彭 軍

村民自治的困境擺脫：例證一個(gè)直轄市*

彭 軍

村民自治廣泛深入實(shí)施，在發(fā)展農(nóng)村基層民主、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定、促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)方面發(fā)揮了重要作用。但現(xiàn)階段，西部農(nóng)村面臨社會(huì)階層分化、利益訴求多元、人口流動(dòng)頻繁、淳樸鄉(xiāng)風(fēng)褪色等問題。同時(shí)，村民自治仍處在不斷發(fā)展完善階段，村民自治制度設(shè)計(jì)與現(xiàn)實(shí)條件之間還存在“鴻溝”。這些新情況新問題，要求發(fā)展創(chuàng)新村民自治的思路、理念、方法、手段，促進(jìn)“鄉(xiāng)土鄉(xiāng)村”向“法治鄉(xiāng)村”轉(zhuǎn)變。

村民自治 社會(huì)管理創(chuàng)新 “三農(nóng)”問題

作者單位重慶市人大常委會(huì)辦公廳 重慶 401147

在20世紀(jì)80年代初農(nóng)村改革的大背景下，村民自治發(fā)端于廣西農(nóng)村，并迅速在全國得到推廣。重慶市村民自治經(jīng)歷了試點(diǎn)推行、全面推廣、深化發(fā)展三個(gè)階段，發(fā)展了農(nóng)村基層民主，維護(hù)了社會(huì)和諧穩(wěn)定，促進(jìn)了社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。當(dāng)前，經(jīng)濟(jì)體制深刻變革、社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng)、利益格局深刻調(diào)整、思想觀念深刻變化，農(nóng)村社會(huì)也處于深刻的嬗變之中。農(nóng)村社會(huì)的變化，要求村民自治的思路、理念、方法、手段都不斷發(fā)展創(chuàng)新，促進(jìn)“鄉(xiāng)土鄉(xiāng)村”向“法治鄉(xiāng)村”轉(zhuǎn)變。

一、村民自治的緣起與發(fā)展

村民自治是鄉(xiāng)村治理的重要手段，植根于中國歷史傳統(tǒng)，同時(shí)又是現(xiàn)代民主政治的產(chǎn)物。

（一）鄉(xiāng)村自治的歷史根源

我國古代以鄉(xiāng)村組織為核心，形成皇權(quán)控制與鄉(xiāng)村自治相結(jié)合的治理模式。這種治理模式始于商周時(shí)期的鄉(xiāng)遂制，歷經(jīng)秦漢的鄉(xiāng)亭里制、北魏的三長制、唐代的保鄰制、宋代的保甲制、元代的社制、明清的保甲制。其職能有征徭役、課賦稅、管戶政、守戶望，還有勸課農(nóng)桑、推動(dòng)公益、教化人民等。這種以鄉(xiāng)紳、宗族、家族自治為核心的中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理模式沿襲 “皇權(quán)不下縣”的傳統(tǒng)，構(gòu)成了現(xiàn)代民主政治語境下鄉(xiāng)村自治的歷史根源。[1]

（二）村民自治在民國時(shí)期的短暫萌芽

近代以后，國家內(nèi)憂外患，西方民主政治思想不斷傳入國內(nèi)，晚清政府曾試圖通過推行地方自治挽救岌岌可危的政權(quán)。國民政府在政權(quán)控制力有限的情況下，也鼓勵(lì)地方推行鄉(xiāng)村自治，并對傳統(tǒng)的保甲制度進(jìn)行了改造：頒布了《縣各級組織綱要》，規(guī)定保民大會(huì)及戶長會(huì)議為自治基層組織，保長和甲長分別由保民大會(huì)和戶長會(huì)議選舉；制定了《鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織暫行條例》，對保民大會(huì)及戶長會(huì)議的組織與職權(quán)作出規(guī)定。這些改造使保甲制度具有了“村民自治”的色彩。可以認(rèn)為，近代中央政權(quán)的式微為村民自治萌芽創(chuàng)造了條件，但并不成功。當(dāng)時(shí)重慶市、江北縣、巴縣是開展鄉(xiāng)村自治和實(shí)行新縣制的試點(diǎn)市縣，但江北縣的保甲長沒有實(shí)行民選，自治工作也沒有有效開展。巴縣的情況更差，保甲組織松懈渙散。[2]

（三）農(nóng)村改革開放大潮催生村民自治

1980年，四川省廣漢縣向陽公社摘掉人民公社的牌子，第一個(gè)在全國掛出鄉(xiāng)黨委、鄉(xiāng)政府的牌子，全國各地隨即開展了撤社建鄉(xiāng)的工作。在新舊體制轉(zhuǎn)換中，鄉(xiāng)村治理出現(xiàn)了真空，一些農(nóng)村地區(qū)社會(huì)秩序產(chǎn)生了混亂。在這種背景下，1980年初，廣西宜山縣三岔公社合寨大隊(duì)部分自然村村民一人一票選舉產(chǎn)生了村民委員會(huì)和村領(lǐng)導(dǎo)，這是中國農(nóng)村繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包之后的又一變革。在這一鄉(xiāng)村治理模式下，村委會(huì)與村民一起協(xié)商處理村級事務(wù)，把分散的村民重新組織起來。[3]村委會(huì)的建立為國家治理下“鄉(xiāng)政村治”格局的形成奠定了基礎(chǔ)。[4]

