扈映

深度調研

村級集體經(jīng)濟的主要實現(xiàn)形式及問題
——基于浙江經(jīng)驗的觀察

扈映

對浙江省的調研表明，土地是農(nóng)村集體最為重要的生產(chǎn)資料。農(nóng)業(yè)對村集體經(jīng)濟的貢獻主要體現(xiàn)在，土地適度規(guī)模經(jīng)營為村集體增收創(chuàng)造了條件，與特色農(nóng)產(chǎn)品發(fā)展有關的各類合作社成為村級集體經(jīng)濟的重要載體。在工業(yè)化和城市化程度較高的地區(qū)，土地非農(nóng)收益在農(nóng)村集體經(jīng)濟中的地位越來越重要，農(nóng)村集體的存量土地（及其廠房、商鋪）出租租金成了社區(qū)集體的主要收入來源，而且這一經(jīng)營模式正在被后發(fā)地區(qū)的農(nóng)村所仿效。但是，總體來看，農(nóng)村集體經(jīng)濟收入來源比較單一，且可能存在發(fā)展后勁乏力等問題。因此，欠發(fā)達農(nóng)村地區(qū)應清醒地認識到發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟的艱巨性，量力而行。

村級集體經(jīng)濟實現(xiàn)形式農(nóng)村集體土地

一、研究背景

村級集體經(jīng)濟是農(nóng)村經(jīng)濟的重要組成部分，被認為是完善農(nóng)村公共服務功能、促進經(jīng)濟發(fā)展、建設農(nóng)村基礎設施和實現(xiàn)農(nóng)民共同富裕的重要物質基礎，也是保障村級組織正常運轉，鞏固黨在農(nóng)村執(zhí)政基礎的保障。學術界相關研究目前主要集中在發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟的重要意義、存在的問題上（張忠根、李華敏，2007；農(nóng)業(yè)部經(jīng)管司，2012）。一些學者對農(nóng)村集體經(jīng)濟在新時期的實現(xiàn)形式進行了探討（薛繼亮、李錄堂，2012；郭海霞、陳敏、王景新，2012；徐勇、趙德健，2015），并將其發(fā)展路徑歸納為產(chǎn)業(yè)發(fā)展型、為農(nóng)服務型、資產(chǎn)租賃型、資源開發(fā)型等（苑鵬、劉同山，2016），一些發(fā)展村級集體經(jīng)濟的模式也開始引起學術界和決策層的關注（張茜，2015）。一些學者認為，好的集體經(jīng)濟的實現(xiàn)形式，應該產(chǎn)權明晰，并最終達到提高資源配置效率的目的（夏永祥，2014）。

為深入了解當前農(nóng)村村級集體經(jīng)濟的發(fā)展狀況，探討其發(fā)展路徑，2016年，我們利用暑期在浙江省寧波市、杭州市、紹興市、臺州市、湖州市和嘉興市開展了調研?？紤]到被調研地區(qū)的情況千差萬別，同時也為了解現(xiàn)象背后的深層次原因，本次調研主要以座談會及訪談方式進行。除在被調研地區(qū)的村莊（社區(qū)）召開由村兩委主要成員參加的座談會外，還在會后走訪了各村（社區(qū)）。

我們之所以選取浙江省作為發(fā)達地區(qū)集體經(jīng)濟發(fā)展的代表，不僅因為該省經(jīng)濟發(fā)展程度較高，也因為近年來各級政府高度重視村集體經(jīng)濟的發(fā)展，出臺了一系列壯大村集體經(jīng)濟的政策。2016年，溫州市出臺相關意見，計劃用三年時間，消除轉化村級集體經(jīng)濟薄弱村、空殼村，并將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府列為薄弱村集體經(jīng)濟發(fā)展的工作主體和責任主體，把補齊村集體經(jīng)濟發(fā)展短板作為鄉(xiāng)領導班子年度目標責任制的重要考核內容和領導干部考察的重要內容。

