李聲宇

摘要：

在高度不確定性、高度復(fù)雜性的社會表征愈發(fā)明顯的背景下，治理困境與難題凸顯。公共行政與官僚制是現(xiàn)代人類社會運(yùn)轉(zhuǎn)的核心。面對重重治理挑戰(zhàn)，政府改革本能地指向了公共組織與官僚制本身。后現(xiàn)代公共行政理論的代表性學(xué)者戴維·法默爾的集大成之作《公共行政的語言——官僚制、現(xiàn)代性與后現(xiàn)代性》分析了現(xiàn)代主義下官僚制的局限性，向我們展示了一幅后現(xiàn)代主義下的官僚制圖景。重讀此書，對于我們在新的治理環(huán)境下思考公共行政理論與實(shí)踐有一定助益。

關(guān)鍵詞：

官僚制；公共行政的語言；現(xiàn)代性；后現(xiàn)代性

中圖分類號：D07文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1008-7168（2017）01-0025-07

提到“官僚制”這個詞匯，大多數(shù)公共行政學(xué)者首先聯(lián)想到的是德國百科全書式學(xué)者馬克思·韋伯筆下所描繪的理想官僚制模型。然而，美國知名公共行政哲學(xué)家戴維·法默爾（David Farmer）試圖通過《公共行政的語言——官僚制、現(xiàn)代性與后現(xiàn)代性》（簡稱《公共行政的語言》）這部后現(xiàn)代公共行政學(xué)里程碑式的著作提醒人們，馬克思·韋伯的官僚制只不過是現(xiàn)代性“透鏡”下的一種思維模式，是一種現(xiàn)代性視角下的公共行政語言。我們完全可以用不同的方式來思考官僚制、改造官僚制、構(gòu)建官僚制。因此，在全書開篇，作者就開宗明義地點(diǎn)出了全書的意圖：“對于公共官僚制的本質(zhì)、規(guī)模、范圍和功能，我們能夠做些什么和應(yīng)當(dāng)做什么？”[1]（p.3）而解決公共行政與官僚制所出現(xiàn)的問題，“對于那些想改進(jìn)人類生活質(zhì)量的人而言，是合法而且緊迫的”[1]（p.3）。

按照法默爾的觀點(diǎn)，公共行政的語言是構(gòu)建公共行政事實(shí)這一構(gòu)成物的假設(shè)，實(shí)質(zhì)上就是指公共行政理論，更確切地說，是公共行政理論表層下所暗含的心靈模式與亞文化。法默爾努力帶著后現(xiàn)代主義的“眼鏡”去一探官僚制的奧秘，指出現(xiàn)代公共行政理論面臨走向死胡同的困境，描繪了后現(xiàn)代視角下的官僚制圖景。

一、現(xiàn)代性與官僚制

作為一個學(xué)術(shù)概念，學(xué)術(shù)界對于現(xiàn)代性的定義莫衷一是。法默爾指出，現(xiàn)代性作為啟蒙運(yùn)動的產(chǎn)物，是通過更大的理性化發(fā)生的?，F(xiàn)代性同時還意味著對實(shí)質(zhì)理性的拋棄，而推崇形式的合理性[1]（p.6）。簡而言之，現(xiàn)代性意味著主體中心化時代的到來，在這個時代，理性得到極高的尊崇，人類對于理性的運(yùn)用被認(rèn)為將產(chǎn)生無限進(jìn)步的可能。因此，本文首先簡要梳理回顧現(xiàn)代性視角下的官僚制研究路徑，這將會對官僚制形成更為全面的認(rèn)識。

（一）作為理性的官僚制。在1887年伍德羅·威爾遜（Woodrow Wilson）發(fā)表《行政學(xué)之研究》一文宣告創(chuàng)立獨(dú)立的現(xiàn)代公共行政學(xué)，他更多的是從實(shí)際現(xiàn)實(shí)需要考慮。他提出，隨著國家經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)的發(fā)展和政府職能的擴(kuò)大，“與制定一部憲法相比較，‘貫徹一部憲法變得愈來愈困難了”[2]。威爾遜提議將公共行政學(xué)獨(dú)立于政治學(xué)，冀望政府管理工作能夠有科學(xué)的理論予以指導(dǎo)，通過“穩(wěn)定的原理”提高工作效率。對官僚制最大的貢獻(xiàn)是不再把官僚制當(dāng)作細(xì)枝末節(jié)的事務(wù)或僅是政黨分贓制的替代品，而是希望將官僚制當(dāng)作一項(xiàng)專業(yè)而理性的事業(yè)。

