趙 穎，趙 珩，Peter Ho

(中央民族大學(xué)生命與環(huán)境科學(xué)學(xué)院，北京 100081)

后生物生產(chǎn)層

產(chǎn)權(quán)視角下的草原家庭承包制

趙 穎，趙 珩，Peter Ho

(中央民族大學(xué)生命與環(huán)境科學(xué)學(xué)院，北京 100081)

本文以產(chǎn)權(quán)為視角，在總結(jié)中國(guó)民主革命前至今的草原制度變遷的基礎(chǔ)上，探討了目前產(chǎn)權(quán)是否明晰的關(guān)注點(diǎn)多集中在制度形式而非制度功能，并進(jìn)一步分析草原承包制施行中存在的不足。雖然草原承包制明晰產(chǎn)權(quán)在初期可提高經(jīng)濟(jì)效率、改善牧民生活水平，然而忽視功能推行草原承包制則會(huì)引發(fā)草原管理問(wèn)題。本文從制度功能的獨(dú)特視角探討產(chǎn)權(quán)明晰，分析中國(guó)草原管理中存在的局限性，以期為草原管理政策提供幫助。

產(chǎn)權(quán)；草原承包制；制度功能；制度形式；制度變遷；草原政策；可信度

中國(guó)是草原資源大國(guó)，天然草地近4億hm2，約占國(guó)土總面積的41%[1]，占世界草原面積的13%，僅次于澳大利亞，居世界第2位[2]。其中可利用草原面積約3億hm2，主要分布在西部地區(qū)，約占全國(guó)草原總面積的90%[1]。草原資源不僅是中國(guó)生態(tài)系統(tǒng)的重要屏障，也是眾多農(nóng)牧民的生計(jì)來(lái)源。然而，目前草原生態(tài)系統(tǒng)脆弱[3-4]，草原資源退化現(xiàn)象嚴(yán)重[5-10]。草原資源退化原因復(fù)雜，有自然因素、人為因素，也有二者互作因素。本研究?jī)H探討人為因素中的政策制度。中國(guó)草原生態(tài)環(huán)境惡化可能與20世紀(jì)的經(jīng)濟(jì)、政策有關(guān)[11]。為了實(shí)現(xiàn)草原資源的可持續(xù)利用和發(fā)展，中國(guó)政府不斷摸索和嘗試，草原資源管理與保護(hù)制度也經(jīng)歷了一系列變遷。目前，草原家庭承包制是中國(guó)草地資源管理政策體系的核心內(nèi)容之一。該政策借鑒國(guó)外產(chǎn)權(quán)理論，試圖以“雙權(quán)一制”明晰產(chǎn)權(quán)[12]的模式減緩草原退化。國(guó)外學(xué)者對(duì)產(chǎn)權(quán)做了大量研究，如哈丁的公地悲劇[13]、哈耶克的分立產(chǎn)權(quán)[14]、科斯的產(chǎn)權(quán)理論[15]等，這些理論都在明晰產(chǎn)權(quán)這個(gè)問(wèn)題上達(dá)成共識(shí)。然而，從中國(guó)草原產(chǎn)權(quán)變遷歷史看，不論國(guó)有化還是私有化(使用權(quán))，這些管理實(shí)踐都告訴我們明晰草原產(chǎn)權(quán)并不能有效解決草原資源退化的困境。關(guān)鍵問(wèn)題是長(zhǎng)期以來(lái)國(guó)內(nèi)外學(xué)者們關(guān)注的重點(diǎn)都集中在產(chǎn)權(quán)是否明晰的爭(zhēng)論上，而已有的制度和發(fā)展的相關(guān)文獻(xiàn)中沒(méi)有清楚地區(qū)分產(chǎn)權(quán)的形式和功能之間的關(guān)系[16]。基于此，本研究試圖以產(chǎn)權(quán)為視角，對(duì)民主革命前至今的草原制度歷史變遷進(jìn)行系統(tǒng)評(píng)述，探討目前有關(guān)產(chǎn)權(quán)研究的焦點(diǎn)，并梳理政策實(shí)行中取得的成果和存在的不足，以期為中國(guó)草原資源管理實(shí)現(xiàn)可持續(xù)利用和發(fā)展做出貢獻(xiàn)。

