文/崔光燦

共有產(chǎn)權(quán)保障住房供后管理常態(tài)化模式探討

文/崔光燦

隨著上海共有產(chǎn)權(quán)保障住房政策的不斷推進(jìn)，越來(lái)越多的家庭入住共有產(chǎn)權(quán)保障住房，以住房使用管理為主的供后管理逐漸成為管理的重點(diǎn)。在行政管理資源有限的條件下，如何充分利用社區(qū)的力量，實(shí)施有效的供后管理并形成常態(tài)化的管理模式，是需要探討的問(wèn)題。

一、共有產(chǎn)權(quán)保障住房供后管理的有效實(shí)踐

在2016年頒布的《上海市共有產(chǎn)權(quán)保障住房管理辦法》實(shí)施前，由于缺乏法律法規(guī)和政府規(guī)章，共有產(chǎn)權(quán)保障住房的使用管理主要采用合同管理的方式，由申請(qǐng)供應(yīng)的區(qū)級(jí)部門作為責(zé)任主體，加強(qiáng)供后管理。在實(shí)踐中，市區(qū)兩級(jí)保障中心與社區(qū)管理部門多方聯(lián)手，探索了一些有效的管理機(jī)制。

（一）市住房保障中心發(fā)揮了主導(dǎo)性

在共有產(chǎn)權(quán)保障住房政策實(shí)施初期，供后管理尚沒(méi)有規(guī)范的模式。市住房保障中心主動(dòng)聯(lián)系保障住房所在社區(qū)，探索了與社區(qū)“共建”等管理模式。一是設(shè)立派駐工作站，在閔行、寶山、浦東等區(qū)的基地中成立了共有產(chǎn)權(quán)保障住房供后管理工作站，支持小區(qū)物業(yè)企業(yè)開(kāi)展違規(guī)違約使用行為尋查工作，對(duì)發(fā)現(xiàn)的違規(guī)違約使用行為，通過(guò)居委會(huì)、樓組長(zhǎng)、社區(qū)志愿者等進(jìn)行規(guī)勸，及時(shí)糾正，實(shí)現(xiàn)對(duì)違規(guī)行為的初步查處。二是開(kāi)展黨建聯(lián)建，在顧村馨佳園、浦江博雅苑、浦東三林懿德社區(qū)、航頭鶴沙航城社區(qū)、青浦華新社區(qū)、松江泗涇社區(qū)、寶山羅店社區(qū)等七個(gè)保障房基地，通過(guò)與導(dǎo)入?yún)^(qū)保障中心、項(xiàng)目所在社區(qū)（居委）、物業(yè)企業(yè)等開(kāi)展黨建聯(lián)建，積極發(fā)揮社區(qū)綜合治理作用，使供后管理相關(guān)工作主動(dòng)融入社區(qū)建設(shè)管理之中，進(jìn)一步推進(jìn)保障房的供后管理工作。在近年的探索中，逐步形成了市住房保障中心、居住小區(qū)（社區(qū)）及區(qū)政府三個(gè)不同層面的分類管理模式，對(duì)實(shí)施有效的供后管理起到示范作用。

（二）房屋所在社區(qū)發(fā)揮了主動(dòng)性

許多區(qū)政府從保障對(duì)象的長(zhǎng)期利益出發(fā)，注重社會(huì)和諧建設(shè)，加大保障住房社區(qū)管理的投入，積極協(xié)調(diào)各方力量，形成了一些有效的管理機(jī)制。一是以黨建為核心的多元共治服務(wù)模式。如寶山某社區(qū)，共有產(chǎn)權(quán)保障住房供后管理的內(nèi)容和職能完全融入了社區(qū)“共治”管理中。社區(qū)黨組織以黨建聯(lián)建為主導(dǎo)，與商業(yè)、物業(yè)、動(dòng)遷導(dǎo)出地村居委、保障房管理中心等三十余家駐區(qū)單位成立“共治聯(lián)合會(huì)”，并發(fā)揮社區(qū)自愿者隊(duì)伍的作用，形成了共有產(chǎn)權(quán)保障住房違規(guī)使用的發(fā)現(xiàn)機(jī)制和協(xié)調(diào)處理機(jī)制。二是將共有產(chǎn)權(quán)保障住房納入社區(qū)統(tǒng)籌管理。如浦東某社區(qū)，在社區(qū)建設(shè)管理中，形成了由街道、公安、物業(yè)企業(yè)等多方參與的聯(lián)席會(huì)議制度，并發(fā)揮樓組長(zhǎng)、志愿者信息員的作用，有效加強(qiáng)了共有產(chǎn)權(quán)保障住房的供后管理。三是以技術(shù)手段將房屋使用管理納入社區(qū)綜合管理。如青浦某保障房社區(qū)，通過(guò)信息化手段，全程掌握和監(jiān)控房屋裝修和使用情況，并以小區(qū)“出入證管理制度”為抓手，全面管理房屋使用人狀態(tài)信息。

