代凱

摘 要]

改進(jìn)政府績(jī)效管理是政府治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)由內(nèi)部控制向外部責(zé)任轉(zhuǎn)變是我國(guó)政府績(jī)效管理變革的未來方向。我國(guó)公眾參與政府績(jī)效管理面臨信息不對(duì)稱、動(dòng)力不足、渠道單一、制度不健全等問題，制約了公眾參與的積極性，削弱了公眾評(píng)價(jià)的有效性。進(jìn)一步推動(dòng)公眾參與政府績(jī)效管理，需要強(qiáng)化政務(wù)信息在政府績(jī)效管理的全過程公開，培育公眾參與政府績(jī)效管理的雙向動(dòng)力機(jī)制，豐富公眾參與政府績(jī)效管理的形式方法，完善公眾參與政府績(jī)效管理的操作細(xì)則。通過在政府治理中積極貫徹公民導(dǎo)向與結(jié)果導(dǎo)向原則，努力構(gòu)建效能政府和責(zé)任政府，實(shí)現(xiàn)政府公信力與合法性的提高。

[關(guān)鍵詞]

政府績(jī)效管理；公眾參與；政府治理

中圖分類號(hào)：D63-3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008-410X（2017）02-0090-06

提升政府績(jī)效管理水平是政府治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。伴隨公眾權(quán)利意識(shí)和參與意識(shí)的增強(qiáng)，社會(huì)對(duì)政府公共事務(wù)管理的公開透明、效率效能提出了更高的要求。黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，要嚴(yán)格績(jī)效管理，突出責(zé)任落實(shí)，確保權(quán)責(zé)一致，完善發(fā)展成果考核評(píng)價(jià)體系，糾正單純以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度評(píng)定政績(jī)的偏向。面對(duì)新的形勢(shì)和要求，如何切實(shí)改進(jìn)政府績(jī)效管理已成為各級(jí)政府和職能部門迫切需要處理的問題。公眾作為政府管理和公共服務(wù)的對(duì)象，對(duì)政府管理和服務(wù)的效果具有最直接和深刻的認(rèn)知。

公眾參與是推動(dòng)我國(guó)政府績(jī)效管理由內(nèi)部控制向外部責(zé)任轉(zhuǎn)變的有效舉措，對(duì)構(gòu)建效能政府和責(zé)任政府、提高政府公信力和執(zhí)行力具有重要意義。

一、我國(guó)政府績(jī)效管理的現(xiàn)狀與問題

政府績(jī)效管理是發(fā)源于西方新公共管理運(yùn)動(dòng)的一種新型政府管理工具，借鑒企業(yè)管理方式，強(qiáng)調(diào)結(jié)果導(dǎo)向和顧客導(dǎo)向，致力于提高政府管理和公共服務(wù)的效率和效能。