1 中國(guó)草原的產(chǎn)權(quán)制度變遷

1.1 產(chǎn)權(quán)的定義及類(lèi)型

有關(guān)產(chǎn)權(quán)的討論始于現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)，不同學(xué)者對(duì)產(chǎn)權(quán)有著不同的理解。如Ciriacy-Wantrup和Bishop[17]認(rèn)為產(chǎn)權(quán)是種社會(huì)關(guān)系，Bromley和Cernea[18]認(rèn)為產(chǎn)權(quán)關(guān)系的存在是為二者賦予權(quán)利和責(zé)任，Demsetz 將產(chǎn)權(quán)視為“權(quán)利束”[19]，North[20]認(rèn)為制度是社會(huì)里的一些制約。本文中的“產(chǎn)權(quán)”或“制度”更為狹義，指國(guó)家政策、成文法規(guī)以及政府部門(mén)背后蘊(yùn)含的“制度安排”[21]。

以何種產(chǎn)權(quán)方式管理自然資源才不會(huì)造成浪費(fèi)，學(xué)者們有不同觀點(diǎn)(表 1)。哈丁的“公地悲劇”[13]認(rèn)為在開(kāi)放性沒(méi)有產(chǎn)權(quán)、缺乏外部引導(dǎo)的情況下，人們最終會(huì)以“搭便車(chē)”的方式利用自然資源，“公眾的自由將毀滅一切”。根據(jù)這種觀點(diǎn)，認(rèn)為對(duì)自然資源管理方式之一是推行國(guó)有化，國(guó)家負(fù)責(zé)自然資源的監(jiān)管，以避免“公地悲劇”，此觀點(diǎn)代表人物是Olson；或者建立自由市場(chǎng)，將產(chǎn)權(quán)分配給個(gè)人實(shí)行私有化，此觀點(diǎn)代表人物是Coase；或是Browly和Ostrom為代表的“公共池塘資源”管理模式[22-23]。

目前國(guó)際上草原產(chǎn)權(quán)與上述3種學(xué)派相對(duì)應(yīng)，分為3類(lèi)：第1類(lèi)為草原私有制，大多數(shù)資本主義國(guó)家實(shí)行該制度，如英國(guó)、日本等；第2類(lèi)為國(guó)有化，草原或牧區(qū)屬于國(guó)家所有，政府規(guī)定使用期限，將其租給牧場(chǎng)主使用，如澳大利亞、加拿大等；第3類(lèi)是集體所有，多數(shù)社會(huì)主義國(guó)家的草原施行此制度[24]。而中國(guó)草原產(chǎn)權(quán)制度分為國(guó)有和集體所有兩種形式。

1.2 中國(guó)草原產(chǎn)權(quán)制度歷史變遷

中國(guó)草原資源的管理大體分為3個(gè)階段：第1階段，民主革命前，草原所有權(quán)歸統(tǒng)治階級(jí)；第2階段，新中國(guó)成立至改革開(kāi)放前，草原改革為“草原公有，放牧自由”；第3階段，改革開(kāi)放后，以草原家庭承包制為主要政策的私有產(chǎn)權(quán)。這3個(gè)階段各有其特點(diǎn)(表 2)。

表1 產(chǎn)權(quán)學(xué)派類(lèi)型、主要觀點(diǎn)及代表學(xué)者

表2 中國(guó)草原產(chǎn)權(quán)變遷階段及其特點(diǎn)

1.2.1 第1階段，民主革命前 民主革命前，中國(guó)草原歸皇族、喇嘛廟、地主或氏族部落所有，牧民可以使用[21]。清朝時(shí)期為3層產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，土地所有權(quán)歸國(guó)家，國(guó)家將部分土地分封給地主和官吏，并允許土地占有權(quán)買(mǎi)賣(mài)，農(nóng)牧民租用使用權(quán)[25]。土地的占有權(quán)和大部分牲畜的所有權(quán)集中在當(dāng)時(shí)的蒙古王公貴族手中，牧民只有土地使用權(quán)和少量的私有牲畜[25]。民主革命以前統(tǒng)治階級(jí)擁有草原的所有權(quán)，各層官員通過(guò)受封享有草原的占有權(quán)，官員階層又將草原使用權(quán)讓渡給牧民[26]，形成了3層產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)體系。這種產(chǎn)權(quán)模式下，草原對(duì)牧民而言并不是開(kāi)放性或公共放牧，牧民僅擁有非排它性的草原使用權(quán)。

1.2.2 第2階段，新中國(guó)成立至改革開(kāi)放前 1949年新中國(guó)成立后，草原經(jīng)歷了民主改革和集體化進(jìn)程。不同草原牧區(qū)開(kāi)展改革的時(shí)間也各不相同。在內(nèi)蒙古自治區(qū)，牧區(qū)的改革與耕地的改革同步進(jìn)行，自1947年始，1952年結(jié)束；新疆牧區(qū)改革于1953-1954年進(jìn)行；青海牧區(qū)改革時(shí)間為1952-1958年；四川牧區(qū)改革時(shí)間為1955-1960年；西藏自治區(qū)牧區(qū)改革時(shí)間最晚，從1959年持續(xù)到1961年[21]。這些改革運(yùn)動(dòng)主要目的為廢除封建特權(quán)，隨時(shí)間和地點(diǎn)不同，政策內(nèi)容和力度有所差異。雖然仍有小部分草原保留在私人手中，政府已宣布草原屬國(guó)家所有，此段時(shí)期國(guó)家的草原政策為“牧場(chǎng)公有，放牧自由”[21,27]。

