李巍

摘要：信訪是彰顯權(quán)力主體與權(quán)利主體之間的一種交往理性，是公眾對政府能力信賴與期待的策略選擇，反映了一定時期社會沖突的指數(shù)。隨著服務(wù)行政理念的興起和行政法治的深入推進(jìn)，傳統(tǒng)的壓制型信訪治理模式呈現(xiàn)維穩(wěn)與維權(quán)的兩難困境，公眾的權(quán)利保障與利益訴求表達(dá)機(jī)制難以得到平等的維護(hù)與回應(yīng)，已不適應(yīng)現(xiàn)代國家的民主法治理念。要實(shí)現(xiàn)基層信訪工作的實(shí)效性，就要革新治理模式，尋求維權(quán)與維穩(wěn)的平衡點(diǎn)，建構(gòu)以平等協(xié)商、參與回應(yīng)為核心的回應(yīng)型治理模式。健全信息公開制度，完善利益訴求表達(dá)機(jī)制，并引入第三方協(xié)同參與治理，為基層民眾提供維護(hù)自身權(quán)益的有效機(jī)制，實(shí)現(xiàn)治理模式由壓制型向回應(yīng)型轉(zhuǎn)變，由傳統(tǒng)管理向現(xiàn)代治理邁進(jìn)。

關(guān)鍵詞：信訪治理；壓制型治理模式；回應(yīng)型治理模式

中圖分類號：D6文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1008-7168（2017）01-0059-09

一、引言

隨著轉(zhuǎn)型期社會利益的多元化，社會矛盾的多樣化，現(xiàn)代社會對傳統(tǒng)社會結(jié)構(gòu)的撕裂與解構(gòu)，社會體制及內(nèi)生性價值體系的崩解和重塑，社會制度紅利的分配形態(tài)已由帕累托的普惠型轉(zhuǎn)變?yōu)榉桥晾弁械木⑿?，利益關(guān)系的復(fù)雜化和多元化形成了社會的差異化格局[1]。信訪實(shí)際上是社會矛盾沖突的外化表現(xiàn)，社會利益的多元化訴求、競爭與分配的內(nèi)在生發(fā)是導(dǎo)致矛盾沖突的根源性因素。基層是社會的基礎(chǔ)，基層政府，不僅需要維護(hù)基層社會的公共秩序、組織提供基層社會所需的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，而且需要設(shè)置溝通渠道以便社會公眾表達(dá)其利益訴求、通過制度來整合和吸納基層社會的政治參與，實(shí)現(xiàn)國家與社會之間的良性互動[2]（p.6）?；鶎又卫淼闹贫然头ㄖ位降母叩停苯佑绊懼鴩抑卫眢w系和治理能力的現(xiàn)代化進(jìn)程。

信訪制度設(shè)計(jì)的初衷是突破科層制官僚體制的層級性，通過了解社情民意實(shí)現(xiàn)對地方官員的監(jiān)督，加強(qiáng)中央對地方的管控能力。但當(dāng)前信訪制度在基層運(yùn)作的社會環(huán)境發(fā)生了重大變化，其功能也已異化成維穩(wěn)的治民之策，偏離了制度的原本功能。傳統(tǒng)的壓制型信訪治理模式建立在行政法“管理論”的基礎(chǔ)上，片面強(qiáng)調(diào)政府權(quán)威，導(dǎo)致信訪治理效果甚微。隨著服務(wù)行政理念的興起，公共行政的重心也以實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)為導(dǎo)向，從管理轉(zhuǎn)向服務(wù)，從壓制權(quán)利轉(zhuǎn)向傾聽民意、維護(hù)民權(quán)，這就要求改變行政治理模式，由傳統(tǒng)的限權(quán)、控權(quán)的壓制性模式轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)范公權(quán)力和保護(hù)私權(quán)利的回應(yīng)型模式，在法治環(huán)境下形成民主協(xié)商回應(yīng)機(jī)制，建立起權(quán)利和義務(wù)平衡的憲政制度?；诖耍疚脑噲D在分析傳統(tǒng)壓制型信訪治理的困境之基礎(chǔ)上，結(jié)合現(xiàn)代協(xié)商行政、公眾參與的治理機(jī)制，提出基層信訪治理模式的新模式——回應(yīng)型模式。

二、壓制型信訪治理模式的困局：維穩(wěn)與維權(quán)

壓制型行政體現(xiàn)的是一種交往理性，遵循以經(jīng)驗(yàn)知識為基礎(chǔ)的技術(shù)規(guī)則，是一種策略性行為，表現(xiàn)為目的合理性的確定或手段的理性選擇，或者二者的結(jié)合 [3]（p.8）。壓制型法體現(xiàn)了法律的工具主義，表明權(quán)利與義務(wù)存在不對等性，法律對權(quán)力的制約尚處于軟弱無力的地位。壓制型信訪治理模式是國家—社會二元框架下政府權(quán)力運(yùn)行自上而下的體現(xiàn)，行政機(jī)關(guān)主要運(yùn)用行政強(qiáng)制應(yīng)對上訪問題，以貫徹行政主體的單方意志為目標(biāo)，通過“倒逼式”手段加強(qiáng)社會穩(wěn)定，注重行政權(quán)力維護(hù)社會秩序的功能，忽略了信訪人的權(quán)利主體地位。

（一）壓制型信訪治理模式的行政法理論基礎(chǔ)