20世紀(jì)90年代，我國(guó)一些地方政府和部門開展了政府績(jī)效評(píng)估的實(shí)踐探索，如福建等地進(jìn)行的機(jī)關(guān)效能建設(shè)和南京等地實(shí)施的公眾評(píng)議政府活動(dòng)等。2011年6月，國(guó)家監(jiān)察部印發(fā)了《關(guān)于開展政府績(jī)效管理試點(diǎn)工作的意見》，選擇國(guó)土資源部、農(nóng)業(yè)部、質(zhì)檢總局、發(fā)展改革委、環(huán)境保護(hù)部和財(cái)政部等國(guó)務(wù)院部門以及北京、吉林、福建、廣西、四川、新疆、深圳、杭州等地方政府開展政府績(jī)效管理試點(diǎn)，正式拉開了我國(guó)政府績(jī)效管理的序幕。2012年7月，全國(guó)首個(gè)《機(jī)關(guān)績(jī)效管理》地方標(biāo)準(zhǔn)在廣西產(chǎn)生。目前，在中央層面，推進(jìn)政府績(jī)效管理的職責(zé)已由監(jiān)察部轉(zhuǎn)移到中編辦；在地方層面，一些省市政府相繼成立了委員會(huì)、辦公室或領(lǐng)導(dǎo)小組等機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌地方政府績(jī)效管理工作。在國(guó)家的大力推動(dòng)下，經(jīng)過各地政府的開拓創(chuàng)新，我國(guó)已初步建立了政府績(jī)效管理領(lǐng)導(dǎo)體制、工作機(jī)制和組織體系，構(gòu)建了政府績(jī)效管理的評(píng)估指標(biāo)體系，形成了政府績(jī)效管理運(yùn)行機(jī)制[1]。近年來，公眾參與政府績(jī)效管理正受到越來越多地方政府的重視，許多地方政府開始引入公眾評(píng)價(jià)作為傳統(tǒng)政府績(jī)效考核模式的補(bǔ)充。一方面，在制度建設(shè)上，在一些地方政府制定的政府績(jī)效管理方法或方案中，都有關(guān)于公眾參與或公眾評(píng)價(jià)的內(nèi)容。例如，《四川省人民政府部門績(jī)效管理辦法》規(guī)定，省政府部門績(jī)效評(píng)價(jià)采取政府領(lǐng)導(dǎo)評(píng)價(jià)、績(jī)效組織評(píng)價(jià)、部門互評(píng)和社會(huì)公眾評(píng)價(jià)相結(jié)合的方式進(jìn)行，其中社會(huì)公眾評(píng)價(jià)的權(quán)重為15%。再如，《2014年湖南省績(jī)效評(píng)估實(shí)施方案》規(guī)定，市州政府績(jī)效評(píng)估采取指標(biāo)評(píng)估、公眾評(píng)估、內(nèi)部評(píng)估三種方式進(jìn)行，其中公眾評(píng)價(jià)的權(quán)重為10%。另一方面，在實(shí)踐操作上，一些地方政府開展了各具特色的公眾參與政府績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，包括防城港市和邳州市的評(píng)估團(tuán)模式、深圳市的政務(wù)公開模式、青島市的滿意度調(diào)查模式以及珠海市、南京市、成都市和?？谑械鹊氐娜f人評(píng)議政府模式等[2]。此外，一些地方政府積極謀求公眾參與政府績(jī)效管理國(guó)際合作。2011年10月，山東省濱州市與聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署簽訂協(xié)議，并被正式確認(rèn)為“聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署公眾參與政府績(jī)效評(píng)估項(xiàng)目試點(diǎn)合作城市”。對(duì)地方政府而言，開展公眾參與政府績(jī)效管理可以彌補(bǔ)內(nèi)部績(jī)效評(píng)估的不足，增強(qiáng)評(píng)估結(jié)果的客觀性，提高政府的執(zhí)政能力和水平[3]。隨著民生指標(biāo)在政府績(jī)效考核體系中的不斷增加與公眾評(píng)價(jià)在政府績(jī)效評(píng)估中權(quán)重高，我國(guó)公眾參與政府績(jī)效管理基本實(shí)現(xiàn)了從之前無參與到現(xiàn)在有限參與的轉(zhuǎn)變[4]?；诓煌臉?biāo)準(zhǔn)，政府績(jī)效管理有著不同的分類模式。從價(jià)值導(dǎo)向視角來看，政府績(jī)效管理可以分為內(nèi)部控制模式與外部責(zé)任模式。與之相對(duì)應(yīng)，從評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)層面來看，可以分為“硬指標(biāo)”型的客觀數(shù)據(jù)測(cè)量模式與“軟指標(biāo)”型的公眾主觀評(píng)價(jià)模式[5]。在世界范圍內(nèi)，“發(fā)達(dá)國(guó)家的政府績(jī)效評(píng)估偏重于外部問責(zé)即報(bào)告績(jī)效水平以推動(dòng)公民監(jiān)督，我們的政府績(jī)效評(píng)估則更多著眼于內(nèi)部控制和監(jiān)督”[6]。有學(xué)者指出，在我國(guó)現(xiàn)有壓力型體制下，政府績(jī)效管理并沒有實(shí)現(xiàn)其最初設(shè)計(jì)時(shí)的診斷政府管理問題、提高公共服務(wù)質(zhì)量的功能，轉(zhuǎn)而成為一種新的計(jì)劃式管理手段和政府管理工具[7]?？傮w而言，我國(guó)政府績(jī)效管理表現(xiàn)出比較明顯的內(nèi)部績(jī)效考核、控制與管理特征，在外部責(zé)任和公眾評(píng)價(jià)層面較為欠缺。盡管與之前的目標(biāo)管理責(zé)任制相比已有長(zhǎng)足進(jìn)步，但在實(shí)踐中，我國(guó)政府績(jī)效管理仍然存在諸多問題，包括評(píng)估主體層面的重內(nèi)部評(píng)估、輕外部評(píng)估，評(píng)估內(nèi)容層面的重經(jīng)濟(jì)發(fā)展、輕社會(huì)民生，評(píng)估體系層面的重指標(biāo)設(shè)計(jì)、輕制度建設(shè)以及評(píng)估結(jié)果運(yùn)用層面的重評(píng)比排名、輕績(jī)效改進(jìn)等，政府績(jī)效管理的科學(xué)性和有效性亟須進(jìn)一步加強(qiáng)完善。