可以說，威爾遜是幸運(yùn)的。雖然他的《行政學(xué)之研究》不過是對行政學(xué)相對粗略的思考，但20世紀(jì)初出現(xiàn)的兩位思想家，讓萌芽中的公共行政學(xué)找到了賴以生存的基石。第一位便是馬克思·韋伯，他提出了適應(yīng)現(xiàn)代工業(yè)社會的理想組織形式，這就是具有嚴(yán)密性、層級性、穩(wěn)定性與普適性的官僚制。韋伯從組織層面對公共行政學(xué)做出了貢獻(xiàn)；第二位是美國管理學(xué)家弗雷德里克·泰羅（Frederick Taylor），他提出的科學(xué)管理思想，為提高官僚制的工作效率指明了方向，激發(fā)了在公共組織中研究科學(xué)管理、提高組織效率的愿望。從嚴(yán)格意義上說，馬克思·韋伯與泰羅都難以稱之為公共行政學(xué)家，但這并不妨礙他們的著作與思想成為公共行政學(xué)說史上的經(jīng)典。

（二）作為科學(xué)的官僚制。在度過萌芽期后，公共行政研究高舉“科學(xué)”的旗幟。從威廉·威洛比（William Willoughby）的《公共行政原理》到盧瑟·古利克（Luther Gulick）和林德爾·厄威克（Lyndall Urwick）合編的《行政科學(xué)論文集》，都試圖將科學(xué)方法應(yīng)用于行政問題，希望找到那些作用于公共行政領(lǐng)域的普適性規(guī)律，從而使官僚制更加有效率地運(yùn)轉(zhuǎn)?！岸?zhàn)”后，赫伯特·西蒙（Herbert Simon）出版了劃時代的著作《行政行為》，在對傳統(tǒng)行政學(xué)研究“行政諺語”進(jìn)行批判的同時，主張將邏輯實(shí)證主義應(yīng)用于行政學(xué)研究。自此，行政學(xué)研究強(qiáng)調(diào)實(shí)證主義取向的研究，“試圖將公共行政學(xué)作為一門與政治分離的、以管理技術(shù)和工藝為主的科學(xué)”[3]。

（三）作為改革對象的官僚制。官僚制運(yùn)行中的問題在20世紀(jì)后半葉逐漸顯現(xiàn)，公共組織與官僚體系廣招詬病，諸如低績效、繁文縟節(jié)、龐大臃腫等惡名都被冠于官僚制之上?，F(xiàn)代性作為“人們不斷對無限制的進(jìn)步的期待”[1]（p.5），并沒有逃避官僚制出現(xiàn)的問題，而是積極尋求解決之道，從理論與實(shí)踐兩方面力求對傳統(tǒng)官僚制進(jìn)行改良與修正。從理論上看，新公共行政學(xué)、黑堡學(xué)派、民主制行政、新公共服務(wù)等層出不窮，雖然提出的理論框架各異，但都有一個共同的訴求——努力尋求“效率”之外的價值導(dǎo)向，從被貼上“理性”、“科學(xué)”標(biāo)簽的現(xiàn)代公共行政那里重新找回官僚制的合法性；從實(shí)踐上看，發(fā)軔于西方發(fā)達(dá)國家的新公共管理運(yùn)動發(fā)起了向傳統(tǒng)官僚體制的猛烈攻擊，結(jié)果導(dǎo)向、民營化、小政府、簡政放權(quán)等都是新公共管理的主要武器。從理論與實(shí)踐聚焦點(diǎn)的差異可以看到，當(dāng)代公共行政理論與公共管理實(shí)踐并沒有進(jìn)行很好的對話。

官僚制在現(xiàn)代公共行政理論中越來越成為一個悖論。在對官僚制的批判成為潮流的同時，查爾斯·古德塞爾（Charles Goodsell）就挺身而出為官僚制辯護(hù)。他認(rèn)為“官僚制迷思”來源于對政府的習(xí)慣性懷疑，“美國的政府機(jī)構(gòu)和政府雇員以其聲譽(yù)而言，工作的極為出色”[4]（p.221）。與此同時，不少學(xué)者則對致力于革新官僚制的新公共管理運(yùn)動展現(xiàn)出的“管理主義”傾向表達(dá)了憂慮與批判[5]。

