邢曉芹　劉珊彤

摘 要： 通過(guò)對(duì)災(zāi)后重建土地利用規(guī)劃編制過(guò)程中關(guān)鍵性問(wèn)題研究，用科學(xué)合理的規(guī)劃手段來(lái)規(guī)范和調(diào)整人類活動(dòng)行為，從而使自然災(zāi)害對(duì)人類造成的傷害及損失降到最低限度。通過(guò)定性分析法、描述性研究法、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)法。其結(jié)果表明，探索建立土地利用規(guī)劃快速反應(yīng)機(jī)制，以逐步提高其科學(xué)性和適應(yīng)性，也為今后開(kāi)展災(zāi)后重建土地利用規(guī)劃提供有益探索和參考依據(jù)。由此可見(jiàn)，災(zāi)后重建土地利用規(guī)劃應(yīng)更注重跨越性和提升性，應(yīng)有更長(zhǎng)遠(yuǎn)的考慮，將災(zāi)后重建和人類的可持續(xù)發(fā)展結(jié)合起來(lái)。在災(zāi)后土地利用規(guī)劃編制的基礎(chǔ)上，通過(guò)做好規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)、強(qiáng)化公眾參與、建立規(guī)劃實(shí)施監(jiān)測(cè)及評(píng)估機(jī)制等，強(qiáng)化土地利用規(guī)劃對(duì)土地利用的引導(dǎo)作用。

關(guān)鍵詞： 災(zāi)后重建； 土地利用規(guī)劃； 反應(yīng)機(jī)制； 探索

Abstract： Based on the research on key issues of post disaster reconstruction planning in the process of land use planning， by means of scientific and reasonable and regulate human activities， so that the harm of natural disasters on human beings and to minimize the loss. By means of qualitative analysis， descriptive research and experience summary. The results show that the establishment of a rapid response mechanism of land use planning， to gradually improve the scientific and adaptability， but also for the future development of land use planning to provide useful exploration and reference. Thus， the post disaster reconstruction land use planning should pay more attention to the leap and enhance the nature， there should be more long-term considerations， the combination of post disaster reconstruction and sustainable development of mankind. On the basis of post disaster land use planning， the planning environmental impact assessment， and strengthen public participation， the establishment of planning implementation monitoring and evaluation mechanism， strengthen planning guidance of land use land use.

Key words： post-disaster reconstruction；land use planning；response mechanism；exploration

1. 前言

近年來(lái)，全球范圍內(nèi)的災(zāi)害時(shí)有發(fā)生，尤其是地震災(zāi)害更是對(duì)人類生存、生活環(huán)境造成了巨大影響。如地裂、地面塌陷、地面變形等，都可能致人死傷、破壞建筑物、破壞交通運(yùn)輸以及毀壞耕地農(nóng)田等。越來(lái)越多的人意識(shí)到加強(qiáng)災(zāi)害預(yù)防以及災(zāi)后恢復(fù)重建的重要性，土地利用規(guī)劃作為國(guó)家宏觀調(diào)控土地的一項(xiàng)政策措施就顯得尤為重要。隨著工業(yè)化和城市化的推進(jìn)，土地利用規(guī)劃也隨之不斷發(fā)展和改革，土地利用規(guī)劃的制定和執(zhí)行已成為政府公共決策和公共管理的重要內(nèi)容[1]，其作為國(guó)家對(duì)土地利用進(jìn)行引導(dǎo)和控制的重要手段也日益加強(qiáng)。