傳統(tǒng)行政法學(xué)理論認(rèn)為，行政法就是國家管理法，其作用是保障行政主體對國家實(shí)行有效管理。行政法“管理論”在處理行政主體和相對人的關(guān)系上，主張行政主體與行政相對人之間不對等的權(quán)力義務(wù)關(guān)系，行政主體居于絕對支配地位，行政行為的基本模式是命令—服從?！肮芾碚摗钡膬r值導(dǎo)向是以權(quán)力為本位，重公共權(quán)力，輕個人權(quán)利；重效率，輕公正；重實(shí)體，輕程序。 “管理論”的理念是基于權(quán)力本位，強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)對行政相對人的單方管理，強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)的職責(zé)同構(gòu)，行政相對人只是管理的客體，其權(quán)利難以得到確實(shí)的保障。

壓制型治理模式以行政法的“管理論”為理論基礎(chǔ)，傳統(tǒng)治理中強(qiáng)制是行政目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的主要手段，通過行政命令、制裁等方式推行政府的意志，突出政府的權(quán)威，行政權(quán)的邊界不斷得以擴(kuò)張[4]?；鶎有旁L治理的行動偏好體現(xiàn)為：當(dāng)發(fā)生社會沖突時，政府首先運(yùn)用強(qiáng)力手段來控制局面。一個正常的社會控制系統(tǒng)在控制效用上應(yīng)該呈“正金字塔型”，簡言之，社會控制系統(tǒng)的底部、基層或中層運(yùn)作越有效，社會問題在底層就能被消解，社會控制系統(tǒng)的頂部就越清閑。信訪治理本身是一種權(quán)力運(yùn)作策略，基層政府在應(yīng)對民眾上訪時往往忽視其合理的利益訴求，認(rèn)為是對社會穩(wěn)定秩序的破壞。當(dāng)前在信訪治理過程中所采用的包保責(zé)任制、定時接訪、花錢銷號等手段進(jìn)一步異化了信訪制度，這種單一化、壓堵式、非規(guī)范性的權(quán)宜性治理手段不但難以從根本上解決問題，在某種程度上反而產(chǎn)生了一定的負(fù)效應(yīng)，激化了官民的對立和沖突。在這種治理模式下，政府的行政權(quán)威不斷得到強(qiáng)化，民眾被排斥在治理主體之外，基層政府為達(dá)至維穩(wěn)效果而忽視了公民的維權(quán)表達(dá)。由此觀之，“管理論”思想為壓制型模式運(yùn)用于信訪治理提供了行政法上的理論支撐。

（二）壓制型信訪治理模式的主要特征

壓制型行政以權(quán)力為本位，社會治理依賴于政府管制。壓制型治理模式強(qiáng)調(diào)國家對社會的統(tǒng)治，所有的制度設(shè)計(jì)都是以政府為中心，將行政相對人看作是管理的對象而非活動的主體，采用強(qiáng)制性與單方性的行政手段來實(shí)現(xiàn)管理社會的目標(biāo)，行政相對人缺乏參與行為、表達(dá)意見的渠道。

1.以構(gòu)建剛性維穩(wěn)機(jī)制為治理目標(biāo)。穩(wěn)定是一個國家政權(quán)合法性的重要標(biāo)志，當(dāng)這種合法性面臨危機(jī)時，中央政府必須對地方政府進(jìn)行嚴(yán)格控制以鞏固其政權(quán)的合法性[5]（p.95）。在轉(zhuǎn)型期，社會體系發(fā)育的滯后、政治機(jī)制容納力不足，使赤裸裸的叢林法則發(fā)揮著原始規(guī)則的作用。壓制型行政模式以封閉性、排他性的政治權(quán)力為基礎(chǔ)，以嚴(yán)格的社會管制為常態(tài)表現(xiàn)，以政績考核與“一票否決”制的官員問責(zé)為動力，通過強(qiáng)力打壓手段封堵社會矛盾，追求社會的靜態(tài)穩(wěn)定秩序，其所構(gòu)建的是一種行政權(quán)力主導(dǎo)下的剛性社會穩(wěn)定機(jī)制。在這種模式下，一旦公民權(quán)利受損而進(jìn)行單個或集體利益訴求表達(dá)時，政府往往以“維穩(wěn)”的名義進(jìn)行高壓打擊，以防事態(tài)擴(kuò)大，雖然可以將公民的權(quán)利和利益訴求控制在一定范圍內(nèi)，但政府的政治權(quán)威未能樹立起來，甚至引發(fā)合法化危機(jī)。這種手段難以從根本上治理上訪問題，甚至加劇了官民之間的對抗關(guān)系。在這種單向度的管控型行政治理模式中，民眾與基層政府之間并未建立起理性的對話、溝通渠道，為了應(yīng)對民眾多元化的訴求，基層政府投入大量資源以強(qiáng)化社會的剛性穩(wěn)定形態(tài)，并采用簡單粗暴的控訪考核評價機(jī)制應(yīng)對民眾的上訪活動，反而逐漸陷入帕金森

定律的泥潭。

2.以行政單方性和強(qiáng)制性為治理手段。在科層制管理體制下，上級政府的激勵機(jī)制和考核制度往往決定了基層政府的應(yīng)對行動。我國行政管理體制是一種自上而下的金字塔構(gòu)造體系，從傳統(tǒng)行政管理的角度，社會風(fēng)險具有積累性、非線性的特征，是一個動態(tài)的發(fā)展過程，因此政府管理的重點(diǎn)在于強(qiáng)化政府的角色，控制、防范社會風(fēng)險的

