盧海陽

新型智庫實(shí)態(tài)的文獻(xiàn)綜述與引申*

盧海陽

發(fā)展中國特色新型智庫已經(jīng)成為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要戰(zhàn)略舉措。在系統(tǒng)梳理智庫的歷史演進(jìn)、宏觀環(huán)境、治理結(jié)構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制以及智庫評價體系的基礎(chǔ)上，提出中國特色智庫發(fā)展的總體思路。研究表明，政治制度對智庫發(fā)展模式的選擇有著決定性的作用，中國智庫的發(fā)展不應(yīng)受到當(dāng)前西方現(xiàn)有模式的禁錮。應(yīng)加快厘清對決策咨詢過程、智庫的組織特性和社會功能等基礎(chǔ)性問題的認(rèn)識，創(chuàng)新智庫發(fā)展的各項體制和機(jī)制，實(shí)現(xiàn)智庫多元化格局下的有序競爭和合理分工。

新型智庫 智庫治理結(jié)構(gòu) 思想庫

作者單位福建農(nóng)林大學(xué)公共管理學(xué)院 福建福州 350002

在信息化和知識經(jīng)濟(jì)時代，國際競爭已不僅僅是“硬實(shí)力”的競爭。隨著全球化、現(xiàn)代化的快速發(fā)展，以文化、思想、觀念為核心的“軟實(shí)力”競爭也日益受到世界各國的重視。綜觀當(dāng)代世界各國，智庫作為推動科研智力向現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力轉(zhuǎn)變、實(shí)現(xiàn)公共決策科學(xué)化與民主化的一種制度和組織安排，已經(jīng)成為一個國家“軟實(shí)力”的重要標(biāo)志之一，在各國綜合國力的競爭中所發(fā)揮的作用正日益凸顯?？梢哉J(rèn)為，高水平、國際化的智庫建設(shè)已經(jīng)成為一個國家“軟實(shí)力”和國際話語權(quán)的重要象征。對改革加速進(jìn)程中的中國而言，加快中國特色新型智庫建設(shè)并使其能為黨和政府提供智力支持不僅是全球化、現(xiàn)代化的時代呼喚，更是中國發(fā)展歷史階段的迫切需要。

這里在系統(tǒng)梳理已有研究成果的基礎(chǔ)上，為智庫發(fā)展的下一步研究提供一個分析框架,以期對中國特色新型智庫的研究有所幫助。具體說來，這里將討論智庫的起源和定義、智庫發(fā)展的制度環(huán)境與制約因素、智庫的治理結(jié)構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制、智庫的評價體系及其局限以及對中國特色新型智庫建設(shè)的展望。

一、智庫的內(nèi)涵界定

智庫的雛形自古就有，但是早期形態(tài)意義上的智庫和現(xiàn)代智庫的基本特征相去甚遠(yuǎn)。從理論上來看，現(xiàn)代意義上的智庫起源于19世紀(jì)的西方國家。[1]國內(nèi)外學(xué)者相當(dāng)重視對智庫的概念的研究，但是長期以來學(xué)術(shù)界尚未形成統(tǒng)一、權(quán)威的定義。智庫的內(nèi)涵豐富導(dǎo)致其概念的模糊，對智庫不同的定義不僅會使智庫在類別和特點(diǎn)上有所差異，而且會導(dǎo)致實(shí)際操作中的智庫在形態(tài)、運(yùn)作機(jī)制和地位作用等方面的不同。[2]對智庫進(jìn)行界定的挑戰(zhàn)在于既要盡可能簡化又要盡力涵蓋智庫的基本屬性，同時也需要足夠精準(zhǔn)地劃清智庫與非智庫組織機(jī)構(gòu)的界限。[3]