然而目前各地在編制土地利用規(guī)劃時(shí)，為了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值最大化，往往將建設(shè)用地需求列為首要考慮因素，從而忽視了對(duì)于土地承載力以及生態(tài)安全方面的考慮。隨著近些年來(lái)發(fā)生的越來(lái)越多的地震災(zāi)害，迫使人們對(duì)現(xiàn)行土地利用規(guī)劃進(jìn)行反思，關(guān)注點(diǎn)也從單純的建設(shè)用地需求轉(zhuǎn)向了土地利用的安全性問(wèn)題。土地利用規(guī)劃中各類用地布局應(yīng)堅(jiān)持尊重自然、堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展和保護(hù)生態(tài)環(huán)境為根本。從生態(tài)安全角度出發(fā)，規(guī)劃的編制與地質(zhì)災(zāi)害治理和生態(tài)建設(shè)相結(jié)合，可以有效抵御地震災(zāi)害，建立和完善管理機(jī)制，使損壞及影響降至最低限度。本文就是以地震災(zāi)后重建為研究背景，重點(diǎn)對(duì)災(zāi)后重建地區(qū)土地利用規(guī)劃編制中關(guān)鍵問(wèn)題進(jìn)行研究，以期為今后開(kāi)展災(zāi)后重建土地利用規(guī)劃提供有益探索和參考依據(jù)。

2. 關(guān)鍵問(wèn)題研究

地震是一種內(nèi)動(dòng)力地質(zhì)作用，雖然很短暫，且全球具有災(zāi)害性的地震也僅占到地震次數(shù)的千分之一[2]，但它所產(chǎn)生的地震波，以及引起的地面破壞，卻對(duì)發(fā)生災(zāi)害地區(qū)的人們生存及生活帶來(lái)極大危害。即使未達(dá)到災(zāi)害程度，也會(huì)對(duì)地區(qū)發(fā)展產(chǎn)生一定的影響。地震及次生災(zāi)害給區(qū)域土地可持續(xù)利用帶來(lái)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)：大量耕地、建設(shè)用地受損，有限的可開(kāi)發(fā)利用土地資源更加匱乏，土地供需矛盾加劇；次生災(zāi)害及隱患頻發(fā)，土地利用的環(huán)境安全形勢(shì)嚴(yán)峻，土地利用布局調(diào)整的需求迫切；林地、牧草地等具有重要生態(tài)功能的土地破壞嚴(yán)重，土地生態(tài)功能修復(fù)任務(wù)艱巨等等。

在經(jīng)歷了汶川大地震災(zāi)難后，我國(guó)也充分借鑒、汲取了國(guó)內(nèi)外災(zāi)后重建的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，出臺(tái)了一系列政策措施，同時(shí)也進(jìn)一步加強(qiáng)了災(zāi)后重建土地利用規(guī)劃的研究，編制了《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建土地利用規(guī)劃》、《青海玉樹(shù)地震災(zāi)后恢復(fù)重建土地利用專項(xiàng)規(guī)劃》等，為地震災(zāi)后重建地區(qū)提供了強(qiáng)有力的政策依據(jù)及土地利用方向。國(guó)內(nèi)外相關(guān)研究表明，人類可以通過(guò)科學(xué)合理的規(guī)劃手段來(lái)規(guī)范和調(diào)整人類活動(dòng)行為，從而使自然災(zāi)害對(duì)人類造成的傷害及損失降到最低限度[3]。因此，在災(zāi)后重建土地利用規(guī)劃中應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注以下幾個(gè)方面：