二、公眾參與政府績(jī)效管理的困境

與較為系統(tǒng)、成熟的政府內(nèi)部績(jī)效管理相比，公眾參與政府績(jī)效管理在制度、管理和技術(shù)層面仍然相對(duì)薄弱。

我國(guó)政府績(jī)效管理的內(nèi)部控制取向從體制層面制約了外部力量的介入，政府主導(dǎo)、自上而下式的績(jī)效管理模式從操作層面限制了公眾參與政府績(jī)效管理的角色、范圍和方法，加之缺少對(duì)公眾參與結(jié)果的反饋，公眾參與的影響力十分有限。目前，我國(guó)公眾參與政府績(jī)效管理存在的困境包括四個(gè)方面。

（一）政府與公眾對(duì)政府績(jī)效信息的掌握不對(duì)稱。政務(wù)公開是公眾參與政府績(jī)效管理的前提。作為典型的科層組織，政府機(jī)構(gòu)的運(yùn)作與管理帶有鮮明的封閉性、專業(yè)性特點(diǎn)，占據(jù)絕對(duì)的公共權(quán)力和信息資源。在權(quán)力不對(duì)等與信息不對(duì)稱的社會(huì)中，缺乏對(duì)政府績(jī)效信息的了解和掌握，公眾根本就無從參與。雖然2008年《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》的實(shí)施標(biāo)志著中國(guó)政務(wù)公開正式步入制度化、規(guī)范化的發(fā)展階段，此后中央也出臺(tái)了多份關(guān)于政務(wù)公開的政策文件，尤其是2016年《關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開工作的意見》的出臺(tái)將政務(wù)公開提升了一個(gè)新的高度，但政府對(duì)績(jī)效信息公開依然存在不公開、不及時(shí)公開和選擇性公開等問題，公眾很難知曉和查詢相關(guān)信息。目前，政府網(wǎng)站已經(jīng)成為政府政務(wù)信息發(fā)布的主要平臺(tái)，然而這些網(wǎng)站在信息發(fā)布的全面性、時(shí)效性方面問題很大，甚至一些網(wǎng)站淪為“僵尸網(wǎng)站”。有學(xué)者指出，“在現(xiàn)行的政府績(jī)效評(píng)估中，標(biāo)準(zhǔn)由政府制定，操作在政府內(nèi)部進(jìn)行，評(píng)估主體主要是本級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)和上級(jí)政府，評(píng)估結(jié)果也只在政府內(nèi)部公布，不對(duì)社會(huì)公開”[8]。由于缺少及時(shí)、有效的政務(wù)公開，我國(guó)政府績(jī)效管理過程依然呈現(xiàn)較為明顯的神秘性和封閉性，公眾參與政府績(jī)效評(píng)估淪為一種形式，評(píng)估結(jié)果的科學(xué)性大打折扣。