智庫的內(nèi)涵較為豐富，包含著一系列異質(zhì)性的含義，這也較易導(dǎo)致其概念的模糊。從西方現(xiàn)有文獻(xiàn)來看，不同學(xué)者對智庫概念的側(cè)重點(diǎn)有所不同，但同時也有相似或重疊的部分。有的研究強(qiáng)調(diào)智庫的社會職能。如英國學(xué)者Simon將智庫定義為從事多學(xué)科研究并力圖影響公共政策的獨(dú)立組織。[4]根據(jù)聯(lián)合國開發(fā)計劃署（UNDP）的定義，智庫是從事任何與公共政策相關(guān)問題的研究和宣傳的組織，發(fā)揮知識與權(quán)力之間的橋梁作用。[5]將智庫視為“橋梁”暗含了社會科學(xué)與政策之間有著明顯邊界的假定，這種邊界不僅表現(xiàn)在法律和組織上，也存在于這些機(jī)構(gòu)和它們的資助方對“公共利益”構(gòu)想的差異上。然而，從現(xiàn)實(shí)層面來看，知識和政策是彼此相互依存、相互構(gòu)建的，在把知識轉(zhuǎn)化為政策的過程中，智庫并非只是被動的信息傳達(dá)者，也是為決策者提供觀念性話語的機(jī)構(gòu)。智庫必須借助其人脈網(wǎng)絡(luò)和政策群體才能有效地發(fā)揮中間人的作用。[6]在政治學(xué)百科全書中，Ladi考慮到了社會網(wǎng)絡(luò)對智庫發(fā)揮其影響力所起到的作用，認(rèn)為智庫是有別于政府機(jī)構(gòu)的，致力于運(yùn)用專業(yè)知識和網(wǎng)絡(luò)活動為多元政策議題提供建議的機(jī)構(gòu)。[7]

也有一些學(xué)者強(qiáng)調(diào)智庫的組織地位和運(yùn)作特點(diǎn)。如Rich將智庫界定為非營利性的、獨(dú)立的研究機(jī)構(gòu)，它們以思想觀念和專業(yè)知識的生產(chǎn)為基礎(chǔ)，獲得支持并影響政策制定過程。[8]與多數(shù)學(xué)者強(qiáng)調(diào)智庫的 “獨(dú)立性”不同的是，Weaver更注重智庫的組織自治性。他認(rèn)為將“獨(dú)立性”視為智庫的必要屬性是對英美思維模式的偏袒。只有美國這樣具有繁榮的基金會文化的國家才可能存在獨(dú)立于政府的非營利智庫。即便如此，一些聲稱自己是獨(dú)立的美國智庫其實(shí)也和政府或黨派有著或多或少的關(guān)聯(lián)。如美國的蘭德公司，就是由美國軍方成立，專門為軍方提供政策建議的智庫。正因?yàn)槿绱?，他將智庫定義為：相對于政府和企業(yè)、政黨等社會利益團(tuán)體而言，智庫是具有實(shí)質(zhì)上組織自治、非營利和非政府性的研究機(jī)構(gòu)。[9]該界定也成為西方最廣為傳播的定義之一。對于智庫的 “非營利性”，Hartwig指出，即使一個智庫在政策研究過程中沒有直接產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)利益，比如說使外部股東一無所得，它也仍然可以通過參與政治或商務(wù)獲得資金、聯(lián)系信息和數(shù)據(jù)等資源。所以他認(rèn)為一個組織所進(jìn)行智庫活動是否營利不應(yīng)該與智庫的定義掛鉤，以“財務(wù)自治”這一術(shù)語替代“非營利性”更具有合理性。財務(wù)自治表明智庫可以從多種渠道獲取基本運(yùn)營資金或項目經(jīng)費(fèi)，使其能夠在智力、財務(wù)和機(jī)構(gòu)上具備區(qū)別于政黨和政府以及社會上各類利益集團(tuán)的自治性，從而確保智庫的運(yùn)營不必依賴于任何贊助。[10]

可以看出，國外學(xué)者在智庫主要從事政策研究這一社會職能的認(rèn)識上有高度共識，分歧主要聚焦于智庫所應(yīng)有的組織地位上。對智庫組織地位的不同界定會放大或縮小智庫的判定范圍。例如，在拉迪的定義中，一個隸屬于政黨的政策研究機(jī)構(gòu)可以被視作智庫。但是在瑞奇的界定下，這種機(jī)構(gòu)就被排除在智庫的范圍之外。