二、村級集體經(jīng)濟的主要實現(xiàn)形式

（一）農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營為村集體增收創(chuàng)造了機遇

一是村莊內部組建土地股份合作社。浙江省的經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)農(nóng)村勞動力非農(nóng)就業(yè)和非農(nóng)收入比重已達到80%左右，在這種情況下，一些地方的村級組織引導農(nóng)民以土地承包經(jīng)營權折價入股，組建土地股份合作社或專業(yè)合作社實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，年終根據(jù)合作社的盈利情況結算分紅，村集體則以集體資產(chǎn)入股或提供服務參與分紅。

位于臺州市路橋區(qū)的湖頭村60%村民從事印刷加工，非農(nóng)就業(yè)率較高，直接從事農(nóng)業(yè)的勞動力占勞動力總數(shù)的比例不到20%，湖頭村大批農(nóng)田一度拋荒。2007年，湖頭村在不改變土地承包經(jīng)營權的前提下，組建了注冊資金總額216萬元、以土地承包經(jīng)營權和資金共同入股，由村集體經(jīng)濟組織、村民小組和農(nóng)戶為社員的臺州市路橋天湖土地股份合作社。村集體直接以資金42.3782萬元入股，折合70.63股。從2009年起，湖頭村年均集體經(jīng)濟分紅約90萬元左右。農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權轉化為股權，委托合作社統(tǒng)一經(jīng)營，入社農(nóng)民每年可以從合作社獲得收益350元/畝或400斤優(yōu)質稻谷/畝，同時按照股權比例從土地經(jīng)營收益中獲得一定分紅。

二是將土地、集體林場、水塘等資源性資產(chǎn)流轉給外來的龍頭企業(yè)或合作社，村集體通過參與中介服務，組織協(xié)調土地流轉，收取服務費或租金增加集體經(jīng)濟收入。具體做法是：農(nóng)戶將承包地反租給村集體（租期為二輪承包的剩余年限），再由村集體以稍高于農(nóng)戶租金的價格或是提取“服務費”的方式租給農(nóng)業(yè)企業(yè)進行經(jīng)營，每畝地可賺取數(shù)百元的租金差價或是100元左右的“服務費”。

村級集體經(jīng)濟的收入一部分通過股份分紅或福利發(fā)放的方式分配給農(nóng)民個人，另一部分通過集體提留的積累方式，使鄉(xiāng)村集體獲得繼續(xù)投入的資金。由于浙江省人均耕地面積較小，加之農(nóng)業(yè)本身的比較效益也較低，來自農(nóng)業(yè)的集體經(jīng)濟收入增長的空間顯然很有限。為此，浙江省各地進行了新的探索。

（二）土地或物業(yè)租金成為一些城郊村集體的主要收入來源

通過土地使用權入股企業(yè)盤活集體經(jīng)營性建設用地，曾是一些地區(qū)村級集體收入的主要來源。集體所有制企業(yè)曾經(jīng)為浙江省農(nóng)村集體經(jīng)濟做出過巨大貢獻（扈映、范鈞，2010），但是，上世紀90年代起集體所有制企業(yè)由于種種原因開始走向沒落，原村社企業(yè)用地在一些村社企業(yè)曾經(jīng)比較發(fā)達地區(qū)存量十分可觀。隨著村社集體逐漸退出企業(yè)經(jīng)營，興辦企業(yè)也不再是發(fā)展村級集體經(jīng)濟的主要方向。

盤活原集體企業(yè)用地不僅有利于解決工業(yè)建設用地不足問題，還可以增加村集體的收入。上世紀90年代末，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村干部開始利用這部分土地進行招商引資，土地使用權入股企業(yè)在浙江省經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)一度比較盛行。如慈溪市宗漢街道工業(yè)園區(qū)的18個行政村以180畝土地入股企業(yè)，10年內每年有270萬元的收入分紅。

但這種投資行為面臨著一些風險：一是村集體直接參與企業(yè)經(jīng)營有可能需要承擔企業(yè)經(jīng)營不善帶來的虧損；二是作為資金入股方的企業(yè)經(jīng)營者有可能利用信息優(yōu)勢，人為制造企業(yè)“虛虧實贏”的局面，導致土地入股方分紅時“吃虧”。近年來，以物業(yè)租金為主要收入來源的集體經(jīng)濟發(fā)展模式開始盛行。

