文/ 課題組

長春市城市建設投融資問題研究

文/ 課題組

當前，長春市城市建設新一輪提升改造投資建設即將開啟。受國家相繼出臺的政府性債務管理新政的約束，傳統(tǒng)的城建投融資模式已經(jīng)難以繼續(xù)。在經(jīng)濟下行壓力使財政支撐能力十分有限的情況下，如何在國家政策框架下實現(xiàn)君正書記提出的“向上爭、市場融、銀行貸、對外借、自己籌”指示要求，就成為長春市亟待研究破解的問題。

長春市；城建投融資

一、當前長春市城建投融資現(xiàn)狀

政府直接舉債已不可能，傳統(tǒng)投融資模式難以繼續(xù)。按照國家和省規(guī)定的政府性債務指標計算方法和公布的結果，長春市屬于債務高風險預警地區(qū)，一般債務率、專項債務率、綜合債務率等三項政府債務指標均超警戒線，因此長春市新增政府性債務已無空間，很難通過發(fā)行政府債券進行融資；按最新政策規(guī)定，政府融資平臺不得再為政府融資，由此傳統(tǒng)的政府直接貸款、平臺幫助融資以及BT等投融資方式已被叫停。政府按年度向各平臺公司下達融資任務，各平臺將融資資金全部轉至政府形成資金池，利用資金池的資金完成項目建設、債務接續(xù)的傳統(tǒng)做法已不可繼續(xù)。

可選擇的投融資路徑有限，固定的支出責任擠壓財政可支撐空間。按照現(xiàn)行政策規(guī)定，政府城建領域投資資金來源只有四種：財政預算資金、發(fā)行新增地方政府債券、政府與社會資本合作（PPP模式）、政府購買社會化服務模式。如前所述，前兩種模式因長春市目前的財力和債務指標決定了其帶有局限性。因此，目前推廣運用的是政府購買社會化服務模式和PPP模式。但這兩種投融資模式的選擇，都明確了地方財政支出責任底線。運用政府購買服務方式實施的項目，必須是服務類項目，而且必須在既有預算安排的基礎上包裝項目，轉變政府項目運作模式和財政投入方式，嚴格限制增加預算支出；推廣運用PPP模式實施的項目，要嚴格按照國家政策要求和操作指南進行組織實施，每年PPP項目財政支出責任之和不得超過年度公共預算支出的10%。這些政策都客觀上限制了地方財政投資規(guī)模。

存量債務化解和新項目建設資金需求大，極大地挑戰(zhàn)財政支撐能力。一方面政府存量債務需要化解，釋放債務空間。目前在財政投入有限的情況下，政府存量債務的化解主要采取置換債券的方式。事實上，置換債券的目的在于推遲債務周期，逐步用未來經(jīng)濟發(fā)展來化解債務風險，本身帶有很大的不確定性，并不能從根本上化解存量債務。而且按照政策規(guī)定，只有一類債務可以通過發(fā)行債券置換，大量的二、三類及未納入債務系統(tǒng)的債務仍須原借債企業(yè)與銀行等債權人協(xié)商，在不增加債務余額前提下，通過借新還舊、展期和企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營收益資金償還等方式逐年化解?？梢?，由于政府舉債行為受到嚴格限制，在支出責任成規(guī)模增長但財力增長有限的大環(huán)境下，將直接影響到巨額的政府性債務化解和城市建設發(fā)展的資金需求。

城建投融資管理體制不明晰，投融資責任分擔機制不健全。一是城市建設管理體制與城市投融資體制是相輔相成、互為銜接的，城市建設管理體制直接影響城市投融資體制。目前傳統(tǒng)的城市投融資體制被打破，新型體制逐步建立，但城市建設管理體制尚未同步跟進，市與城區(qū)和開發(fā)區(qū)之間、部門與部門之間的管理體制尚不明晰，投融資責任過于集中到市級，集中到個別部門，導致市級層面城市建設管理和投融資壓力過大，財政負擔過重。