擴(kuò)大[6]。傳統(tǒng)的政府管理體制是建立在強(qiáng)制性、等級性的政治理念之上的，其強(qiáng)調(diào)行政的單方性與命令性，因而，壓制型行政在決策過程方面主要表現(xiàn)為一元化和單方性。政府體系中的上級政府能夠有效控制和管理下級政府，確保其作為政權(quán)體系的一部分按照國家統(tǒng)一的制度規(guī)范行動。在壓制型治理模式中，治理主體憑借單方意志支配行政相對人的行為，將行政相對人視為管理的客體，公眾參與社會管理是被動的、缺乏自由度的參與，參與的渠道也較為有限，體現(xiàn)的仍然是以權(quán)力為本位的“人治”思維。基層政府多采用行政命令、行政強(qiáng)制的方式，嚴(yán)控越級訪、進(jìn)京訪，甚至對信訪人進(jìn)行打壓，將上訪控制在屬地管轄范圍之內(nèi)，并以上訪量的多寡作為對下級官員政績考核的指標(biāo)之一。在這種錦標(biāo)賽式的激勵機(jī)制下，各級政府對信訪的治理手段多重結(jié)果而忽略過程，過于重視對社會秩序的恢復(fù)，不重視甚至壓制了民眾的利益訴求表達(dá)[7]。

（三）壓制型信訪治理模式的困境

作為公民合法權(quán)益表達(dá)渠道之一的信訪制度，信訪矛盾的爆炸性增長與信訪功能的擴(kuò)張給信訪治理帶來巨大壓力。納入科層制中的信訪制度已經(jīng)從反制整個官僚制轉(zhuǎn)變?yōu)橹醒雽Φ胤?、上級政府對下級政府的一種監(jiān)督控制手段

[8] 。在壓制型信訪治理模式下，其在解決民眾訴求方面的功能與民眾通過上訪表達(dá)意愿的熱情呈現(xiàn)明顯偏差。面對社會利益日益多元化背景下公眾參與需求、參與能力的增長和參與機(jī)制不健全的矛盾，繼續(xù)維系封閉、單向的管理主義行政模式成本越來越高昂，單一的權(quán)力中心格局導(dǎo)致基層信訪治理失靈，壓制型治理模式的弊病日益顯現(xiàn)。

1.剛性維穩(wěn)體系的失序。剛性維穩(wěn)追求的是社會的絕對安定，剛性的問題在于缺乏韌性，沒有緩沖的中間地帶，政府和民眾之間缺乏良性互動，社會中的任何沖突都被看成是社會秩序的失序。從法的價值層面看，這種維穩(wěn)體系過于強(qiáng)調(diào)法的秩序價值，將法作為一種靜態(tài)的維系社會秩序的工具，忽略了法的自由、正義價值以及表征公民自由和權(quán)利的利益和訴求。在剛性維穩(wěn)體系下，基層政府在危機(jī)防治的利益定位上出現(xiàn)了誤區(qū)，維穩(wěn)目標(biāo)異化，維穩(wěn)運(yùn)行機(jī)制呈現(xiàn)非理性發(fā)展動向[9]。地方政府常采用運(yùn)動式治理方式，如采取暴力截訪、對纏訪戶專人看管等侵犯公民基本人權(quán)的手段，行政強(qiáng)制力追求信訪治理的效率性，不注重制度化的長效積累效應(yīng)?；鶎诱c民眾利益的博弈失衡，雙方平等對話溝通能力的不匹配，維穩(wěn)本位高于權(quán)利本位，使基層信訪工作易陷入“越維越不穩(wěn)”的治理困境。無論是社會屬性方面的功能，還是信訪的政治面向功能，并沒有能夠擔(dān)負(fù)起信訪制度設(shè)計(jì)的目標(biāo)。社會穩(wěn)定不應(yīng)該是政府維穩(wěn)工作追求的終極價值目標(biāo)，社會和政府的最終目標(biāo)是人的價值統(tǒng)領(lǐng)下的公民權(quán)利和自由以及由此凝結(jié)而成的公共福祉[10]（pp.4951）。

2.利益表達(dá)渠道不暢通。利益表達(dá)是公眾和社會各類主體通過一定方式和渠道向統(tǒng)治者或者管理者表達(dá)自身的利益要求，并希望影響其決策和決定的活動[11]。在傳統(tǒng)壓制型治理模式下，利益表達(dá)機(jī)制以政府為中心，依靠政府的政治權(quán)威，發(fā)號施令的主導(dǎo)性、單一化社會管理模式已不能適應(yīng)轉(zhuǎn)型期風(fēng)險社會的要求，現(xiàn)代社會強(qiáng)調(diào)上下互動的規(guī)則性、多元化新型治理模式[12]（p.112）。目前我國的利益表達(dá)機(jī)制、政治參與體制、司法制度建設(shè)遠(yuǎn)滯后于多元分化的社會利益，信訪反映了底層民眾權(quán)利意識的覺醒和維權(quán)熱情的高漲，無疑為弱勢群體提供了一條門檻較低的利益表達(dá)和政治參與渠道。一個有序的社會必然存在一套完整的利益訴求表達(dá)機(jī)制。長期以來，我國自上而下的公共決策模式，并非通過利益表達(dá)、利益群體博弈形成的，因此造成了群眾對于政府的高度依賴，一些本應(yīng)通過其他渠道表達(dá)民意的政治參與方式也進(jìn)入信訪渠道。在當(dāng)前壓制型治理模式下，信訪制度緩解社會矛盾的功能不斷弱化，作為一種“公共理性”的體現(xiàn)，公眾卻不能通過信訪這一理性化的制度表達(dá)利益訴求并得到政府回應(yīng)。在利益表達(dá)多元化、公眾權(quán)利意識覺醒的現(xiàn)代社會，政府想繼續(xù)通過單向的動員和命令來調(diào)動公眾參與并將其納入自己的管控之下，已經(jīng)變得愈發(fā)困難[13]。