進入本世紀，隨著工業(yè)化和城市化的不斷推進，浙江省各地的土地價格越來越高，由此，以村集體為經(jīng)營主體、集體土地為基本生產(chǎn)資料、土地和各種建筑物業(yè)為經(jīng)營對象、物業(yè)租金為主要收入來源的集體經(jīng)濟發(fā)展模式開始盛行。村級集體經(jīng)濟的發(fā)展方向從興辦企業(yè)轉向以物業(yè)經(jīng)營為主。與直接參與經(jīng)營相比，物業(yè)經(jīng)營不僅風險較低，而且收入相對明朗、容易監(jiān)管。因此，為了規(guī)避風險，越來越多的村集體由企業(yè)經(jīng)營者和參股者轉向集體資源的出租者。主要有以下幾種方式：

其一，村集體平整好土地，完成基礎建設，通過招商引資引進企業(yè)，將土地直接出租給企業(yè)一定年限，租期內企業(yè)每年付給村集體一定的租金，由企業(yè)負責投資建設標準廠房或專業(yè)市場，到期后該土地上所有建筑歸村集體所有。一些交通便利的村莊由于社區(qū)集體經(jīng)營能力和資產(chǎn)的限制多采取直接出租土地的模式，如臺州市椒江區(qū)小板橋村，1999年椒江陶瓷城征用該村土地建設陶瓷城家居市場，2003年后該村除了引進一家企業(yè)開發(fā)建設石材市場外，還引進企業(yè)開發(fā)了鋼材五金、舊貨、家具等市場，逐步形成了一個市場群。

在這一模式下，村集體只需將自己的土地出租出去，無論企業(yè)的經(jīng)營狀況如何，村集體的租金都比較有保障，無需承擔企業(yè)的經(jīng)營風險。另外，由于租期滿后企業(yè)所有的固定資產(chǎn)投資均歸村集體所有，村集體既賺得了租金也贏得了巨額的固定資產(chǎn)收益。

其二，隨著社區(qū)經(jīng)濟的壯大，一些村莊從租地轉向獲利較高的建筑物業(yè)出租，其中尤以工業(yè)廠房最為常見。這些村莊利用集體積累資金（部分資金來源于征地補償款），建好標準廠房后再出租給企業(yè)，企業(yè)則向村集體交租金和管理費。這種模式適合交通便利且有足夠積累資金的村集體，如湖州開發(fā)區(qū)陳板橋村利用33畝村級留用地建成2.1萬平方米標準廠房及5000平方米與之配套的職工宿舍樓，每年租金收入達200多萬元。湖州市吳興區(qū)環(huán)渚鄉(xiāng)邵家墩村利用村級留用地投資建設的2980平方米綜合大樓、4539平方米標準廠房，年租金達50萬元。臺州市椒江區(qū)富強村，目前村集體經(jīng)濟收入的500多萬元中標準廠房的租金收入占了一半。臺州市經(jīng)濟開發(fā)區(qū)界牌頭村，自1993年以來利用村留地開發(fā)的商業(yè)店面、菜場等，目前年租金收入已達535萬元。

其三，除工業(yè)廠房外，隨著城市化進程的不斷發(fā)展，由城郊村提供的商鋪、酒店等服務型物業(yè)形態(tài)也在不斷增加。杭州市拱墅區(qū)阮家橋村利用申花路——豐潭路板塊開發(fā)的機會，利用留用地興建了寫字樓、大型商場、超市、星級酒店等，總面積近30萬平方米，引進了銀泰、歐尚等知名企業(yè)。石祥路、沈半路沿線各村（社）利用各種資源，興建引進各大知名汽車品牌4S店，成為杭城著名的購車街區(qū)，其汽車銷量占全市銷售總量的80%。