國內(nèi)學(xué)者展開對中國智庫的研究可追溯到20世紀(jì)90年代中后期，總體來看，目前國內(nèi)學(xué)者對智庫的清晰界定并不多，多數(shù)定義比較籠統(tǒng)，主要還是參照西方學(xué)者早期的定義。由于文化、制度、政策過程等方面的差異，西方國家對智庫的定義往往不能直接套用于中國。一方面，中國的智庫大多有政府背景，很難找到完全符合美國“獨(dú)立性”價值觀的智庫；另一方面，在目前非營利機(jī)構(gòu)制度尚不完善、社會捐助的法律激勵不強(qiáng)的條件下，將“非營利性”作為智庫的界定標(biāo)準(zhǔn)也不合時宜。[11]因此，薛瀾和朱旭峰指出，為了清楚地界定中國智庫，需要把握智庫的四個關(guān)鍵要素：本體——政策研究機(jī)構(gòu)、目標(biāo)——影響政策制定、地位——獨(dú)立運(yùn)作、狀態(tài)——穩(wěn)定性。他們進(jìn)而將智庫定義為一種相對穩(wěn)定的且獨(dú)立運(yùn)作的政策研究和咨詢機(jī)構(gòu)。[12]

從世界各國智庫建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)來看，智庫建設(shè)的確既有共性，又有特殊性，智庫的結(jié)構(gòu)及發(fā)展模式都與所在國的政治、經(jīng)濟(jì)、社會狀況息息相關(guān)，并無既定模式。發(fā)展中國特色新型智庫的關(guān)鍵在于以堅持中國特色社會主義基本政治制度和決策咨詢規(guī)律為前提，以服務(wù)決策為導(dǎo)向，堅持求真務(wù)實(shí)，促進(jìn)和提高智庫現(xiàn)代化水平和能力，創(chuàng)新各類智庫管理體制機(jī)制，實(shí)現(xiàn)智庫多元主體的共存與共同發(fā)展。[13]

二、智庫發(fā)展的制度環(huán)境與制約因素

任何制度供給、制度創(chuàng)新和制度變遷都是在既定的制度環(huán)境下實(shí)現(xiàn)的。這里所指的制度環(huán)境大體包括宏觀體制、行政介入、法律法規(guī)、文化影響、政府行為等方面。一個國家智庫的興起和發(fā)展同樣也和政治體制、經(jīng)濟(jì)體制及歷史文化緊密關(guān)聯(lián)。顯然，中國特色新型智庫的發(fā)展孕育自中國特色的政策過程和獨(dú)特的政策決策體系，學(xué)術(shù)界分別從不同的視角對此展開了深入的研究。在政策決策過程中，專家是運(yùn)用專業(yè)知識影響決策的特殊政策參與者，他們的行動模式和策略選擇不同于政府官員、非政府組織、企業(yè)家、公民等其他政策參與主體。[14]與西方學(xué)者重點(diǎn)關(guān)注政策過程中專家的個人選擇有所不同的是[15]，對中國政策過程中的專家參與的研究則更偏向于討論專家的個體差異[16]和他們所在研究機(jī)構(gòu)的組織差異。[17]學(xué)者們普遍認(rèn)為，盡管在改革開放過程中，中國的政治過程已經(jīng)有很大改進(jìn)，公共決策過程開始重視專家角色和專家知識的作用。但是，行政體制內(nèi)的政治精英對政策決策資源和權(quán)利的壟斷并沒有得到根本改變，依然保持著“知識-權(quán)力”壟斷結(jié)構(gòu)。[18]