近年來(lái)的共有產(chǎn)權(quán)保障住房管理實(shí)踐表明，社區(qū)參與保障性住房管理是有效的，甚至是不可缺少的。不同社區(qū)參與管理的深度不同，主要是由于不同社區(qū)的管理資源、管理模式有一定的差異，所以在將保障性住房納入社區(qū)管理時(shí)，要結(jié)合不同社區(qū)的管理特點(diǎn)來(lái)實(shí)施。

二、共有產(chǎn)權(quán)保障住房供后管理面臨的主要問(wèn)題

2016年的《上海市共有產(chǎn)權(quán)保障住房管理辦法》實(shí)施后，保障住房供后管理的責(zé)任主體變?yōu)榉课菟诘卣?，并有相?yīng)的實(shí)施細(xì)則出臺(tái)，但要落實(shí)有效的管理還有許多問(wèn)題要解決。

（一）長(zhǎng)效的管理機(jī)制沒(méi)有形成

社區(qū)雖然以不同形式參與共有產(chǎn)權(quán)保障住房違規(guī)出租、出借的尋查，但查處工作尚未形成穩(wěn)定的機(jī)制，難以做到全面、深入。物業(yè)企業(yè)、居委、派出所或者相關(guān)管理部門在管理共有產(chǎn)權(quán)保障住房使用的過(guò)程中具體如何配合，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題以后如何進(jìn)行取證、由誰(shuí)來(lái)進(jìn)行處罰，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)有無(wú)執(zhí)法依據(jù)，這些都沒(méi)有形成明確規(guī)定。

（二）房屋所在區(qū)管理力量不足

目前各區(qū)住房保障管理機(jī)構(gòu)的管理力量嚴(yán)重不足。每年完成共有產(chǎn)權(quán)保障住房的申請(qǐng)受理和供應(yīng)、廉租住房的申請(qǐng)供應(yīng)（配租）和復(fù)核等工作，常常需要花費(fèi)工作人員全部的精力，在工作量大的階段還需要“借人”來(lái)完成工作，故缺乏進(jìn)行共有產(chǎn)權(quán)保障供后管理的力量。特別是隨著共有產(chǎn)權(quán)保障住房入住家庭數(shù)量不斷增加，居住區(qū)域增加，管理的力量更顯不足。

新建社區(qū)需要當(dāng)?shù)卣渲么罅康墓芾砣藛T和管理費(fèi)用，但目前管理人員和管理費(fèi)用都未得到保障。特別是特殊人員的管理，有的需要配置專門的社會(huì)工作人員，不僅導(dǎo)入?yún)^(qū)的這部分資源非常缺乏，而且由于社會(huì)工作人員是按戶籍人口進(jìn)行配置，許多共有產(chǎn)權(quán)保障住房居民的戶籍并沒(méi)有遷入導(dǎo)入?yún)^(qū)，與其對(duì)應(yīng)的社會(huì)工作人員名額還屬于原導(dǎo)出區(qū)，造成實(shí)際管理的脫節(jié)。

（三）管理手段少，操作性差

目前共有產(chǎn)權(quán)保障住房的入住人員，人戶分離現(xiàn)象嚴(yán)重，房屋所在社區(qū)對(duì)保障家庭的情況難以掌握，缺少信息交換的機(jī)制。同時(shí)，在管理上沒(méi)有可操作的具體手段，特別缺少針對(duì)違規(guī)違約家庭的制約手段。加之管理力量、管理資源不足等問(wèn)題，供后管理的常態(tài)化運(yùn)行還有難度。