（二）公眾與政府缺乏公眾參與政府績(jī)效管理的動(dòng)力。參與動(dòng)力是推動(dòng)公眾參與政府績(jī)效管理的引擎。公眾參與政府績(jī)效管理行為的發(fā)生有賴于兩股力量的推動(dòng)，即政府的推力與公眾的拉力。對(duì)政府而言，需要其開放參與渠道，提高績(jī)效信息，反饋參與結(jié)果；對(duì)公眾而言，則不僅需要掌握政府績(jī)效的相關(guān)信息，而且需要具備一定的參與意識(shí)、參與熱情和參與能力。遺憾的是，無論是政府的推力還是公眾的拉力都呈現(xiàn)較弱的狀態(tài)。一方面，政府管理的專業(yè)主義特征使得政府對(duì)公眾參與有著一種天然的排斥傾向，政府認(rèn)為公眾評(píng)價(jià)政府績(jī)效的結(jié)果可能并不準(zhǔn)確，公眾參與政府績(jī)效管理會(huì)產(chǎn)生各種成本并引起不必要的事端。一項(xiàng)對(duì)廣東省某市的調(diào)查顯示，地方政府之所以將績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果小部分公開，原因就在于擔(dān)心公眾對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀性和公正性產(chǎn)生懷疑，增加政府的工作量，甚至引發(fā)矛盾[9]。另一方面，公眾認(rèn)為參與政府績(jī)效管理往往是一種“走過場(chǎng)”，參與并不能帶來實(shí)質(zhì)性的影響，公眾投入的成本與獲得的收益不對(duì)等。政務(wù)信息的不公開、評(píng)估過程的封閉性以及考核結(jié)果的利用度和反饋度不足更加劇了公眾的上述認(rèn)知。在來自政府績(jī)效管理主體與客體的雙重作用下，公眾參與績(jī)效管理既缺乏推力又缺乏拉力，動(dòng)力機(jī)制嚴(yán)重不足。

（三）公眾參與政府績(jī)效管理的渠道單一。參與機(jī)制是公眾參與政府績(jī)效管理的具體途徑。公眾參與包括許多具體的參與機(jī)制，比較普遍的如聽證會(huì)、公開征集意見、民意調(diào)查、座談會(huì)、論證會(huì)、信函、電子信箱、網(wǎng)絡(luò)留言等。目前，我國(guó)公眾參與政府績(jī)效管理的渠道相對(duì)單一，除了通用的信函、電話等方式外，以公眾滿意度評(píng)議和公眾滿意度調(diào)查較為典型。1999年，珠海市開始推行“萬人評(píng)議政府”活動(dòng)，該活動(dòng)是國(guó)內(nèi)最早啟動(dòng)、規(guī)模較大的公眾滿意度評(píng)議活動(dòng)。具體做法是組建一個(gè)由人大代表、政協(xié)委員、新聞?dòng)浾?、企業(yè)代表組成的測(cè)評(píng)團(tuán)，對(duì)測(cè)評(píng)的政府機(jī)關(guān)做出“滿意”或“不滿意”的評(píng)價(jià)。2006年，青島市在全國(guó)率先將電話民意調(diào)查納入政府績(jī)效管理。通過運(yùn)用計(jì)算機(jī)輔助電話民意調(diào)查方法，圍繞公眾關(guān)心的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、環(huán)境等民生問題，從每個(gè)區(qū)市20多萬部電話中隨機(jī)抽選出500個(gè)作為樣本進(jìn)行調(diào)查，調(diào)查結(jié)果以16%的權(quán)重納入對(duì)區(qū)市領(lǐng)導(dǎo)班子考核。除此之外，一些地方政府委托高校開展第三方政府績(jī)效評(píng)估的方式也逐漸流行，如蘭州大學(xué)中國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)中心對(duì)甘肅省各級(jí)政府非公企業(yè)工作績(jī)效評(píng)估、華南理工大學(xué)公共管理學(xué)院對(duì)廣東省市、縣兩級(jí)政府整體績(jī)效評(píng)價(jià)等[10]。盡管上述活動(dòng)為公眾參與政府績(jī)效管理提供了一些平臺(tái)，但從參與機(jī)制的便捷性、及時(shí)性和有效性方面來看，參與渠道仍然有待豐富。