從決策咨詢制度來看，作為現(xiàn)代決策系統(tǒng)中一個重要構(gòu)成，決策咨詢制度的設(shè)計初衷是防止決策的隨意性，增強(qiáng)公共決策者的責(zé)任心，解決決策者的能力和職責(zé)不對稱的矛盾，推動決策的專業(yè)化和科學(xué)化,從而強(qiáng)化公共決策的正當(dāng)性。[19]然而，這一制度設(shè)計在實(shí)踐中并沒有有效發(fā)揮其應(yīng)有的功能。相當(dāng)數(shù)量的決策咨詢是在“為論證而論證”，其專業(yè)性和科學(xué)性無法得到保證。究其主要原因，是因?yàn)楝F(xiàn)有的決策體制雖然強(qiáng)調(diào)專家的角色，但并沒有賦予其“有效行動的空間和能力”。如同公眾一樣，專家的角色也面臨各種制度性的擠壓而處于被邊緣化的地位，甚至可能“符號化”，從而導(dǎo)致專家咨詢成為“專家秀”等諸種情形。[20]從現(xiàn)實(shí)來看，公眾參與和專家理性的雙重缺位也產(chǎn)生了一些負(fù)面的結(jié)果，主要表現(xiàn)在公共政策過程的決策產(chǎn)出受到合法性挑戰(zhàn)，部門利益的割據(jù)導(dǎo)致政府各層級重大決策的低效率，政策制定對領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)而不向公眾負(fù)責(zé)導(dǎo)致專業(yè)化的理性決策受到政治權(quán)威牽制等方面。

實(shí)際上，智庫在決策咨詢中的主要價值是為決策者提供其不具備的知識和信息，充分發(fā)揮其政府的“外腦”作用，而能否有效發(fā)揮智庫的功能在很大程度上取決于智庫專家的 “中立性”以及社會監(jiān)督是否得以保證。從目前來看，我國在這兩方面均存在明顯不足，決策咨詢制度呈現(xiàn)出“結(jié)構(gòu)性”問題。一方面，在制度的設(shè)計上忽視了對智庫專家“中立性”的訴求和對專家“知識濫用”的抑制；另一方面，缺乏對專家知識有效影響決策結(jié)果機(jī)制的關(guān)注。這就使得智庫的“外腦”作用大打折扣。[21]王錫鋅認(rèn)為，要解決這一問題，有必要借鑒美國的經(jīng)驗(yàn)，在規(guī)則的設(shè)計上應(yīng)該從知識和利益雙重角度著手，根據(jù)決策所需要的多重知識來選擇咨詢專家，通過專業(yè)知識的相互制約而獲得平衡，以防止知識傾向上的非中立性。此外，需要重新界定智庫專家和公眾在公共決策過程中的角色，充實(shí)他們的參與權(quán)利，形成智庫專家和公眾的參與權(quán)與政府決策權(quán)之間的制衡結(jié)構(gòu)。

三、智庫的治理結(jié)構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制

作為政策過程中重要的參與主體，智庫的治理結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制很大程度上影響著資源整合的有效性和其社會功能的實(shí)現(xiàn)。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)為智庫治理結(jié)構(gòu)的相關(guān)研究提供了重要的理論視角。在新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論中，企業(yè)不再習(xí)慣地被界定為一個外生給定的生產(chǎn)函數(shù)，而是被重新概念化為一種治理結(jié)構(gòu)。[22]根據(jù)Williamson的權(quán)威定義，所謂治理結(jié)構(gòu) (governance structure)是指一些組織性框架,一種契約關(guān)系的完整性和可靠性在其中得以決定。換而言之，治理結(jié)構(gòu)是聯(lián)結(jié)并規(guī)范經(jīng)濟(jì)組織(主要為企業(yè))中所有者、支配者、經(jīng)營者各相關(guān)主體之間權(quán)利、責(zé)任和利益的一組制度安排。[23]市場、科層和混合形態(tài)是三種可交替的基本治理結(jié)構(gòu)，交易成本決定著不同治理結(jié)構(gòu)的選擇和替換。例如,當(dāng)企業(yè)依賴于內(nèi)部雇員時，科層便是一種較為理想的治理結(jié)構(gòu)，而當(dāng)它們對外部供應(yīng)商有更大的依賴時,便會傾向于以市場契約作為治理結(jié)構(gòu)形式。