村莊的區(qū)位對其經(jīng)營的物業(yè)形態(tài)影響很大：位于城市中心區(qū)的社區(qū)傾向于經(jīng)營酒店、商鋪、商場等服務業(yè)物業(yè)，離集鎮(zhèn)和工業(yè)功能區(qū)較近的村莊則建造標準廠房、民工公寓、店面房出租，位于城市遠郊的村級集體經(jīng)濟則以廠房、倉庫物業(yè)為主。留用地政策為村集體發(fā)展物業(yè)經(jīng)濟提供了合法的土地資源。地方政府在征收（征用）農(nóng)村集體所有土地時，提供給被征地村（居）民集體經(jīng)濟組織一定數(shù)量的建設用地，鼓勵村（社區(qū)）發(fā)展集體經(jīng)濟，使被征地村民有更多機會分享土地增值收益，減少征地壓力。

另外，土地整治政策也為盤活閑置資產(chǎn)，發(fā)展集體經(jīng)濟提供了契機。借村莊整治之機，一些地處城郊的村莊對集體的舊辦公用房、會堂、學校、廠房、倉庫等以及農(nóng)戶廢棄宅基地，以改建、新建物業(yè)房產(chǎn)的形式進行盤活，增加物業(yè)租賃收入。位于紹興城南的越城區(qū)駱家葑村2005年收購了占地60畝的原鎮(zhèn)屬企業(yè)，通過公開招標以年租金68萬元出租了其中42畝土地，剩余土地上建造的標準廠房年租金達72萬元。2008年，該村購得村內兩家企業(yè)，翻建標準廠房1萬多平方米，每年又增加80多萬元租金收入。峽山村借“空心村”整治之機拆除違章建筑，擴建農(nóng)貿市場800多平方米，市場攤位出租使村里年增加收入25萬元。

（三）發(fā)展“物業(yè)經(jīng)濟”成為各地扶持村級集體經(jīng)濟的主要舉措

以物業(yè)租賃為主要形式的村級集體經(jīng)濟也存在一些問題：首先，部分村（社區(qū)）的物業(yè)項目投資強度較大，對于一個村來說，資金籌集困難；其次，各村（社區(qū)）各自為政，相互間缺少交流和統(tǒng)籌規(guī)劃，資源難以共享。具體到留用地政策，土地征用一般是根據(jù)城市規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃分批次進行，留用地不可能集中劃定。零碎開發(fā)的留用地塊影響土地資源的合理利用和招商引資。同時，由于資金、規(guī)劃等原因，被征地村莊所開發(fā)的房產(chǎn)往往難以滿足城市規(guī)劃總體要求，為城市管理增加了難度；再次，良好的區(qū)位使得一些村莊通過物業(yè)獲得了穩(wěn)定收入，但這需要相對發(fā)達的工業(yè)或商業(yè)做依托，并有明顯的地緣優(yōu)勢。而眾多的偏遠山村，明顯不具備這樣的條件。

為解決上述問題，浙江省有關部門出臺了“打破地域界限、相對集中供地”的政策，發(fā)展“聯(lián)建物業(yè)”和“異地物業(yè)”，以使這類村莊有機會分享城市化進程帶來的土地增值收益，拓展村級集體經(jīng)濟的發(fā)展途徑。

所謂“異地物業(yè)”政策，是指宅基地、廢棄礦山復墾后獲得的新增建設用地指標，在本村域內難以使用的，村級組織可通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府協(xié)調，置換到城鎮(zhèn)、工業(yè)功能區(qū)等區(qū)位條件較好的地方供村里發(fā)展物業(yè)經(jīng)濟。平湖市南潯區(qū)和孚鎮(zhèn)復樂村利用復耕項目指標置換，在長超集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內獲得1000平方米土地，建造物業(yè)用房3110平方米，年租金收入10多萬元。

