●陳淵鑫

《中華人民共和國政府采購法實(shí)施條例》的理解與適用（一）

●陳淵鑫

所謂政府采購 （Government Procurement），是指國家各級政府為從事日常的政務(wù)活動(dòng)或?yàn)榱藵M足公共服務(wù)的目的，利用國家財(cái)政性資金和政府借款購買貨物、工程和服務(wù)的行為。政府采購不僅是公共財(cái)政管理的重要內(nèi)容，還是政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的有效手段。作為引領(lǐng)公共財(cái)政支出管理改革的“三駕馬車”之一，我國的政府采購制度在推進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和公共財(cái)政體制建設(shè)的歷史背景下應(yīng)運(yùn)而生。2002年6月29日，第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十八次會議通過了《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》），自2003年1月1日起施行。十多年來，《政府采購法》在規(guī)范政府采購行為、提高政府采購資金的使用效益、促進(jìn)廉政建設(shè)等方面，發(fā)揮了十分重要的作用。但在我國政府采購中也存在一些問題，如“規(guī)范”與“效率”目標(biāo)遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)、高價(jià)采購與低價(jià)惡性競爭的現(xiàn)象并存與監(jiān)管方式不匹配、統(tǒng)一的采購扶持政策不落實(shí)與地方、行業(yè)保護(hù)主義現(xiàn)象交織等方面，特別是近年來媒體反映的“豪華采購”、“高價(jià)采購”、質(zhì)量不高、效率低下等問題，引起社會對政府采購制度的質(zhì)疑。因此，在政府采購的實(shí)踐日益充分、政府采購改革深入推進(jìn)的大背景下，2014年12月31日國務(wù)院第75次常務(wù)會議通過了《中華人民共和國政府采購法實(shí)施條例》（以下簡稱《條例》），自2015年3月1日起實(shí)施。為更好地理解和把握《條例》的有關(guān)內(nèi)容，本文以財(cái)政監(jiān)督實(shí)踐為基礎(chǔ)，對部分重點(diǎn)法律條文予以重點(diǎn)解讀。

一、財(cái)政性資金和服務(wù)的規(guī)定

法律條文：

第二條 政府采購法第二條所稱財(cái)政性資金是指納入預(yù)算管理的資金。

以財(cái)政性資金作為還款來源的借貸資金，視同財(cái)政性資金。

國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織的采購項(xiàng)目既使用財(cái)政性資金又使用非財(cái)政性資金的，使用財(cái)政性資金采購的部分，適用政府采購法及本條例；財(cái)政性資金與非財(cái)政性資金無法分割采購的，統(tǒng)一適用政府采購法及本條例。

政府采購法第二條所稱服務(wù)，包括政府自身需要的服務(wù)和政府向社會公眾提供的公共服務(wù)。

法律條文的重點(diǎn)內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于解釋說明《政府采購法》第二條規(guī)定中的財(cái)政性資金和服務(wù)的規(guī)定。