從廣義上說，思想也是一種商品，思想產(chǎn)品的供給方（主要分為學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)和智庫兩大類）與其需求方（公共政策制定者）同樣也需要通過思想市場進(jìn)行思想商品的交換活動。[24]具體而言，雖然不同類型的智庫在組織架構(gòu)、研究能力和融資方式方面具有異質(zhì)性，但是在給政府提供的政策咨詢服務(wù)的功能上存在一定的替代性。各類智庫所提供的政策建議會在思想市場上展開競爭，以爭取對決策者的影響。一種理念之所以獲勝并最終影響政策，是因?yàn)樗鼉?yōu)于另一種理念。因此，在一定意義上，智庫和企業(yè)發(fā)揮著類似的功能，我們也可以將智庫視為一種治理結(jié)構(gòu)。從狹義來看，智庫治理結(jié)構(gòu)是由智庫所有者、學(xué)術(shù)委員會、理事會、行政部門以及研究團(tuán)隊所組成的一種組織結(jié)構(gòu)。與之相對應(yīng)，智庫內(nèi)部的治理機(jī)制可以被界定為一整套確保智庫的社會功能充分發(fā)揮的運(yùn)行機(jī)制，例如智庫的項目選擇機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制（監(jiān)督理事會和執(zhí)行層）和激勵機(jī)制（薪酬管理和福利制度）。從國外著名智庫的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來看，智庫的治理結(jié)構(gòu)并非一個靜態(tài)的組織架構(gòu)圖，而是關(guān)涉智庫“人、財、物”三個方面，即智庫人才資源的選拔和培養(yǎng)、研究經(jīng)費(fèi)與信息資源的籌集和運(yùn)用以及智庫成果的生產(chǎn)和推廣。[25]由此可以認(rèn)為，在一定程度上，智庫的治理結(jié)構(gòu)等同于治理機(jī)制，兩者的區(qū)別在于：前者偏向“靜態(tài)”，側(cè)重于組織的內(nèi)部架構(gòu)安排，而后者則偏向“動態(tài)”，是確保內(nèi)部架構(gòu)良好運(yùn)轉(zhuǎn)的一整套制度安排。

另外，智庫在決策咨詢體系中與政府、大學(xué)、媒體、基金會等組織有著結(jié)構(gòu)化的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，這些網(wǎng)絡(luò)關(guān)系和智庫內(nèi)部治理的連接點(diǎn)對智庫的良性運(yùn)轉(zhuǎn)至關(guān)重要。在當(dāng)前國情下，智庫與決策層之間的關(guān)系對智庫影響力的發(fā)揮有重要作用。與決策層距離較近的官方智庫更容易獲得資金支持并且擁有更直接的成果遞送渠道，從而對政策制定產(chǎn)生的影響也更大。相對而言，由于資金籌措機(jī)制、信息共享機(jī)制以及成果呈送機(jī)制的不健全，民間智庫往往難以提供公共決策所需要的多種智力產(chǎn)品，對政策的影響力也較弱。值得注意的是，智庫思想產(chǎn)品具有社會性、公共性、政治性、擴(kuò)散性等特征，其主要目標(biāo)是提升影響力而不是追求利潤，這就使得智庫思想市場與其他商品市場相比更易出現(xiàn)市場失靈，從而也更需要政府的規(guī)制。[26]

四、智庫的評價體系及其局限

智庫的核心使命是生產(chǎn)思想和提供決策咨詢，進(jìn)而影響公共政策的制定。對于智庫來說，其核心競爭力在于影響力，一個沒有任何影響力的智庫是不可能生存的。因此，對智庫的評價很大程度上是對其影響力的評價。

關(guān)于智庫影響力的理論分析脈絡(luò)主要遵從決策者、專家與民眾多方利益互動與協(xié)調(diào)的路徑展開。在現(xiàn)有的經(jīng)典理論之中，“社會結(jié)構(gòu)”的概念為智庫如何發(fā)揮影響力提供了重要的理論視角。根據(jù)政策決策與社會各階層的關(guān)系，Galtung將社會結(jié)構(gòu)分成決策核心、中心和邊緣三個層次。決策核心層指對政策制定起到?jīng)Q定性作用的決策者；在核心層以外的中心層主要包括具有一定政策影響能力的企業(yè)界、媒體、學(xué)術(shù)精英以及各類智庫；邊緣則主要是普通大眾。[27]