（四）公眾參與政府績(jī)效管理缺乏制度保障。參與制度是實(shí)現(xiàn)公眾參與政府績(jī)效管理的保證。當(dāng)代中國(guó)，“公民參與的制度供給仍然短缺，還沒有形成健全的政治參與所必需的民主運(yùn)行機(jī)制和程序，公民參與還缺乏有效的回應(yīng)機(jī)制”[11]。公眾參與政府績(jī)效管理同樣面臨較為突出的制度缺失問題，在權(quán)利制度、程序制度和反饋制度等方面存在較大短板，這就會(huì)使參與者的代表性、參與規(guī)則的明確性和參與結(jié)果的有效性方面產(chǎn)生問題。目前，在一些地方政府的績(jī)效管理政策文件中雖然有涉及公眾參與的規(guī)定，但這些規(guī)定相對(duì)模糊，缺乏具體的操作細(xì)則。制度規(guī)定的模糊性使得政府對(duì)公眾參與政府績(jī)效管理活動(dòng)的開展有了較大的自由裁量權(quán)，在實(shí)際工作中極有可能通過一些看似合乎規(guī)定的方式操作公眾參與。

例如，《四川省人民政府部門績(jī)效管理辦法》規(guī)定，針對(duì)省政府部門的服務(wù)態(tài)度、服務(wù)能力、服務(wù)效率和服務(wù)效果，由省政府績(jī)效辦組織在部分市（州）開展抽樣調(diào)查，進(jìn)行民主測(cè)評(píng)。可以看出，上述規(guī)定并沒有明確公眾參與政府績(jī)效管理的參與者范圍、測(cè)評(píng)規(guī)則、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)以及結(jié)果運(yùn)用等內(nèi)容，實(shí)際操作性不強(qiáng)。尤其是缺乏參與結(jié)果反饋機(jī)制，公眾不知道自己提出的意見建議是否被采納以及被如何采納或處理，很容易引起公眾的質(zhì)疑和不滿。由于缺乏相關(guān)的制度保障，很多公眾參與政府績(jī)效管理活動(dòng)呈現(xiàn)運(yùn)動(dòng)式的色彩，持續(xù)性不強(qiáng)，效果有限。

三、完善公眾參與政府績(jī)效管理的建議

政府績(jī)效管理并非是一種單純的政府治理技術(shù)，推行政府績(jī)效管理的目的在于破解傳統(tǒng)政府管理模式的失靈，更好地落實(shí)政府的公共責(zé)任[12]。從發(fā)展趨勢(shì)上看，實(shí)現(xiàn)由內(nèi)部控制向外部責(zé)任轉(zhuǎn)變是我國(guó)政府績(jī)效管理變革的未來方向，公眾參與政府績(jī)效管理的重要性不言而喻。針對(duì)當(dāng)前我國(guó)公眾參與政府績(jī)效管理存在的困境，完善公眾參與政府績(jī)效管理應(yīng)從四個(gè)方面進(jìn)行改進(jìn)。

（一）強(qiáng)化政務(wù)信息在政府績(jī)效管理的全過程公開。黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》指出，要堅(jiān)持以公開為常態(tài)、不公開為例外原則，推進(jìn)決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開。美國(guó)在推進(jìn)政府績(jī)效管理的過程中，非常強(qiáng)調(diào)績(jī)效管理的信息公開與運(yùn)作透明。公開的內(nèi)容不僅包括相關(guān)的政策、法律和技術(shù)規(guī)范，而且涵蓋政府績(jī)效管理的所有產(chǎn)出，如戰(zhàn)略規(guī)劃、年度計(jì)劃、年度績(jī)效報(bào)告等，以便為公眾參與和社會(huì)監(jiān)督提供條件[13]。完善公眾參與政府績(jī)效管理，必須落實(shí)中央政策文件精神，借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，將政府績(jī)效管理開始階段、實(shí)施階段和反饋階段等全過程的各類信息公之于眾，滿足公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，避免政府暗箱操作，實(shí)現(xiàn)政府績(jī)效管理公開透明。在操作過程中，必須將政府績(jī)效管理各類相關(guān)信息定性為主動(dòng)公開信息，通過政府網(wǎng)站等各類媒介向公眾主動(dòng)公開政府績(jī)效考核的對(duì)象、指標(biāo)體系以及相關(guān)政策、法規(guī)、數(shù)據(jù)等基礎(chǔ)信息。尤其是在政府績(jī)效管理的反饋環(huán)節(jié)，要將公眾參與政府績(jī)效管理結(jié)果、政府利用政府績(jī)效管理結(jié)果情況以及相關(guān)的改進(jìn)舉措和落實(shí)情況以專題報(bào)告的形式予以公開。此外，針對(duì)公眾申請(qǐng)信息公開的情形，各級(jí)政府和部門要嚴(yán)格落實(shí)《政府信息公開條例》規(guī)定，掌握好信息公開與保密的尺度，確保公眾對(duì)政府績(jī)效管理的知情權(quán)。