1.2.3 第3階段，改革開(kāi)放以后至今 1978年改革開(kāi)放后，人民公社被鄉(xiāng)鎮(zhèn)取代，生產(chǎn)大隊(duì)變?yōu)樾姓?，生產(chǎn)隊(duì)變更為自然村，原來(lái)歸生產(chǎn)隊(duì)的草原又分配到戶或聯(lián)戶，實(shí)行牧業(yè)大包干[26]；隨后的兩年內(nèi)，按照國(guó)家“草畜統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)”的原則，各地開(kāi)始固定草地所有權(quán)和使用權(quán)。這個(gè)時(shí)期的草原管理轉(zhuǎn)變巨大，進(jìn)步飛速。1982年的《中華人民共和國(guó)憲法》和1985年的《中華人民共和國(guó)草原法》都分別規(guī)定草原的所有權(quán)，《草原法》同時(shí)也規(guī)定草原使用權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。但是，由于一系列歷史原因，《草原法》并沒(méi)有對(duì)國(guó)家和集體所有的草原分別給出定義[21]，也沒(méi)有對(duì)草原的使用權(quán)、收益權(quán)以及轉(zhuǎn)讓權(quán)等各項(xiàng)權(quán)能做出專(zhuān)門(mén)的規(guī)定，草原產(chǎn)權(quán)仍是模糊的[21,28]。

20世紀(jì)80年代末，針對(duì)“畜草雙承包”推行后部分牧區(qū)施行效果并不理想，開(kāi)始推行以戶、聯(lián)戶、浩特等多種形式的第2輪草牧場(chǎng)承包，并實(shí)行草地有償使用辦法，試圖進(jìn)一步完善草牧場(chǎng)承包責(zé)任制。此政策又稱為“草牧場(chǎng)有償使用聯(lián)產(chǎn)承包”，使用者承擔(dān)保護(hù)建設(shè)草原的責(zé)任，同時(shí)其權(quán)益也受法律保護(hù)。

20世紀(jì)90年代中期，草原承包責(zé)任制尚不完善，草原權(quán)屬模糊、測(cè)量面積不準(zhǔn)、邊界不清、草原違法現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，草原管理與利用仍不合理，并沒(méi)有解決“公地悲劇”問(wèn)題[29-30]?；谏鲜龃嬖诘膯?wèn)題，20世紀(jì)末中央和省(自治區(qū))政府開(kāi)始施行草原徹底承包到戶[31]。

2008年后，中央政府開(kāi)始提出“確權(quán)”，包括土地、草原、林地、宅基地等登記工作。每塊地需要經(jīng)過(guò)登記申請(qǐng)、地籍調(diào)查、權(quán)屬審核、登記注冊(cè)、頒發(fā)證書(shū)等登記程序，才能得到確認(rèn)和確定。2013年后，各地紛紛在現(xiàn)有承包的基礎(chǔ)上，加快推進(jìn)確權(quán)登記工作。農(nóng)業(yè)部明確提出力爭(zhēng)2015年完成草原確權(quán)承包工作[32]。雖然確權(quán)概念早些年就已經(jīng)提出，但確權(quán)完成時(shí)期卻一再調(diào)整。

2 產(chǎn)權(quán)是否明晰的討論

2.1 制度形式的再思考

草原承包制是借鑒農(nóng)地成功改革的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)而來(lái)，一方面承包能激勵(lì)農(nóng)民積極性，另一方面，也能緩解過(guò)量的牲畜造成的草地退化問(wèn)題。其理論根源來(lái)自產(chǎn)權(quán)學(xué)派，該學(xué)派認(rèn)為清晰而安全的產(chǎn)權(quán)能更好地促進(jìn)使用者參與到改善土地、種植作物、從事商業(yè)活動(dòng)等諸如此類(lèi)的私人交易中[33]。如果不遵守規(guī)則，會(huì)導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)的不穩(wěn)定性、不景氣的投資，市場(chǎng)失靈或經(jīng)濟(jì)危機(jī)，更糟糕的是甚至?xí)?dǎo)致發(fā)展崩盤(pán)[34]。國(guó)內(nèi)部分學(xué)者也認(rèn)為產(chǎn)權(quán)明晰是實(shí)現(xiàn)生態(tài)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的前提，不僅能夠保護(hù)使用者的合法權(quán)益，也是化解地權(quán)沖突、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的關(guān)鍵[35]。因此，中國(guó)產(chǎn)權(quán)制度改革將產(chǎn)權(quán)明晰作為理論方針[36]，部分學(xué)者也認(rèn)為“產(chǎn)權(quán)明晰”能更有效地保護(hù)自然資源[29,37-40]。