從現(xiàn)實(shí)來看，智庫影響力的發(fā)揮貫穿于政策過程的始終，同時也涉及政策過程的各個參與者。從這個意義上來說，智庫影響力與社會結(jié)構(gòu)存在著強(qiáng)對應(yīng)關(guān)系?；诖耍煨穹搴吞K鈺將智庫的影響力分為三個層次：決策(核心)影響力、精英影響力(中心)和大眾（邊緣）影響力。[28]決策影響力是智庫影響政策最直接的方法，這種影響力的發(fā)揮取決于智庫所擁有的社會網(wǎng)絡(luò)的廣度和深度。許多智庫的成員為更大程度地影響政策，會想辦法“接近”決策者，有的和政府的決策機(jī)構(gòu)建立了相當(dāng)程度的合作關(guān)系和社會關(guān)系，也有的會直接聘用政府卸任的高級官員作為智庫的研究員。其次，作為政策研究機(jī)構(gòu)，通過出版著作、發(fā)表學(xué)術(shù)論文、舉辦研討會等方式，將研究成果展現(xiàn)給同行及其他社會精英從而引起政府相關(guān)部門的重視也是智庫發(fā)揮精英影響力的重要途徑。此外，智庫也會在大眾媒體（如電視、報紙或網(wǎng)絡(luò)）上公開發(fā)表自己的觀點(diǎn)來對民眾施加影響力，通過博取普通民眾支持從而間接達(dá)到影響政策的目的。

雖然學(xué)者們對智庫影響力的理論闡釋比較豐富，但是對智庫影響力的實(shí)證研究明顯匱乏。直到21世紀(jì)，伴隨現(xiàn)代統(tǒng)計和數(shù)據(jù)庫管理技術(shù)的快速發(fā)展，智庫影響力的實(shí)證研究才開始受到學(xué)界重視。Ruble基于12家經(jīng)濟(jì)政策類智庫和171名智庫學(xué)者的調(diào)查數(shù)據(jù)，對智庫的新聞能見度進(jìn)行實(shí)證分析，開創(chuàng)了智庫影響力定量分析的先河。[29]最具代表性的是美國賓夕法尼亞大學(xué)的McGann領(lǐng)銜的團(tuán)隊所發(fā)布的 《全球智庫報告》，該報告將智庫的影響力指標(biāo)分為四類：資源性指標(biāo)、利用性指標(biāo)、產(chǎn)出性指標(biāo)和影響性指標(biāo)。[30]基于這四類指標(biāo)，該報告對全球知名的智庫進(jìn)行了排名，自2006年起逐年發(fā)布，到2013年已覆蓋全球182個國家的6826家智庫，其中，被列為全球頂級智庫的有171家。這份全球智庫的影響力榜單已經(jīng)成為許多國家特別是發(fā)展中國家的智庫發(fā)展指南。

近年來，國內(nèi)一些機(jī)構(gòu)也開始關(guān)注智庫的影響力評價。上海社會科學(xué)院智庫研究中心項目組將智庫的影響力指標(biāo)分為智庫成長與營銷能力、決策影響力、學(xué)術(shù)影響力和公眾影響力四個維度，并采用問卷調(diào)查數(shù)據(jù)，分別從綜合影響力、系統(tǒng)內(nèi)影響力和專業(yè)影響力三個層面對中國智庫進(jìn)行評價與排名發(fā)現(xiàn)，2000年是中國智庫成長的分水嶺，影響力較高的智庫多數(shù)是2000年以前成立的。此外，中國智庫呈現(xiàn)典型的集聚發(fā)展態(tài)勢，最具影響力的智庫主要集中在北京和上海。綜合影響力前30名智庫北京有20家，上海有6家。[31]