二是現(xiàn)有的投融資機制在執(zhí)行中存在多重責任風險。目前長春市的平臺公司雖然作為企業(yè)獨立存在，但在某種意義上仍然承擔著政府的職能。一方面，平臺的每筆融資業(yè)務都需要經(jīng)過市政府、財政局、國資或市建委等一個或多個政府部門審批，權責不明，舉借的債務到底是政府債務還是企業(yè)債務界定模糊，與國家要求不一致，為市委市政府、政府相關職能部門、融資平臺帶來審計追責風險。另一方面，雖然市財政能夠承接一部分一類債務，但大量二、三類及未納入政府債務管理的債務接續(xù)問題仍需平臺負責，導致平臺收益下降，如無正常理由向資本市場解釋，資信等級有下調(diào)的可能，從而引發(fā)存量債務資金鏈斷裂風險。

二、破解長春市城建投融資問題的路徑

●調(diào)整和規(guī)范體制機制

一是建立高位統(tǒng)籌的決策機制。建議政府成立城建投融資領導小組，由市長掛帥任組長，常務副市長、分管城建工作副市長任副組長；成員包含市政府秘書長、相關副秘書長、政府相關職能部門和各市屬國有企業(yè)，領導小組根據(jù)市委、市政府授權，負責研究制定城建項目建設計劃、項目投資、資金平衡計劃、體制機制改革以及其他重大事項。領導小組下設辦公室，負責推動領導小組日常工作。需要說明的是，為了規(guī)避企業(yè)為政府融資和政企界面不清的審計風險，領導小組及辦公室只負責審批城建項目的投資、投資主體、投資模式、投資收益、資金投向等，不審批具體融資事宜，具體融資業(yè)務由投資主體董事會決策，依法合規(guī)履行相應程序。國資部門可從出資人角度和國有企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理角度進行審批，也可委托企業(yè)自主決策。

二是建立規(guī)范的城建投融資管理機制。針對當前城建投融資新形勢，建議加快制定出臺長春市城建投融資管理的意見，從城建計劃管理、項目管理和資金管理等三個方面明確具體程序和要求，遵循“規(guī)劃先行、分步實施、重點推進、量力而行”的原則，依財力定項目，通過制度規(guī)范來促進長春市城建投融資工作走上可控、可持續(xù)的良性發(fā)展軌道。

三是完善邊界清晰的城建管理體制。按照新的財稅體制、行政區(qū)劃和管理權限，遵循事權財權相統(tǒng)一的原則，研究制定長春市城建管理新體制，厘清市與城區(qū)和開發(fā)區(qū)之間、部門與部門之間的城市基礎設施與公共服務設施建設管理界限，細化市政道路、橋梁、環(huán)衛(wèi)保潔、公園、街路綠化、地下管網(wǎng)、湖泊、河流、明渠、舊城改造、市容整治、棚戶區(qū)改造、老舊散小區(qū)改造等管理權限和責任，建立“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一推動、分級實施、分級負擔”市區(qū)城市建設管理新體制和“分工明確、協(xié)調(diào)一致、聯(lián)動推進”的部門管理責任新機制。

●分類選擇項目實施路徑

一是選擇服務類項目推行政府購買服務方式實施。根據(jù)國家關于推進政府向社會力量購買服務的指導意見和相關政策要求，對于維修改造及運行維護性質(zhì)且不能形成固定資產(chǎn)的城市管理服務類項目，可選擇政府購買服務方式組織實施。通過政府向市屬國有企業(yè)（融資平臺公司）和其他有資質(zhì)的實力企業(yè)購買項目服務，制定項目政府購買服務實施方案，合理包裝服務內(nèi)容，結合財政既有預算安排情況和承受能力，有效設定服務周期和每年政府購買服務資金數(shù)額，依法依規(guī)并履行政府購買服務程序后推進項目實施。