2.1 資源環(huán)境因素識(shí)別

作為土地利用規(guī)劃編制的基礎(chǔ)，調(diào)查研究及現(xiàn)狀分析是至關(guān)重要的一個(gè)環(huán)節(jié)。在這一階段，除了對(duì)規(guī)劃范圍內(nèi)自然資源、社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件、土地利用數(shù)據(jù)、相關(guān)行業(yè)資料等進(jìn)行收集及調(diào)查，更重要的是對(duì)規(guī)劃范圍內(nèi)土地利用狀況、利用潛力、各項(xiàng)用地需求以及土地供應(yīng)能力做出確切分析，明確土地利用上存在的主要問(wèn)題和采取的改進(jìn)措施。災(zāi)后重建土地利用規(guī)劃編制，既有一般土地利用規(guī)劃的共性，又有其特殊性。因此在傳統(tǒng)的基礎(chǔ)調(diào)查與評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)資源環(huán)境因素的識(shí)別。首先要充分收集地震后地質(zhì)災(zāi)害的具體分布、土地災(zāi)毀的詳細(xì)數(shù)據(jù)以及規(guī)劃區(qū)域內(nèi)土地受損程度等。如：次生災(zāi)害造成的農(nóng)用地（耕地）滅失、損毀情況以及耕作層被塌陷、地裂等地質(zhì)災(zāi)害破壞，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施損毀，區(qū)域農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件產(chǎn)生變化情況；建設(shè)用地受損規(guī)模、類型。因地震引起的崩塌、滑坡等次生災(zāi)害造成城鄉(xiāng)住房倒塌損毀，建設(shè)用地功能受損和部分建設(shè)用地滅失的情況；土地生態(tài)環(huán)境遭到破壞，地震及次生災(zāi)害使區(qū)域地貌植被發(fā)生變化，水土流失加劇，生態(tài)功能受損，環(huán)境承載力降低等等。

其次根據(jù)區(qū)域地質(zhì)環(huán)境狀況，對(duì)于易發(fā)地質(zhì)災(zāi)害地區(qū)，應(yīng)著重分析研究其自然地理環(huán)境條件，突出資源環(huán)境因素識(shí)別，并就地震與地質(zhì)災(zāi)害進(jìn)行充分調(diào)查、評(píng)估，考慮地震斷裂帶、地質(zhì)災(zāi)害對(duì)土地利用空間布局產(chǎn)生的影響，結(jié)合各行業(yè)災(zāi)后重建用地需求等，以便為規(guī)劃用途及布局安排提供有力依據(jù)。

2.2 土地利用安全性評(píng)價(jià)

根據(jù)地震斷裂帶分布，以資源環(huán)境因素和地質(zhì)災(zāi)害調(diào)查評(píng)估為基礎(chǔ)，開(kāi)展土地利用安全性分區(qū)和評(píng)價(jià)。從恢復(fù)重建用地安全性角度出發(fā)，在區(qū)域內(nèi)劃定地震斷裂危險(xiǎn)區(qū)、地質(zhì)災(zāi)害高易發(fā)區(qū)、地質(zhì)災(zāi)害中易發(fā)區(qū)、地質(zhì)災(zāi)害低易發(fā)區(qū)和其他區(qū)域等土地利用安全性分區(qū)[4]，并對(duì)其進(jìn)行評(píng)價(jià)，有利于引導(dǎo)災(zāi)區(qū)生態(tài)功能的恢復(fù)和土地資源的合理利用，為布局優(yōu)化提供依據(jù)和保障。

2.2.1地震斷裂危險(xiǎn)區(qū)

一般距離地震斷裂帶200m以內(nèi)（500m～1000m的城鎮(zhèn)也視為危險(xiǎn)區(qū)）。相對(duì)高差400m～1000m，地形坡度大于25°，或處于主要行洪通道；建設(shè)用地場(chǎng)址或場(chǎng)地內(nèi)及其周邊存在危險(xiǎn)性大、危害程度高的地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)。在該區(qū)域內(nèi)，應(yīng)沿地震斷裂帶，嚴(yán)格控制工程建設(shè)，加強(qiáng)工程建設(shè)項(xiàng)目抗震設(shè)防，嚴(yán)格按照地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評(píng)估技術(shù)要求，開(kāi)展建設(shè)項(xiàng)目場(chǎng)地適宜性評(píng)價(jià)。

2.2.2地質(zhì)災(zāi)害高易發(fā)區(qū)