（二）培育公眾參與政府績(jī)效管理的雙向動(dòng)力機(jī)制。公眾參與政府績(jī)效管理的動(dòng)力機(jī)制來源于兩個(gè)方面，即作為評(píng)估客體的政府與評(píng)估主體的公民。就政府而言，擔(dān)心公眾參與政府績(jī)效管理可能帶來的問題和風(fēng)險(xiǎn)是導(dǎo)致其缺乏動(dòng)力的最主要因素。對(duì)此，就需要通過開展正面宣傳、強(qiáng)化教育培訓(xùn)、完善管理程序和建立約束激勵(lì)機(jī)制等方式，使各級(jí)政府和職能部門轉(zhuǎn)變相對(duì)保守的政府績(jī)效管理理念，為公眾參與政府績(jī)效管理營(yíng)造寬松的行政環(huán)境，加大政府開展公眾參與政府績(jī)效管理的推力。

各級(jí)各部門領(lǐng)導(dǎo)干部必須從積極的意義層面看待公眾參與政府績(jī)效管理，將公眾反饋的意見建議轉(zhuǎn)化為提高政府行政效率和效能的重要依據(jù)和著力點(diǎn)。

就公民而言，缺乏參與政府績(jī)效管理的積極性，并不是因?yàn)楣妼?duì)此缺乏興趣或者能力，問題的關(guān)鍵在于政府績(jī)效管理活動(dòng)與公眾切身利益是否有直接聯(lián)系。一項(xiàng)全國(guó)性的調(diào)查結(jié)果表明，當(dāng)公共政策議題或政府決策涉及公眾直接利益時(shí)，公眾就會(huì)表現(xiàn)出極強(qiáng)的參與積極性和主動(dòng)性[14]。這就啟示我們，在開展公眾參與政府績(jī)效管理的過程中，將之與公眾的利益結(jié)合起來對(duì)激發(fā)公眾的積極性具有重要作用?？傊霸鰪?qiáng)公民參與的動(dòng)力，關(guān)鍵在于激發(fā)被評(píng)估對(duì)象和參與者兩個(gè)方面的內(nèi)在動(dòng)因，形成公民參與的拉力和推力，進(jìn)而構(gòu)建公民參與政府績(jī)效評(píng)估的動(dòng)力機(jī)制”[15]。將政府的推力與公眾的拉力有機(jī)結(jié)合，擴(kuò)大兩者在公眾參與績(jī)效管理過程中獲得的收益，使公眾參與績(jī)效管理產(chǎn)生持久動(dòng)力。