（一）財(cái)政性資金的界定

《政府采購法》第二條第二款規(guī)定：“本法所稱政府采購，是指各級國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為”。據(jù)此規(guī)定，采購主體、資金來源、集中采購目錄和采購限額標(biāo)準(zhǔn)，以及采購標(biāo)的是判斷適用《政府采購法》的基本條件。其中，資金來源被《政府采購法》界定為“財(cái)政性資金”，即采購主體使用財(cái)政性資金采購規(guī)定的采購標(biāo)的，則納入《政府采購法》的適用范圍；反之，則不納入政府采購管理范圍，不受《政府采購法》的約束。在《政府采購法》及相關(guān)規(guī)定中都未對“財(cái)政性資金”的內(nèi)涵和外延予以明確規(guī)定，在實(shí)踐中對這一概念的應(yīng)用比較模糊，各地、各部門的掌握有所不同。長期以來，“財(cái)政資金”、“財(cái)政性資金”是財(cái)政管理中約定俗成的概念，在法律、行政法規(guī)以及大量文件中頻繁使用，但這些概念本身一直沒有法定的準(zhǔn)確含義。在實(shí)踐中，一般將“財(cái)政性資金”理解為與單位自有資金相對應(yīng)，包括各種納入財(cái)政管理的資金。在財(cái)政管理改革進(jìn)程中，其具體規(guī)范時(shí)期也有所不同?！稐l例》將財(cái)政性資金明確為“納入預(yù)算管理的資金”，通過“預(yù)算管理”來界定財(cái)政性資金。在新《預(yù)算法》實(shí)施后，國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、團(tuán)體組織所有收支都納入部門預(yù)算管理，因此，其采購活動(dòng)，都應(yīng)依法納入政府采購范圍。但實(shí)踐中，采購項(xiàng)目使用混合資金的情況大量存在。對于既使用財(cái)政性資金又使用非財(cái)政性資金的采購項(xiàng)目，一般以采購項(xiàng)目是否能夠按資金來源不同進(jìn)行分割為標(biāo)準(zhǔn)來確定是否適用《政府采購法》及《條例》。能夠分割的，即采購項(xiàng)目可以分成不同的獨(dú)立的子項(xiàng)目的，則使用財(cái)政性資金采購的部分，適用《政府采購法》及《條例》，使用非財(cái)政性資金的部分，則不適用；不能分割的，無論財(cái)政性資金與非財(cái)政性資金的比例如何，只要使用了財(cái)政性資金，則整個(gè)采購項(xiàng)目都必須統(tǒng)一適用《政府采購法》及《條例》。

以財(cái)政性資金作為還款來源的借貸資金，最終為預(yù)算支出，實(shí)質(zhì)上相當(dāng)于使用了財(cái)政性資金。因此，《條例》規(guī)定以財(cái)政性資金作為還款來源的借貸資金視同為財(cái)政性資金，在采購時(shí)應(yīng)當(dāng)按照《政府采購法》及《條例》的規(guī)定進(jìn)行采購。

值得注意的是，《條例》對“財(cái)政性資金”的定義是對《政府采購法》中規(guī)定的“財(cái)政性資金”的解釋。其僅適用于界定政府采購適用范圍，不是一般意義上“財(cái)政性資金”的定義，不適用于其他財(cái)政管理領(lǐng)域。

（二）政府采購服務(wù)的分類

《政府采購法》第二條第七款規(guī)定：“本法所稱服務(wù)，是指除貨物和工程以外的其他政府采購對象”。據(jù)此，《政府采購法》并未對采購標(biāo)的的“服務(wù)”作出直接定義，而是采用了兜底式定義，即“除貨物和工程以外的其他政府采購對象”。因此，“服務(wù)”的含義十分廣泛。即凡是不屬于貨物和工程的，符合《政府采購法》適用范圍的政府采購對象都可以稱為服務(wù)。國際上，如《公共采購示范法》《政府采購協(xié)定》（GPA）、歐盟政府采購指令、美國《聯(lián)邦政府采購條例》等也均未對服務(wù)作直接定義。

財(cái)政部 《關(guān)于推進(jìn)和完善服務(wù)項(xiàng)目政府采購有關(guān)問題的通知》（財(cái)庫 〔2014〕37號）按照受益對象為標(biāo)準(zhǔn)將服務(wù)項(xiàng)目分為三類：第一類為保障政府部門自身正常運(yùn)轉(zhuǎn)需要向社會購買的服務(wù)。如公文印刷、物業(yè)服務(wù)、公車租賃、系統(tǒng)維護(hù)等。第二類為政府部門為履行宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管等職能需要向社會購買的服務(wù)。如法規(guī)政策、發(fā)展規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)制定的前期研究和后期宣傳、法律咨詢等。第三類為增加國民福利、受益對象特定，政府向社會公眾提供的公共服務(wù)。主要包括：以物為對象的公共服務(wù)，如公共設(shè)施管理服務(wù)、環(huán)境服務(wù)、專業(yè)技術(shù)服務(wù)等；以人為對象的公共服務(wù)，如教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會服務(wù)等。其中，第一、第二類服務(wù)項(xiàng)目是政府自身需要的服務(wù)，第三類服務(wù)項(xiàng)目屬于政府向社會公眾提供的公共服務(wù)。