然而，斯蒂格利茨將以產(chǎn)權(quán)明晰為核心的產(chǎn)權(quán)理論稱為“產(chǎn)權(quán)神話”，他認(rèn)為這種神話誤導(dǎo)許多處于過(guò)渡中的國(guó)家把注意力集中在私有化問(wèn)題上[41]；而不明晰的產(chǎn)權(quán)不一定出現(xiàn)問(wèn)題，產(chǎn)權(quán)不明晰也能成功的進(jìn)入市場(chǎng)改革。中國(guó)過(guò)去30年土地和房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)研究表明，中國(guó)的大量資本積累是在沒(méi)有明確財(cái)產(chǎn)權(quán)的情況下發(fā)生的，中國(guó)政府在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度上，采取了“有意的制度模糊”[21]。這種模糊是土地權(quán)屬相關(guān)法律條款的不確定性造成的，而正是這種不確定性充當(dāng)了潤(rùn)滑劑，才使得土地產(chǎn)權(quán)順利運(yùn)行[21]。

“有意的制度模糊”這個(gè)概念的提出引起了中國(guó)學(xué)者的激烈討論，焦點(diǎn)集中在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度是否存在“有意的制度模糊”，這種“有意的制度模糊”會(huì)產(chǎn)生什么樣的結(jié)果。王金紅[42]指出目前的家庭承包制是“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的集體所有制的延續(xù)，這種巧妙的模糊制度安排，本質(zhì)上回避了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)最根本的問(wèn)題即產(chǎn)權(quán)明晰。羅必良[43]通過(guò)對(duì)“公共領(lǐng)域”概念的擴(kuò)展，揭示產(chǎn)權(quán)模糊的本質(zhì)是政府造成的，而這種模糊的產(chǎn)權(quán)制度是造成中國(guó)農(nóng)地流失的原因之一。然而，基于1 000余份農(nóng)戶宅基地產(chǎn)權(quán)的調(diào)查表明，模糊產(chǎn)權(quán)具有制度效率[44]。黃礪和譚榮[45]研究也表明，政府有意將農(nóng)地產(chǎn)權(quán)模糊化，同時(shí)農(nóng)民也認(rèn)可與默許這種模糊的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)。這些研究都表明了產(chǎn)權(quán)明晰并不是解決問(wèn)題的唯一途徑，在市場(chǎng)尚不完善時(shí)，模糊的產(chǎn)權(quán)作為一種過(guò)渡制度可以提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效率[46]。另外，也有學(xué)者從社會(huì)學(xué)角度出發(fā)提出“關(guān)系產(chǎn)權(quán)”[47]，該理論認(rèn)為產(chǎn)權(quán)是組織與其外部環(huán)境或組織內(nèi)部之間穩(wěn)定的交往關(guān)聯(lián)[47]，這種“交往關(guān)聯(lián)”是長(zhǎng)期適應(yīng)所處環(huán)境的結(jié)果，并不是強(qiáng)制實(shí)行的。

2.2 制度功能理論

學(xué)術(shù)界對(duì)如何保護(hù)自然資源的爭(zhēng)論焦點(diǎn)集中在是否對(duì)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行明晰的問(wèn)題上。一方面，產(chǎn)權(quán)明晰沒(méi)有如人們的預(yù)期起到保護(hù)自然資源的作用；另一方面，不明晰的產(chǎn)權(quán)卻在一定程度上起到了潤(rùn)滑劑的作用。產(chǎn)權(quán)明晰或者不明晰只是一種形式，人們應(yīng)該將過(guò)分集中在對(duì)制度形式的焦點(diǎn)轉(zhuǎn)移到思考制度本身發(fā)揮的功能方面。