二是選擇有內(nèi)部收益的建設和管理類項目推行PPP模式實施。根據(jù)國家關于推進政府與社會資本合作模式（PPP模式）的相關政策要求和操作指南，對于項目投入使用后有使用者付費、經(jīng)營收益、開發(fā)收益的城市建設和運行管理類項目，積極推行運用PPP模式組織實施。依據(jù)國家的政策指導和操作指南，按照項目篩選、項目準備、項目論證、實施方案制定、項目評審、項目兩評、項目采購、合同簽訂、項目實施等步驟和程序推進項目落地實施。項目設計過程中，結合國家規(guī)定的PPP項目財政支出責任限定政策，合理包裝項目內(nèi)容，確定合作周期、融資成本、內(nèi)部投資回報率、績效考評、政府付費和可行性缺口補貼等財政支出責任，確定政府與社會資本風險責任，吸引社會資本參與項目建設和后續(xù)運行管理，延長財政支付責任周期，平滑財政壓力，實現(xiàn)政府和社會資本共贏。

三是選擇純公益性建設類項目采取經(jīng)營權轉讓和財政直接投資等方式實施。借鑒外省市經(jīng)驗，對于不能匹配資源、純公益性并能夠形成固定資產(chǎn)的市政基礎設施和公共服務設施建設類項目，可采取項目經(jīng)營權轉讓方式吸引社會資本與政府合作來組織實施，參與項目責任主體根據(jù)項目建設和運營實際，按照項目經(jīng)營權轉讓周期設定，以政府年度付費標準為標的采取公開招標確定項目實施機構，由中標單位在經(jīng)營期內(nèi)對項目實施建設和運營維護。項目建成所形成的資產(chǎn)由政府所有，政府根據(jù)協(xié)議約定和績效考評結果按年付費。政府可以通過配置土地資源來平衡對于投資額相對較小、財政可承受的重點項目，可以采取財政直接投資建設的方式組織實施。此類項目實施應依法依規(guī)履行工程造價評審和招標等基本建設程序。

四是公用事業(yè)性建設類項目由公用企業(yè)直接投資建設。對于燃氣、供熱、自來水、二次供水、公交等公用事業(yè)，政府已經(jīng)授予相關公用企業(yè)特許經(jīng)營權，企業(yè)負責公用設施建設、投資、運營和管理，企業(yè)運營中涉及到的燃氣費、熱費、水費、公交車票等收費均由這些公用企業(yè)收取，有關經(jīng)營性項目亦由公用企業(yè)經(jīng)營，由此這類公用事業(yè)性質(zhì)的公共服務設施建設和維護可由對應的公用企業(yè)直接投資建設，建設和維護資金由企業(yè)自行籌集，融資成本按政府規(guī)定的成本控制政策執(zhí)行。政府可結合企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營狀況和財政承受能力給予貸款貼息補助和政策性虧損補貼等政策扶持。

五是基礎維護和改造類項目可財政直接投資建設。對于基礎維修養(yǎng)護和改造、投資規(guī)模小、施工周期短的必需實施的市政基礎設施和公共服務設施維修改造項目，可由財政統(tǒng)籌預算資金、城維費資金等渠道在每年的財政總預算中予以安排，由相關部門根據(jù)項目計劃和預算安排情況，按規(guī)定履行攔標價評審、工程招標、決算評審等法定程序組織實施。

六是上行政策扶持項目可積極爭取財政補助和金融資金支持。政府和各職能部門應密切關注國家和省政策動態(tài)和導向，超前準備項目，建立項目庫，并提前做好項目前期準備工作，及時跟蹤和掌握國家和省政策信息，對于上行政策明確扶持的項目，發(fā)改、財政、金融辦、建委等會同政府有關部門及市屬企業(yè)認真梳理政策優(yōu)惠、做好重點項目包裝，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各項目法人單位，積極與國家和省溝通銜接，爭取國家和省的各類補貼資金、引導資金，爭取專項金融債規(guī)模補充項目資本金缺口，爭取政策性銀行長期低息貸款資金。按照爭取的各項資金用途投入到對應的政府購買服務項目、PPP項目、平臺投資項目、公用企業(yè)投資項目、財政直接投資項目等等，拓寬政府籌資來源，緩解財政和企業(yè)籌資壓力。