然而，無論效率、公平還是合法性，都仍是現(xiàn)代主義意義上的公共行政，從后現(xiàn)代主義角度來看，各方對官僚制的紛爭都“沒有超出現(xiàn)代主義的范式”[6]（p.326）?，F(xiàn)代主義語境下公共行政學(xué)對官僚制態(tài)度的大相徑庭，正好給了后現(xiàn)代主義公共行政理論趁虛而入的機(jī)會。

二、走向死胡同的現(xiàn)代官僚制

對于現(xiàn)代社會所做的關(guān)于官僚制改革的種種努力，后現(xiàn)代主義向來抱有不屑一顧的態(tài)度。后現(xiàn)代公共行政理論學(xué)家查爾斯·?？怂梗–harles Fox）和休·米勒 （Hugh Miller）就指出，“到現(xiàn)在為止，改革的努力不是試圖超越傳統(tǒng)的治理模式，而是使其復(fù)活”[7]（pp.45）。吳瓊在《公共行政的語言》譯者前言中提到，“從后現(xiàn)代的視角看來，所謂的‘反官僚制，其實(shí)也就意味著官僚制正是它的參照，意味著‘反仍是由被反者所結(jié)構(gòu)”[1]（p.3）。一言以蔽之，現(xiàn)代主義對官僚制的種種改造與批判仍是在傳統(tǒng)官僚制陰影下進(jìn)行的，對官僚制的改革也往往以另一種形式強(qiáng)化官僚制而告終。

在法默爾看來，現(xiàn)代主義公共行政理論的構(gòu)成就是矛盾，這種矛盾體現(xiàn)在其發(fā)展的每一個重要方面，而這種矛盾與局限性在現(xiàn)代主義框架內(nèi)無法得到根本解決?！氨M管其應(yīng)付問題的能力在以算術(shù)級增長，可問題的層次性和復(fù)雜性卻在以幾何級數(shù)增加”[1]（p.9）。法默爾對“現(xiàn)代性的范式典范”的公共行政理論的五大核心特征分別進(jìn)行了考察，認(rèn)為當(dāng)代公共行政理論不過是現(xiàn)代性產(chǎn)出的有局限的“方言”而已。

（一）特殊主義為官僚制研究設(shè)置了圍墻。法默爾認(rèn)為，現(xiàn)代主義造成的學(xué)科分化與專業(yè)細(xì)分，使得如今的公共行政理論鼠目寸光。一是將美國與其他地區(qū)相隔離，使得公共行政理論是“美國化”的，不如經(jīng)濟(jì)理論那樣有普遍的解釋力。這種公共行政理論的“地方主義只能看到分析對象本身”[1]（p.90），使得難以吸收他國的優(yōu)秀思想、弱化理論力量以及發(fā)生注意力盲點(diǎn)。二是將公共部門與私人部門相隔離，認(rèn)為公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的邊界是恒定不變的，忽視了公共部門與私人部門的緊密關(guān)系。三是將行政與政治相分離。行政研究對政府職能的追求與政治研究關(guān)注政治和程序的需要會產(chǎn)生矛盾和沖突，作者認(rèn)為“當(dāng)前主要的（理論）需求在宏觀行政學(xué)方面，（而）把行政和政治分離開來的局限最有可能在這一層面遇到”[1]（p.101）。

（二）科學(xué)主義讓官僚制研究脫離價值。如前文所述，公共行政學(xué)一直試圖將官僚制研究變?yōu)橐婚T“行政科學(xué)”，但這種努力面臨著很大的局限性。首先，作者認(rèn)為科學(xué)陳述的優(yōu)先地位并非無可置疑，將自己打造為“科學(xué)”的公共行政學(xué)并不天然地享有認(rèn)識論的特權(quán)；其次，“行政科學(xué)”的基礎(chǔ)是事實(shí)與價值相分離、命題的可驗(yàn)證性，這就“否認(rèn)了價值陳述具有同等的認(rèn)識論地位”[1]（p.131），哲學(xué)倫理學(xué)中封閉性的缺失使得將科學(xué)和價值放在一起研究相當(dāng)困難；最后，行政科學(xué)的行為主義排除了如內(nèi)省等主觀的觀察，強(qiáng)調(diào)可觀察的數(shù)據(jù)，在社會科學(xué)中脫離第一手的知識難以達(dá)到對行動的理解。

