王杰秀 何立軍

創(chuàng)新驅動民政事業(yè)轉型發(fā)展的“廣州樣本”
——廣州民政改革創(chuàng)新的實踐及啟示

王杰秀 何立軍

編者按：近年來，廣州市民政局深入貫徹落實中央和省市決策部署，積極創(chuàng)新，大膽實踐，在推進民政事業(yè)體系化、法治化、社會化、均等化、智能化、專業(yè)化、廉潔化方面取得顯著進展。廣州的經(jīng)驗做法具有一定示范引領意義，本刊特此刊發(fā)，以饗讀者。

廣州北京路“慈善一條街”公益慈善嘉年華活動現(xiàn)場，市民踴躍參與慈善捐贈

近年來，面對經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下廣州經(jīng)濟結構調整、社會結構轉型、人口老齡化日趨嚴峻、社會訴求多元復雜、轉型升級任務艱巨等實際，廣州市民政局深入貫徹落實中央和省市決策部署，立足國家中心城市戰(zhàn)略定位和改革發(fā)展實際，對標國內國際同類城市，突出前瞻性和引領性，踐行“以民為本、為民愛民”理念，在補短板、增優(yōu)勢、謀突破、促發(fā)展、創(chuàng)品牌、增強群眾獲得感和幸福感上狠下功夫，探索出了一條推動民政事業(yè)轉型升級、服務國家中心城市“五位一體”科學發(fā)展的新路子。

注重頂層設計 推進體系化建設

在整體布局上，市民政局將“17551”的總框架作為推動民政改革發(fā)展的總指南（即堅持1個思想——為民行政；做好7項重點工作——提高社會救助綜合水平、加強社會福利體系建設、發(fā)揮社會組織作用、加強基層政權和社區(qū)建設、強化雙擁優(yōu)撫安置、做好民政專項事務和基礎設施建設、加強黨風廉政和隊伍建設；推動5項關鍵改革——養(yǎng)老服務業(yè)綜合改革、社會救助體系改革、社區(qū)治理改革、社會組織體制改革、慈善事業(yè)改革；優(yōu)化5條發(fā)展路徑——強化法治化、專業(yè)化、智能化、多元化、廉潔化建設；實現(xiàn)“全面提升民政事業(yè)發(fā)展水平，為廣州建設國家中心城市貢獻力量”1個總體目標）；同時為推動各區(qū)（縣）開展工作，從核心指標、定量指標和定性指標3個方面，建立了可量化、可對比、可評估、符合國家中心城市發(fā)展需要、具有廣州特色的民政發(fā)展指標體系，作為推動落實考評各項工作的具體抓手。

在業(yè)務板塊上，對每項業(yè)務、每項改革，市民政局都科學設定理念目標、任務措施和路徑方法。以醫(yī)療救助為例，按照廣州市委市政府提出的“患病的市民不因經(jīng)濟問題而得不到適當?shù)闹委煛钡睦砟睿?jīng)過幾年不懈探索，建成了政府主體救助（包括資助參保、普通門診、門特門慢救助、住院救助、臨時救助）、商業(yè)保險救助、慈善醫(yī)療救助、專項重大疾病救助在內的多層次、全覆蓋的醫(yī)療救助體系，目前每人每年醫(yī)療救助最高限額可達35萬元，2009年9月至2016年底已為居民提供各類醫(yī)療救助230多萬人次，支出救助金超10億元。在養(yǎng)老服務方面，緊抓養(yǎng)老服務業(yè)綜合改革試點機遇，把補齊短板、破解難題、放開養(yǎng)老服務市場、提升養(yǎng)老服務質量作為主攻方向，按照“服務網(wǎng)絡全覆蓋、服務內涵多層次、服務載體多支撐、服務格局多主體”的思路，將養(yǎng)老服務工作的重點由養(yǎng)老機構建設轉向社區(qū)居家養(yǎng)老服務，將服務提供模式由政府主辦轉向社會力量主辦，將居家養(yǎng)老服務的覆蓋人群由窄覆蓋、政府購買服務為主轉向廣覆蓋、政府購買服務與自費服務相結合，以老年人需求為導向推進居家養(yǎng)老服務供給側改革；對政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務進行提標擴面，舉辦社區(qū)養(yǎng)老綜合體，建設社區(qū)居家養(yǎng)老綜合服務信息平臺，提升全市居家養(yǎng)老服務水平。