（三）豐富公眾參與政府績(jī)效管理的形式方法。目前，我國(guó)公眾參與政府績(jī)效管理的主要方式還是以滿意度調(diào)查、測(cè)評(píng)為主，公眾參與機(jī)制需要進(jìn)一步豐富更新和有效利用。一方面，各級(jí)政府和職能部門要積極引入“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”理念，通過互聯(lián)網(wǎng)渠道使公眾更加方便快捷地參與政府績(jī)效管理。2016年2月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開工作的意見》指出，要“充分利用政務(wù)微博微信、政務(wù)客戶端等新平臺(tái)，擴(kuò)大信息傳播，開展在線服務(wù)，增強(qiáng)用戶體驗(yàn)”。在開展公眾參與政府績(jī)效管理活動(dòng)中，政府需要在傳統(tǒng)媒介渠道的基礎(chǔ)上，加大利用網(wǎng)絡(luò)和新媒體等新型信息傳播溝通渠道。另一方面，政府應(yīng)根據(jù)政策的規(guī)定、議題的性質(zhì)和公眾參與的目的等因素，采納不同的公眾參與機(jī)制。公眾參與的方式多種多樣，不同的公眾參與機(jī)制對(duì)議程設(shè)置的控制程度與決策制定的控制程度影響不盡相同，其參與者代表性與信息提供有效性也有很大差異[16]。政府績(jī)效管理常用的公眾滿意度測(cè)評(píng)方式雖然可以調(diào)查范圍較大的群體，但在反饋結(jié)果方面存在不足。在實(shí)際操作中，政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)績(jī)效管理的具體項(xiàng)目或領(lǐng)域，靈活應(yīng)用公眾調(diào)查、焦點(diǎn)小組、公眾咨詢委員會(huì)等各類公眾參與機(jī)制，增強(qiáng)公眾參與的針對(duì)性，提高評(píng)估結(jié)果的有效性。

（四）完善公眾參與政府績(jī)效管理的操作細(xì)則。解決公眾參與政府績(jī)效管理隨意性、不可持續(xù)性等問題的有效手段在于建立健全公眾參與政府績(jī)效管理的制度。應(yīng)當(dāng)說，目前各地政府對(duì)公眾參與政府績(jī)效管理并非沒有相關(guān)的政策規(guī)定，但這些規(guī)定大多是原則性的，缺乏具體的操作細(xì)則。研究指出，制度規(guī)定的模糊性是導(dǎo)致公眾參與在實(shí)際操作過程中流于形式的一個(gè)重要原因[17]。由于相關(guān)制度對(duì)公眾參與政府績(jī)效管理的主體、程序等規(guī)定沒有明確，政府就有了較大的自由裁量權(quán)，制度很難對(duì)其進(jìn)行有效約束。強(qiáng)化制度規(guī)定的詳細(xì)性和可操作性十分必要，特別是以立法的形式將公眾參與政府績(jī)效管理的主體、權(quán)利、程序等詳細(xì)規(guī)定出來，對(duì)完善公眾參與政府績(jī)效管理具有重要現(xiàn)實(shí)意義。2016年1月1日，杭州市正式實(shí)施《杭州市績(jī)效管理?xiàng)l例》，該條例從績(jī)效管理規(guī)劃和年度績(jī)效目標(biāo)、過程管理、年度績(jī)效評(píng)估、結(jié)果運(yùn)用和績(jī)效問責(zé)等方面進(jìn)行了規(guī)定，并特別突出了公眾參與和績(jī)效問責(zé)的內(nèi)容。如該條例第二十六條規(guī)定，績(jī)效管理機(jī)構(gòu)每年度組織社會(huì)公眾對(duì)績(jī)效責(zé)任單位的總體工作情況通過問卷調(diào)查等方式進(jìn)行滿意度評(píng)價(jià)并征求意見。對(duì)政府年度工作計(jì)劃所確定的重點(diǎn)工作，績(jī)效管理機(jī)構(gòu)可以根據(jù)需要組織利害關(guān)系人進(jìn)行專項(xiàng)社會(huì)評(píng)價(jià)?？?jī)效管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立公眾評(píng)價(jià)意見反饋機(jī)制。杭州市的上述做法對(duì)完善公眾參與政府績(jī)效管理的法律保障具有很大啟示?？傊骷?jí)政府和職能部門在開展公眾參與政府績(jī)效管理活動(dòng)中，必須建立健全相關(guān)的制度操作細(xì)則，形成約束和問責(zé)機(jī)制，使公眾參與政府績(jī)效管理真正發(fā)揮作用，增強(qiáng)政府績(jī)效管理的公信力。