地質(zhì)災(zāi)害規(guī)模以大中型為主，地質(zhì)環(huán)境脆弱，地質(zhì)災(zāi)害較密集。該區(qū)應(yīng)以保護(hù)生態(tài)為主，農(nóng)業(yè)用地應(yīng)重點(diǎn)作為林地、牧草地，嚴(yán)格限制坡耕地和梯田開(kāi)發(fā)擾動(dòng)巖土體。位于高易發(fā)區(qū)的城鎮(zhèn)及農(nóng)村居民點(diǎn)經(jīng)過(guò)治理大多數(shù)可以恢復(fù)重建，但要遠(yuǎn)離地質(zhì)災(zāi)害點(diǎn)和斷層，留出一定的緩沖地帶，應(yīng)在加強(qiáng)地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評(píng)估和綜合治理的基礎(chǔ)上嚴(yán)格控制建設(shè)規(guī)模；疏散或搬遷密集居民點(diǎn)，線狀工程（公路、鐵路等）應(yīng)回避或采取隧道穿越，禁止水利設(shè)施建設(shè)和工業(yè)發(fā)展，住房和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等要提高建筑設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)。

2.2.3地質(zhì)災(zāi)害中易發(fā)區(qū)

地質(zhì)災(zāi)害規(guī)模以中小型為主，地質(zhì)環(huán)境脆弱。該區(qū)農(nóng)業(yè)用地應(yīng)以林地、牧草地為主。建設(shè)用地應(yīng)回避主要地質(zhì)災(zāi)害點(diǎn)，在加強(qiáng)地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評(píng)估工作的基礎(chǔ)上盡量選擇安全的位置，并嚴(yán)格控制人口居住建設(shè)規(guī)模。線狀工程（公路、鐵路等）、水利設(shè)施、住房和基礎(chǔ)設(shè)施等均要提高建筑設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)。

2.2.4地質(zhì)災(zāi)害低易發(fā)區(qū)

地質(zhì)災(zāi)害密度相對(duì)較小，災(zāi)害規(guī)模以小型為主。如部分地區(qū)發(fā)生地裂縫、砂土液化（噴砂冒水）等次生災(zāi)害。該區(qū)可以作為城鎮(zhèn)村居民點(diǎn)以及線狀工程的主要選擇位置，農(nóng)業(yè)用地可以視土地質(zhì)量狀況盡可能作為耕地，適度用于林地、牧草地。

2.2.5其他區(qū)域

是指危險(xiǎn)區(qū)和地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)之外的區(qū)域。一般距離地震斷裂帶500m以上、相對(duì)高差小于30m、場(chǎng)址和場(chǎng)地周邊無(wú)重大地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)，地形坡度小于15°的地帶。場(chǎng)地工程地質(zhì)條件如符合建筑工程地質(zhì)條件要求，都可以安排建設(shè)用地。其他區(qū)域原則上不需要開(kāi)展地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評(píng)估工作。

2.3 資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)

按照國(guó)土開(kāi)發(fā)強(qiáng)度、產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向以及人口集聚和城鎮(zhèn)建設(shè)的適宜程度，綜合評(píng)價(jià)地區(qū)資源環(huán)境承載力，可將規(guī)劃區(qū)域國(guó)土空間劃分為適宜重建、適度重建、生態(tài)重建三種類型[5]。

適宜重建區(qū)：主要指資源環(huán)境承載力較強(qiáng)，災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)較小，可以大規(guī)模集聚人口，并全面發(fā)展各類產(chǎn)業(yè)的區(qū)域。功能定位主要是推進(jìn)工業(yè)化城鎮(zhèn)化，集聚人口和經(jīng)濟(jì)，建成振興經(jīng)濟(jì)、承載產(chǎn)業(yè)和創(chuàng)造就業(yè)的區(qū)域。

適度重建區(qū)：主要指資源環(huán)境承載力較弱，災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)較大，適度集聚人口和發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)的區(qū)域。功能定位為保護(hù)優(yōu)先，適度開(kāi)發(fā)，點(diǎn)狀發(fā)展，建成人口規(guī)模適度，生態(tài)環(huán)境良好，產(chǎn)業(yè)特色鮮明的區(qū)域。