注重政策創(chuàng)制 推進法治化建設

一方面，在深入調研基礎上，在慈善、救助、養(yǎng)老、社區(qū)等領域出臺大量法規(guī)政策，為改革創(chuàng)新營造良好法治環(huán)境。如，頒布實施《廣州市募捐條例》，在全國率先放開慈善組織公募權，制定國內首個慈善類社會組織等級評估標準，建立國內首個專業(yè)社會監(jiān)督機構廣州市慈善組織社會監(jiān)督委員會，在全國率先開展慈善組織募捐透明度排行活動；出臺實施《廣州市最低生活保障辦法》以及《廣州市臨時救助辦法》《廣州市特困群體供養(yǎng)辦法》《廣州市教育資助辦法》等若干配套政策，以法治方式編密織牢保障困難群眾基本生活的安全網(wǎng)；制定實施《關于加快社會養(yǎng)老服務體系建設的意見》《廣州市人民政府關于加快養(yǎng)老服務業(yè)綜合改革的實施意見》《廣州市養(yǎng)老服務機構設施布局規(guī)劃（2013--2020年）》《廣州市養(yǎng)老機構用地保障方案》《廣州市公辦養(yǎng)老機構入住評估輪候暫行辦法》等30多項政策，并指導各區(qū)政府和市直有關部門出臺若干配套文件，在全國率先實施公辦養(yǎng)老機構入住評估輪候制度，建立廣州市老年人口和老齡事業(yè)監(jiān)測統(tǒng)計制度和由市長作為總召集人的聯(lián)席會議制度；制定實施《關于全面推進街道、社區(qū)服務管理改革創(chuàng)新的意見》《關于街道、社區(qū)服務管理體制機制改革創(chuàng)新的實施辦法》《關于進一步加強社區(qū)居民委員會建設的意見》等近20多項政策，建成街道“一隊三中心”（街道綜合執(zhí)法隊、街道政務服務中心、街道綜治信訪維穩(wěn)中心、街道家庭綜合服務中心）136個，打破了以往重管理輕服務、多頭管理、權責不清、各自為政的困局，社區(qū)治理效能明顯提升。

另一方面，及時總結成熟經(jīng)驗做法，通過法制形式將其固化，為持續(xù)深化改革創(chuàng)新提供制度保障。如，在社會組織登記管理方面，自2006年3月開始，全市按照“有序放開、有力扶持、有效監(jiān)管”的工作思路，探索推進社會組織登記制度改革，經(jīng)過試點、推進兩階段探索，2012年5月1日起在全國率先全面實施社會組織直接登記（依據(jù)國家法律法規(guī)須前置行政審批類型除外）；2014年10月出臺了《廣州市社會組織管理辦法》，以政府規(guī)章形式確認了廣州市社會組織直接登記的改革成果，為國家層面推進社會組織管理制度改革提供了經(jīng)驗支持。在政府購買服務方面，出臺《廣州市財政支持社會工作發(fā)展實施辦法》《關于加快街道家庭綜合服務中心建設的實施辦法》等20多項政策，對政府購買社會工作服務的財政支持、購買流程、項目評估、監(jiān)督機制等關鍵環(huán)節(jié)進行全面規(guī)范，建成了常態(tài)化的政府購買社會工作服務機制。