《條例》按照服務(wù)的直接對象不同，將服務(wù)分為政府自身需要的服務(wù)和政府向社會公眾提供的公共服務(wù)，進(jìn)一步明確了向社會購買公共服務(wù)屬于政府采購范圍。即政府部門使用財(cái)政性資金向社會購買公共服務(wù)應(yīng)當(dāng)適用《政府采購法》及《條例》的規(guī)定。

二、集中采購目錄

法律條文：

第三條 集中采購目錄包括集中采購機(jī)構(gòu)采購項(xiàng)目和部門集中采購項(xiàng)目。

技術(shù)、服務(wù)等標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，采購人普遍使用的項(xiàng)目，列為集中采購機(jī)構(gòu)采購項(xiàng)目；采購人本部門、本系統(tǒng)基于業(yè)務(wù)需要有特殊要求，可以統(tǒng)一采購的項(xiàng)目，列為部門集中采購項(xiàng)目。

法律條文的重點(diǎn)內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于集中采購目錄內(nèi)容的規(guī)定。

集中采購目錄既關(guān)系到集中采購的適用范圍，又關(guān)系到集中采購的規(guī)模。由于政府購買性支出的項(xiàng)目品種很多，性質(zhì)各異，《政府采購法》并沒有將所有購買性支出項(xiàng)目列入《政府采購法》適用范圍，而是設(shè)定了兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，納入集中采購目錄即是標(biāo)準(zhǔn)之一。

政府采購中設(shè)立集中采購制度的一個(gè)重要目的就是充分發(fā)揮集中采購的批量優(yōu)勢，獲得規(guī)模效益，以實(shí)現(xiàn)加強(qiáng)財(cái)政支出管理、提高財(cái)政資金的使用效益的目的。我國的集中采購分為集中采購機(jī)構(gòu)采購和部門集中采購，目的是要賦予本部門、本系統(tǒng)有特殊要求且采購量較大的部門采購自主權(quán)，減輕單一集中采購的壓力，支持更多供應(yīng)商的發(fā)展。集中采購目錄相應(yīng)按照組織主體將集中采購機(jī)構(gòu)的采購范圍和部門集中采購的范圍分開編列，分為集中采購機(jī)構(gòu)項(xiàng)目目錄和部門集中采購項(xiàng)目目錄。

（一）集中采購機(jī)構(gòu)采購項(xiàng)目

集中采購機(jī)構(gòu)采購項(xiàng)目，即《政府采購法》第十八條第二款所稱屬于通用的政府采購項(xiàng)目。實(shí)行集中采購的目的就是為了形成批量，取得規(guī)模效益，降低采購成本，統(tǒng)一需求標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)揮政府采購政策功能的優(yōu)勢。為此，《條例》細(xì)化了《政府采購法》對“通用項(xiàng)目”的規(guī)定，明確為“技術(shù)、服務(wù)等標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，采購人普遍使用的項(xiàng)目”。這些項(xiàng)目主要是跨部門的通用貨物及日常服務(wù)項(xiàng)目，如計(jì)算機(jī)、計(jì)算機(jī)軟件、打印機(jī)、復(fù)印機(jī)等，不具備通用性的特殊項(xiàng)目則不宜列入集中采購機(jī)構(gòu)采購項(xiàng)目，如需要定制的或者二次開發(fā)的軟件、專用打印機(jī)、專用掃描儀等。在實(shí)踐中，各地在確定集中采購機(jī)構(gòu)采購項(xiàng)目時(shí)，掌握的尺度不同、標(biāo)準(zhǔn)不一。有的地方為了片面擴(kuò)大集中采購規(guī)模，沒有按照“通用性”要求并兼顧集中采購機(jī)構(gòu)人員狀況統(tǒng)籌考慮，而是將部分非通用的項(xiàng)目也列入了集中采購機(jī)構(gòu)采購項(xiàng)目。