生態(tài)重建區(qū)：主要指資源環(huán)境承載能力很低，災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)很大，生態(tài)功能重要，建設(shè)用地嚴(yán)重缺乏，交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)維護(hù)代價(jià)極大，不適宜較大規(guī)模集聚人口的區(qū)域。功能定位以保護(hù)和修復(fù)生態(tài)為主，建成保護(hù)自然文化資源和珍稀動(dòng)植物資源，少量人口分散居住的區(qū)域。

2.4 土地適宜性布局

2.4.1總體原則

按照災(zāi)后重建各類用地需求，優(yōu)先保障恢復(fù)災(zāi)區(qū)人們基本生活條件和公共服務(wù)設(shè)施用地，對(duì)規(guī)劃確定的重建項(xiàng)目給予必要保障。以資源環(huán)境因素識(shí)別為基礎(chǔ)，結(jié)合土地利用安全性分區(qū)以及資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)結(jié)果，優(yōu)先保障適宜重建區(qū)的建設(shè)用地規(guī)模，控制適度重建設(shè)區(qū)和生態(tài)重建設(shè)區(qū)的城鎮(zhèn)建設(shè)用地，適度壓縮工礦用地和農(nóng)村居民點(diǎn)用地，恢復(fù)并逐步擴(kuò)大生態(tài)用地[6]。根據(jù)土地受災(zāi)程度和重建用地布局調(diào)整方案，按照恢復(fù)生態(tài)、保護(hù)資源的要求，積極開(kāi)展災(zāi)后重建土地整治，使災(zāi)毀耕地、臨時(shí)用地、廢棄城鎮(zhèn)村和工礦用地得到有效整治，耕地生產(chǎn)條件和農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力得到全面恢復(fù)。

2.4.2主要建設(shè)用地布局

臨時(shí)用地：根據(jù)受災(zāi)人口、過(guò)渡性安置戶數(shù)和現(xiàn)有搶險(xiǎn)救災(zāi)臨時(shí)用地需求，安排臨時(shí)用地。用于恢復(fù)重建過(guò)程中的搶險(xiǎn)救災(zāi)和居住及配套基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施等過(guò)渡性安置建設(shè)。選取交通條件便利、方便受災(zāi)人群恢復(fù)生產(chǎn)和生活的區(qū)域，并避開(kāi)地震活動(dòng)斷層和可能發(fā)生洪災(zāi)、山體滑坡和崩塌、地面塌陷等災(zāi)害區(qū)域，盡量不占或少占耕地，并避免對(duì)自然保護(hù)區(qū)、飲用水水源保護(hù)區(qū)以及生態(tài)脆弱區(qū)域造成破壞。

城鎮(zhèn)用地：按照就地恢復(fù)重建為主、嚴(yán)格控制異地新建、盡量利用原有建設(shè)用地的原則，立足恢復(fù)，安排新增城鎮(zhèn)用地。對(duì)于少數(shù)受災(zāi)特別嚴(yán)重、原有城鎮(zhèn)場(chǎng)址不宜再作城鎮(zhèn)發(fā)展空間的城鎮(zhèn)整體異地重建，應(yīng)充分考慮地質(zhì)環(huán)境安全和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展需要，立足資源環(huán)境承載能力和適宜城鎮(zhèn)建設(shè)的用地空間，合理安排重建用地規(guī)模；對(duì)于受災(zāi)較重城鎮(zhèn)基于地質(zhì)災(zāi)害隱患和環(huán)境安全性考慮開(kāi)展局部用地布局調(diào)整和重建；對(duì)于部分城鎮(zhèn)原有建設(shè)過(guò)于狹促，為增加防災(zāi)避災(zāi)空間，在原有基礎(chǔ)上進(jìn)行城鎮(zhèn)改建和適度擴(kuò)建；對(duì)于一些具有相對(duì)區(qū)位優(yōu)勢(shì)、資源環(huán)境承載力高的城鎮(zhèn)，作為災(zāi)區(qū)城鄉(xiāng)人口和產(chǎn)業(yè)布局轉(zhuǎn)移的承接地，在原有基礎(chǔ)上進(jìn)行的城鎮(zhèn)集聚發(fā)展建設(shè)。