制度功能理論詳細(xì)闡述了制度產(chǎn)生、變化、發(fā)展的過(guò)程，并提出“可信度”評(píng)價(jià)指標(biāo)，通過(guò)“可信度”測(cè)量進(jìn)而對(duì)制度進(jìn)行合理評(píng)價(jià)[48]。制度功能理論認(rèn)為制度是內(nèi)生、自發(fā)的結(jié)果；制度的變化是受非平衡因素驅(qū)動(dòng)的，某些時(shí)間制度發(fā)展迅速，某些時(shí)間制度發(fā)展緩慢；制度的形式是功能的附屬[49-50]。制度功能理論中的可信度反映了行為者對(duì)制度安排的內(nèi)在認(rèn)知集合，制度可信度關(guān)鍵的3點(diǎn)是認(rèn)知集合、制度的內(nèi)生性和公共制度安排。制度功能重點(diǎn)是在合適的時(shí)間和空間中產(chǎn)生的制度內(nèi)容，而不是任何為了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和發(fā)展希望決定采取什么樣的制度形式[49]。對(duì)制度形式過(guò)度探討而忽略了制度功能，并不能有效解決自然資源的管理困境。

2.3 草原承包制的施行現(xiàn)狀

自從20世紀(jì)80年代末中國(guó)政府推行草原承包制以來(lái)，該政策經(jīng)過(guò)一系列補(bǔ)充完善，這期間對(duì)草原承包制的學(xué)術(shù)討論從未停止過(guò)?？v觀對(duì)草原承包制的學(xué)術(shù)討論，時(shí)間多集中于20世紀(jì)90年代末至21世紀(jì)初期；研究區(qū)域也較為廣泛，包括內(nèi)蒙古[51-52]、新疆[53-54]、西藏[55]、甘肅[56-57]、寧夏[58-60]等省(自治區(qū))；主要研究?jī)?nèi)容涉及承包制的理論研究，實(shí)踐中存在的問(wèn)題及解決建議等方面。一些研究表明，草原承包也如農(nóng)區(qū)土地承包所達(dá)到的目標(biāo)，使牧區(qū)生產(chǎn)力要素得到充分發(fā)揮[61]，提高了牧民生活水平[56]，牧區(qū)呈現(xiàn)繁榮景象；草原承包所起作用的地區(qū)，是那些早期分配匆忙并沒(méi)有清晰邊界的地區(qū)[51]。然而，大量研究也指出草原承包制在實(shí)踐中的困境，因此，有必要從生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)三方面做詳細(xì)分析。

2.3.1 對(duì)生態(tài)的影響 眾多學(xué)者對(duì)制度和草原生態(tài)環(huán)境二者之間的關(guān)系做了大量研究。對(duì)瑪曲草原的研究表明，草原承包期內(nèi)草地平均地上生物量、植被蓋度、草層高度和物種數(shù)分別下降了47.0%、15.8%、44.1%和36.2%[56]。丁恒杰[62]研究表明，草原承包到戶后，牧戶將屬于自己的草地圍起來(lái)，這樣牧民彼此之間的生產(chǎn)活動(dòng)不會(huì)受到影響，似乎做到了“產(chǎn)權(quán)明晰”，從某種程度而言幾乎掀起“圈地運(yùn)動(dòng)”。曾賢剛等[12]認(rèn)為，草原承包看似在一定程度上解決了“公地的悲劇”問(wèn)題，但是圍欄的設(shè)立卻忽視了生態(tài)外部性問(wèn)題，如對(duì)牧區(qū)野生動(dòng)物的取水、覓食以及遷徙等活動(dòng)造成影響；使得草原牧區(qū)生態(tài)質(zhì)量參差不齊，并與游牧民族傳統(tǒng)放牧方式相沖突，影響牧民的生活方式。

草原生態(tài)和制度研究的主流觀點(diǎn)認(rèn)為“生態(tài)惡化是由超載過(guò)牧引發(fā)，而過(guò)牧是由牧民養(yǎng)畜積極性導(dǎo)致的”，于是提出了“減少牲畜”、“生態(tài)移民”等政策，而這些政策的實(shí)施背離了其初衷，既沒(méi)有明顯改善草原環(huán)境，也沒(méi)有適應(yīng)氣候改變[63]。有研究者將草原承包制引起牲畜數(shù)量變化，進(jìn)而導(dǎo)致草原退化定義為“分布型過(guò)牧”，該定義認(rèn)為除了關(guān)注牲畜總量外，也應(yīng)注意到牲畜時(shí)空分布方式[9]。Ho[58]研究認(rèn)為，與傳統(tǒng)游牧相比，草地承包后的定居放牧使同等數(shù)量的牲畜對(duì)草地的作用力成倍放大，會(huì)造成定居點(diǎn)向周?chē)霈F(xiàn)點(diǎn)荒漠化擴(kuò)散。研究表明，牲畜移動(dòng)性的降低是內(nèi)蒙古草原退化的原因之一[52]。Taylor[51]也認(rèn)為，草原承包并沒(méi)有減輕放牧壓力，將大面積草原重新分配到戶，帶來(lái)了嚴(yán)重的土地退化問(wèn)題，而這種結(jié)果就是限制牲畜移動(dòng)造成的。達(dá)林太和阿拉騰巴格那[64]認(rèn)為，造成中國(guó)草原退化的原因是制度因素，照搬美國(guó)草原平衡生態(tài)系統(tǒng)理論以期治理草原退化，而草原退化空前加劇的時(shí)期，恰好是被普遍認(rèn)為取得長(zhǎng)足“發(fā)展”的時(shí)期[27]。深層生態(tài)學(xué)認(rèn)為，草原生態(tài)惡化的根本原因是草地產(chǎn)權(quán)制度滯后，如有償流轉(zhuǎn)不完善、激勵(lì)欠妥、放牧制度不合理等問(wèn)題[65]。