三、回應(yīng)型信訪治理模式的邏輯：參與和平衡

從一種范式轉(zhuǎn)向另一種范式通常是關(guān)于權(quán)力分配的轉(zhuǎn)變。在代議制民主下，行政法的根本目標(biāo)在于控制政府權(quán)力，保障受管制對象的私人利益，實(shí)現(xiàn)國家有序化機(jī)制和市場有序化機(jī)制的交涉性平衡[14]?？茖又乒倭朋w制設(shè)計(jì)之初衷在于提高管理效率，但在運(yùn)行過程中往往難以及時回應(yīng)民眾的合理訴求?；貞?yīng)并非是簡單的滿足民眾的利益需求，更重要的是對社會利益的整合與供給，是一種面向治理全過程的回應(yīng)，強(qiáng)調(diào)多元化主體的參與，有利于緩和行政主體和行政相對人之間的關(guān)系。

（一）回應(yīng)型信訪治理模式的行政法理論基礎(chǔ)

憲政體制下政府管理中的張力就在于行政權(quán)力與公民權(quán)利之間的平衡關(guān)系在行政法運(yùn)行中的實(shí)現(xiàn)狀態(tài)[13]。20世紀(jì)90年代以來，西方國家興起了規(guī)模宏大的公共行政改革運(yùn)動，使政府由傳統(tǒng)的管制型統(tǒng)治角色向現(xiàn)代的服務(wù)型角色轉(zhuǎn)變。行政模式的變革要順應(yīng)公共治理的需求，新公共服務(wù)理論的核心要求是政府要開辟與公眾對話的暢通渠道，樹立服務(wù)行政的理念，建立雙向互動的長效利益表達(dá)機(jī)制，回應(yīng)是政府公共職能的重要體現(xiàn)，這是回應(yīng)型治理模式建立的行政學(xué)理論基礎(chǔ)?！捌胶庹摗敝鲝埿姓?quán)和相對人權(quán)利配置的結(jié)構(gòu)均衡，突破了傳統(tǒng)行政法學(xué)的范式困境，為行政的非強(qiáng)制化奠定了理論基礎(chǔ)，形塑了回應(yīng)型行政模式的架構(gòu)，使行政治理朝著少管制多服務(wù)的模式轉(zhuǎn)變[15]?！捌胶庹摗绷⒆銠?quán)利本位，肯定行政主體和行政相對人之間主體關(guān)系的平等性，強(qiáng)調(diào)公眾的參與以及二者的平等交涉、協(xié)商和合作，革新了傳統(tǒng)行政主體與相對人之間的命令服從關(guān)系[16]。

傳統(tǒng)的壓制型治理模式強(qiáng)調(diào)政府的管制與公民的服從，而回應(yīng)型模式強(qiáng)調(diào)為民服務(wù)和由民做主，通過合作、協(xié)商、建立伙伴關(guān)系，進(jìn)行上下互動的管理模式，將對傳統(tǒng)自上而下的管制型社會危機(jī)防治行政進(jìn)行理念性的更新和引導(dǎo)?！捌胶庹摗鞭饤壛恕肮芾碚摗逼鎻?qiáng)調(diào)行政主體和相對人對立關(guān)系的思想，關(guān)注行政相對人的權(quán)利，注重二者之間的協(xié)商與互動，以在行政權(quán)的行使和行政相對人的權(quán)利保障、公平與效率、公益與私益之間實(shí)現(xiàn)有效的平衡。社會轉(zhuǎn)型就是由社會管理走向治理的過程，現(xiàn)代政體有別于傳統(tǒng)政體就在于政治參與水平，關(guān)鍵在于公眾政治意識和政治介入的幅度[17]（pp.6163）。建立在“平衡論”基礎(chǔ)上的回應(yīng)型治理模式，是融合公眾參與的新型溝通—合作—服務(wù)模式，這種模式注重行政主體與行政相對人之間充分的協(xié)商合作與溝通。對于基層信訪治理而言，回應(yīng)意味著政府對信訪人的利益訴求以及所反映的問題進(jìn)行積極的回應(yīng)，信訪治理要取得成效，應(yīng)由應(yīng)急管理轉(zhuǎn)向常態(tài)治理和源頭治理。這種制度化的民主行動，是在尊重公民權(quán)利的基礎(chǔ)上，通過公民積極參與，實(shí)現(xiàn)社會沖突的化解，可以有效彌補(bǔ)壓制型治理模式的局限。

（二）回應(yīng)型信訪治理模式的主要特征

回應(yīng)型行政模式是指行政主體以保障行政相對人的權(quán)利、回應(yīng)行政相對人的愿望為核心，以協(xié)調(diào)行政主體和行政相對人之間的能力和資源為基本內(nèi)容，在行政過程中注重行政相對人的參與和協(xié)作，行政主體與行政相對人之間存在著彼此交流、有效互動和相互合作的關(guān)系[18]（p.75）。與傳統(tǒng)的壓制型行政模式不同，回應(yīng)型行政打破了行政主體對行政相對人單向管制的僵硬模式，建立起參與行政和回應(yīng)行政的雙向良性互動關(guān)系。