所謂“聯(lián)建物業(yè)”，是一些區(qū)位條件較差、資源不足的經(jīng)濟薄弱村，在政府部門統(tǒng)籌下，按照“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設、統(tǒng)一管理”的要求，以縣域或鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）為單位，集中若干個村的集體資金和集體留用地、宅基地整理復墾節(jié)余的建設用地指標，在城鎮(zhèn)、工業(yè)功能區(qū)等區(qū)位條件較好的地方建造或購置標準廠房、街面商業(yè)用房，增加村級集體資產(chǎn)和物業(yè)租賃收入。寧波市余姚市小曹娥鎮(zhèn)曹娥、建民等村，利用村級圍涂土地指標，共同投資興建了2000多平方米的外來民工公寓和2000多平方米的標準廠房，出租給企業(yè)后各村集體每年可獲得10多萬元的穩(wěn)定收入。平湖市新倉鎮(zhèn)的7個村共同投資1400多萬元在鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)“車業(yè)創(chuàng)業(yè)孵化中心”內，開發(fā)了以標準廠房、街面房和民工公寓為主要類型的物業(yè)，平均每村每年獲益20多萬元。

“聯(lián)建物業(yè)”主要采取共同組建公司的方式進行管理，一些地區(qū)還專門成立了政府性公司。紹興市的“聯(lián)建物業(yè)”采取鎮(zhèn)級統(tǒng)籌、“有地出地、有錢出錢”各村合作的方式。該市首個總建筑面積達4.9萬平方米的村級異地聯(lián)建物業(yè)園區(qū)由紹興縣平水鎮(zhèn)政府經(jīng)濟實業(yè)公司牽頭，平水、王壇和稽東3個山區(qū)鎮(zhèn)的24個經(jīng)濟薄弱村聯(lián)合在平水鎮(zhèn)共同開發(fā)建設。2011年，紹興縣蘭亭鎮(zhèn)的7個村通過土地、資金入股共同組建了一家股份有限公司，建設了一家建筑面積4360平方米的綜合市場。紹興縣馬鞍鎮(zhèn)的17個村利用征地補償金，出資1.45億元在鎮(zhèn)工業(yè)區(qū)內投資的標準廠房年均可獲783.5萬元收益，采取的也是這種管理方式。與紹興的鎮(zhèn)級實業(yè)公司不同，磐安縣于2012年以農(nóng)業(yè)局為主成立了農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展公司，集中各級財政對村級集體經(jīng)濟的各類扶持資金1800萬元建設工業(yè)廠房，購置商業(yè)用房等，這一“縣級農(nóng)村集體經(jīng)濟物業(yè)園”試圖通過出租物業(yè)和土地增值等方式為農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展籌集資金。

三、存在的主要問題

經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)土地市場價值充分顯現(xiàn)，集體經(jīng)濟收入的來源主要為集體土地的出租、出讓和開發(fā)，或依靠在集體土地上修建廠房、開發(fā)物業(yè)獲取投資性收益。盡管已經(jīng)積累了不少經(jīng)驗，但是，浙江省村級集體經(jīng)濟的發(fā)展仍然存在一些問題：

（一）增收渠道不寬，收入差距巨大

因為收入比較穩(wěn)定，“以地生財”、經(jīng)營物業(yè)的方式近年來已成為浙江省一些城郊村發(fā)展村級集體經(jīng)濟的重要選擇。根據(jù)臺州市椒江區(qū)白云街道村級集體經(jīng)濟收入的明細來看，80%以上的收入來自廠房出租、場地租賃、房屋出租收入和農(nóng)業(yè)發(fā)包收入。

但“物業(yè)經(jīng)濟”的適用范圍十分有限，目前，集體收入較好的村主要依靠區(qū)位優(yōu)勢，城中村、城郊村的集體經(jīng)濟收入遠遠高于其它村。留用地安置也只適用于經(jīng)濟發(fā)達、房地產(chǎn)市場活躍，而且村集體有較強經(jīng)營管理能力的地區(qū)。否則，村集體即使拿到了留用地指標，仍然可能會因為資金缺乏、管理能力不足，或者開發(fā)決策失誤等原因，難以獲得預期收益。2014年臺州市椒江區(qū)年收入最高的界牌頭村，總收入超過1000萬元。同一年全區(qū)尚有18個村集體經(jīng)濟收入在3萬元之下，這些村莊集體組織收入主要依賴政府財政支持。