另一些學(xué)者認(rèn)為，牧民有著悠久的游牧和牲畜管理歷史，在此期間累積的知識(shí)可以為他們保護(hù)草原生物多樣性及實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展提供幫助[66]，而草原承包制會(huì)起到相反的作用。如對(duì)內(nèi)蒙古艾勒案例研究表明，該區(qū)在人民公社時(shí)期，盡量與蒙古族日常生活和風(fēng)俗習(xí)慣結(jié)合，環(huán)境保護(hù)比較好，未出現(xiàn)大面積沙化現(xiàn)象。1983年，以牧戶為單位的草原使用權(quán)大力調(diào)動(dòng)了牧民的生產(chǎn)積極性，家畜數(shù)量迅速增多，到1988年增長(zhǎng)近兩倍，并且富裕農(nóng)戶可以通過(guò)其它方式獲取貧困農(nóng)戶的使用權(quán)。在此制度下，產(chǎn)生的結(jié)果是1984-1986年，該地區(qū)第1次出現(xiàn)草原退化。1990年該區(qū)人們開(kāi)始吸取教訓(xùn)，重新共同利用草原，草原沙化現(xiàn)象得到控制。1996-1997年在30年承包期激勵(lì)下，開(kāi)墾草原和出租草原現(xiàn)象泛濫，草原第2次出現(xiàn)沙化[67]。

內(nèi)蒙古艾勒案例雖然反映了私有化能很好地刺激人們進(jìn)行投資，但對(duì)環(huán)境造成的后果卻背離人們的初衷。其他學(xué)者研究結(jié)果也同樣表明草原承包帶來(lái)不利生態(tài)后果。基于目前草原的不合理利用和浪費(fèi)[68]，參與者們常致力于現(xiàn)存政策上去解決問(wèn)題，而不是從土地退化原因和低生產(chǎn)力原因?qū)用嫔辖鉀Q，從案例研究和數(shù)據(jù)分析角度，草原生態(tài)環(huán)境確實(shí)受到草原承包制的負(fù)面影響[54,69-72]。

2.3.2 對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響 《中國(guó)西部草原可持續(xù)發(fā)展研究》中提到“家畜和畜產(chǎn)品是牧區(qū)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的重要組成部分，然而，大部分家畜、牲畜更多在農(nóng)區(qū)而非牧區(qū)[11]”。也就是說(shuō)，牧區(qū)的產(chǎn)品價(jià)格主要取決于農(nóng)區(qū)而不是牧區(qū)，許多發(fā)展規(guī)劃和政策就是忽略了這點(diǎn)而導(dǎo)致政策干預(yù)代價(jià)過(guò)大。

以內(nèi)蒙古為例，盡管改革開(kāi)放以來(lái)內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，“六五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)收入比改革初期增加了2.5倍，“七五”時(shí)期比“六五”時(shí)期增長(zhǎng)了2.2倍，“九五”末期，牧區(qū)經(jīng)濟(jì)總量跟隨全區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但增速明顯減緩[73]。對(duì)1995年至2005年間內(nèi)蒙古32個(gè)牧區(qū)縣域和18個(gè)半農(nóng)半牧區(qū)縣域發(fā)展變化趨勢(shì)進(jìn)行研究，將縣域間的發(fā)展水平差異分為“繁榮型”、“潛在蕭條型”、“落后型”和“蕭條型”，研究結(jié)果表明牧區(qū)和半農(nóng)半牧區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢和落后的局面沒(méi)有根本改變[73]。

另外，草原承包需要圍欄，圍欄的安裝費(fèi)會(huì)增加牧民的投入。數(shù)千畝草地，鐵絲成本一般4萬(wàn)～5萬(wàn)元，每年還需要數(shù)千元維修費(fèi)[71]。從內(nèi)蒙古錫林格勒牧民承擔(dān)草原圍欄的費(fèi)用看，只有10%牧民可以全部負(fù)擔(dān)起圍欄費(fèi)用，20%可以負(fù)擔(dān)一半，剩余的根本負(fù)擔(dān)不起[74]。草地固定后，人畜飲水、打井投資共10萬(wàn)左右；便于移動(dòng)的蒙古包由磚房替代，草原上修建磚房7萬(wàn)，有些也會(huì)高達(dá)20萬(wàn)；還有固定放牧需要修建的牲畜圈棚，投資2萬(wàn)～3萬(wàn)[71]。這些無(wú)疑增加了牧民的生活成本。