1.以構(gòu)建韌性穩(wěn)定機(jī)制為治理目標(biāo)。傳統(tǒng)壓制型信訪治理模式建立在權(quán)力本位的基礎(chǔ)上，而回應(yīng)型治理建立在權(quán)利本位的基礎(chǔ)上。如果民主所展現(xiàn)的公意被政府操控并且作為政府治理的主要手段，那么這也是一種反民主或者是運(yùn)動式民主的治理方式，只有被治理者真正參與治理過程，并且對治理過程起到了實(shí)質(zhì)性的作用，才能說是真正的民主式治理[19]（p.257）。在管制行政理念下，基層信訪治理手段表現(xiàn)為以壓制為主的靜態(tài)危機(jī)防治模式；在服務(wù)行政理念下，則表現(xiàn)為以回應(yīng)為主的動態(tài)危機(jī)防治模式。與壓制型治理模式的剛性維穩(wěn)目標(biāo)相對，韌性維穩(wěn)的特點(diǎn)在于開放性、靈活性、參與性，尊重行政相對人的主體地位，維權(quán)與維穩(wěn)不是對立關(guān)系而是平衡關(guān)系，韌性維穩(wěn)觀在堅(jiān)持發(fā)揮政府主導(dǎo)作用的前提下，著力強(qiáng)化行政主體和行政相對人的溝通與合作。效率和社會穩(wěn)定并非行政追求的終極價值目標(biāo)，回應(yīng)型治理追求的不再是社會的絕對穩(wěn)定，而是一種動態(tài)的穩(wěn)定，允許社會利益訴求多元化，暢通沖突表達(dá)機(jī)制，這樣反而能夠緩解社會壓力，使矛盾雙方的沖突得以調(diào)適，形成沖突的平衡機(jī)制，從而重建社會秩序。

2.以行政協(xié)商和公眾參與為治理手段?；貞?yīng)型治理模式，是一種參與回應(yīng)的雙向互動型行政模式，以保障相對人的合法權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)，要求行政主體采用參與、溝通、合作等非強(qiáng)制性手段，通過對話和協(xié)商給予行政相對人參與公共事務(wù)治理的機(jī)會?；貞?yīng)型治理模式是以法治為基礎(chǔ)的服務(wù)型政府下柔性行政理念的體現(xiàn)，是與傳統(tǒng)壓制型治理模式不同的新型社會管理方式，彰顯了行政主體與公民之間的新型合作關(guān)系?；貞?yīng)型信訪治理模式并非不追求社會秩序的穩(wěn)定，只是在追求穩(wěn)定這一治理目標(biāo)的過程中，不再采用單向的行政控制和命令方式，而轉(zhuǎn)變?yōu)殡p向的行政協(xié)商和參與方式，倡導(dǎo)以公民權(quán)利為基礎(chǔ)的理念，鼓勵公眾參與，強(qiáng)調(diào)行政主體和行政相對人的意志交融。信訪作為一種公民利益表達(dá)渠道無疑具有“溝通”、“對話”等功能，在回應(yīng)型信訪治理過程中，行政機(jī)關(guān)在應(yīng)對上訪問題時一般采用柔性行政手段，而非命令服從式的壓制辦法阻止群眾不滿情緒的釋放，通過官民對話、耐心傾聽等手段為其提供信息引導(dǎo)，并作好思想安撫工作，及時回應(yīng)訴求?；貞?yīng)型信訪治理模式不以侵犯公民權(quán)利來維系短暫的社會穩(wěn)定，而是要為公民權(quán)利保護(hù)提供基本的安全條件，通過官民的平等互動尋求解決當(dāng)前信訪功能異化問題的辦法，塑造良好的政府公民關(guān)系，實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)。

（三）回應(yīng)型信訪治理模式的功能

回應(yīng)型治理模式下行政法的功能注重的是服務(wù)行政與秩序行政并重，積極行政與消極行政共存，日益突出服務(wù)行政、積極行政的比重[20]（pp.6263）。回應(yīng)型治理作為一種新型的信訪治理模式，是對壓制型治理模式的反思與變革，參與、回應(yīng)式模式不僅能及時高效回應(yīng)社會需求，更凸顯了治理中的權(quán)利本位和民主價值，對于凝聚社會共識、實(shí)現(xiàn)社會善治具有重要作用。

1.有助于提升政府信訪治理能力。在傳統(tǒng)壓制型信訪治理模式下，基層政府是主要的治理主體，主要運(yùn)用自上而下的強(qiáng)制性手段，這種治理慣性不利于治理機(jī)制的形成，同時政府追求效率、追求政績的思維也導(dǎo)致信訪治理成本高、難度大、信息公開程度低、治理效果不佳的結(jié)果?；貞?yīng)型治理模式有助于提高公眾參與程度，可以使利益主體在協(xié)商合作的過程中充分表達(dá)意愿，通過溝通促進(jìn)理解、達(dá)成共識，公眾參與的程度越高，公共政策所引發(fā)的社會風(fēng)險越小。信訪制度為弱勢群體無法通過正當(dāng)途徑反映問題、維護(hù)權(quán)益提供了一條通道，本身就體現(xiàn)了政府與公眾之間的對話溝通、利益平衡。對行政權(quán)而言，回應(yīng)型信訪治理能增強(qiáng)信訪工作的針對性和實(shí)效性，降低信訪的治理成本，有效緩解矛盾沖突，避免問題升級，從而平衡維穩(wěn)與維權(quán)的關(guān)系，有助于使政府治理方式實(shí)現(xiàn)良性轉(zhuǎn)變，進(jìn)而有利于提升信訪治理的民主化和科學(xué)化。