注重資源整合 推進社會化建設

為最大限度地調動整合政府、市場、社會各方面的力量和資源，市民政局組建了由專家學者、實務工作者、服務對象共100多位成員組成的廣州民政“智慧團”，引入多元力量參與決策。建立健全委托合作、公益創(chuàng)投、購買服務等制度，鼓勵支持社會力量參與供給公共服務（2008年到2015年累計投入財政資金14億元購買民辦社會服務機構的服務）。探索建立民政品牌、優(yōu)勢項目培育站、集聚園區(qū)，支持社會資本創(chuàng)新服務模式，豐富服務內容，滿足群眾多層次、多樣化的服務需求，使市場對資源配置的決定性作用和政府作用共同發(fā)揮作用。如，在慈善領域，按照“政府搭臺、慈善組織運作、社會參與”的理念，2013至2015年連續(xù)舉辦三屆慈善項目推介會，共對接慈善項目1203個，籌集資金12億元，極大地激發(fā)了民間慈善活力。2014至2016年共投入5200萬元開展社會組織公益創(chuàng)投活動，共征集項目927個，累計申報資助資金1.8億、自籌配套資金突破1.5億元。2016年開展的“羊城慈善為民”系列活動，通過實施傳承發(fā)展（如慈善項目對接）、創(chuàng)新推動（如慈善+活動）和綜合提升（如慈善標志創(chuàng)建等）3大板塊19項行動，采用運動眾籌、消費樂捐、冠名基金、月捐計劃等新形式，拓寬企業(yè)和公眾參與渠道，使慈善事業(yè)在扶貧濟困中的積極作用得到充分發(fā)揮（全市認捐款物達5億多元）。在養(yǎng)老服務方面，積極推動社會力量成為發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的“主角”。一方面，深化商事制度改革，實行營利性養(yǎng)老機構“先照后證”審批方式，落實優(yōu)惠政策，支持社會力量興辦養(yǎng)老機構。全市每千名老人擁有床位38張，其中社會資本投資的約占70%。由企業(yè)投資50億元的2個“養(yǎng)老養(yǎng)生＋健康管理”大型醫(yī)養(yǎng)社區(qū)目前正在建設。另一方面，加大經(jīng)費投入，完善政府購買養(yǎng)老服務體系。落實《廣州市民辦社會福利機構資助辦法》，按每張床位1-1.5萬元的標準給予建設資助，按在院老人每人每月100--300元的標準給予運營資助，2015年兩級財政共資助經(jīng)費6331萬元。全市福彩公益金2015年用于養(yǎng)老服務體系建設資金2.4億元，占市本級留存福彩公益金的57.4%。此外，積極推動成立市級養(yǎng)老服務產業(yè)協(xié)會、社區(qū)居家養(yǎng)老服務協(xié)會，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會對產業(yè)的協(xié)調、引導、監(jiān)督作用；建立營運“廣州國際養(yǎng)老用品博覽中心”，為從事養(yǎng)老用品企業(yè)提供產品展示、信息交流和項目對接服務；舉辦中國（國際）老齡產業(yè)博覽會，吸引各類養(yǎng)老企業(yè)、機構匯聚廣州，打造老齡產業(yè)交易平臺；培育養(yǎng)老服務類社會組織，引導社會資源流向養(yǎng)老服務領域。

注重共建共享 推進均等化建設

聚焦共享發(fā)展理念，在社會救助、雙擁優(yōu)撫安置、社區(qū)建設、社會服務等方面堅持城鄉(xiāng)一體、區(qū)域協(xié)同、穩(wěn)步推進公共服務均等化，增強百姓獲得感。社會救助方面，低保標準實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體（2016年統(tǒng)一提高至每月840元，綜合救助水平位于全國前列）；醫(yī)療救助覆蓋全部戶籍人口和外來務工人員，且實施前置救助工作，落實出生缺陷干預、重點病種篩查、殘疾兒童及其家庭救助服務；引入社會力量參與流浪乞討救助管理服務，年均救助量達4萬多人次。擁軍優(yōu)撫安置方面，推進“雙擁公園”、“雙擁苑”、“雙擁島”、“雙擁廣場”等品牌建設，創(chuàng)建全國雙擁模范城“八連冠”；修訂《廣州市擁軍優(yōu)屬實施辦法》，出臺生活、醫(yī)療等11項優(yōu)撫配套政策文件，連續(xù)5年提高優(yōu)撫對象撫恤補助和優(yōu)待金標準，實現(xiàn)部分優(yōu)撫對象撫恤補助標準城鄉(xiāng)一體化；出臺《廣州市退役士兵安置工作實施辦法》，實現(xiàn)退役士兵安置城鄉(xiāng)一體化。社區(qū)建設方面，堅持以“多元治理、多元參與、多元服務”的GPS模式推動幸福社區(qū)創(chuàng)建工作，3年時間829個創(chuàng)建社區(qū)累計投入資金10.3億元，建立實體議事平臺1349個，網(wǎng)絡議事平臺877個，通過自我協(xié)商解決寵物管理、停車難、加裝電梯等熱點民生問題3500多個，群眾滿意度從創(chuàng)建初期的81.01%提高到87.44%，有效整合了多方資源，推動了社區(qū)自治能力提升。社會事務方面，免除婚姻登記證工本費，推進婚姻登記信息共享；推進綠色殯葬、惠民殯葬，免除戶籍居民及常住人口殯葬基本服務費用，火化率連續(xù)五年保持100%，殯葬管理目標考核繼續(xù)保持全省第一。