2.3.3 對(duì)社會(huì)影響 草原承包的固定邊界增加了牧民應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)[75]。換句話說(shuō)，私有產(chǎn)權(quán)削弱了牧民從草原獲利的能力。在草原家庭承包制之前，牧民之間通過(guò)互惠關(guān)系抵御天氣事件?；セ蓐P(guān)系基于牧民們相互之間的期待和信任，在發(fā)生干旱、暴雪等自然災(zāi)害時(shí)，可以相互幫助，這種關(guān)系下牧民的草原邊界很靈活。然而，草原承包破壞了牧民們?cè)眷`活的草原邊界，也傷害到牧民們?cè)居H密的社會(huì)關(guān)系。

除了削弱了牧民們之間的期待和信任，承包到戶同時(shí)也減弱了牧民們通過(guò)一些傳統(tǒng)活動(dòng)建立的社會(huì)關(guān)系，如唱歌、跳舞、繪畫(huà)、賽馬等[76]。正如一位牧民所說(shuō)，“圍欄不僅阻礙了牲畜們獲取食物，同時(shí)也切斷了人們之間的聯(lián)系”[76]。也就是說(shuō)，對(duì)農(nóng)村而言，承包制有可能削弱了社區(qū)的功能。

另外，草原承包勢(shì)必帶來(lái)人口定居，而根據(jù)馬爾賽斯理論，人口增加后牧民飼養(yǎng)的牲畜數(shù)量也會(huì)隨之增加，而人口和牲畜的變化又會(huì)引起制度變化，可見(jiàn)放牧制度改變是人口和牲畜增加的結(jié)果[77]。草原承包的“再集中”并沒(méi)有能夠扭轉(zhuǎn)中國(guó)草原退化的趨勢(shì)，在嚴(yán)格的監(jiān)管、懲罰和補(bǔ)貼等措施下，違規(guī)行為仍時(shí)常發(fā)生，可見(jiàn)其深層原因是“自上而下”的政策并沒(méi)得到認(rèn)同[78]。

綜上，盡管草原承包制在一些地區(qū)提高了經(jīng)濟(jì)效率、改善了牧民的生活水平，但是并不能認(rèn)為明晰草原產(chǎn)權(quán)是萬(wàn)能的，進(jìn)而“一刀切”的推行明晰產(chǎn)權(quán)的草原承包制。牧民依賴草原，如不采取其它措施，即使明晰草原承包權(quán)也會(huì)超載放牧。在當(dāng)代人基本生活條件都沒(méi)有保障的條件下，無(wú)論產(chǎn)權(quán)怎樣明晰，都改變不了草原生態(tài)環(huán)境崩潰的命運(yùn)[79]。而過(guò)度重視草原承包制可能會(huì)引發(fā)制度安排扭曲[80]。

3 結(jié)論及建議

3.1 結(jié)論

本文通過(guò)文獻(xiàn)綜述，歸納了產(chǎn)權(quán)制度的3種類(lèi)型，總結(jié)了民主革命前至今的草原產(chǎn)權(quán)變遷歷史，探討了目前產(chǎn)權(quán)理論爭(zhēng)論的關(guān)注點(diǎn)都在制度形式而非制度功能，并從生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)3個(gè)方面梳理草原承包制的實(shí)施狀況。

產(chǎn)權(quán)是否明晰只是一種形式，并不是解決中國(guó)草原困境最有效的方式。人們更應(yīng)將對(duì)制度形式的關(guān)注轉(zhuǎn)移到制度功能上，這遠(yuǎn)比爭(zhēng)論私有、國(guó)有或共有形式的產(chǎn)權(quán)更有意義。最關(guān)鍵的問(wèn)題是當(dāng)制度確定或者產(chǎn)權(quán)關(guān)系存在時(shí)它們?cè)谏鐣?huì)中承擔(dān)的功能以及它們是否感知到社會(huì)互動(dòng)者或其他經(jīng)濟(jì)者的支持。