三、共有產(chǎn)權(quán)保障住房納入社區(qū)管理的基本設(shè)想

（一）后期管理納入社區(qū)常態(tài)化管理的基本定位

共有產(chǎn)權(quán)保障住房的供后管理，可分為行政管理和社區(qū)管理兩個(gè)層面。從相關(guān)規(guī)定和實(shí)踐看，仍應(yīng)堅(jiān)持以區(qū)層面的行政管理為主。共有產(chǎn)權(quán)保障住房管理，無(wú)論是申請(qǐng)審核的前期管理還是針對(duì)使用情況的后期管理，其管理責(zé)任主體仍是住房保障行政管理部門，社區(qū)主要是以不同程度、不同方式參與共有產(chǎn)權(quán)保障住房管理。

共有產(chǎn)權(quán)保障住房納入社區(qū)常態(tài)化管理，并不是將供后管理的職能完全交由社區(qū)承擔(dān)，而是根據(jù)不同區(qū)的管理特點(diǎn)，以及不同社區(qū)的特點(diǎn)，將共有產(chǎn)權(quán)保障住房供后管理的部分管理職能或管理內(nèi)容（部分具體的事務(wù)性工作）委托或授權(quán)社區(qū)實(shí)施，使后者起到協(xié)助和配合住房保障行政管理、提高管理效率的作用。

共有產(chǎn)權(quán)保障住房供后管理在管理職責(zé)和內(nèi)容方面，應(yīng)根據(jù)實(shí)際需要，分清住房保障行政管理部門與社區(qū)管理的界線。共有產(chǎn)權(quán)保障住房供后使用情況的管理內(nèi)容可分為日常巡查、違規(guī)發(fā)現(xiàn)、取證、規(guī)勸、處置等，其中日常巡查、違規(guī)發(fā)現(xiàn)這兩項(xiàng)內(nèi)容可更多地依賴社區(qū)力量，將其納入社區(qū)日常管理，而取證、規(guī)勸和處置則必須交由其他行政管理部門，社區(qū)可以根據(jù)情況給予配合。

結(jié)合不同區(qū)的具體實(shí)踐，“取證”和“處置”環(huán)節(jié)可有兩種基本的形式：一是完全由住房保障行政管理部門實(shí)施，社區(qū)管理給予必要的配合；二是對(duì)于簡(jiǎn)單的取證和處置工作，可由區(qū)住房保障管理部門“授權(quán)”社區(qū)負(fù)責(zé)，實(shí)施聯(lián)合執(zhí)法，此時(shí)需要社區(qū)直接參與管理（見(jiàn)圖1）。

圖1 后期管理的環(huán)節(jié)與參與主體

（二）后期管理納入社區(qū)管理的具體形式

一是在發(fā)現(xiàn)環(huán)節(jié)，充分利用“自治”機(jī)制。在具體的日常巡查、走訪事務(wù)中，考慮到區(qū)住房保障管理部門及住房保障事務(wù)中心的人力有限，可確定一個(gè)基本原則，即日常的巡查以政府購(gòu)買的形式，由區(qū)住房保障管理部門或城市綜合執(zhí)法部門委托小區(qū)居委、物業(yè)服務(wù)企業(yè)實(shí)施，將巡查工作融合到日常的社區(qū)事務(wù)管理與小區(qū)物業(yè)管理中，其主要任務(wù)是發(fā)現(xiàn)疑似違規(guī)家庭。居委和物業(yè)服務(wù)企業(yè)沒(méi)有強(qiáng)制的查詢住房使用情況的權(quán)利，但它們?cè)谌粘５木幼?、教育、衛(wèi)生、就業(yè)等管理中，基本可以掌握不同家庭的住房使用情況，同樣，物業(yè)管理部門在日常的小區(qū)巡查、設(shè)施設(shè)備檢查與維修等過(guò)程中，也有可能發(fā)現(xiàn)家庭居住人口的變化情況等。社區(qū)管理中參與日常巡查的主體，根據(jù)不同社區(qū)管理的模式，可具體落實(shí)到物業(yè)管理企業(yè)、居委會(huì)下的樓組管理員、社區(qū)志愿者隊(duì)伍等。

二是在取證和處理環(huán)節(jié)，充分發(fā)揮“共治”作用。共有產(chǎn)權(quán)保障住房違規(guī)使用的取證和處理，主要依靠行政力量，形成以房屋所在區(qū)房管部門、街鎮(zhèn)、社區(qū)綜合治理部門牽頭，申請(qǐng)對(duì)象戶籍所在區(qū)和社區(qū)日常管理配合的“共治”機(jī)制?！肮仓巍钡淖饔?，是通過(guò)住房、公安與社區(qū)管理綜合執(zhí)法，來(lái)實(shí)現(xiàn)有效的行政管理和執(zhí)法。