四、結(jié)論與討論

當(dāng)前，在轉(zhuǎn)變政府職能和建設(shè)服務(wù)型政府的背景下，政府績(jī)效管理正經(jīng)歷著從政府控制取向到公眾服務(wù)取向的變革。我國(guó)公眾參與政府績(jī)效管理、第三方機(jī)構(gòu)參與政府績(jī)效評(píng)估的形式和實(shí)踐正與日俱增。公眾參與政府績(jī)效管理具有多重功效：對(duì)公眾而言，可以使社會(huì)公眾尤其是利益相關(guān)者發(fā)出自己的聲音，真實(shí)表達(dá)偏好和訴求，實(shí)現(xiàn)對(duì)公共事務(wù)管理的知情權(quán)和參與權(quán)；對(duì)政府而言，可以利用公眾反饋的相關(guān)信息，及時(shí)發(fā)現(xiàn)政府績(jī)效管理過程中存在的問題，改進(jìn)政府方法，提高決策質(zhì)量，保障決策程序的民主化和治理過程的民主化。令人困惑的是，公眾參與政府績(jī)效管理的效果卻沒有讓公眾滿意，也沒有讓政府滿意，參與者的熱情和積極性有不同程度的消退[18]。產(chǎn)生上述問題的原因在于公眾參與政府績(jī)效管理在制度和操作層面上存在的諸多困境。進(jìn)一步推動(dòng)公眾參與政府績(jī)效管理，需要政府在信息公開、組織激勵(lì)、參與方式和制度保障等方面健全完善。通過在政府治理中積極貫徹公民導(dǎo)向與結(jié)果導(dǎo)向原則，努力構(gòu)建效能政府和責(zé)任政府，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政府公信力與合法性的提高。

政府開展公眾參與政府績(jī)效管理絕不能淪為一場(chǎng)“秀”，不能為參與而參與。通過開展公眾參與政府績(jī)效管理來增進(jìn)公眾對(duì)政府的信任和支持、提升政府績(jī)效管理水平，這一出發(fā)點(diǎn)是好的。但是，必須考慮到公眾參與帶來的時(shí)間、金錢和精力成本以及可能引發(fā)的各種不確定性結(jié)果。如果僅憑領(lǐng)導(dǎo)干部的一時(shí)沖動(dòng)開展各種類型的突擊式、運(yùn)動(dòng)式公眾參與政府績(jī)效管理活動(dòng)，卻沒有與之相對(duì)應(yīng)的設(shè)計(jì)良好的工作方案和資源保障，公眾參與政府績(jī)效管理活動(dòng)很可能會(huì)草草收?qǐng)觯瑴S為一種形式、活動(dòng)甚至?xí)a(chǎn)生負(fù)面效果，影響政府的公信力。公眾參與政府績(jī)效管理并不是對(duì)政府目標(biāo)管理責(zé)任制的全盤否定，客觀指標(biāo)考核與公眾主觀評(píng)價(jià)都有其合理性。

政府管理的復(fù)雜性決定了任何單純的內(nèi)部評(píng)價(jià)或外部評(píng)價(jià)、定量指標(biāo)或定性指標(biāo)都不可能完全真實(shí)地測(cè)量和反映出全面客觀的政府績(jī)效。在理論層面，盡管許多學(xué)者主張開展政府績(jī)效管理公眾評(píng)價(jià)，但對(duì)于公眾主觀評(píng)價(jià)的效度，仍然需要大量的經(jīng)驗(yàn)研究進(jìn)行審慎檢驗(yàn)；在應(yīng)用層面，盡管公眾參與政府績(jī)效管理正日益普遍，公眾評(píng)價(jià)政府績(jī)效也越來越受重視，但對(duì)政府績(jī)效客觀指標(biāo)的考核并不能偏廢[19]。事實(shí)上，不同類型的政府績(jī)效管理模式都有其相對(duì)應(yīng)的適用范圍和情形，選擇何種績(jī)效管理模式應(yīng)根據(jù)具體的政府職能或公共項(xiàng)目予以分別或結(jié)合采用。

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