黨中央對廣西農(nóng)民的創(chuàng)造高度重視。1982年我國修訂《憲法》，確立了村民自治的法律地位。1988年制定《村民委員會(huì)組織法（試行）》，1998年制定《村民委員會(huì)組織法》，各?。▍^(qū)、市）相繼出臺(tái)實(shí)施辦法，村民自治步入規(guī)范化、法制化的軌道。2007年，黨的十七大將“基層群眾自治制度”確定為我國社會(huì)主義民主政治的四項(xiàng)基本制度之一和中國特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路的重要內(nèi)容。2012年，黨的十八大進(jìn)一步將這一制度上升為中國特色社會(huì)主義制度的重要內(nèi)容，村民自治被提到了新的高度。

二、重慶市村民自治的實(shí)踐及其評價(jià)

改革開放以來，重慶先后經(jīng)歷計(jì)劃單列、設(shè)立直轄市和經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展三個(gè)時(shí)期，每個(gè)時(shí)期都承擔(dān)著國家賦予的重大戰(zhàn)略使命。與此相適應(yīng)，重慶市村民自治實(shí)踐也經(jīng)歷了三個(gè)發(fā)展階段。

（一）試點(diǎn)推行階段：1983～1996年

在此階段，重慶市重點(diǎn)圍繞《村民委員會(huì)組織法（試行）》的實(shí)施，開展了村民自治的試點(diǎn)探索。

第一，開展了村委會(huì)建制工作。1983～1984年，全市廣大農(nóng)村在實(shí)行政社分開、重建鄉(xiāng)政府的同時(shí)，以原生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)為單位，普遍建立了村委會(huì)、村民小組。1984年底，全市共建立村委會(huì)8587個(gè)、村民小組69321個(gè)。

第二，完善了村委會(huì)職能。各地村委會(huì)在辦理公共事務(wù)和公益事業(yè)、調(diào)解民間糾紛、協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安、進(jìn)行精神文明建設(shè)、協(xié)助鄉(xiāng)政府承辦行政任務(wù)等方面作了大量探索。一些村委會(huì)還發(fā)動(dòng)村民制訂了各種村規(guī)民約，基層群眾自治組織自我教育、自我管理、自我服務(wù)的“三個(gè)自我”職能作用逐步發(fā)揮。

第三，加強(qiáng)了村級制度建設(shè)。20世紀(jì)八九十年代，圍繞民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督“四個(gè)民主”，建立健全了一系列村級民主政治制度。其中，巴南區(qū)花溪鎮(zhèn)建新村制定的村民自治章程，堪稱全市農(nóng)村村委會(huì)實(shí)現(xiàn)規(guī)范化、制度化和法律化管理的表率。

第四，開展了村民自治示范活動(dòng)。以1991年重慶市政府出臺(tái) 《關(guān)于在全市農(nóng)村開展創(chuàng)建村民自治示范村活動(dòng)的通知》為標(biāo)志，全市村民自治工作進(jìn)入示范創(chuàng)建時(shí)期，涌現(xiàn)出一大批村民自治示范村。

（二）全面推廣階段：1997～2001年

黨的十五大把村民自治“四個(gè)民主”寫進(jìn)了大會(huì)報(bào)告，第九屆全國人大常委會(huì)通過了修訂后的村委會(huì)組織法。重慶市以此為契機(jī)，加大了村民自治的力度。重慶市委、市政府出臺(tái)了《重慶市農(nóng)村基層民主政治建設(shè)綱要》《關(guān)于在全市農(nóng)村進(jìn)一步深化村民自治工作實(shí)行村務(wù)公開和民主管理制度的通知》《關(guān)于全面推進(jìn)村民自治切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的意見》，重慶市委組織部、市紀(jì)委等部門印發(fā)了《關(guān)于全面推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)公開進(jìn)一步深化村務(wù)公開的通知》，對村民自治工作進(jìn)行部署。全市還先后在永川召開了 “全市農(nóng)村基層民主政治工作現(xiàn)場會(huì)”，在渝北召開了 “全市農(nóng)村基層組織建設(shè)暨村民自治工作會(huì)議”，在銅梁召開了“全市深化村務(wù)公開推行政務(wù)公開工作現(xiàn)場會(huì)”，推廣各地在實(shí)踐中創(chuàng)造的經(jīng)驗(yàn)，全市村民自治工作普遍開展起來。