在城鎮(zhèn)用地的具體布局上，異地新建城鎮(zhèn)應(yīng)新建場(chǎng)址應(yīng)盡量避開(kāi)危險(xiǎn)區(qū)和地質(zhì)災(zāi)害高易發(fā)區(qū)，確實(shí)無(wú)法避讓的，具體的生產(chǎn)生活設(shè)施建設(shè)用地布局應(yīng)開(kāi)展地質(zhì)災(zāi)害安全性評(píng)估，并通過(guò)實(shí)施地質(zhì)災(zāi)害工程治理、適度降低建筑密度、增加防災(zāi)避險(xiǎn)用地、提高工程設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)等方式提高城鎮(zhèn)防災(zāi)抗災(zāi)能力。

農(nóng)村居民點(diǎn)用地：布局主要以安全性為前提，根據(jù)災(zāi)后農(nóng)村人口分布、基礎(chǔ)設(shè)施條件、地震及地質(zhì)災(zāi)害調(diào)查評(píng)估和資源環(huán)境承載能力評(píng)價(jià)結(jié)果，確定就地重建和異地新建規(guī)模和布局。在山區(qū)重建的農(nóng)村居民點(diǎn)，應(yīng)選擇經(jīng)地質(zhì)安全性評(píng)估確定為相對(duì)安全的區(qū)域，并通過(guò)實(shí)施地質(zhì)災(zāi)害工程防范措施等，降低災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，提高防災(zāi)抗災(zāi)能力。在平原區(qū)重建的農(nóng)村居民點(diǎn)要堅(jiān)持節(jié)約集約、保護(hù)耕地的原則，按照因地制宜、尊重民意、完善農(nóng)村生活生產(chǎn)設(shè)施的要求，適度集中建設(shè)。

獨(dú)立工礦用地：根據(jù)獨(dú)立工礦企業(yè)受災(zāi)情況、產(chǎn)業(yè)政策、生產(chǎn)力布局調(diào)整方向和災(zāi)后受災(zāi)人口安置的就業(yè)需要，按照優(yōu)化結(jié)構(gòu)、節(jié)約集約、恢復(fù)為主、兼顧發(fā)展的用地原則，安排新增獨(dú)立工礦用地。除用于受災(zāi)工礦企業(yè)恢復(fù)重建外，主要用于新建一批適合災(zāi)區(qū)資源環(huán)境條件、具有比較優(yōu)勢(shì)和較好發(fā)展前景的工業(yè)項(xiàng)目，增強(qiáng)災(zāi)區(qū)自我重建和發(fā)展能力，重點(diǎn)保障產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)用地。

基礎(chǔ)設(shè)施用地及其他建設(shè)用地：根據(jù)城鄉(xiāng)居民點(diǎn)分布和生產(chǎn)力布局，按照恢復(fù)和增強(qiáng)保障能力的要求，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃相銜接。規(guī)劃期內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以受損設(shè)施就地恢復(fù)為主，同時(shí)考慮改善區(qū)域發(fā)展環(huán)境、提高防災(zāi)抗災(zāi)能力的需要，安排新增建設(shè)用地。