注重技術應用 推進智能化建設

積極探索運用“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代網(wǎng)絡信息技術推動工作轉型升級。編制《廣州市民政局信息化總體規(guī)劃（綱要）（2016-2018）》，制定廣州民政“互聯(lián)網(wǎng)+”行動實施意見；建立廣州民政大數(shù)據(jù)庫，完善平臺功能，促進跨界共享，進一步提升民政信息化水平；構建基于互聯(lián)網(wǎng)的服務模塊，充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)的高效、便捷優(yōu)勢，提高民政服務易及性和資源利用率，以實現(xiàn)民政“互聯(lián)網(wǎng)+”創(chuàng)新驅動發(fā)展目標。如，在全國率先建成居民家庭經(jīng)濟狀況核對機制，實現(xiàn)與9個部門15類信息共享，核對準確率達98.52%；按照“一個領導機構、一張基礎網(wǎng)格、一支網(wǎng)格隊伍、一套信息系統(tǒng)、一組管理制度”的基本架構，建立市、區(qū)、街道、社區(qū)、網(wǎng)格五級聯(lián)動工作體系，形成“橫到邊、縱到底、全覆蓋、無縫隙”的“大城市、小網(wǎng)格”服務管理網(wǎng)絡，打破條塊分割，消除信息孤島，推動城市治理架構、治理體系和治理能力建設，提升了聯(lián)系服務群眾“最后100米”的能力和水平；開發(fā)廣州市社會組織登記管理信息系統(tǒng)，建成“一個門戶、兩個窗口、三個平臺”，不僅實現(xiàn)社會組織登記、變更、注銷、換屆、年度報告等所有業(yè)務均可一站式網(wǎng)上辦理，而且通過其中的網(wǎng)絡監(jiān)管平臺還可以對互聯(lián)網(wǎng)上存在的社會組織相關信息進行大數(shù)據(jù)分析，并定向追蹤非法社會組織和社會組織違法違規(guī)行為，實現(xiàn)對未登記的、虛擬的社會組織活動情況實時監(jiān)督等。

注重夯實基礎 推進專業(yè)化建設

民政事業(yè)轉型升級必須走專業(yè)化發(fā)展之路，加強標準、規(guī)范、制度、隊伍、設施等基礎建設。近年來，廣州市民政局按照國家等級標準化創(chuàng)建要求和各領域的基礎標準、應用標準、管理服務標準推進落實，不斷強化標準化建設；細化辦事指引流程，強化服務質量細節(jié)，不斷加強規(guī)范化建設；及時總結有效做法，制訂正在改革或實施工作的規(guī)則規(guī)范，不斷推進制度化建設；加大政策扶持，加強教育培訓，增加財政投入，營造輿論氛圍，不斷強化隊伍建設；積極爭取黨委政府重視和有關部門支持，不斷推進基礎設施建設。經(jīng)過務實地努力，推動全市民政專業(yè)化水平明顯提升。目前全市村（居）100%達到廣東省村（居）務公開民主管理示范標準、100%建立了公共服務站，120個社區(qū)成功創(chuàng)建全國綜合減災示范社區(qū)；全市1494個社區(qū)共配備專職人員9879人，平均每個社區(qū)6.6人；全市共有持證社會工作者10248人，數(shù)量居全省首位；在《廣州市社會組織評估管理辦法》等政策實施基礎上，聯(lián)合政府有關部門制定了18類社會組織評估指標體系，在全國首創(chuàng)常態(tài)化評估、登記管理機關與業(yè)務主管（指導）單位聯(lián)合評估、市區(qū)（縣）兩級登記管理機關委托評估、等級評估與年度抽查同步關聯(lián)、委托獨立第三方評估等評估模式，實現(xiàn)“以評促建”；同時高度重視重點民生工程基礎設施建設，大力推進市福山公墓、市老年病康復醫(yī)院、市福利院兒童特殊教育康復樓等10項市民生重點工程項目建設，積極推動市社會組織培育發(fā)展基地、市慈善大樓等6項民生項目論證工作取得積極進展。