（三）深化發(fā)展階段：2001年至今

重慶市人大常委會(huì)分別于2001年、2002年審議通過了村委會(huì)選舉辦法、村委會(huì)組織法實(shí)施辦法。這兩部法規(guī)的出臺(tái)，標(biāo)志著重慶市村民自治工作進(jìn)入了制度化、規(guī)范化發(fā)展階段。尤其是村委會(huì)選舉辦法，是全國第一個(gè)不先確定候選人的地方性法規(guī)，受到各方關(guān)注。2002年初，重慶市依法舉行了直轄后首次村（居）委會(huì)換屆選舉，在全國率先全面實(shí)行“海選”，引起較大反響。期間，全市還調(diào)整了全市村組規(guī)模，推廣了江津村務(wù)公開民主管理規(guī)范運(yùn)作的典型經(jīng)驗(yàn)，推廣了開縣①2016年6月，國務(wù)院正式批準(zhǔn)撤銷開縣，設(shè)立開州區(qū)。麻柳鄉(xiāng)“八步工作法”，村民自治水平不斷提高。同時(shí)，為維護(hù)法制統(tǒng)一，適應(yīng)新的形勢和任務(wù)，重慶市人大常委會(huì)根據(jù)修訂后的村委會(huì)組織法，分別于2012年、2013年，修訂了村委會(huì)選舉辦法和村委會(huì)組織法實(shí)施辦法，村民自治工作在法治的框架內(nèi)繼續(xù)深化發(fā)展。

（四）對重慶市村民自治成效的評價(jià)

30多年來，重慶市村民自治工作按照中央和重慶市委部署，深入貫徹實(shí)施村委會(huì)組織法、村委會(huì)組織法實(shí)施辦法和村委會(huì)選舉辦法，村民自治取得明顯成效。一是健全了村級組織體系。重慶市已成功舉行十屆村委會(huì)換屆選舉，現(xiàn)有依法選舉產(chǎn)生的村委會(huì)8214個(gè)，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)8214個(gè)，村民小組70000個(gè)，為實(shí)施村民自治提供了堅(jiān)強(qiáng)組織保障。二是完善了村民自治機(jī)制。以村黨組織為核心、以村委會(huì)為日常工作機(jī)構(gòu)、以村民會(huì)議和村民代表會(huì)議為議事決策機(jī)構(gòu)、以村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)為監(jiān)督機(jī)構(gòu)，出臺(tái)了地方性法規(guī)和配套規(guī)章制度，完善了村民自治工作機(jī)制，保障了村民自治有序開展。三是有序開展了自治工作。農(nóng)村群眾直接行使民主權(quán)利，依法辦理自己的事務(wù)，全面推進(jìn)村級民主選舉、村級民主決策、村級民主管理、村級民主監(jiān)督，發(fā)展了農(nóng)村基層民主，維護(hù)了社會(huì)和諧穩(wěn)定，促進(jìn)了社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。四是創(chuàng)造了有地方特色的經(jīng)驗(yàn)和做法。如開縣麻柳鄉(xiāng)創(chuàng)造的“八步工作法”，在落實(shí)“四個(gè)民主”方面取得顯著成效，被評為全國村務(wù)公開民主管理制度創(chuàng)新獎(jiǎng)和全國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)。重慶市對村（社區(qū)）減負(fù)的做法受到民政部肯定。長壽、江津、合川、永川、墊江、開縣等區(qū)縣相繼被評為“全國村務(wù)公開示范縣”。

三、重慶市村民自治面臨的困境

當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和社會(huì)轉(zhuǎn)型同時(shí)發(fā)生，農(nóng)村社會(huì)也在發(fā)生深刻變化，村民自治面臨許多新情況新問題：社會(huì)階層不斷分化，利益訴求日益多元，人口流動(dòng)更加頻繁，淳樸鄉(xiāng)風(fēng)逐漸褪色。村民自治仍在不斷發(fā)展完善，村民自治制度設(shè)計(jì)與現(xiàn)實(shí)條件之間還存在“鴻溝”。這些因素都制約著村民自治的有效開展。這些問題不僅是重慶，而且是具有相似經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的中西部省份面臨的共同挑戰(zhàn)。

（一）精致的制度設(shè)計(jì)和現(xiàn)實(shí)條件之間存在落差

村民自治制度在主要環(huán)節(jié)都實(shí)現(xiàn)了民主，是全方位、成體系的民主，在世界范圍內(nèi)尚屬罕見。但是，制度不是萬能的，再精致的制度設(shè)計(jì)，如果缺乏實(shí)施條件，也不會(huì)產(chǎn)生好的效果。在基層調(diào)研時(shí)，有鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村社的同志評價(jià)，認(rèn)為村民自治有關(guān)法規(guī)條款難以拿捏。

1.投票選舉和召開會(huì)議的規(guī)定比較繁瑣

重慶市相關(guān)選舉辦法規(guī)定，選舉期間，村民要參加推選村民選舉委員會(huì)、選舉村委會(huì)、推選村民小組長和村民代表會(huì)、推選村民監(jiān)督委員會(huì)成員會(huì)等會(huì)議。如果出現(xiàn)意外，還要增開會(huì)議。繁瑣的程序規(guī)定保證了程序正義，但是持續(xù)時(shí)間太長，加大了組織工作難度。關(guān)于召開村民會(huì)議、村民代表會(huì)議的規(guī)定和村民會(huì)議、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)履行職權(quán)的規(guī)定，也都較為精致嚴(yán)謹(jǐn)，以致一些村放棄開會(huì)，村務(wù)監(jiān)督未嚴(yán)格實(shí)施。