（三）技術(shù)主義使官僚制研究遭遇瓶頸。法默爾在區(qū)分科學(xué)和技術(shù)的概念基礎(chǔ)上，認(rèn)為現(xiàn)代主義的技術(shù)理性化傾向?qū)⒐残姓W(xué)研究從技藝、低技術(shù)轉(zhuǎn)變?yōu)橐钥茖W(xué)為基礎(chǔ)的技術(shù)，這種技術(shù)由系統(tǒng)論所構(gòu)成。由此產(chǎn)生的悖論是多方面的。一是技術(shù)體系仍將遭遇倫理困境，在大體系中“被導(dǎo)入的價值總是系統(tǒng)管理者（或所有者）的價值，系統(tǒng)分析不可避免地對金字塔頂?shù)哪切┤说睦娓欣盵1]（p.151）。在《揭開行政之惡》一書中，艾賅博（Guy Adams）與百里楓（Danny Balfour）也指出，“技術(shù)理性文化根本排除了（行政人員）考慮倫理道德可能，行政之惡是被掩蓋的”[8]（p.17）。二是公共行政學(xué)作為社會技術(shù)會遭受學(xué)科邊界的限制，將公共行政做類似于社會工程和管理科學(xué)的研究已經(jīng)超出了學(xué)科范圍，在不同的視角間進(jìn)行轉(zhuǎn)換存在實(shí)質(zhì)性的障礙。三是如果將公共行政學(xué)看作社會技術(shù)系統(tǒng)，那么這種社會技術(shù)系統(tǒng)本身極有可能發(fā)展“自身的本質(zhì)”而被物化。

（四）企業(yè)化傾向無法為官僚制帶來滿意結(jié)果。20世紀(jì)80年代以來的民營化浪潮、政府再造運(yùn)動等廣受關(guān)注。但法默爾對此有著清醒的認(rèn)識，“盡管市場、民營化和企業(yè)家精神等都是提高效率的有力工具， 但它們卻并非是能夠包治百病的靈丹妙藥”[9]。這種挑戰(zhàn)由多重因素構(gòu)成。首先，由于公共部門與私營部門的建構(gòu)體制不同，行政官僚缺乏對利潤的追求，因此將企業(yè)家及企業(yè)家精神移植到官僚制內(nèi)部會導(dǎo)致徹底的失敗。其次，民營化和政府內(nèi)部競爭作為官僚制移植企業(yè)邏輯的兩種重要手段，同樣會導(dǎo)致矛盾。這突出體現(xiàn)在“民營化本身可能是無效率的，主流經(jīng)濟(jì)理論本來就不擁護(hù)所有形式的競爭，而政府內(nèi)部競爭性最有可能達(dá)成的最終結(jié)果就是壟斷”[1]（p.190）。最后，作者承認(rèn)公共選擇學(xué)派豐富了現(xiàn)代公共行政理論，但公共行政理論對經(jīng)濟(jì)理論的應(yīng)用也會遭遇到來自于經(jīng)濟(jì)理論本身所存在的矛盾與挑戰(zhàn)。

（五）理性的解釋學(xué)無法為官僚制提供完備的意義。作者認(rèn)為，現(xiàn)代主義的公共行政理論對意義的探究根植于理性，這種對理性意義的尋求有一定作用，但也存在著盲點(diǎn)與矛盾。一方面，試圖為官僚制提供完備、全局的“宏大敘事”必然會在特殊主義、科學(xué)主義、技術(shù)主義等局限中碰壁，其解釋力注定是片面與不足的，“意義的尋求遇到理性的基礎(chǔ)被動搖時，就會出現(xiàn)矛盾”[1]（p.215）；另一方面，法默爾借助心理學(xué)的觀點(diǎn)，表明自主與理性的主體并不存在，主體受到強(qiáng)有力的下意識力量的影響，從而弱化了理性的作用。

通過為現(xiàn)代主義下的官僚制“診斷病情”，法默爾宣稱現(xiàn)代主義公共行政理論的各條發(fā)展路徑都無法走通，現(xiàn)代主義的理性進(jìn)步機(jī)制已經(jīng)無法為改進(jìn)與解決官僚制的問題提供根本性的辦法。為此，作者踏上了后現(xiàn)代主義的探求之道，試圖為官僚制尋找一片新的天地。