注重從嚴治黨 推進廉潔化建設

市民政局切實落實黨風廉政建設黨委主體責任和紀委監(jiān)督責任，按照“從嚴、從細、從實、從民政”、“嚴防、嚴管、嚴愛、嚴查、嚴懲”、“全員、全責、全方位、全過程”的要求，通過個人養(yǎng)成、制度規(guī)范、組織約束、氛圍熏陶、監(jiān)督檢查等手段途徑，不斷強化民政干部職工廉政教育，建立健全長效機制，讓廉政不斷深入到黨員干部的思想、工作、生活中，自覺維護組織權威和紀律尊嚴，做到廉潔從政、為民行政。尤其值得一提的是，高度重視加強社會組織黨建及腐敗預防工作，專門聯(lián)合市預防腐敗局印發(fā)《關于加強行業(yè)協(xié)會商會防治腐敗工作實施方案》，要求全市行業(yè)協(xié)會商會成立行業(yè)廉潔從業(yè)委員會，推進紀檢組織建設；深入貫徹中央八項規(guī)定，嚴肅財經(jīng)紀律，定期進行“小金庫”專項治理工作，重點對行業(yè)協(xié)會強制入會收取會費、強制企事業(yè)單位接收服務、擅自設立收費項目、擴大收費范圍、提高收費標準等行為進行整治；全市性社會組織自查面達到100%，未發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)違紀問題。

當前，在“五位一體”總體布局縱深展開、“四個全面”戰(zhàn)略布局協(xié)調推進的大背景下，全面深化改革進入施工高峰期，改革任務落實進入攻堅期，黨中央、國務院對民政工作做出了一系列新部署，經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)、社會復合轉型、新型城鎮(zhèn)化建設、戶籍制度改革、人口老齡化等形勢變化對民政工作提出了許多新要求，落實好中央決策部署、適應好形勢任務要求、履行好應盡職責是擺在各級民政部門以及黨委政府面前的緊要任務。如何正確把握形勢，理清思路目標，找準路徑方法，采取得力措施，堅持改革創(chuàng)新的思維和手段破解難題、推動民政事業(yè)轉型發(fā)展，廣州市民政局的經(jīng)驗做法值得我們學習借鑒。

首先，在思想理念上，廣州市民政局秉承“為民愛民”理念，瞄準“為廣州建設國家中心城市貢獻力量”的目標，努力履職盡責，提升工作水平，增強群眾獲得感，切實貫徹了習近平總書記提出的“以人民為中心”的發(fā)展思想和新發(fā)展理念。其次，在總體設計上，廣州市民政局將“17551”作為總指南、“民政發(fā)展指標體系”作為具體抓手，突顯了長遠謀劃和及時見效相結合、戰(zhàn)略定力和精準發(fā)力相結合、統(tǒng)籌兼顧與重點突破相結合的科學發(fā)展思路和創(chuàng)新驅動策略選擇。其次，在路徑方法上，廣州市民政局主抓“7項重點工作、5項關鍵改革、5條發(fā)展路徑”，重點突出，方法科學，措施有效，推動了民政工作轉型升級、快速發(fā)展。其次，在改革導向上，廣州市民政局堅持問題導向，力推社會化、市場化，準確把握了經(jīng)濟新常態(tài)下轉變政府職能、推進供給側結構性改革、堅持放管服相結合的精神實質，找準了民政業(yè)務與經(jīng)濟社會發(fā)展的結合點和深化改革創(chuàng)新的切入點，發(fā)揮了政府、市場和社會各自的比較優(yōu)勢和互補作用，代表了民政改革創(chuàng)新的方向。最后，在根本保障上，廣州市民政局堅持黨建引領，全面從嚴落實各項黨建工作制度，壓實“兩個責任”，筑牢預防腐敗體系，確保清正廉潔，為事業(yè)改革發(fā)展提供了有力的政治保證和優(yōu)良的作風保障?？傊瑥V州市民政局創(chuàng)新驅動民政事業(yè)科學發(fā)展的思路清晰、措施有力、蹄疾步穩(wěn)、成效顯著，既在服務全局中推進了民政事業(yè)，又通過發(fā)展民政事業(yè)解決了黨委政府關心、社會各界關注、民政服務對象關切的現(xiàn)實問題，為各地民政部門深化改革、履職盡責、服務大局提供了很好的“樣本”。

（作者單位：民政部政策研究中心）