2.委托投票的規(guī)定與實(shí)際情況有一定差距

重慶市相關(guān)選舉辦法規(guī)定，選舉期間不能到場參加投票的，只能以書面形式委托投票，為此要填寫委托書，還要到郵局寄回或者找人帶回來。而且，委托人或者受委托人還要在選舉日前5天到村民選舉委員會(huì)辦理委托投票。因?yàn)榉爆崳恍┤诉x擇了放棄。關(guān)于每名村民接受委托不得超過三名近親屬的規(guī)定也不切合實(shí)際。在調(diào)研中了解到，一些村勞動(dòng)力外出務(wù)工的比例在70%以上。這么高的外出人口比例，按照規(guī)定會(huì)出現(xiàn)有人找不到委托投票人的情況。

（二）村民自治存在“失靈”的情況

村民自治實(shí)行了30多年，但實(shí)際效果并不理想，村民自治存在“失靈”的情況[5]，具體表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

第一，農(nóng)村難以重建集體生活。筆者在區(qū)縣調(diào)研時(shí)了解到，市場經(jīng)濟(jì)強(qiáng)化了村民的個(gè)體化，大家較少關(guān)心村級公共事務(wù)，農(nóng)村難以重建集體生活，組織召開會(huì)議較難。[6]

第二，自治事項(xiàng)缺乏吸引力。西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，村集體經(jīng)濟(jì)近于瓦解，村民會(huì)議討論決定事項(xiàng)存在“兩多一少”情況：程序性的多，要村民出錢出力的多，能給村民帶來實(shí)際利益的少。由于這些原因，村民對村民自治往往缺乏興趣。

第三，村務(wù)行政化削弱了自治功能。村委會(huì)既是村民自治組織，又是集體經(jīng)濟(jì)組織，是“一套班子兩塊牌子”。由于村委會(huì)沒有行政辦事機(jī)構(gòu)，大量的行政工作要靠村委會(huì)成員去做，導(dǎo)致村務(wù)行政化、機(jī)關(guān)化傾向突出，以致村民自治的弱化。在墊江縣桂溪街道長大村調(diào)研時(shí)了解到，村委會(huì)工作有63項(xiàng)，其中51項(xiàng)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下放的事務(wù)。彭水自治縣巖東鄉(xiāng)河壩村村干部反映，他們平時(shí)50%～70%的時(shí)間都在做行政工作。一些地方還要求村干部“坐班”。村務(wù)工作行政化、機(jī)關(guān)化，使村委會(huì)沒有時(shí)間組織村民開展自治。

（三）產(chǎn)業(yè)和人口“空心化”帶來的沖擊

西部地區(qū)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，由此造成大量農(nóng)村勞動(dòng)力外流。2014年底，重慶市農(nóng)村1402萬勞動(dòng)力人口中，有792萬人外出務(wù)工經(jīng)商，外出比例高達(dá)56.5%。在潼南縣調(diào)研時(shí)了解到，2013年該縣抽查的柏梓鎮(zhèn)、梓潼街道、桂林街道、小渡鎮(zhèn)、新勝鎮(zhèn)的5個(gè)社，共有勞動(dòng)力842人，其中外出544人，外出比例高達(dá)64.6%。農(nóng)村產(chǎn)業(yè)和人口“空心化”，對村民自治形成了較大沖擊，表現(xiàn)為“三個(gè)難”：一是選優(yōu)秀的人難。大量青壯年勞動(dòng)力外出務(wù)工經(jīng)商，選不出學(xué)歷、年齡、能力符合要求的村干部，導(dǎo)致村民自治組織弱化。二是組織選舉難。村民參與熱情不高。2013年村委會(huì)換屆選舉時(shí)，銅梁區(qū)、豐都縣有一些大的行政村，有選舉權(quán)的村民多達(dá)2000多人，但前往投票的只有幾百人，大多數(shù)人都是通過“代票”參加選舉。三是議決事項(xiàng)難。勞動(dòng)力大量外出，依法選舉出來的村民代表多是老年人和婦女，這部分村民民主參與意識(shí)弱、議事能力差，影響了村級公共事務(wù)決策和管理。