2.有助于保護(hù)公眾的合法權(quán)益。根據(jù)哈貝馬斯的交往行動理論，“只有當(dāng)一種生活世界允許互動——主宰這種互動的不是靠強(qiáng)制所達(dá)成的共識，而是直接或間接靠交往達(dá)成的溝通存在的時候，它才是合理的”[3]（p.322）。當(dāng)前不斷涌現(xiàn)上訪潮以及由此引發(fā)群體性事件，主要原因在于利益訴求的體制性渠道不暢，民眾的合理性訴求得不到有效回應(yīng)，以致社會矛盾不斷累積。當(dāng)前，公眾的權(quán)利意識日益增強(qiáng)，但囿于我國民主傳統(tǒng)與觀念的缺乏，公眾的權(quán)利仍受到行政權(quán)的壓制。隨著公共治理理論的出現(xiàn)，當(dāng)代公共行政是行政主體與相對人共同參與的過程，不再是政府的單方管理。回應(yīng)型信訪治理模式強(qiáng)調(diào)政府與公眾之間的溝通，采用對話、協(xié)商式的柔性治理手段，公眾的參與權(quán)、表達(dá)權(quán)能得到尊重，并能得到政府及時的回應(yīng)和反饋，有利于實(shí)現(xiàn)社會的和諧安定，保障公民權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。

3.有利于推進(jìn)民主法治建設(shè)。法治是保證公民合法權(quán)利、維系社會秩序的根本手段。現(xiàn)代行政法治是一種彰顯行政主體與行政相對人之間的善治[21]?；貞?yīng)型行政提倡以更多參與、更多協(xié)作取代等級和控制，鼓勵多元行動者參與，并使公民的角色由被動轉(zhuǎn)為主動，重新界定國家與社會的相互關(guān)系。在回應(yīng)型模式下，法律不再是工具而是雙方共同遵守的法則?；貞?yīng)型信訪治理模式能充分保障公眾的知情權(quán)，滿足其了解、獲取政府信息的訴求，通過擴(kuò)大公民參與的渠道，實(shí)現(xiàn)民主協(xié)商、有序參與，以避免產(chǎn)生公共參與危機(jī)，這也是回應(yīng)型模式的應(yīng)有之義。如前所述，在以“平衡論”為理論基礎(chǔ)的回應(yīng)型信訪治理模式中，行政主體與相對人處于平等地位，相對人有機(jī)會充分表達(dá)訴求并能得到回應(yīng)，符合權(quán)利保障和權(quán)力控制的法治理念，契合公民利益表達(dá)的現(xiàn)實(shí)需要。回應(yīng)型的行政模式引入了制衡行政權(quán)的公眾力量，公眾參與的公開性、主動性使公權(quán)力能得到監(jiān)督，對于實(shí)現(xiàn)法治具有程序性的意義。

四、回應(yīng)型信訪治理模式的圖景構(gòu)建

在利益分化和利益主體多元化的社會中，良好的制度并不是表現(xiàn)為沒有矛盾和沖突，而在于它能夠容納矛盾和沖突并具有解決糾紛的能力?，F(xiàn)代政治本質(zhì)上是義務(wù)本位向權(quán)利本位的轉(zhuǎn)變，現(xiàn)代社會治理的法治化，本質(zhì)就是權(quán)利本位的社會治理?；貞?yīng)型模式符合當(dāng)下基層信訪治理變革的需要，有利于整合協(xié)調(diào)社會各方利益的價值偏好，實(shí)現(xiàn)公眾有序參與。要加強(qiáng)政府信息公開建設(shè)，構(gòu)建暢通的民意訴求表達(dá)機(jī)制，引入第三方參與信訪治理工作，構(gòu)建多元共治、參與回應(yīng)的信訪治理模式。

（一）健全信訪信息公開制度

“沒有任何東西比秘密更能損害民主，公眾沒有了解情況，所謂自治，所謂公民最大限度的參與國家事務(wù)只是一句空話。”[22]（pp.674676）社會如果希望民主成功，就必須提供公眾參與社會管理所需的信息?；貞?yīng)型模式的基礎(chǔ)就是政府信息對公眾公開，政府信息公開是保障公民知情權(quán)、促進(jìn)公民參與社會治理的重要制度，也是民主法治社會的必需之舉。知情權(quán)是參與權(quán)的前提，制度化的公眾參與能在一定程度上避免參與的非理性，沒有公開、透明的信息，公眾的參與監(jiān)督也沒有實(shí)質(zhì)意義。信訪制度本身就是一種政治參與機(jī)制和權(quán)利維護(hù)機(jī)制，是一種執(zhí)政資源和社會治理手段，傳統(tǒng)管控、壓制式的治理策略發(fā)揮不出其原本的政治參與和監(jiān)督功能[23]。要打破傳統(tǒng)信訪治理模式的封閉性，必須堅(jiān)持以公開為原則、不公開為例外，實(shí)行信訪事項(xiàng)的全過程公開。構(gòu)建回應(yīng)型信訪治理模式，健全信訪信息公開制度，完善公開透明的訴求表達(dá)和辦理方式是程序公正的基礎(chǔ)。第一，加強(qiáng)信訪信息公開，通過多種途徑公開信訪工作制度與信訪辦理程序，保障公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，實(shí)行全過程公開，以此倒逼政府主動化解社會矛盾，規(guī)范信訪亂象，解決信訪人與政府部門之間信息不對稱問題。第二，改革當(dāng)前信訪考核評價機(jī)制。將信訪信息公開情況、群眾滿意度評價納入政府信訪治理績效考評機(jī)制，以公開促公正、用透明除猜疑，推動政府信息公開，建立政府與公眾互動的平臺。政府應(yīng)從事后的被動應(yīng)付轉(zhuǎn)向主動回應(yīng)，決策從主導(dǎo)型轉(zhuǎn)向參與協(xié)商共治型，以形成民意表達(dá)、政府回應(yīng)的雙向互動治理機(jī)制。