（二）部門集中采購項(xiàng)目

部門集中采購項(xiàng)目，即《政府采購法》第十八條第二款所稱屬于本部門、本系統(tǒng)有特殊要求的項(xiàng)目?！稐l例》細(xì)化為“采購人本部門、本系統(tǒng)基于業(yè)務(wù)需要有特殊要求，可以統(tǒng)一采購的項(xiàng)目”。此類采購項(xiàng)目由于業(yè)務(wù)需要有特殊要求，跨部門的通用性低于集中采購機(jī)構(gòu)采購項(xiàng)目，但在本部門、本系統(tǒng)內(nèi)又有一定的通用性，可以統(tǒng)一采購，形成規(guī)模效益、降低成本、統(tǒng)一采購需求標(biāo)準(zhǔn)。對于這些采購項(xiàng)目，相關(guān)部門熟悉業(yè)務(wù)要求，具有豐富的采購經(jīng)驗(yàn)，對市場的了解也超過了集中采購機(jī)構(gòu)，由這些部門組織開展集中采購，效益更好，效率更高。如公安部的鑒定設(shè)備、防護(hù)防爆裝備、指揮調(diào)試系統(tǒng)等；水利部的泵、排灌機(jī)械、特種作業(yè)船等；人口計(jì)生委的避孕器具、藥品等。部門集中采購項(xiàng)目也不是固定的，需要根據(jù)相關(guān)部門的業(yè)務(wù)需求、采購能力、市場情況等進(jìn)行調(diào)整，并與集中采購機(jī)構(gòu)采購項(xiàng)目相銜接，共同發(fā)揮集中采購優(yōu)勢。

目前，中央本級有部門集中采購項(xiàng)目的中央單位有外交部、公安部、民政部、水利部、國家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會、中國人民銀行、海關(guān)總署、國家稅務(wù)總局、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局、國家新聞出版廣電總局、國家體育總局、地震局、氣象局、國家海洋局、國家測繪地理信息局、中國民用航空局、最高人民法院17個(gè)部門。地方是否列出部門集中采購項(xiàng)目，由各省、自治區(qū)、直轄市人民政府在確定集中采購目錄時(shí)根據(jù)本省實(shí)際情況決定。

三、集中采購和分散采購的界定

法律條文：

第四條 政府采購法所稱集中采購，是指采購人將列入集中采購目錄的項(xiàng)目委托集中采購機(jī)構(gòu)代理采購或者進(jìn)行部門集中采購的行為；所稱分散采購，是指采購人將采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的未列入集中采購目錄的項(xiàng)目自行采購或者委托采購代理機(jī)構(gòu)代理采購的行為。

法律條文的重點(diǎn)內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于集中采購和分散采購含義的規(guī)定。

集中采購和分散采購都是政府采購，只是組織實(shí)施的主體不同。集中采購和分散采購的范圍則與《政府采購法》對政府采購范圍的定義密切相關(guān)。政府采購項(xiàng)目分為兩類，即集中采購目錄以內(nèi)的項(xiàng)目和采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的項(xiàng)目。集中采購目錄以內(nèi)的項(xiàng)目，都屬于集中采購；而集中采購目錄以外、采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的項(xiàng)目，則屬于分散采購。值得注意的是，分散采購也是政府采購，也需要遵循政府采購法律制度規(guī)定。

（一）集中采購的含義

集中采購，是指采購人將列入集中采購目錄的項(xiàng)目委托集中采購機(jī)構(gòu)代理采購或者進(jìn)行部門集中采購的行為。根據(jù)本《條例》第三條對集中采購目錄內(nèi)容的規(guī)定，集中采購目錄分為兩部分，相應(yīng)集中采購也按組織主體分為集中采購機(jī)構(gòu)代理采購和部門集中采購兩類。集中采購目錄中的集中采購機(jī)構(gòu)采購項(xiàng)目，采購人應(yīng)當(dāng)委托集中采購機(jī)構(gòu)代理采購。集中采購目錄中的部門集中采購項(xiàng)目，相關(guān)部門經(jīng)編制管理部門批復(fù)同意設(shè)立有專門的部門集中采購機(jī)構(gòu)的，應(yīng)當(dāng)由部門集中采購機(jī)構(gòu)自己組織開展采購，不得將部門集中采購項(xiàng)目轉(zhuǎn)委托；未設(shè)立部門集中采購機(jī)構(gòu)的，具備自己組織開展采購條件的，可以自己組織開展采購，不具備自己組織開展采購條件的可以委托采購代理機(jī)構(gòu)代為采購。