（四）新時(shí)代村官威信的消減

村官在推進(jìn)村民自治中發(fā)揮著舉足輕重的作用。但是，當(dāng)前社會(huì)急劇轉(zhuǎn)型，多方面因素造成村官威信的消減，影響到村民自治的開展。第一，在市場經(jīng)濟(jì)下，務(wù)工經(jīng)商能獲得比當(dāng)村官更好的回報(bào)，優(yōu)秀能干的村民不愿意當(dāng)村官，次中選優(yōu)選出的村官先天存在威信不足的問題。第二，在偏遠(yuǎn)農(nóng)村，村官一般年齡偏大、學(xué)歷偏低，領(lǐng)導(dǎo)村民發(fā)家致富的能力弱，和新生代村民存在代際差距，影響力和感召力不強(qiáng)。在調(diào)研時(shí)了解到，一些偏遠(yuǎn)區(qū)縣的村官還是20世紀(jì)七八十年代的大隊(duì)干部、生產(chǎn)隊(duì)長，村民對他們尊重有余、親近不足。第三，當(dāng)代農(nóng)民尤其年輕農(nóng)民關(guān)心國家大事，大政方針一出臺(tái)，他們就能從各種渠道及時(shí)了解信息。相反，村官獲取信息渠道滯后單一，面對村民宣傳時(shí)往往照本宣科，不能作深入透徹的闡釋說明，難以令村民信服。

（五）村務(wù)公開存在簡單應(yīng)付走過場情況

村務(wù)公開是村民自治的重要內(nèi)容，是群眾評判農(nóng)村黨風(fēng)政風(fēng)好壞的重要指標(biāo)。2015年，重慶市委辦公廳、市人民政府辦公廳出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)村（居）務(wù)公開工作的意見的通知》，對村（居）務(wù)公開內(nèi)容、公開時(shí)間、公開方式、公開程序都作出了明確規(guī)定。但調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，村務(wù)公開中還存在一些問題：一是缺乏實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，有的避重就輕，政務(wù)公開多、財(cái)務(wù)公開少，還有的存在公開時(shí)間不固定、公開內(nèi)容不詳細(xì)等問題。二是財(cái)務(wù)公開成了記流水賬，存在走形式和應(yīng)付檢查的現(xiàn)象。三是形式單一、渠道狹窄，有的在村委會(huì)門口設(shè)立公開欄進(jìn)行公開，村民如果不到那里去，就無法知道公開的內(nèi)容。還有的用粉筆書寫在黑板上公布，一下雨就模糊不清了。四是不能有效覆蓋外出務(wù)工經(jīng)商人員。全市只有部分村委會(huì)探索應(yīng)用“互聯(lián)網(wǎng)+”手段開展村務(wù)公開，大量外出務(wù)工經(jīng)商人員實(shí)際上被排除在村務(wù)公開之外，無法參與村級事務(wù)管理。五是組務(wù)公開需要進(jìn)一步拓展深化。全市2015年開始推行組務(wù)公開，受到村民歡迎。但這項(xiàng)工作還沒有全面鋪開，僅限于主城近郊區(qū)、區(qū)縣城鄉(xiāng)結(jié)合部和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

四、完善村民自治的對策建議

村民自治是中國特色政治制度的重要組成，是人民當(dāng)家作主最有效、最廣泛的途徑。開展好村民自治，對于毫不動(dòng)搖堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會(huì)主義具有重要意義。同時(shí)，村民自治是直接民主在我國基層的具體實(shí)踐。針對轉(zhuǎn)型時(shí)期村民自治面臨的新情況、新問題，加強(qiáng)村民自治工作應(yīng)從如下方向著手。

面色紅潤，腳下生風(fēng)，談吐風(fēng)趣……記者第一次見到周岱翰時(shí)，還以為他只有50來歲，實(shí)際上他從事中醫(yī)藥工作都50多年了。

（一）國家和地方立法要更接地氣、更切實(shí)際

要在充分調(diào)研論證的基礎(chǔ)上，修改完善村委會(huì)組織法和地方實(shí)施辦法。

第一，理清村黨支部和村委會(huì)的關(guān)系。深入貫徹全國農(nóng)村基層黨建工作座談會(huì)精神，始終堅(jiān)持村黨支部領(lǐng)導(dǎo)核心地位，并細(xì)化村黨支部在村民自治中的職責(zé)，避免村支兩委之間職責(zé)不清、相互扯皮，增強(qiáng)法律條款的操作性。

第二，理清村委會(huì)自治職能和行政職能的界限。明確哪些事務(wù)屬于村委會(huì)自治范疇，避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干預(yù)村民自治；明確哪些事務(wù)屬于協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的范疇，遏制村務(wù)行政化傾向。當(dāng)然，上級政府也要切實(shí)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府減負(fù)，防止壓力層層傳導(dǎo)。

第三，逐步取消委托投票規(guī)定。委托投票的規(guī)定繁瑣，不切合實(shí)際，而且委托投票在法理上與選舉制度的平等原則相沖突，容易導(dǎo)致賄選和暗箱操作，無法保障委托人選舉意志的實(shí)現(xiàn)，因此，應(yīng)予以取消。取消委托投票后，為確保流動(dòng)人口的投票權(quán)，還應(yīng)取消流動(dòng)人口在流入地居住或工作一年以上才能投票的規(guī)定。其中，獲得了“居住證”的流動(dòng)人口可以憑證在居住地投票，其他流動(dòng)人口憑身份證就近投票。為此，相關(guān)部門應(yīng)將身份證電子化并實(shí)行全國聯(lián)網(wǎng)，為改進(jìn)投票方式提供技術(shù)支持。