（二）完善利益訴求表達(dá)機(jī)制

傳統(tǒng)的壓制型行政治理模式不斷陷入困境，原因之一是政府在治理過程中過于高估自己的能力，很少回應(yīng)公民參與的正常訴求。在代議制政治之下，民意表達(dá)是民主的一個不可分割的組成部分。在一個法制健全的現(xiàn)代國家，公民的利益表達(dá)機(jī)制實(shí)際上關(guān)涉公民的各種利益訴求是否通過一種合法的渠道得以體現(xiàn)。法律的正當(dāng)性來自于法律自身的形式理性，法律的目的是平衡個人利益與社會利益，實(shí)現(xiàn)利己主義和利他主義的結(jié)合，從而建立起個人與社會的伙伴關(guān)系[24]（p.129）。只有暢通的民意表達(dá)渠道，才能使公共政策的制定與公共部門的行為建立在真實(shí)的民意基礎(chǔ)之上。政府必須重視社會沖突，致力于建立完善的社會利益訴求表達(dá)機(jī)制，構(gòu)建良性的權(quán)利博弈和官民互動的平臺。

1.構(gòu)建信訪協(xié)商機(jī)制?；鶎踊貞?yīng)型信訪治理模式變革通過協(xié)商式治理機(jī)制的創(chuàng)新，可以激發(fā)和提高基層群眾的民主參與意識，暢通民眾的利益表達(dá)渠道，有助于減少非理性上訪，是增進(jìn)基層社會穩(wěn)定的一種有效治理機(jī)制。發(fā)端于浙江溫嶺的信訪民主懇談方式是協(xié)商民主理論在信訪治理領(lǐng)域的實(shí)踐應(yīng)用。民主懇談方式是通過對話、溝通等協(xié)商方式，將行政決策的目標(biāo)、任務(wù)明確展示給相對人，引導(dǎo)其參與公共事務(wù)的制定和決策，使其在參與民主懇談中增加對決策的認(rèn)同和感知，從而提出合理化意見和建議[18]（p.199）。民主懇談方式本質(zhì)上是一種協(xié)商式政治參與制度，有助于消除沖突、化解矛盾，在信訪治理中具有較高的價值，可以發(fā)揮信訪的融通功能，為信訪人開辟一條有效的利益表達(dá)途徑。雖然這種實(shí)踐效果良好的信訪協(xié)商策略確有成效，但尚未被行政法制度化，需要進(jìn)一步完善協(xié)商制度，探索和創(chuàng)新協(xié)商的形式，為信訪協(xié)商機(jī)制的構(gòu)建提供有力支撐。

2.完善信訪聽證制度。聽證制度是行政程序法的核心內(nèi)容，也是行政機(jī)關(guān)回應(yīng)公眾訴求、尊重相對人權(quán)利的表現(xiàn)。信訪聽證與信訪信息公開是公眾參與權(quán)的保障，已成為規(guī)范行政行為和信訪行為的重要載體，是一種引導(dǎo)基層信訪工作良性運(yùn)行的有效舉措。信訪聽證是《信訪條例》中明確規(guī)定的信訪案件辦理制度。但目前信訪聽證尚不完善，存在諸多問題。應(yīng)從明確聽證范圍、規(guī)范聽證程序等方面予以完善。第一，明確信訪聽證范圍?！吨醒胝ㄎ娣ㄉ嬖V信訪改革三個配套文件》中明確了反復(fù)纏訪、鬧訪、社會影響大的信訪事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)組織公開聽證，應(yīng)該說確立了聽證的范圍，但在實(shí)踐操作過程中標(biāo)準(zhǔn)不易把握。聽證作為公眾參與的一種渠道，是公眾行使參與權(quán)的體現(xiàn)，應(yīng)和政府所應(yīng)公開的信息相一致，除涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私以及其他法律規(guī)定不宜公開的情形外，信訪聽證應(yīng)當(dāng)公開進(jìn)行。第二，規(guī)范信訪聽證程序。要細(xì)化信訪聽證流程和步驟，保障信訪人的陳述申辯權(quán)，完善信訪代理人和代表人制度，應(yīng)允許信訪人委托代理人參與信訪事項(xiàng)聽證，涉及人數(shù)眾多的信訪事項(xiàng)設(shè)置代表人制度。此外，要發(fā)揮聽證制度的最大效應(yīng)，應(yīng)增強(qiáng)聽證的公開透明度，從聽證前的公告發(fā)布到聽證后的聽證記錄都應(yīng)予以公開，可通過官網(wǎng)發(fā)布、廣播電視發(fā)布、召開發(fā)布會或者新媒體如微博、微信等多種形式進(jìn)行全程公開，實(shí)現(xiàn)公眾知情權(quán)的最大化。信訪聽證制度為信訪人與行政機(jī)關(guān)搭建了一個平等對話、多方參與互動的平臺，既能夠有效防止權(quán)力濫用，又保障了信訪人的相關(guān)權(quán)益，彰顯了回應(yīng)行政的價值。

（三）完善第三方參與信訪治理制度

單一的政府治理模式都會受到自身治理能力的限制，政府無法成為唯一的治理者，它必須與公眾、社會其他組織共同治理、相互協(xié)作，才能實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。良好的治理是一個自上而下的相互聯(lián)動、相互交織的過程，需要引入各方力量參與其中，形成政府主導(dǎo)、多元參與的基層治理體制[25]（p.166）。信訪人由于自身利益訴求未得到解決，與政府之間難以進(jìn)行直接有效的溝通，可引入第三方參與信訪治理工作，構(gòu)建政府—第三方—信訪人的信訪化解機(jī)制。合理的協(xié)商政治必須是雙軌的，需要兩條途徑：一是議會這種制度性組織；二是社會公共領(lǐng)域這種非正式的交往形式[26]（p.519）。第三方作為一支獨(dú)立的力量，處于中立地位，可在政府與民眾之間搭建一座溝通的橋梁，一方面可以緩解基層政府與信訪人之間的緊張關(guān)系，另一方面也可以起到監(jiān)督的作用。