3. 研究結(jié)果

面對(duì)地震災(zāi)害，我國(guó)也先后出臺(tái)了一系列政策，為恢復(fù)重建和提高土地利用管理水平提供了有力的支持，同時(shí)也為加大調(diào)整城鄉(xiāng)和區(qū)域土地利用結(jié)構(gòu)與布局、有效改善區(qū)域土地利用配置效率提供了強(qiáng)大支撐。我國(guó)“十八大”也對(duì)優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局提出了新的要求：科學(xué)合理的構(gòu)建城市化格局、農(nóng)業(yè)發(fā)展格局、生態(tài)安全格局，增強(qiáng)基本公共服務(wù)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)能力。但是災(zāi)后規(guī)劃作為土地利用總體規(guī)劃的重要組成部分，其組織、編制、實(shí)施、管理等系列工作還處于探索發(fā)展階段，災(zāi)后規(guī)劃的編制實(shí)施主要依靠各級(jí)國(guó)土資源管理部門(mén)行政職能的推動(dòng)，對(duì)于地震災(zāi)后的快速化、制度化反應(yīng)機(jī)制相對(duì)缺乏。

因此，本著立足當(dāng)前、著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)的方針，應(yīng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)與區(qū)域土地利用，著力解決災(zāi)后重建中的土地利用重大問(wèn)題，提高規(guī)劃的應(yīng)急反應(yīng)能力，并逐步形成預(yù)警預(yù)防—響應(yīng)應(yīng)對(duì)—監(jiān)督保障的完善規(guī)劃應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制[7]，保障各項(xiàng)恢復(fù)重建任務(wù)在土地利用上的落實(shí)，有效緩解和改善因地震災(zāi)害對(duì)當(dāng)?shù)厝藗儙?lái)的負(fù)面影響，更為地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展奠定牢固基礎(chǔ)。

4. 結(jié)論及建議

對(duì)于地震災(zāi)害，預(yù)防永遠(yuǎn)比恢復(fù)重建更為重要。地質(zhì)災(zāi)害調(diào)查評(píng)估、災(zāi)害預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)，災(zāi)后重建治理等均需要投入大量的人力、物力、財(cái)力，從土地利用規(guī)劃的角度，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)問(wèn)題的研究，無(wú)論是在理論上還是技術(shù)方法上，都還需要不斷探索和積極創(chuàng)新，以提高規(guī)劃的適應(yīng)性。災(zāi)后重建土地利用規(guī)劃應(yīng)更注重跨越性和提升性，應(yīng)有更長(zhǎng)遠(yuǎn)的考慮，將災(zāi)后重建和人類的可持續(xù)發(fā)展結(jié)合起來(lái)。因此在災(zāi)后土地利用規(guī)劃編制的基礎(chǔ)上，還應(yīng)對(duì)以下方面進(jìn)行關(guān)注。

4.1 做好規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)

規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)是對(duì)規(guī)劃中未來(lái)開(kāi)發(fā)活動(dòng)的布局、結(jié)構(gòu)以及資源的配置可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測(cè)和評(píng)價(jià)，并提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對(duì)策和措施的過(guò)程。災(zāi)后重建土地利用規(guī)劃環(huán)評(píng)需特別重視時(shí)效，突出重點(diǎn)，解決主要環(huán)境問(wèn)題；另一方面，則需要更具理性和預(yù)見(jiàn)性，對(duì)土地利用結(jié)構(gòu)、規(guī)模和布局等可能產(chǎn)生的環(huán)境影響與風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)行科學(xué)的前瞻性分析[8]。因此災(zāi)后重建地區(qū)的土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)，應(yīng)重點(diǎn)在深入分析災(zāi)區(qū)資源環(huán)境制約因素的基礎(chǔ)上，對(duì)規(guī)劃方案的環(huán)境協(xié)調(diào)性進(jìn)行分析，分別對(duì)規(guī)劃目標(biāo)、用地規(guī)模與結(jié)構(gòu)調(diào)整方案、布局方案、土地整理復(fù)墾工程安排可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行評(píng)估，從而對(duì)應(yīng)提出減緩環(huán)境負(fù)面影響的建議措施。