第四，縮短村委會(huì)換屆選舉的時(shí)間。整個(gè)村委會(huì)換屆選舉前后大約需要3個(gè)月，增加了組織工作的難度。為此，應(yīng)加強(qiáng)選舉組織工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，縮短各類選舉時(shí)間，這樣既便于組織選舉，又不耽擱村民過多時(shí)間。同時(shí)，可以將選舉時(shí)間安排到春節(jié)期間，那時(shí)外出務(wù)工經(jīng)商人員陸續(xù)返鄉(xiāng)，組織選舉相對更容易。

（二）構(gòu)建村民自治的支持體系

單純的村民自治存在“失靈”的情況，應(yīng)將村民自治納入鄉(xiāng)村治理范疇，構(gòu)建政府主導(dǎo)下的村民自治支持體系。周郎生認(rèn)為，鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu) “是包括自治權(quán)力在內(nèi)的各種權(quán)力對鄉(xiāng)村社會(huì)的治理活動(dòng)”，“鄉(xiāng)村社會(huì)與基層政權(quán)和國家宏觀政治之間的互動(dòng)都是鄉(xiāng)村治理的重要內(nèi)容”[7]。按照這一思路，應(yīng)從五個(gè)方面構(gòu)建村民自治的支持體系。

第一，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府的主導(dǎo)地位。鄉(xiāng)村處在國家治理結(jié)構(gòu)之內(nèi)，脫離鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府的純粹村民自治是不可想象的。因此，應(yīng)從立法角度明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府在村民自治中的主導(dǎo)地位和具體職責(zé)。屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府層面的事務(wù)必須一竿子插到底，不能借口村民自治一推了之。屬于村民自治范疇的事務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府要加強(qiáng)指導(dǎo)。

第二，壯大農(nóng)村產(chǎn)業(yè)。農(nóng)村人口“空心化”的實(shí)質(zhì)是產(chǎn)業(yè)“空心化”，解決問題的辦法就是壯大農(nóng)村產(chǎn)業(yè)。重慶市開縣長沙鎮(zhèn)齊圣村共有勞動(dòng)力2100余人，以前常年外出勞動(dòng)力1300余人。后來村里發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，推廣種植獼猴桃，成立了多種專業(yè)合作社，村民實(shí)現(xiàn)了致富增收，近幾年已吸引七八千名外出務(wù)工人員返村。重慶市黔江區(qū)石會(huì)鎮(zhèn)中元村是市級貧困村，山高坡陡，全村1700多勞動(dòng)力超過2/3外出。近年來，該村實(shí)施了生態(tài)移民搬遷，大力發(fā)展生態(tài)旅游，因?yàn)橛惺驴勺觥⒂绣X可賺，村民也逐漸回流。人員回歸，產(chǎn)業(yè)發(fā)展，自治有“干貨”，兩個(gè)村的村民自治都開展得有聲有色，為解決由人口“空心化”引起的村民自治弱化提供了有益啟示。

第四，發(fā)揮好農(nóng)村相關(guān)組織的作用。婦聯(lián)、計(jì)生協(xié)、產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)、專業(yè)合作社等，是黨和政府聯(lián)系群眾的橋梁和紐帶。要善于發(fā)揮這些平臺(tái)的特殊作用，把村民自治事項(xiàng)融入其日常管理與服務(wù)中，共同推進(jìn)鄉(xiāng)村治理工作。

第五，加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。深入貫徹2015年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》，圍繞完善村民自治與多元主體參與有機(jī)結(jié)合的農(nóng)村社區(qū)共建共享機(jī)制等四大重點(diǎn)，大力推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，創(chuàng)新農(nóng)村基層治理方式，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)。在此基礎(chǔ)上順勢而為，推進(jìn)農(nóng)民就近就地城鎮(zhèn)化。

（三）理性看待投票率不高和召開會(huì)議難

“一人一票”的直接選舉對我國來說是“舶來品”。在西方國家，并沒有對投票率作出硬性規(guī)定。20世紀(jì)初期，為了較高的投票率，一些西方國家曾嚴(yán)格實(shí)施強(qiáng)制選民登記和投票，但現(xiàn)在已經(jīng)取消這種做法。從20世紀(jì)60年代開始，一些國家的投票率開始呈下降趨勢。

在我國，為增強(qiáng)村委會(huì)換屆選舉的選舉權(quán)威、凝聚村民共識(shí)，組織法和地方法規(guī)對選舉設(shè)置了較高門檻，登記選民必須過半數(shù)參加投票選舉才有效。在具體實(shí)施中，各地又層層加碼，內(nèi)定了比過半數(shù)更高的投票率，近幾屆西部省份村委會(huì)換屆選舉選民投票率都超過了80%。關(guān)于召開村民會(huì)議的門檻也設(shè)置得較高，法律法規(guī)規(guī)定要有十八周歲以上村民的過半數(shù)或者2/3以上戶的代表參加，召開村民代表會(huì)議要有2/3以上的組成人員參加。