除了物業(yè)收入外，村集體直接來自農(nóng)業(yè)的收入主要是土地承包經(jīng)營權流轉帶來的承包費和租金。但目前學術界對村集體扮演的這一角色存在爭議，一些學者認為，雖然理論上講，促成土地流轉的中介和協(xié)調人收取部分費用有其合理性，但村委會“是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織”①根據(jù)《中華人民共和國村民委員會組織法》第二條。，它不應憑借這一地位獲得代理收入甚至截留土地流轉收益（孔祥智、劉同山等，2013）。而土地股份合作社目前還存在產(chǎn)權模糊、管理松散、信息不對稱、土地流轉困難等問題（解安、周英，2016；劉成良、孫新華，2016）。另外，由于浙江省人均耕地面積較小，來自土地規(guī)模經(jīng)營的收入顯然增長空間有限。

同時，遠離城市的經(jīng)濟欠發(fā)達村莊通過異地購置物業(yè)的方式發(fā)展集體經(jīng)濟，意味著資金從農(nóng)業(yè)領域流向非農(nóng)領域，從欠發(fā)達地區(qū)流向發(fā)達地區(qū)。從長遠來說，是不利于當?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展的（谷曉坤，2016）。同時還必須承認，一些偏遠的山區(qū)村莊不僅當?shù)貨]有可實施的物業(yè)和資源開發(fā)項目，異地置業(yè)的條件也不具備。

（二）“物業(yè)經(jīng)濟”的發(fā)展空間變窄

首先，“物業(yè)經(jīng)濟”對勞動密集型產(chǎn)業(yè)的依賴程度很高，但浙江省的勞動力密集型產(chǎn)業(yè)正在面臨轉型升級問題。以較早開始發(fā)展村級“物業(yè)經(jīng)濟”的紹興市為例，該市的主導產(chǎn)業(yè)紡織業(yè)正面臨勞動力成本不斷上升的壓力，已有不少企業(yè)向其他地區(qū)轉移生產(chǎn)基地，而這顯然會影響依靠廠房、民工公寓出租而生存的“物業(yè)經(jīng)濟”。此外，蓬勃興起的電商模式使商業(yè)用地的需求不斷下降。

其次，浙江省目前正面臨著土地資源日漸稀缺的局面，物業(yè)用房建設越來越受到用地指標的制約。前幾年一些區(qū)位較好的土地經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（居）分散開發(fā)，已經(jīng)所剩不多。以土地整治、農(nóng)民集中居住后節(jié)余出的土地作為集體資產(chǎn)，是浙江省農(nóng)村目前的普遍做法。但土地增量的潛力是有限度的。部分集體經(jīng)濟組織雖然擁有留用地指標，但因種種原因指標難以落地。

在國家的土地政策越來越嚴的情況下，一些地區(qū)打政策“擦邊球”發(fā)展集體經(jīng)濟：在合法建設用地審批手續(xù)復雜的情況下，采取“曲線救國”的辦法以規(guī)避國家土地政策。由地方政府或村集體出資進行水、電、路、電信網(wǎng)絡等基礎設施建設，然后招商引資吸引企業(yè)入駐工業(yè)園區(qū)。

不進行征地，也不改變土地所有權性質，直接把工業(yè)化、城鎮(zhèn)化帶來的土地增值收益留在鄉(xiāng)、村集體內部的做法，確實保障了農(nóng)村集體和個人的土地權益，但同時也給土地用途管制、基本農(nóng)田保護等帶來一定的隱患。另外，村集體出租物業(yè)的方式盡管有可能為村莊帶來穩(wěn)定的收入，但同時也可能給低小散的落后產(chǎn)能提供了機會，給企業(yè)安全生產(chǎn)、環(huán)境保護、產(chǎn)品質量監(jiān)管帶來較大壓力。2015年11月，紹興市錢清鎮(zhèn)專門出臺意見，加強對村級物業(yè)用房的管理，以鞏固“五水共治”、城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生整治特別是“低小散”企業(yè)整治的成果。近年來，隨著“兩新”工程的推進，一些零散分布的企業(yè)逐步向工業(yè)園區(qū)集中，村級地租和物業(yè)收入將會進一步減少。