（二）分散采購的含義

分散采購，是指采購人將采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的未列入集中采購目錄的項(xiàng)目自行采購或者委托采購代理機(jī)構(gòu)采購的行為。分散采購的組織主體是各采購人，采購人可以自己組織開展采購，也可以委托采購代理機(jī)構(gòu)代為采購。與集中采購相比，分散采購的有利之處在于增強(qiáng)了采購人的自主權(quán)，能夠滿足采購人對及時(shí)性和多樣性的需求；不利之處是失去了規(guī)模效益，加大了采購成本，不便于落實(shí)政府采購政策和監(jiān)督管理等。

四、集中采購目錄和采購限額標(biāo)準(zhǔn)的確定

法律條文：

第五條 省、自治區(qū)、直轄市人民政府或者其授權(quán)的機(jī)構(gòu)根據(jù)實(shí)際情況，可以確定分別適用于本行政區(qū)域省級、設(shè)區(qū)的市級、縣級的集中采購目錄和采購限額標(biāo)準(zhǔn)。

法律條文的重點(diǎn)內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于確定集中采購目錄和采購限額標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定。

集中采購目錄和采購限額標(biāo)準(zhǔn)是確定政府采購適用范圍的因素之一。只有納入了集中采購目錄以內(nèi)或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的項(xiàng)目，才執(zhí)行政府采購制度。因此，集中采購目錄和采購限額標(biāo)準(zhǔn)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政府職能、政府采購管理水平，特別是集中采購的規(guī)模、效率等密切相關(guān)。

《政府采購法》規(guī)定，集中采購目錄和采購限額標(biāo)準(zhǔn)由國務(wù)院或者省級人民政府和授權(quán)機(jī)構(gòu)頒布。在實(shí)際工作中，一般是由省級以上人民政府財(cái)政部門擬訂，報(bào)本級人民政府批準(zhǔn)并由本級人民政府頒布。由于各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和管理水平不同，財(cái)力狀況不平衡，使得各地區(qū)的政府采購發(fā)展水平也不盡一致。因此，從全國范圍看，各級地方政府的政府采購范圍不能執(zhí)行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，要區(qū)別對待，宜由省級人民政府根據(jù)本區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府采購管理實(shí)際情況確定。我國內(nèi)地有31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市，不僅各省級地方之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政府采購規(guī)模等差別較大，在同一省級地域內(nèi)，由于各級政府的職能不同、采購規(guī)模不同、采購對象結(jié)構(gòu)不同，相應(yīng)采購范圍也不盡一致。在確定集中采購目錄和采購限額標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮我國各級地方政府采購的實(shí)際情況，既要有一定程度的統(tǒng)一性，又要有靈活性。各省根據(jù)實(shí)際情況，可以在全省地域范圍內(nèi)，不分級次，實(shí)行統(tǒng)一的集中采購目錄和采購限額標(biāo)準(zhǔn)；也可以分省、設(shè)區(qū)的市、縣三級分別實(shí)施不同的集中采購目錄和采購限額標(biāo)準(zhǔn)；實(shí)施不同的集中采購目錄和采購限額標(biāo)準(zhǔn)的，還可以將設(shè)區(qū)的市、縣按實(shí)際情況分為幾類，體現(xiàn)設(shè)區(qū)的市、縣之間的差別。

五、政府采購政策的制定主體和實(shí)現(xiàn)措施

法律條文：

第六條 國務(wù)院財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)國家的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展政策，會同國務(wù)院有關(guān)部門制定政府采購政策，通過制定采購需求標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)留采購份額、價(jià)格評審優(yōu)惠、優(yōu)先采購等措施，實(shí)現(xiàn)節(jié)約能源、保護(hù)環(huán)境、扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)、促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展等目標(biāo)。

法律條文的重點(diǎn)內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于政府采購政策的制定主體、可以采取的具體措施及其目標(biāo)的規(guī)定。

（一）政府采購政策的制定依據(jù)和制定主體

政府采購政策的制定依據(jù)是國家經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展目標(biāo)及黨中央國務(wù)院相應(yīng)的政策要求。政府采購制度改革是公共財(cái)政支出管理改革的“三駕馬車”之一，采購政策也是財(cái)政政策的組成部分，必須圍繞國家經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展目標(biāo)發(fā)揮其政策功能。一般說來，政府采購政策功能更多服務(wù)于國家中長期的發(fā)展目標(biāo)，如節(jié)能環(huán)保、促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展、扶持殘疾人企業(yè)等。