草原是個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)，系統(tǒng)中包含草、畜、人等因素，任何一個(gè)因素發(fā)生變化都會(huì)引起復(fù)雜系統(tǒng)的變化。而草原承包制并不能作為解決復(fù)雜問(wèn)題的良藥。盡管草原承包制初期取得了良好效果，但是并不能認(rèn)為明晰草原產(chǎn)權(quán)是萬(wàn)能的，從而“一刀切”的推行草原承包制。制度是在特定時(shí)間和空間自發(fā)、內(nèi)生的變化。制度變遷是受非均衡因素驅(qū)動(dòng)的，或許某段時(shí)間發(fā)展迅速，或許某段時(shí)間發(fā)展緩慢，國(guó)家在制定草原資源管理政策時(shí)應(yīng)具體問(wèn)題具體分析，充分考慮當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)條件、對(duì)生態(tài)的影響以及社會(huì)的可接受性，避免“一刀切”，以激進(jìn)的方式推行，可能會(huì)使制度逐漸演化成“不可信”的制度或是“空制度”。提供足夠的空間和手段讓制度運(yùn)行，而不是強(qiáng)制干預(yù)，這比命令式推行政策更為重要。

3.2 建議

現(xiàn)階段的草原承包制研究已經(jīng)顯示出了正負(fù)兩方面的影響，而僅靠目前的結(jié)果預(yù)測(cè)趨勢(shì)，并不足以對(duì)草原承包制進(jìn)行合理的評(píng)價(jià)。因此，在今后的研究中應(yīng)加強(qiáng)對(duì)草原承包制的制度功能研究，基于此提出以下研究方向及建議僅供參考：

1)農(nóng)牧民對(duì)草原承包制的認(rèn)知研究。農(nóng)牧民作為草原資源直接的使用者、最基本的經(jīng)營(yíng)主體，在草原資源保護(hù)建設(shè)中發(fā)揮著非常重要的作用。草原管理政策實(shí)施是否順利，行為者對(duì)其響應(yīng)是否積極，不是依靠政府的強(qiáng)制力，而是取決于行為者是否認(rèn)可。如果現(xiàn)存的制度和農(nóng)牧民需求相吻合，那么說(shuō)明制度正在發(fā)揮其功能。反之，如果現(xiàn)存的制度和農(nóng)牧民需求不一致，那么可能需要及時(shí)調(diào)整政策。

2)對(duì)草原承包制的社會(huì)矛盾進(jìn)行研究。社會(huì)矛盾是制度功能中另一個(gè)非常重要的研究?jī)?nèi)容。簡(jiǎn)單的說(shuō)，制度可以分為“完全可信的制度”、“部分可信的制度”、“空制度”和“完全不可信的制度”。通過(guò)制度可信度分級(jí)，合理評(píng)價(jià)草原承包制的制度功能可能對(duì)草原承包制研究提供一定幫助。

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(責(zé)任編輯 王芳)

Institutional changes to the grassland contract system from the perspective of property right in China

Zhao Ying, Zhao Heng, Peter Ho

(College of Life and Environmental Sciences, Minzu University of China, Beijing 100081, China)

The current academic debate on natural resources management focuses on whether property rights need clarity. All studies thus far have focused on the institutional form rather than on institutional function. However, Institutional function theory holds that the clarity of property rights is only an institutional form, institutional form is not important, it is a subsidiary of institutional function, the decisive role of the function rather than the form. Although the grassland contracting system can improve economic efficiency and improve standard of living herdsmen at an early stage, this system could likely cause problems and limitations in grassland management. This study discusses property rights from the perspective of institutional functions, and analyses the limitations of grassland management in China, with a view to help improve grassland management policies.

property rights; grassland contract system; institutional function; institutional form; institutional change; grassland policy； credibility

Peter Ho E-mail:peterhonl@sina.nl Zhao Heng E-mail:hengzhao2000@sina.com

10.11829/j.issn.1001-0629.2016-0546

2016-11-01 接受日期：2016-12-27

國(guó)家自然科學(xué)基金“基于土地制度變遷視角的中小城鎮(zhèn)發(fā)展模式研究”(71473286)

趙穎(1987-)，女，寧夏中衛(wèi)人，在讀博士生，研究方向?yàn)椴菰Y源管理。E-mail:yingz623@163.com

Peter Ho(1968-),男，外籍，教授，博士，研究方向?yàn)樽匀毁Y源管理。E-mail:peterhonl@sina.nl趙珩(1970-)，女，安徽合肥人，教授，博士，研究方向?yàn)樽匀毁Y源管理利用。E-mail:hengzhao2000@sina.com

S812.5;F323.212

A

1001-0629(2017)3-0635-09*

趙穎，趙珩，Peter Ho.產(chǎn)權(quán)視角下的草原家庭承包制.草業(yè)科學(xué),2017,34(3)：635-643.

Zhao Y,Zhao H,Peter Ho.Institutional changes to the grassland contract system from the perspective of property right in China.Pratacultural Science，2017,34(3)：635-643.