三、從現(xiàn)代到后現(xiàn)代：官僚制的祛魅與新生

從現(xiàn)有后現(xiàn)代公共行政的代表性文獻(xiàn)看，盡管對現(xiàn)代性的“官僚制”有著各種激烈的抨擊，后現(xiàn)代公共行政理論并沒有發(fā)展為徹底的“無政府主義”。法默爾就指出，“更重要的是要找到一些方法，把公共官僚制轉(zhuǎn)變成實(shí)現(xiàn)我們共同夢想的更積極的力量”[1]（p.9）。這種積極的力量就來源于后現(xiàn)代性，后現(xiàn)代性是“對現(xiàn)代性核心的心靈模式的否定，是否定性的一種積累”[1]（pp.224225），包括否定“中心化的主體，基礎(chǔ)主義和認(rèn)識論的謀劃，理性的作用和本質(zhì)，宏觀敘事”等[1]（p.240）。通過后現(xiàn)代主義理論最有效地改造官僚制，是法默爾寫作《公共行政的語言》的主旨之一。

可是，希冀于后現(xiàn)代主義理論為“官僚制”進(jìn)行建構(gòu)存在著兩個明顯的困難。一是和后現(xiàn)代主義的使命與定位有關(guān)。正如張康之所指出的“后現(xiàn)代主義是一個為后工業(yè)社會的出現(xiàn)清理地基的思想流派，它不把自己的著力點(diǎn)放在建構(gòu)的方面”[10]。二是與后現(xiàn)代主義的本質(zhì)屬性有關(guān)。后現(xiàn)代對于“元敘事”的逃避，對于真理與確定性的否定，使得“它不會求助于原初的整體性隱喻，也不會為未來的烏托邦提供基礎(chǔ)”[1]（p.7），“后現(xiàn)代主義是支離破碎的和無意義的，后現(xiàn)代的角度無法為連貫和意義確定一個尺度”[1]（p.225）。準(zhǔn)確來說，后現(xiàn)代公共行政理論對于“官僚制”的發(fā)展，與其說是帶有體系化、目的性的“完整建構(gòu)”，不如按照法默爾的說法，不過是值得關(guān)注的一些“獨(dú)特的興趣點(diǎn)”。

（一）“想像”為官僚制插上翅膀?！跋胂瘛辈⒎呛蟋F(xiàn)代主義潮流中的熱門詞匯，在《公共行政的語言》一書中，“想像”卻被法默爾奉為后現(xiàn)代官僚制的核心，試圖通過“想像”取代現(xiàn)代性中“理性”的核心地位。一方面，作者通過進(jìn)一步說明官僚制的理性化的后果，宣布理性化的終結(jié)。實(shí)際上，現(xiàn)代主義下的理性化對官僚制的危害已被公共行政學(xué)界明確地闡釋。如全鐘燮（Jong S. Jun）就指出，“官僚主義文化鼓勵無反思行動，它強(qiáng)調(diào)理性、效率以及權(quán)威專家的行政官員（和管理者），這可能導(dǎo)致非人性化行動的合理化。官員們并不使用他們的自由裁量權(quán)作出人性化選擇”[11]（pp.134135）。另一方面，法默爾在對“想像”和“視像”作出概念區(qū)分的基礎(chǔ)上，把“想像”作為一種行政精神，從否定和肯定兩方面對想像進(jìn)行了描繪。在否定的方面，既然理性化的官僚制帶來的結(jié)果如此糟糕，那么“想像”就應(yīng)該勇于突破現(xiàn)代主義各種規(guī)則和程序的限制；在肯定的方面，這種行政精神賦予“想像”以首要的地位。雖然后現(xiàn)代性仍給理性化留了一定的位置，但“想像”將把對公共行政的反思與思考轉(zhuǎn)向詩性的方面。

（二）“解構(gòu)”為官僚制祛魅。“解構(gòu)”扮演了為后現(xiàn)代主義清理現(xiàn)代主義地基的工具作用?！敖鈽?gòu)”概念很難定義，正如作者所說，“要給解構(gòu)下一個類似詞典的定義，就如同要求畫出一個正方形的圓”[1]（p.280）。在法默爾后續(xù)的一篇論文中，他做了進(jìn)一步解釋：“解構(gòu)應(yīng)當(dāng)被看作對確定性的強(qiáng)烈反抗。解構(gòu)之于公共行政的重要意義，就在于它否認(rèn)任何文本展現(xiàn)出來的那些顯而易見的含義，這將毫無疑問地削弱官僚制結(jié)構(gòu)，因?yàn)檫@種結(jié)構(gòu)是建立在文本的土壤之上”[12]?，F(xiàn)代主義公共行政理論與實(shí)踐是建立在某些“宏大敘事”基礎(chǔ)之上的，法默爾選取了兩個有代表性的“宏大敘事”：一是在理論層面，公共行政理論發(fā)展目標(biāo)的“客觀性”，現(xiàn)代主義將好的公共行政理論等同于“客觀性”；二是在實(shí)踐層面，“效率”被作為公共行政的目標(biāo)。正是通過對上述敘事的解構(gòu)，作者試圖對現(xiàn)代主義官僚制的基礎(chǔ)進(jìn)行徹底的清理。