《政府采購法》第十三條規(guī)定，各級人民政府財(cái)政部門是負(fù)責(zé)政府采購監(jiān)督管理的部門，依法履行對政府采購活動(dòng)的監(jiān)督管理職責(zé)。各級人民政府其他有關(guān)部門依法履行與政府采購活動(dòng)有關(guān)的監(jiān)督管理職責(zé)。實(shí)際上明確了政府采購政策制定的責(zé)任主體。由財(cái)政部門統(tǒng)一牽頭政府采購政策的制定，可以更好地保障采購政策以及采購市場的統(tǒng)一性；政府其他有關(guān)部門作為不同行業(yè)、領(lǐng)域的主管部門參與，則有助于提高對不同行業(yè)、領(lǐng)域扶持政策的針對性及有效性。

近年來，政府采購除落實(shí)國家層面要求的支持節(jié)能環(huán)保、購買國貨、扶持中小企業(yè)、支持自主創(chuàng)新等政策功能外，各部門、各地方提出的扶持政策要求也越來越多，不少地方政府也出臺了一些采購政策。從實(shí)際情況看，有些扶持政策與世界貿(mào)易組織《政府采購協(xié)定》規(guī)則及我國對外開放承諾相悖，也與《政府采購法》公平競爭原則不相容，以至成為地方市場保護(hù)的手段。為了促進(jìn)形成全國統(tǒng)一的市場，防止通過政府采購政策造成地區(qū)或行業(yè)保護(hù)，《條例》進(jìn)一步明確規(guī)定，政府采購政策只能由國務(wù)院財(cái)政部門牽頭，會同國務(wù)院有關(guān)部門制定。據(jù)此，《條例》施行后，各部門、各地方不得自行制定政府采購政策，已經(jīng)制定的應(yīng)當(dāng)進(jìn)行清理。

（二）落實(shí)政府采購政策的目標(biāo)和具體措施

《政府采購法》明確的政策目標(biāo)包括保護(hù)環(huán)境，扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展及支持本國產(chǎn)品等。從國外政府采購政策的發(fā)展進(jìn)程及現(xiàn)行法律制度看，政府采購政策目標(biāo)大致可以劃分為四大類：一是對特殊人群，如殘疾人、少數(shù)民族、貧困地區(qū)企業(yè)的扶持政策；二是鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面的政策，如促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展、支持本國產(chǎn)品、創(chuàng)新型產(chǎn)品、節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品等；三是對供應(yīng)商履行社會責(zé)任方面的規(guī)定，如實(shí)行八小時(shí)工作制、實(shí)行勞動(dòng)保護(hù)等；四是對保障國家安全的相關(guān)要求，如對企業(yè)資格的安全性審查、對軍工企業(yè)的扶持等。相比之下，我國政府采購政策的實(shí)施具體包括制定采購需求標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)留采購份額、價(jià)格評審優(yōu)惠、優(yōu)先采購等措施。

采購需求標(biāo)準(zhǔn)是采購政策實(shí)施中最常用，也是最直接的措施，就是通過對采購產(chǎn)品或服務(wù)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)或質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，實(shí)現(xiàn)政府采購的政策目標(biāo)。一般來說，政府采購政策在支持節(jié)能環(huán)保、鼓勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新、支持本國產(chǎn)品等方面對政府采購的產(chǎn)品服務(wù)都大量采用明確需求標(biāo)準(zhǔn)的方式實(shí)施，如一些國家在采購政府辦公設(shè)備方面實(shí)行比一般社會使用產(chǎn)品規(guī)定更嚴(yán)格的綠色采購能耗及排放標(biāo)準(zhǔn)、在支持本國產(chǎn)品中規(guī)定明確的本國貨物增加值比例、在采購政府印刷服務(wù)中規(guī)定綜合排放標(biāo)準(zhǔn)等。需要說明的是，采購需求標(biāo)準(zhǔn)對創(chuàng)新型產(chǎn)品的導(dǎo)向作用非常大，需求技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)越高，供應(yīng)商越可能采用新技術(shù)，但采購成本也可能越高。政府部門在確定采購需求標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，必須綜合考慮采購目的、產(chǎn)業(yè)政策及預(yù)算約束等因素，除國家統(tǒng)一采購政策規(guī)定要求外，不能擅自提高需求標(biāo)準(zhǔn)。