4.2 強(qiáng)化公眾參與

規(guī)劃的實(shí)施過(guò)程雖然離不開(kāi)政府的主導(dǎo)作用，但同時(shí)也離不開(kāi)公眾的參與。廣泛聽(tīng)取社會(huì)各方面意見(jiàn)和要求，充分考慮社會(huì)各方面利益和主張，可以全面了解和認(rèn)識(shí)評(píng)價(jià)對(duì)象的環(huán)境狀況，揭示出潛在的環(huán)境問(wèn)題，最大限度地減少?zèng)Q策的盲目性、隨意性，從而提高決策的科學(xué)化水平。通過(guò)強(qiáng)化災(zāi)后重建規(guī)劃中的公眾參與，也可以進(jìn)一步提高災(zāi)后重建效率、推動(dòng)重建工作的順利完成。并且通過(guò)公眾參與，發(fā)揮公眾的監(jiān)督職能，可以更好地平衡各方利益，為實(shí)現(xiàn)災(zāi)后重建目標(biāo)提供有力支撐。

4.3 建立規(guī)劃實(shí)施監(jiān)測(cè)及評(píng)估機(jī)制

災(zāi)后規(guī)劃的編制實(shí)施容易受到土地利用協(xié)調(diào)難度大、災(zāi)后重建項(xiàng)目投資形勢(shì)變化、國(guó)家重大政策變化等各種因素的影響，規(guī)劃中不可避免地會(huì)存在一些考慮不周和預(yù)測(cè)不準(zhǔn)的現(xiàn)象[9]。因此，應(yīng)逐步建立災(zāi)后重建規(guī)劃實(shí)施監(jiān)測(cè)和評(píng)估機(jī)制，在重建過(guò)程中對(duì)客觀條件、規(guī)劃實(shí)施情況以及規(guī)劃實(shí)施的政策變化情況適時(shí)進(jìn)行評(píng)估，并及時(shí)對(duì)規(guī)劃進(jìn)行必要的調(diào)整和修正。以提高規(guī)劃的彈性和適應(yīng)性，從而更好地發(fā)揮其作用。

參考文獻(xiàn)：（References）：

[1] [3] 張素蘭.災(zāi)后重建土地利用規(guī)劃研究——反思與探索[D].北京：中國(guó)人民大學(xué)，2010.

[2] 華南農(nóng)業(yè)大學(xué)主編.地質(zhì)學(xué)基礎(chǔ)（第二版）[M].北京：農(nóng)業(yè)出版社，1994：83—85.

[4] [6] 國(guó)務(wù)院.汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建土地利用專項(xiàng)規(guī)劃[R].北京，2008，4—6，11—17.

[5] 劉永湘，李何超，申京詩(shī).災(zāi)后重建土地利用規(guī)劃編制的思路和方法[C].2008年中國(guó)土地學(xué)會(huì)學(xué)術(shù)年會(huì)論文集，北京：中國(guó)大地出版社，2009：1471—1480.

[7] 趙雲(yún)泰，田志強(qiáng)，賈克敬.地震災(zāi)后恢復(fù)重建土地利用規(guī)劃應(yīng)急機(jī)制研究[J].國(guó)土資源情報(bào)，2015，3：51-56.

[8] 劉杰，陳帆，劉園，王慶改.災(zāi)后重建土地利用規(guī)劃環(huán)評(píng)重點(diǎn)內(nèi)容解析與實(shí)證[J].城市環(huán)境與城市生態(tài)，2009，22（2）：44-47.

[9] 鄭偉元.汶川地震災(zāi)后重建土地利用規(guī)劃的思考[J].中國(guó)土地科學(xué)，2009，23（1）：48—51.

本論文入選2016年5月在新西蘭基督城召開(kāi)的2016年FIG（國(guó)際測(cè)量師協(xié)會(huì)）工作周會(huì)議學(xué)術(shù)論文，在大會(huì)上公開(kāi)發(fā)表并進(jìn)行大會(huì)學(xué)術(shù)交流。FIG國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)書(shū)號(hào)和國(guó)際刊號(hào)為：ISBN978-87-92853-52-3ISSN2307-4086。