（三）“非地域化”為官僚制移除圍墻。法默爾認(rèn)為，“非地域化意味著對強(qiáng)加于論題和情境研究的語碼或格式的移除”[1]（p.324），這種語碼的移除涉及兩方面，一是思維特征，二是學(xué)科的組織結(jié)構(gòu)或?qū)ο蠼Y(jié)構(gòu)。在第一個方面，思考的本質(zhì)發(fā)生了變化。在后現(xiàn)代性中，公共行政的科學(xué)成分只能是話語的一種，是向解構(gòu)開放的文本，不再占有元話語的優(yōu)先地位。在第二個方面，后現(xiàn)代思考對象的結(jié)構(gòu)將發(fā)生變化。現(xiàn)代主義是樹狀模式，是層級式與統(tǒng)一式的；而后現(xiàn)代主義是根莖模式，以信息非中心化、去根源化為特征。隨著學(xué)科與分支專業(yè)之間的圍墻坍塌，公共行政的結(jié)構(gòu)也將坍塌。

（四）“他在性”讓官僚制獲得新生。現(xiàn)代主義是管理主體的中心主義，“是在拒絕他者的理念下開展的管理型社會治理”[13]，而后現(xiàn)代主義的“反行政”本質(zhì)就體現(xiàn)在“他在性”。作者提出了“他在性”的四個要素。一是向他者的開放。他在性“意味著公共行政的實(shí)踐應(yīng)作為一種反權(quán)威主義的活動來構(gòu)建和實(shí)施”[1]（p.355），法默爾鼓勵一種服務(wù)為主的態(tài)度，支持一種向共同體開放決策的方向。二是對文本差異性的偏愛。后現(xiàn)代主義下的解構(gòu)將必然導(dǎo)致文本的多樣化，在后現(xiàn)代語境中，任何一個文本都不具有優(yōu)先性。三是反對“元敘事”。后現(xiàn)代性對于元敘事始終不抱有任何信任。后現(xiàn)代公共行政將不會致力于提出正當(dāng)?shù)慕鉀Q辦法和發(fā)現(xiàn)可行的規(guī)則。四是顛覆已有的秩序。雖然絕大多數(shù)行政機(jī)構(gòu)本質(zhì)上擁護(hù)行政建制，但要“鼓勵以一種后現(xiàn)代的懷疑論去審視所有現(xiàn)存的政府制度和公共官僚機(jī)構(gòu)”[9]。

對于后現(xiàn)代主義，法默爾并沒有展現(xiàn)出自負(fù)與自信。在全書的結(jié)尾，他提到，“我們沒有必要急忙去假設(shè)一個新的現(xiàn)實(shí)。‘超越現(xiàn)代性帶來的種種好處并不意味著要拋棄現(xiàn)代性的心靈模式所獲得的所有洞見和貢獻(xiàn)”[1]（p.379）。這表明作者并沒有完全與現(xiàn)代官僚制決裂，反官僚制只是其反思性語言范式所必須采取的一種方式。

四、討論與啟示

法默爾的《公共行政的語言》是一部橫跨現(xiàn)代主義與后現(xiàn)代主義公共行政理論的經(jīng)典之作。這部著作有著鮮明的特點(diǎn)。首先，這不是一部純粹后現(xiàn)代主義先鋒派的作品。作者對現(xiàn)代與后現(xiàn)代公共行政理論所做的二元對比分析，將現(xiàn)代公共行政理論作為明確的反思對象，都表明了這是一位持有一定后現(xiàn)代觀點(diǎn)的學(xué)者用現(xiàn)代思維寫就的作品。