總體來看，國內(nèi)外對智庫影響力的評價指標(biāo)體系雖然在維度的劃分上有所差異，但在具體指標(biāo)的選取上還是有很大程度的重疊。值得注意的是，在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中評估智庫在政策過程中的真正影響力是很困難的。首先，雖然已有的關(guān)于智庫影響力的評價體系或多或少包括一些硬性指標(biāo)，但更多是采用主觀性評價指標(biāo)。而即便是一個較為理想的評價指標(biāo)體系，智庫評價排名的可信度也往往取決于智庫評審者能否較好地運(yùn)用這些多元的評價標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系。在實(shí)際操作中，絕大多數(shù)評審專家不會耗費(fèi)大量精力通過精確計算對智庫的各方面指標(biāo)進(jìn)行評估，而是以某種“捷徑”的方式作出他們的評價，或投票給有私人聯(lián)系的智庫，或關(guān)注那些有長期威望的智庫。其次，要評估智庫的影響力，就需要對具體的政策過程進(jìn)行案例式追蹤。然而，政策追蹤需要耗費(fèi)大量時間，從智庫的原創(chuàng)性觀點(diǎn)轉(zhuǎn)化成正式的法律條文或政策文本往往需要耗費(fèi)時日，有的甚至需要數(shù)十年的時間，這就導(dǎo)致了政策過程的案例式追蹤面臨方法論層面的困境。[32]此外，政策的輸入是多元的，公共政策演進(jìn)是一個復(fù)雜的、迭加反復(fù)的過程。一個政策的醞釀和出臺需要向眾多利益相關(guān)群體廣泛征詢意見。在一個被采納的政策上可能帶有眾多手指留下的印記。[33]

五、對中國特色新型智庫建設(shè)的展望

黨的十八屆三中全會提出 “加強(qiáng)中國特色新型智庫建設(shè)，建立健全決策咨詢制度”的重大命題，正式將智庫建設(shè)提到國家戰(zhàn)略層面。這也充分說明，我國智庫正進(jìn)入一個前所未有的戰(zhàn)略機(jī)遇期，抓住并用好這一戰(zhàn)略機(jī)遇期，不僅對跨越中等收入陷阱和全面建成小康社會這一發(fā)展目標(biāo)具有極其重大的意義，而且對于提高我國在國際社會的話語權(quán)有顯著的推動作用。不過，我們也應(yīng)該認(rèn)識到，當(dāng)前我國智庫發(fā)展面臨著諸多重大考驗(yàn)。具體而言，我國的智庫發(fā)展仍處于早期階段，面臨著決策咨詢相關(guān)法律制度不健全，政策環(huán)境不完善，智庫定位模糊、發(fā)展相對分散，智庫缺乏創(chuàng)新力，智庫成果較多但專業(yè)水平不高，對現(xiàn)有體制和相關(guān)政策領(lǐng)域的事后論證較多而對東西方國家政策過程差異的客觀描述以及公共政策的事前可行性分析較少，高端政策研究人才相對匱乏，智庫機(jī)構(gòu)數(shù)量多但國際話語權(quán)較弱等問題。[34]

對于我國的智庫發(fā)展來說，首要問題仍是理清未來智庫發(fā)展的總體思路。其中，對智庫的定義與定位至關(guān)重要，這決定了我國能否建立具有中國特色的智庫系統(tǒng)以及未來智庫發(fā)展的軌道。從現(xiàn)實(shí)來看，由于文化、歷史、制度、發(fā)展階段等方面的背景差異，中國的智庫并不完全等同于西方國家定義中的智庫。理論上來說，中國的智庫既不同于“美國模式”，也不同于“前蘇聯(lián)模式”。獨(dú)立性是“美國模式”強(qiáng)調(diào)的首要因素，為了避免智庫受到政府領(lǐng)導(dǎo)人意志的影響，確保見解的獨(dú)立性和客觀性，必須和政府保持距離。但是，從現(xiàn)實(shí)運(yùn)作情況來看，刻意為之或者標(biāo)榜，也難以真正發(fā)揮智庫的獨(dú)立性。與之相反，“前蘇聯(lián)模式”則主張智庫應(yīng)和政府建立并保持緊密的關(guān)系，從而有利于研究成果向政府決策者的推送。其優(yōu)勢在于能夠更加直接高效地參與政策過程，快速發(fā)揮出智庫的影響力。其缺陷在于受制于體制因素，智庫專家不敢向決策者提出反對性的意見和創(chuàng)新性的建議，更多的只是對政府已經(jīng)出臺的政策的合法性和可行性作出論證和辯護(hù)。[35]因此，在借鑒國外智庫成功的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的時候，也應(yīng)該充分考慮到中國政治制度的實(shí)際狀況，不能被現(xiàn)有的發(fā)展模式所禁錮，盲目地照搬西方智庫模式。事實(shí)上，美國所推崇的獨(dú)立性和旋轉(zhuǎn)門機(jī)制只是美國政治制度的副產(chǎn)品，即便在西方國家內(nèi)部，也存在較大的爭議。例如，美國學(xué)者認(rèn)為，為了保持智庫的獨(dú)立性，智庫不得接受政府的資助。而德國學(xué)者認(rèn)為，為了保持智庫的獨(dú)立性，智庫必須只接受政府的資助，不然就容易成為利益集團(tuán)的代言人。因此，盡管智庫應(yīng)該以追求獨(dú)立性為重要目標(biāo)，但是不能以是否獨(dú)立于政黨或政府、是否為政府代言來判斷是不是智庫 （德國有30%的智庫是代言型智庫），關(guān)鍵在于該研究機(jī)構(gòu)能否自主決定做什么研究，所做的研究是否與政策直接相關(guān)。對中國智庫而言，加快探索各類智庫的成果遞送機(jī)制尤為重要。在當(dāng)前的制度下，體制內(nèi)部存在明顯的核心-邊緣結(jié)構(gòu)，處于核心位置的官方智庫由于離政府的行政權(quán)力較近，其發(fā)揮的影響也越大，而處于邊緣的民間智庫所發(fā)揮的影響力尚較為有限。