（三）后期管理納入社區(qū)管理的有效機(jī)制

共有產(chǎn)權(quán)保障住房供后管理可逐步形成以下幾個(gè)機(jī)制。

一是日常巡查發(fā)現(xiàn)機(jī)制。形成由住房所在地居委會(huì)、物業(yè)服務(wù)企業(yè)和小區(qū)居民作為社區(qū)日常巡查主體的日常巡查機(jī)制，定期將巡查結(jié)果向區(qū)保障中心匯總報(bào)告，對(duì)于違規(guī)的家庭，由區(qū)保障中心報(bào)行政管理部門予以進(jìn)一步處理。

二是熟人舉報(bào)機(jī)制。在共有產(chǎn)權(quán)保障住房入住情況日常巡查中，引入以所在社區(qū)居民為主的“熟人舉報(bào)”機(jī)制，同時(shí)設(shè)立相應(yīng)的激勵(lì)制度。

三是專項(xiàng)或突擊檢查機(jī)制。以區(qū)住房保障管理部門聯(lián)合城管執(zhí)法、公安等設(shè)立負(fù)責(zé)檢查共有產(chǎn)權(quán)保障住房違規(guī)使用情況的工作小組，對(duì)存在問(wèn)題的小區(qū)進(jìn)行突擊巡查。

四是建立重點(diǎn)跟蹤名單機(jī)制。對(duì)于違規(guī)家庭，應(yīng)該建立重點(diǎn)跟蹤名單（黑名單），在日常巡查中將其作為重點(diǎn)，并定期走訪。

四、共有產(chǎn)權(quán)保障住房納入社區(qū)管理的幾個(gè)支撐條件

（一）形成政府購(gòu)買服務(wù)的資金保障渠道

目前，社區(qū)管理需要大量的資金投入，僅依靠導(dǎo)出區(qū)向?qū)雲(yún)^(qū)的一次性轉(zhuǎn)移支付不能解決持續(xù)的資金問(wèn)題。而如果完全依靠保障性住房所在區(qū)的財(cái)政支出，往往也會(huì)遇到一些困難。從目前的實(shí)踐看，不同的區(qū)住房保障中心在申請(qǐng)供后管理專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)時(shí)都多少存在缺乏依據(jù)、財(cái)政資金無(wú)法保證等問(wèn)題。所以，要形成由區(qū)和市兩級(jí)層面支持，形成政府購(gòu)買服務(wù)的機(jī)制，由導(dǎo)入?yún)^(qū)、導(dǎo)出區(qū)和市住房保障基金各出一部分，形成常態(tài)化的資金支持渠道。

（二）處理好導(dǎo)入?yún)^(qū)與導(dǎo)出區(qū)的信息支撐關(guān)系

社區(qū)管理需要獲得居民的必要信息，這些信息在人戶分離的情況下主要依賴導(dǎo)出區(qū)保障中心和社區(qū)提供。同時(shí)，原戶籍所在區(qū)也需要對(duì)保障家庭的一些居住信息進(jìn)行必要的追蹤，因此，必須建立必要的信息交換機(jī)制。

（三）將共有產(chǎn)權(quán)保障住房使用納入全市信用體系

將共有產(chǎn)權(quán)保障住房使用納入全市信用體系。以本市信用體系建設(shè)為契機(jī)，完善個(gè)人信用記錄，結(jié)合住房保障信用體系建設(shè)，將違規(guī)使用住房又不及時(shí)改正，或長(zhǎng)期不配合保障機(jī)構(gòu)檢查的家庭，列入“失信名單”，對(duì)其之后的信貸、就業(yè)等將產(chǎn)生負(fù)面影響。

（四）探索多部門行政執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制

對(duì)拒不整改的嚴(yán)重違規(guī)家庭，可通過(guò)行政處罰和運(yùn)用法律手段來(lái)處理，這是制度順利實(shí)施的重要保障。在共有產(chǎn)權(quán)住房供后管理中要不斷探索行政管理、行政執(zhí)法的綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，并對(duì)典型案例運(yùn)用好法律手段，形成一套規(guī)范的法律訴訟程序。

（作者單位:上海師范大學(xué)）