七是有效化解存量債務釋放空間，發(fā)行政府債券籌資投資建設純公益性項目。國家對地方政府性債務實行限額管理，長春市政府性債務各項指標均超警戒線，而當前政策規(guī)定政府舉債方式只有發(fā)行政府債券，因此長春市必須采取有效途徑和方式化解存量債務，為爭取發(fā)行政府債券釋放空間。政府負有償還責任的一類債務，在分類梳理債務對應項目的基礎上，結合財政承受能力選擇政府向平臺公司購買服務、政府與社會資本合作轉化成PPP項目等方式有效化解；政府負有擔保責任和救助責任的二、三類債務，由舉債主體直接籌資償還。通過上述途徑和方式，逐步有效地將政府性債務規(guī)模和各項指標降至合理范圍，釋放出舉債空間，再積極向上爭取發(fā)行政府債券額度，統(tǒng)籌債券資金和財政預算資金投資建設純公益性項目。

八是推進區(qū)域性開發(fā)整體包裝運作模式，建設配套基礎設施。目前長春市開發(fā)區(qū)建設面臨的最大瓶頸問題就是有資源無資金，結合國家PPP模式的政策導向和規(guī)范，開發(fā)區(qū)可以根據(jù)城市規(guī)劃探索將一個區(qū)域開發(fā)進行整體包裝，引入社會資本進行商業(yè)開發(fā)的同時，配套建設市政基礎設施和公共服務設施，通過商業(yè)性開發(fā)收益、政府政策扶持、投資回報機制等鼓勵社會資本與政府合作，參與區(qū)域開發(fā)和建設，這樣做既可以解決政府融資難問題，又可以使社會資本通過政策扶持和回報機制獲得收益，也可促進開發(fā)進程使政府獲得財源和經(jīng)濟效益。

●依托長發(fā)集團拓展城建投融資渠道

在市委市政府及各相關部門的支持下，長發(fā)集團已取得了境內(nèi)AAA級、境外BBB+和Baa1的主體信用評級，是東北地區(qū)評級最高的地方國有企業(yè)。長發(fā)集團的主體信用已初步達到了替代或一定程度替代政府信用的能力，在一定程度上可以破解“43號文”后傳統(tǒng)融資模式受阻的困境，可在存量債務償還、在建項目資金接續(xù)方面發(fā)揮更重要的作用。

依托長發(fā)集團，按照“兩級杠桿、三個步驟、四方主體”的運作模式，借助“左手債權、右手股權”兩個抓手，發(fā)揮財政資金引領撬動作用，最大限度籌集城建資金?！皟杉壐軛U”，即將城建財政資金和政府城建資源注入長發(fā)集團，增強長發(fā)集團融資能力，提高長發(fā)集團信用等級，為第一道杠桿；長發(fā)集團再依靠自身信用等級吸引社會資本參與城市建設，為第二道杠桿；“三個步驟”，即城建資源、資金注入長發(fā)、長發(fā)集團借助財政資金的杠桿作用，依靠金融手段進行資本運作、吸引社會資本參與項目投資；“四方主體”即市財政局、市建委、長發(fā)集團、社會資本?？芍恼{(diào)整集團職能定位，加快集團轉型、做大做強集團，提升集團實力、成立國有資產(chǎn)運營公司，強化資本運作幾個方面增強長發(fā)集團的融資能力，拓展長春市城建投融資渠道。

課題組成員

組長：高山，長春市商務局副局長。

副組長：高仲明，長春市交通局副局長；焦琳，長春市國土資源局土地監(jiān)察專員；易貴平， “五個建設”辦公室副主任；華景斌，長春市城市發(fā)展投資控股（集團）有限公司董事長。

成員：高峰，吉林省吉盛資產(chǎn)管理有限責任公司籌備組組長；王宏來，長春市城鄉(xiāng)建設委員會財務處處長； 尹相飛，長春市國土資源局利用處副處長；高春波，長春市財政局城建處副處長；王康，長春市財政科研所研究員。

執(zhí)筆人：高春波、王康。

責任編輯李冬梅

F283

10.13784/j.cnki.22-1299 /d.2017.02.012