需要說明的是，這里所說的對智庫進(jìn)行定位不僅僅指代基于國家宏觀戰(zhàn)略層面的智庫發(fā)展模式的選擇，也包括國家內(nèi)部各類智庫基于各自的強(qiáng)項和優(yōu)勢所進(jìn)行定位與改革。從現(xiàn)實(shí)來看，現(xiàn)階段國內(nèi)智庫概念界定較為模糊，各類智庫的分工仍然不夠明確。隨著各類研究機(jī)構(gòu)科研實(shí)力的迅速發(fā)展，智庫之間或部門之間研究項目的重合現(xiàn)象也越來越嚴(yán)重，導(dǎo)致不必要的競爭及項目的分散，一定程度上造成了研究經(jīng)費(fèi)的浪費(fèi)和研究成果的千篇一律。從這個意義上來說，要避免這些問題，加快對各類智庫進(jìn)行分工和整合就變得切實(shí)而緊迫。目前，國內(nèi)一些著名的科研機(jī)構(gòu)已經(jīng)開始這方面的改革。例如中國社會科學(xué)院39個研究所已整合11個智庫類的研究機(jī)構(gòu)，使專業(yè)分工更加明確。中科院也已開始相應(yīng)的改革，開展“率先行動”計劃，將中科院各類研究單元進(jìn)行大規(guī)模重組，分類建立四類機(jī)構(gòu)。

從智庫發(fā)展的總體思路來看，進(jìn)一步界定中國特色新型智庫的理論內(nèi)涵，厘清對決策咨詢過程、智庫的組織特性和社會功能等基礎(chǔ)性問題的認(rèn)識，明確智庫發(fā)展的各項體制和機(jī)制，在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)智庫多元化格局下的有序競爭和合理分工，重點(diǎn)建設(shè)一批具有國際影響力的專業(yè)性或綜合性一流智庫將是今后一個階段的努力方向。

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The Literature Review and Extension of the New Think-tank

Lu Haiyang

Developing the new-style think tank with Chinese characteristics has become an important strategic initiative for promoting national governance systems and governance modernization.This paper has put forward a general idea of think tank development with Chinese characteristics on the basis of systematically summarizing the think tank historical evolution,macroscopic environment,governance structure,operation mechanism and evaluation systems.It is suggested that the political system has played a decisive role in think tank development model selection and the Chinese model cannot be confined to existing Western mode any more.Therefore,for further study,we should clarify some fundamental questions,such as decision-making consultation process,organizational charac teristics and social functions of think tanks,innovate the institutions and mechanisms of think tanks,finally achieving the orderly competition and reasonable division of labor under the diversified pattern of think tanks.

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*該標(biāo)題為《重慶社會科學(xué)》編輯部改定標(biāo)題，作者原標(biāo)題為《智庫發(fā)展的前沿與展望：一個文獻(xiàn)述評》?；痦椖浚航逃空軐W(xué)社會科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項目“決策咨詢制度與中國特色新型智庫建設(shè)研究”（批準(zhǔn)號：14JZD023）。