實(shí)際上，由于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)轉(zhuǎn)型、人員外出，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的村民投票意愿不高，召開會(huì)議難已經(jīng)成為一種常態(tài)。在這種情況下，還規(guī)定較高的投票率，弊多利少。在重慶市黔江區(qū)、墊江縣、開縣、彭水自治縣調(diào)研時(shí)了解到，為了吸引村民投票、開會(huì)，有的地方就給投票的村民發(fā)香皂、毛巾，或者發(fā)10～20元，有的安排吃頓便飯。還有一個(gè)弊端就是產(chǎn)生大量的委托投票。外出務(wù)工經(jīng)商人員委托他人投票，因?yàn)闊o法實(shí)現(xiàn)委托人真實(shí)的意愿，所以在法理上不符合 “平權(quán)”的原則，還容易導(dǎo)致賄選和暗箱操作。因此，一定要實(shí)事求是，理性看待村委會(huì)換屆投票率不高和召開村民會(huì)議難的問題。畢竟村委會(huì)換屆選舉和召開會(huì)議也是農(nóng)村政治生活中的一件大事，因此，在“戰(zhàn)術(shù)”上仍然要高度重視。

第一，修改完善相關(guān)法律法規(guī)條款。要降低投票選舉、召開村民會(huì)議和村民代表會(huì)議有關(guān)人數(shù)的門檻。召開會(huì)議人數(shù)不足的，應(yīng)作出變通處理，如可以通過電話、手機(jī)短信、微信、視頻等方式征求意見，讓村民表達(dá)真實(shí)的意愿。

第二，切實(shí)保障流動(dòng)人口的投票權(quán)。取消委托投票，允許在一地務(wù)工、經(jīng)商、生活滿一定年限的流入人口憑身份證就地投票，保障流動(dòng)人口的投票權(quán)，提高投票率。

第三，強(qiáng)化村民當(dāng)家作主的意識(shí)。積極做好宣傳工作，告訴村民參加選舉和會(huì)議是法定義務(wù)，而且選舉出一個(gè)什么樣的村委會(huì)牽涉村民的切身利益。

第四，增強(qiáng)選舉本身的吸引力。在組織選舉時(shí)，可在現(xiàn)場氛圍烘托、增強(qiáng)文宣可觀性、組織候選人演講、公開治村思路等方面作出改進(jìn)，以增強(qiáng)選舉本身對村民的吸引力。[8]

（四）多方入手重塑村官威信

第一，選舉有魄力有威望的村官。好的社會(huì)治理無非兩個(gè)要素：一是好的制度，二是好的人。為此，應(yīng)拓寬村官人選的范圍，打破資歷、身份、行業(yè)、地域限制，從現(xiàn)任村官、高校應(yīng)屆畢業(yè)生、本地致富能手、外出務(wù)工經(jīng)商人員、復(fù)員退伍軍人、退休回鄉(xiāng)的人員中選拔村官，把真正講政治、有魄力、有思路、能帶領(lǐng)村民發(fā)家致富、增進(jìn)村民福祉的村官選拔出來，切實(shí)加強(qiáng)村支兩委班子建設(shè)。

第二，用優(yōu)渥的條件吸引人才。一般村官補(bǔ)助每月只有1000多元，與各地最低工資標(biāo)準(zhǔn)差不多。沒有體面的收入，優(yōu)秀的人就不愿意來，在位的也缺乏積極性。因此，應(yīng)遵照勞動(dòng)力價(jià)值理論，參照與村官學(xué)歷水平、工作性質(zhì)、勞動(dòng)強(qiáng)度相似群體的收入水平，確定科學(xué)合理的村官薪酬標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)際上，新加坡等國家和地區(qū)的高薪政策不僅是為了養(yǎng)廉，也是為了和商界競爭人才。[9]要打破村官向上發(fā)展的“天花板”，建立完善從優(yōu)秀村官中考錄公務(wù)員和事業(yè)編制人員的機(jī)制，讓村官看到可預(yù)期的前景。[10]

第三，讓村官手中有權(quán)。政府必須依法行政，由“為民作主”向“由民作主”轉(zhuǎn)變，屬于村民自治的事項(xiàng)，如耕地保護(hù)、土地流轉(zhuǎn)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、推廣新技術(shù)等，應(yīng)納入村民自治范疇。要改革惠農(nóng)項(xiàng)目實(shí)施方式。廣西鳳山縣在這方面進(jìn)行了成功嘗試。2014年至2015年7月，該縣把605個(gè)惠農(nóng)項(xiàng)目總計(jì)8982.34萬元的投資直接下放到村，由村支兩委組織實(shí)施，極大地提高了村支兩委的威望。現(xiàn)在，村支兩委講話有人聽、號(hào)召有人應(yīng)、干事有人跟。[11]還應(yīng)改革村財(cái)鄉(xiāng)管制度，賦予村委會(huì)一定財(cái)權(quán)。在區(qū)縣調(diào)研時(shí)還了解到，一些村的宅基地復(fù)墾經(jīng)費(fèi)高達(dá)數(shù)十上百萬元，因?yàn)闆]有合適的項(xiàng)目，這筆錢一直掛在鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站、信用社賬上。這筆錢使用的決定權(quán)應(yīng)該交給村民。當(dāng)然，把項(xiàng)目和財(cái)權(quán)下放到村，政府部門、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的監(jiān)管一定要跟上。