（三）“政經(jīng)不分”的管理體制下集體經(jīng)濟組織的資產(chǎn)經(jīng)營功能難以發(fā)揮

首先，一些村干部缺少發(fā)展村集體經(jīng)濟的激勵和能力。實踐中，村集體經(jīng)濟組織始終兼具經(jīng)濟發(fā)展和社區(qū)服務雙重功能（凌燕，2016），作為集體經(jīng)濟發(fā)展主體的村經(jīng)濟合作社管理者大都由村“兩委”成員兼任。發(fā)展集體經(jīng)濟是存在經(jīng)營風險的，對于村干部來說，經(jīng)營成功了，受益者是廣大村民；如果經(jīng)營失敗，不僅村集體有可能留下很難化解的債務，本村村民的抱怨也令人難以承受。

“物業(yè)經(jīng)濟”近年來已成為發(fā)展村級集體經(jīng)濟的重要選擇?！拔飿I(yè)經(jīng)濟”通常以制造業(yè)和服務業(yè)的發(fā)展為依托，而這有賴于招商引資的成效。由于村干部缺少激勵，加之資金不足、人才匱乏，部分村莊招商引資的成效并不如人意。盡管區(qū)位優(yōu)勢是發(fā)展集體經(jīng)濟的良好條件，但仍有部分緊鄰縣城駐地的村莊，在土地被大量征用后，村集體沒有有效利用土地補償金進行投資，只是把錢放在銀行吃存款“利息”。也有些村莊因為村民對村干部缺少信任，不僅農(nóng)戶家庭承包地的征地款被直接派發(fā)到農(nóng)戶，甚至連公地的征地款也全部分掉。這樣一來，村組干部的確沒有機會摸到錢，但村集體也不能從中獲益（賀雪峰，2011）。

就浙江省已經(jīng)開發(fā)出來的村級物業(yè)看，盡管各地已經(jīng)出臺了建設用地指標可置換、集中等政策，但一些被征地村莊仍傾向于在本村和周邊區(qū)域開發(fā)留用地，一些村建廠房和商服項目存在投資強度低、規(guī)模小、容積率低、物業(yè)管理水平差以及配套設施不完善等問題。

其次，村級集體經(jīng)濟存在管理不規(guī)范的問題。農(nóng)村集體經(jīng)濟普遍存在的產(chǎn)權不清晰、管理不規(guī)范、不透明等問題，使少數(shù)村干部有機會利用管理漏洞侵占集體利益。

（四）從理論上看，發(fā)展村級集體經(jīng)濟還有一系列問題沒有解決

首先，在各地原有的村辦企業(yè)已經(jīng)改制的情況下，重新強調由村集體經(jīng)營屬于“全體村民”的經(jīng)濟實體，是否恰當？現(xiàn)實是，多數(shù)村級集體經(jīng)濟組織已退化為單純的土地發(fā)包方，基本上不再具有“集體經(jīng)營”的功能（熊彩云，2015）。其次，發(fā)展村級集體經(jīng)濟的主要目的是興辦村莊公益事業(yè)以及改善村民福利，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、國家資源不斷向農(nóng)村輸入的大背景下，發(fā)展村級集體經(jīng)濟的理由似乎已經(jīng)不太充分。再次，隨著外來人口不斷增多，農(nóng)村社區(qū)人員結構日益復雜，經(jīng)濟發(fā)達的村莊按“村籍”分紅的原則也面臨公平性的質疑。在集體經(jīng)濟積累逐漸增加以后，發(fā)達地區(qū)保留集體股的做法在集體組織變更重組時還面臨再分配、再確權問題。最后，發(fā)展集體經(jīng)濟是存在經(jīng)營風險的，一旦物業(yè)投資利潤降低、經(jīng)營不善或不可持續(xù)時，集體經(jīng)濟組織如何退出經(jīng)營以保障農(nóng)民利益也需未雨綢繆。