1.大力培育社會組織，發(fā)揮基層組織協(xié)同作用。十八大報告提出要“加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制”。社會管理主體多元化是社會管理模式創(chuàng)新的必然方向，引入社會組織參與信訪工作是公民有序參與社會治理的重要形式，也是回應(yīng)型行政模式的必然要求。社會組織具有專業(yè)性、自治性的優(yōu)勢，可以整合利益訴求、規(guī)范信訪行為，暢通矛盾化解的途徑、提升行政效能。首先，基層政府應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)和支持社會團(tuán)體組織、行業(yè)組織、群眾自治組織等社會組織參與信訪矛盾化解，尊重并聽取其意見，回應(yīng)其訴求。其次，政府通過社會中介組織既可以傾聽到信訪人的真實(shí)心聲，也可以緩解官民關(guān)系，有利于形成良性的官民溝通合作與互動機(jī)制。最后，社會組織是增強(qiáng)公民權(quán)利意識的重要依托，在為公眾表達(dá)訴求提供合法組織渠道、提升公眾信任度的同時，也是防止行政權(quán)擴(kuò)張、制衡國家權(quán)力的重要力量，還是信訪法治化建構(gòu)的路徑選擇。

2.完善律師參與信訪案件的機(jī)制。信訪人與信訪機(jī)關(guān)處于不同的話語體系中，律師作為法律職業(yè)共同體的重要組成部分參與信訪工作，對于化解社會矛盾、幫助信訪人維權(quán)能夠起到積極意義，也是規(guī)范行政行為、提高政府依法行政能力的一項(xiàng)重要舉措。中央政法委出臺的《關(guān)于建立律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件制度的意見（試行）》（2015），和中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于深化律師制度改革的意見》（2016），明確了律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件的任務(wù)、原則及要求，為律師參與信訪案件工作提供了政策依據(jù)，但制度設(shè)計(jì)尚需細(xì)化與完善。一方面，建立制度化的“律師準(zhǔn)入”遴選機(jī)制，設(shè)立律師信訪專員制度，區(qū)分其在信訪案件中的角色；另一方面，創(chuàng)新律師信訪接待、代理形式，建立信訪案件監(jiān)督制度，引導(dǎo)律師參與信訪處理的規(guī)范化和法治化。

五、結(jié)語

信訪制度不是國家對社會訴求的機(jī)械式反應(yīng)，而是國家選擇信訪作為整體社會治理體系的制度安排。在封閉的壓制型行政中，行政機(jī)關(guān)是管理主體，公眾是消極的管理客體，行政機(jī)關(guān)的決策無法得到公眾的理解與支持，政府治理只能依靠單方強(qiáng)制。從國家管理走向公共治理，意味著公眾將從被動的服從走向主動的參與，公眾參與的程度和規(guī)模是衡量社會政治現(xiàn)代化的一個重要標(biāo)尺。傳統(tǒng)的壓制型治理模式已不能適應(yīng)現(xiàn)代國家的民主法治理念?；貞?yīng)型信訪治理模式的改革以形塑行政機(jī)關(guān)和公眾之間的協(xié)商對話、參與回應(yīng)關(guān)系為核心，能暢通利益表達(dá)渠道、化解社會秩序危機(jī)，是化解基層社會矛盾、治理信訪亂象的有效途徑。推進(jìn)基層信訪制度的法治化改革，既是使信訪制度價值回歸理性的過程，也是回應(yīng)型行政法治建設(shè)、邁向善治的必由之路。

當(dāng)前，轉(zhuǎn)型社會、風(fēng)險社會同構(gòu)所形成的復(fù)雜矛盾不斷威脅著社會穩(wěn)定，對基層社會治理構(gòu)成嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，妥善應(yīng)對并有效治理基層上訪潮已成為當(dāng)前社會治理領(lǐng)域亟需解決的難題。在基層信訪治理實(shí)踐中，兼顧公眾多重利益訴求，平衡政府維穩(wěn)與公民維權(quán)的關(guān)系至關(guān)重要。回應(yīng)型治理模式是一種解決社會沖突、增強(qiáng)穩(wěn)定的新型社會治理模式，是基層信訪案件治理模式的改革路徑選擇，能夠在保障公民權(quán)利的基礎(chǔ)上維護(hù)社會穩(wěn)定，通過搭建協(xié)商民主的平臺擴(kuò)大公民的有序參與，為基層民眾提供維護(hù)權(quán)益的有效機(jī)制，從而降低上訪事件的發(fā)生規(guī)模、頻率，促進(jìn)社會和諧，尋求維權(quán)與維穩(wěn)的平衡點(diǎn)，構(gòu)建政府、公民良性互動的官民關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政府、社會的共治。

注釋：

①帕金森定律是官僚主義或官僚主義現(xiàn)象的一種別稱，其內(nèi)涵是指不稱職的行政首長一旦占據(jù)領(lǐng)導(dǎo)崗位，龐雜的機(jī)構(gòu)和過多的冗員便不可避免，庸人占據(jù)著高位的現(xiàn)象也不可避免，整個行政管理系統(tǒng)就會形成惡性膨脹，陷入難以自拔的泥潭。

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[責(zé)任編輯：劉瓊蓮]