其次，法默爾不單就公共行政理論的本身來闡明得失，而是把當(dāng)代公共行政理論放在多維度的視角下進(jìn)行審視與反思。作者在哲學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)等多個學(xué)科暢游，成就了一部西方行政學(xué)說史上的里程碑式著作。法默爾在本書中展現(xiàn)出的這種理論廣度，與其本人的學(xué)科背景不無關(guān)系，他先后獲得了哲學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)的雙碩士、雙博士學(xué)位，并在密歇根大學(xué)做了量化研究方法的博士后研究。當(dāng)然，我們也應(yīng)看到，法默爾全書中對“官僚制”的概念、“現(xiàn)代性”與“現(xiàn)代主義”的區(qū)分等沒有做基本的厘定。瑕不掩瑜，我們?nèi)匀豢梢詮摹豆残姓恼Z言》一書中收獲不少有益的思考與啟發(fā)。

（一）治理研究：現(xiàn)代主義、后現(xiàn)代主義視角的相互補(bǔ)充與耦合。法默爾反復(fù)在書中提到，后現(xiàn)代性并不排斥科學(xué)與理性化，他要做的不過是把這些現(xiàn)代公共行政理論中奉為圭臬的核心概念拉下神壇，使其成為一個平等的參與對話的文本。作者認(rèn)為現(xiàn)代主義和后現(xiàn)代主義要進(jìn)行對話，并且“需要尊重公共行政理論已經(jīng)作出的實(shí)際成就”[1]（p.10）。法默爾從未承認(rèn)自己是一位后現(xiàn)代主義者，在一次學(xué)術(shù)訪談中，他明確地反駁了將其本人定位于后現(xiàn)代主義者的觀點(diǎn)”[14]。法默爾對于現(xiàn)代性視角與后現(xiàn)代性視角下的官僚制抱有一種“功利主義”的態(tài)度，提倡為我所用的、多重的研究視角。

法默爾多次對于現(xiàn)代性與后現(xiàn)代性是“歷時”還是“共時”進(jìn)行了探討。作者通過左右腦相區(qū)別又同時控制著人的思想這個比喻恰當(dāng)?shù)卣f明，現(xiàn)代性與后現(xiàn)代性實(shí)際上是可以共存與耦合的?！艾F(xiàn)代性和后現(xiàn)代性都是一些方言。我們不必否認(rèn)現(xiàn)代性和后現(xiàn)代性的文本，相反，應(yīng)恰當(dāng)?shù)乩斫馑鼈兊呢暙I(xiàn)”[1]（pp.378380）。就公共行政的理論與實(shí)踐而言，要完全拋棄現(xiàn)代性去擁抱后現(xiàn)代性猶如“海市蜃樓”一般，難有堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。但是，作為現(xiàn)時代公共行政的理論研究者，不應(yīng)把自己的思考困于現(xiàn)代主義的港灣，而失去打破僵化思維、反思社會建構(gòu)的勇氣。

（二）治理實(shí)踐：治理體系建構(gòu)應(yīng)從后現(xiàn)代性中吸收養(yǎng)分。正如張康之所言，“解構(gòu)并不是公共行政的終點(diǎn)”，近年來哲學(xué)上的后現(xiàn)代主義逐漸向建構(gòu)性的后現(xiàn)代主義轉(zhuǎn)型，意味著公共行政也可能將進(jìn)入一個重新構(gòu)建的時代[6]（p.342）。“治理”意味著對官僚制的改造。那么，法默爾的后現(xiàn)代公共行政思想又能為治理體系的現(xiàn)實(shí)構(gòu)建帶來哪些新的思考呢？

第一，治理體系的開放包容性。按照法默爾的觀點(diǎn)，“公共行政者應(yīng)力圖對其實(shí)踐非正典化，（官僚）機(jī)構(gòu)應(yīng)讓自己的文本去面對公民的文本。簡單地提出正當(dāng)?shù)慕鉀Q辦法，乃是不受歡迎的暴力形式”[1]（pp.359368）。也就是說，無論是對于公共利益、公共價值的考量，還是公共政策的制定等，都不能只存在唯一的標(biāo)準(zhǔn)，不再僅由行政官僚或?qū)I(yè)人士加以選擇，正義無法強(qiáng)加于人，而應(yīng)該在公民廣泛參與的對話中、在開放的決策體系中達(dá)成共識。