（五）以公開透明促村務(wù)公開實(shí)效

第一，充分利用“互聯(lián)網(wǎng)+”手段實(shí)施村務(wù)公開。按照國務(wù)院部署，2017年底，全國農(nóng)村將普遍推廣4G技術(shù)。移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)走進(jìn)農(nóng)村，將為鄉(xiāng)村治理帶來質(zhì)的改變，微信、QQ等即時(shí)通訊手段為村務(wù)公開實(shí)現(xiàn)全覆蓋提供了可能。貴州省黎平縣銅關(guān)村已經(jīng)在這方面進(jìn)行成功的嘗試。[12]重慶市把村務(wù)公開內(nèi)容納入“群工系統(tǒng)”平臺(tái)，把村務(wù)公開從墻上搬到網(wǎng)上的做法，重慶市大足區(qū)探索建立網(wǎng)上村務(wù)綜合服務(wù)公開平臺(tái)、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理“扁平化”的做法[13]，墊江縣通過“陽光墊江”網(wǎng)站將全縣所有村村務(wù)公開內(nèi)容在網(wǎng)上發(fā)布的做法，都值得推廣。

第二，突出公開重點(diǎn)。把關(guān)系村民切身利益的事項(xiàng)，如村集體資產(chǎn)情況、資源情況、區(qū)鎮(zhèn)兩級分配給村集體的各類項(xiàng)目資金、本村農(nóng)村土地承包流轉(zhuǎn)情況，以及種糧直補(bǔ)、醫(yī)保報(bào)銷、低保、五保、計(jì)生獎(jiǎng)勵(lì)扶助、貧困慰問金等作為重點(diǎn)公開，防止基層干部“人情操作”“暗箱操作”。

第三，重視組務(wù)公開工作。在村務(wù)公開中深化組務(wù)公開，加強(qiáng)制度化、規(guī)范化建設(shè)，把組務(wù)公開延伸到遠(yuǎn)郊區(qū)縣和偏遠(yuǎn)農(nóng)村。

[1]陳新祥 唐鳴：《村民自治工作理論與實(shí)務(wù)》，中國社會(huì)出版社，2014年，第1～2頁

[2][3]方玉媚王蕾：《對農(nóng)村基層村級村民自治的研究——基于四川部分農(nóng)村的調(diào)查》，西南交通大學(xué)出版社，2014年，第33～40頁

[4]蘇海新 吳家慶：《論中國鄉(xiāng)村治理模式的歷史演進(jìn)》，《湖南師范大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2014年第6期，第35～40頁

[5]張英洪：《鄉(xiāng)村治理面臨轉(zhuǎn)型挑戰(zhàn)》，《京郊日報(bào)》2015年4月27日

[6][8]彭軍：《理性看待換屆選舉投票率》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2016年7月28日

[7]周郎生：《鄉(xiāng)村治理的理論詮釋——從治理到鄉(xiāng)村治理》，《蘭州學(xué)刊》2008年第7期，第57～59頁

[9]鄭永年：《中國出類拔萃之輩在哪里》，《聯(lián)合早報(bào)》2015年7月21日

[10]彭軍：《多方著手重塑“村官”形象》，《人民日報(bào)》2016年5月25日

[11]謝振華：《項(xiàng)目放下村 支書直了腰》，《人民日報(bào)》2015年7月5日

[12]余建斌：《莫讓鄉(xiāng)村“失連”》，《人民日報(bào)》2015年8月31日

[13]高云才：《重慶大足探索鄉(xiāng)村治理扁平化 把村務(wù)公開墻搬上村民手機(jī)》，《人民日報(bào)》2015年7月5日

The Predicament of Villager Autonomy:Case of Chongqing

Peng Jun

Villager autonomy has been widely carried out in the countryside,and plays an important role in the development of rural grassroots democracy,maintaining social harmony and stability and promoting the new socialist countryside construction.However,the rural of western China faces a series of problems,such as social stratification,interest demands diversity,migration speed,honest rural atmosphere changed,all of which affect the effect of villagers’ autonomy.Meanwhile,the villagers’ autonomy as a new phenomenon is still in constant development stage,and that there are “gaps” between the top-level design and the actual conditions of villagers Autonomy System.Faced with these new issues,we are required to innovative villagers’autonomy ideas,concepts,methods and means to promote “l(fā)ocal village” to “rule the countryside” change.

villager autonomy,social management innovation,issues concerning “agriculture,countryside and farmers”

*該標(biāo)題為《重慶社會(huì)科學(xué)》編輯部改定標(biāo)題，作者原標(biāo)題為《西部地區(qū)村民自治面臨的困境及其對策：基于重慶市的個(gè)案研究》。