特別預(yù)留采購份額，是指采購人在某一采購項(xiàng)目或者全部采購項(xiàng)目中預(yù)留出一定的份額，專門面向特定供應(yīng)商如中小企業(yè)開展采購，以支持、促進(jìn)該類型企業(yè)通過政府采購市場獲得更好的發(fā)展。對于預(yù)留的項(xiàng)目，采購人或者采購代理機(jī)構(gòu)組織采購活動(dòng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件或談判文件、磋商文件、詢價(jià)文件中注明該項(xiàng)目專門面向中小企業(yè)或小型、微型企業(yè)采購。

價(jià)格評審優(yōu)惠，是指在價(jià)格作為評審因素的政府采購評審過程中，對某類特定供應(yīng)商的報(bào)價(jià)給予一定比例的價(jià)格扣除優(yōu)惠，用扣除后的價(jià)格作為其參與評審的價(jià)格，使其報(bào)價(jià)在與其他供應(yīng)商報(bào)價(jià)相比時(shí)獲得評審優(yōu)勢，進(jìn)而提高勝出幾率?！墩少彺龠M(jìn)中小企業(yè)發(fā)展暫行辦法》（財(cái)庫〔2011〕181號）第五條規(guī)定，對于非專門面向中小企業(yè)的項(xiàng)目，采購人或者采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件或者談判文件、詢價(jià)文件中作出規(guī)定，對小型和微型企業(yè)產(chǎn)品的價(jià)格給予6%-10%的扣除，用扣除后的價(jià)格參與評審。

需要說明的是，國外采購政策實(shí)施中對需要政府部門強(qiáng)制使用某類別產(chǎn)品的，一般都是采用強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)來實(shí)現(xiàn)，而不采用強(qiáng)制購買產(chǎn)品清單的做法，因此，《條例》在采購措施中只列出優(yōu)先采購，而沒列出強(qiáng)制采購。

六、政府采購工程的法律適用

法律條文：

第七條 政府采購工程以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物、服務(wù)，采用招標(biāo)方式采購的，適用《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例；采用其他方式采購的，適用政府采購法及本條例。

前款所稱工程，是指建設(shè)工程，包括建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建及其相關(guān)的裝修、拆除、修繕等；所稱與工程建設(shè)有關(guān)的貨物，是指構(gòu)成工程不可分割的組成部分，且為實(shí)現(xiàn)工程基本功能所必需的設(shè)備、材料等；所稱與工程建設(shè)有關(guān)的服務(wù)，是指為完成工程所需的勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理等服務(wù)。

政府采購工程以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物、服務(wù)，應(yīng)當(dāng)執(zhí)行政府采購政策。

法律條文的重點(diǎn)內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于政府采購工程以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物和服務(wù)采購法律適用的規(guī)定。

根據(jù)《政府采購法》的規(guī)定，政府采購的對象包括貨物、服務(wù)和工程。政府采購工程以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物、服務(wù)采購，可以采用招標(biāo)方式，也可以采用競爭性談判、競爭性磋商、單一來源方式。根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例和《政府采購法》的規(guī)定，招標(biāo)分為公開招標(biāo)和邀請招標(biāo)兩種方式。