四、總結與啟示

對浙江省部分地區(qū)進行的調研表明，村級集體經(jīng)濟的實現(xiàn)形式雖有差別，但總起來說，其收入主要來自資源性收益，土地無疑是農(nóng)村集體經(jīng)濟最為重要的生產(chǎn)資料。對自然資源、農(nóng)業(yè)基地等集體資產(chǎn)進行直接經(jīng)營的傳統(tǒng)方式正在發(fā)生改變，發(fā)包、租賃、入股等為主的間接經(jīng)營方式越來越多地被采用；土地的非農(nóng)收益在農(nóng)村集體經(jīng)濟的地位日益重要，物業(yè)經(jīng)濟收入在村級集體經(jīng)濟發(fā)展中扮演重要角色?！敖?jīng)營土地”已成為發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟的直接途徑。

需要注意的是，盡管基層干部已經(jīng)在實踐中探索出了一些新的實現(xiàn)形式，但村級集體經(jīng)濟發(fā)展仍然存在不少問題，具體表現(xiàn)為收入來源比較單一，多年來集體經(jīng)濟發(fā)達的村莊基本上是遵循“以土地起步、以物業(yè)經(jīng)營為主”的經(jīng)營模式，并被后發(fā)地區(qū)的農(nóng)村所模仿。但是，在土地資源日漸稀缺、勞動力成本不斷上升，以及產(chǎn)業(yè)升級轉型的大背景下，這種嚴重依賴勞動密集型產(chǎn)業(yè)的“建廠收租——以地生財”的集體經(jīng)濟發(fā)展之路難免越走越窄。

上述經(jīng)驗的啟示是，農(nóng)村土地集體所有制是保障村級集體經(jīng)濟發(fā)展的基礎，村級組織的農(nóng)地調控權已成為它汲取財力、扮演農(nóng)村公共權威、組織提供公共服務的基本資源（毛丹、王萍，2004）。與此同時，欠發(fā)達農(nóng)村地區(qū)應清醒地認識到發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟的艱巨性，量力而行，妥善處理一些歷史遺留的債務問題，控制和壓縮村級非生產(chǎn)性開支，興辦公益事業(yè)和村民福利要量力而行，努力防止產(chǎn)生新的不良債務。不具備條件的村莊，不能強求發(fā)展村級集體經(jīng)濟（韓俊、張云華，2008）。事實上，在發(fā)展集體經(jīng)濟的壓力下，一些村莊甚至熱衷于向對口幫扶部門、企業(yè)和社會尋求“捐贈”。

近年來，浙江省的村集體用于各項社會事業(yè)的支出有不斷增加的趨勢。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的大背景下，各地應建立制度化的財政轉移支付制度，保障村級組織的正常運轉，同時激勵和引導社會力量投資村級公益事業(yè)，逐步建立財政投入主導制，降低村集體經(jīng)濟組織配套比例。

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The Implementation Form and Problems of Village-level Collective Economy——A Case Study of Zhejiang Province

Hu Ying

The field work in Zhejiang province reveals that the land is the most important means of production in rural communities.And the appropriate scale operation of land makes great contribution to the income of village-level collective economy，the collectives of all kinds have become its important implementation form.The gains from nonagricultural use of the land are becoming more and more important in the collective economy in developed regions，and the rent of village collectives(including factory workshops and commercial premises)is the main income of rural communities.However，the sources of income of rural communities are very limited，and may be unsustainable across the country.The governments in undeveloped regions should recognize the arduousness of the task,and act within their capabilities.

Village-level Collective Economy;Implementation Form;Rural Land

F321.32

A

2096-1391（2017）06-0142-08

扈映，管理學博士，浙江理工大學經(jīng)濟管理學院經(jīng)濟系副教授

（責任編輯：董麗娟）

本文為浙江省民政政策理論研究重點課題“農(nóng)村基層民主監(jiān)督制度創(chuàng)新的地方實踐及經(jīng)驗研究”（ZMZD201614）的階段性成果。