(xiàn)政策的統(tǒng)一性和協(xié)同性。再次，教育部門(mén)應(yīng)將管理職能按照行政權(quán)和學(xué)術(shù)權(quán)屬性加以區(qū)分，將學(xué)術(shù)權(quán)和部分行政權(quán)下放到高等院校，以落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)。

3.4 分類(lèi)實(shí)施：建立多元治理模式

高等教育治理涉及政府、高校、社會(huì)、學(xué)者、學(xué)生等多元主體，單純以一種模式治理高等教育難以有效發(fā)揮各主體作用。同時(shí)，研究型大學(xué)、應(yīng)用型大學(xué)、高職院校等不同高校的辦學(xué)特點(diǎn)、師資水平存在很大差異，以相同模式進(jìn)行治理，必然與高校發(fā)展實(shí)際相沖突。要實(shí)現(xiàn)對(duì)高等教育有效治理，必須遵循高等教育規(guī)律，遵循不同類(lèi)型高校特點(diǎn)，突破單一的行政治理模式，采用多元化治理模式。改革路徑上，在省級(jí)政府層面，首先要按照“政學(xué)分開(kāi)”原則，明確哪些方面應(yīng)該采取行政手段、哪些方面需要采取協(xié)商手段，哪些決策應(yīng)以政府意志為主，哪些決策應(yīng)以高校及學(xué)者意志為主，進(jìn)而把高校真正需要、能夠用好的權(quán)力下放，把需要政府控制的管?chē)?yán)管好。其次要按照“分類(lèi)指導(dǎo)”原則，實(shí)施分類(lèi)治理：對(duì)高水平大學(xué)賦予充分的辦學(xué)自主權(quán)；對(duì)學(xué)術(shù)水平一般的本科院校，建立省級(jí)層面的學(xué)術(shù)聯(lián)合組織以加強(qiáng)對(duì)學(xué)術(shù)事務(wù)的咨詢(xún)、監(jiān)督；對(duì)高職高專(zhuān)院校給予面向市場(chǎng)辦學(xué)的更大自主權(quán)；對(duì)課程設(shè)置、專(zhuān)業(yè)設(shè)置等學(xué)術(shù)權(quán)和行政權(quán)相混的工作，成立相應(yīng)工作委員會(huì)，強(qiáng)化省級(jí)層面的統(tǒng)籌權(quán)、監(jiān)管權(quán)。最后要按照“循序漸進(jìn)”原則，注重區(qū)域差異性、高校特色性，堅(jiān)持重點(diǎn)突破、分類(lèi)分步實(shí)施。

3.5 依法治教：強(qiáng)力落實(shí)高等教育法

依法治教是推進(jìn)高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然途徑。確保高等教育管理體制改革取得實(shí)效，必須依循法治思維、采取法治方式對(duì)高等教育進(jìn)行治理。首先，要提高高等教育立法水平，尊重高等教育規(guī)律性和特殊性，強(qiáng)化教育思維和教育邏輯在立法過(guò)程中的主導(dǎo)地位，增強(qiáng)教育法律法規(guī)間的銜接和互補(bǔ)，推進(jìn)高等教育法律體系健全完善；其次，應(yīng)及時(shí)總結(jié)高等教育管理體制改革成果，將政府、高校的權(quán)責(zé)等通過(guò)法律法規(guī)形式固定下來(lái)，依法規(guī)范政府、高校的權(quán)利義務(wù)，推進(jìn)法治化進(jìn)程；再次，要強(qiáng)化各級(jí)政府的法治觀念，突出政府“法無(wú)授權(quán)不可為”、高?！胺o(wú)禁止即可為”意識(shí)，限制政府部門(mén)權(quán)力任意擴(kuò)張，實(shí)現(xiàn)政府部門(mén)由權(quán)力本位向責(zé)任本位轉(zhuǎn)變，推進(jìn)法治政府建設(shè)，為依法執(zhí)教營(yíng)造良好環(huán)境。

[1] 教育部研究室.中華人民共和國(guó)現(xiàn)行高等教育法規(guī)匯編[M].北京:人民教育出版社，1999.

[2] 張德祥.1998～2007年中國(guó)高等教育結(jié)構(gòu)發(fā)展變化的制度分析[J].中國(guó)高教研究，2009(12):6.

[3] 陳浩，馬陸亭.我國(guó)高等教育行政管理體制改革的反思與展望[J].國(guó)家教育行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2011(6):17-18.

[4] 中國(guó)政府網(wǎng).國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于開(kāi)展國(guó)家教育體制改革試點(diǎn)的通知[DB/OL].[2011-01-12].http://www.gov.cn/Zwgk/2011-01/12/content_1783332.htm,2016-05-11.

[5] 中國(guó)教育新聞網(wǎng).教育部 國(guó)家統(tǒng)計(jì)局 財(cái)政部2014年全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況統(tǒng)計(jì)公告[EB/OL].[2016-06-05].http://www.jyb.cn/info/jytjk/201510/t20151014_639638.html.

[6] 周川.中國(guó)高等教育管理體制改革的政策分析[J].高等教育研究，2009(8):51.

責(zé)任編輯：張曉輝

Reform of Higher Education Management System in China: Review, Reflection and Suggestions

CHEN Quan

(Baicheng Normal University, Baicheng 137000, China)

The reform of higher education management system in our country has experienced the exploratory period, the establishment period, the deepening period of educational administration system reform and the deepening period of internal management system reform in colleges, which played an important role in promoting scientific development of higher education. After reviewing reform process of higher education management system in our country, it is found that there are some problems such as the lack of motivation of the reform main body, alternation of the reform main line, uniform of reform policies, weaker discourse of education departments and insufficient supervision by the government, being far from the goal of reform. To deepen the reform of the management system of higher education, it is necessary to unite the government, universities and the society to stick to the ideological consensus of the educational priority development, grasp the core meaning of implementing the autonomy of university running, integrate the government management function, establish diversified governance mode, promote the legal process and achieve the modernizations of higher education governance system and governance capacity.

higher education management system; reform; review; reflection; suggestion

2016-11-12

吉林省教育廳“十二五”社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目(吉教科文合字[2014]第287號(hào))；吉林省教育科學(xué)“十二五”規(guī)劃項(xiàng)目(GH150097)

陳權(quán)(1974- )，男，黑龍江海倫人，副研究員，博士，主要從事法學(xué)研究。

G641

A

1009-3907(2017)02-0038-05