第二，治理結(jié)構(gòu)的靈活性。后現(xiàn)代公共行政理論一直致力于消解傳統(tǒng)官僚制結(jié)構(gòu)，反對官僚制的“物化”。在高度復(fù)雜與不確定性的后工業(yè)化社會，治理結(jié)構(gòu)的靈活性已經(jīng)顯得越來越重要，傳統(tǒng)理性-等級的韋伯式官僚制注定無法適應(yīng)社會治理問題的幾何倍數(shù)增加。在深化改革與構(gòu)建治理體系進(jìn)程中，我們不能賦予體制與結(jié)構(gòu)以所謂的生命力從而被其所束縛。未來治理模式應(yīng)打破官僚制的中心—邊緣結(jié)構(gòu)，鼓勵與支持網(wǎng)絡(luò)化的合作治理，達(dá)成治理結(jié)構(gòu)與治理環(huán)境的共洽。

第三，治理價值的多元性。在法默爾那里，現(xiàn)代公共行政所珍視的科學(xué)、理性、效率等核心價值在公共話語中的優(yōu)先地位被一一否定，取而代之的是對差異性的偏愛。在治理語境中，這種多元性、差異性可表現(xiàn)為治理價值的多元和諧共處，尊重“主流價值”、“主流人群”之外的聲音等。同時，多元性也意味著并不存在一種統(tǒng)一、普世的治理模式，“后傳統(tǒng)治理并不僅僅是西方社會現(xiàn)象，不同文化之間的交流和綜合將變得越來越重要”[15]。在發(fā)展中國特色的治理體系時，我們應(yīng)該記住法默爾的提醒。

（三）學(xué)習(xí)取向：中國公共行政學(xué)應(yīng)該怎樣向西方學(xué)習(xí)。法默爾對美國公共行政學(xué)特殊主義的批評已經(jīng)明確表明，美國公共行政學(xué)是美國特殊情境下的產(chǎn)物，在美國產(chǎn)生的公共行政理論實(shí)際上就是美國公共行政學(xué)。多年前，馬駿就把研究重心的“非中國化”作為中國公共行政學(xué)的“身份危機(jī)”的重要問題，他認(rèn)為“國外公共行政學(xué)研究仍然沒有發(fā)展出一個具有普遍意義的公共行政學(xué)理論，而我們將研究重點(diǎn)放在美國和西方國家的公共行政學(xué)理論上就是非常致命的”[16]。

就如同法默爾要給科學(xué)與理性祛魅一樣，我們同樣要給西方行政學(xué)祛魅。但這種祛魅不等同于將西方行政學(xué)拋之腦后、置之不顧。后現(xiàn)代視角的非領(lǐng)地化本身就提倡公共行政學(xué)的非邊界化?！爸袊薄ⅰ氨就粱备且庵搁]目塞聽、閉門造車。因此，關(guān)鍵的問題不是應(yīng)該向西方學(xué)習(xí)，而在于我們應(yīng)該向西方學(xué)習(xí)什么。筆者認(rèn)為，我們可以學(xué)習(xí)借鑒西方公共行政學(xué)的研究方法、研究標(biāo)準(zhǔn)與研究態(tài)度，并在中國語境下考察西方公共行政學(xué)基本概念、基礎(chǔ)理論的適用性，而研究的問題必須致力于“中國化”。

（四）研究路徑：加強(qiáng)中國公共行政學(xué)規(guī)范理論的研究。我們傾羨美國公共行政學(xué)界的學(xué)者在孜孜以求探尋公共行政理論的靈魂。一個完備的學(xué)科不僅有實(shí)證研究“埋頭趕路”，還需要規(guī)范研究去“抬頭看天”，去努力研究與反思這個學(xué)科的價值層面的基本問題。一個顯而易見的事實(shí)是，中國公共行政學(xué)的規(guī)范研究并不成熟，在“管理主義”盛行的背景下，我們總體上缺乏有質(zhì)量的規(guī)范研究，缺失反思、批判的精神[17] 。

建設(shè)中國本土的規(guī)范理論是中國公共行政學(xué)的必經(jīng)之路。畢竟，一位美國學(xué)者對美國公共行政理論與實(shí)踐的反思及批評，終歸只是隔靴搔癢。希望在未來的中國公共行政學(xué)研究中，有更多優(yōu)秀的學(xué)者投身于規(guī)范研究，為我們奉獻(xiàn)高水平的理論研究成果，為公共行政與官僚制體系梳理價值、撥開迷霧、指明方向。

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[責(zé)任編輯：楊健]