根據(jù)《政府采購法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例的規(guī)定，必須招標(biāo)的工程以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物和服務(wù)，應(yīng)采用招標(biāo)方式進(jìn)行采購。除此之外的，應(yīng)結(jié)合項(xiàng)目需求特點(diǎn)，采用競爭性談判、競爭性磋商、單一來源采購方式采購?！墩少彿ā返谒臈l規(guī)定，政府采購工程進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)的，適用《招標(biāo)投標(biāo)法》。由于立法的側(cè)重點(diǎn)不同，《政府采購法》在預(yù)算管理、采購方式與采購需求的契合等方面有獨(dú)特優(yōu)勢，在程序設(shè)計(jì)、管理要求、法律責(zé)任等方面嚴(yán)于 《招標(biāo)投標(biāo)法》。同時(shí)，《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定的主要是民事責(zé)任；《政府采購法》除了民事責(zé)任以外，對相關(guān)當(dāng)事人還規(guī)定了行政責(zé)任，導(dǎo)致許多采購人將本應(yīng)適用《政府采購法》的項(xiàng)目，選擇適用《招標(biāo)投標(biāo)法》。為此，本條對政府采購領(lǐng)域的工程以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物和服務(wù)范圍作了清晰界定，即政府采購工程以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物、服務(wù)采用招標(biāo)方式的，適用《招標(biāo)投標(biāo)法》、《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》；政府采購工程以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物、服務(wù)采用競爭性談判、競爭性磋商、單一來源等方式的，適用《政府采購法》及《條例》。

七、政府采購項(xiàng)目信息公開

法律條文：

第八條 政府采購項(xiàng)目信息應(yīng)當(dāng)在省級以上人民政府財(cái)政部門指定的媒體上發(fā)布。采購項(xiàng)目預(yù)算金額達(dá)到國務(wù)院財(cái)政部門規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的，政府采購項(xiàng)目信息應(yīng)當(dāng)在國務(wù)院財(cái)政部門指定的媒體上發(fā)布。

法律條文的重點(diǎn)內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于政府采購項(xiàng)目信息公開的規(guī)定。

政府采購信息公開是國際慣例，實(shí)行政府采購制度的國家和地區(qū)都是通過官方指定媒體公告政府采購信息?！墩少弲f(xié)定》規(guī)定，各參加方必須統(tǒng)一政府采購的信息發(fā)布媒體，確保政府采購信息的充分公開與透明。2004年，財(cái)政部發(fā)布了《政府采購信息公告管理辦法》（財(cái)政部令第19號），對政府采購信息公告的范圍與內(nèi)容、公告的管理、公告的指定媒體等作出明確規(guī)定?！墩少徯畔⒐婀芾磙k法》第六條明確規(guī)定，財(cái)政部負(fù)責(zé)確定政府采購信息公告的基本范圍和內(nèi)容，指定全國政府采購信息發(fā)布媒體。省級(含計(jì)劃單列市，下同)財(cái)政部門負(fù)責(zé)確定本地區(qū)政府采購信息公告的范圍和內(nèi)容，可以指定本地區(qū)政府采購信息發(fā)布媒體。為此，除財(cái)政部和省級財(cái)政部門以外，其他任何單位和個(gè)人不得指定政府采購信息的發(fā)布媒體。

根據(jù)財(cái)政部《關(guān)于中國政府采購網(wǎng)有關(guān)管理問題的通知》（財(cái)庫 〔2000〕28號）等文件規(guī)定，財(cái)政部指定的全國政府采購的信息發(fā)布媒體包括《中國財(cái)經(jīng)報(bào)》、《中國政府采購報(bào)》、《中國政府采購》雜志和中國政府采購網(wǎng)（www. ccgp.gov.cn）。之所以要指定媒體，一是為了使公開的政府采購信息具有一定的權(quán)威性；二是信息的載體相對固定，方便社會各方面了解和監(jiān)督。

需要說明的是，《政府信息公開條例》、《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對浪費(fèi)條例》及相關(guān)制度規(guī)定對各級黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位或其他組織機(jī)構(gòu)涉及政府采購信息公開另有規(guī)定的，從其規(guī)定，不能與《條例》規(guī)定及具體制度要求相互替代。

八、政府采購回避制度

法律條文：

第九條 在政府采購活動(dòng)中，采購人員及相關(guān)人員與供應(yīng)商有下列利害關(guān)系之一的，應(yīng)當(dāng)回避：

（一）參加采購活動(dòng)前 3年內(nèi)與供應(yīng)商存在勞動(dòng)關(guān)系；

（二）參加采購活動(dòng)前3年內(nèi)擔(dān)任供應(yīng)商的董事、監(jiān)事；

（三）參加采購活動(dòng)前3年內(nèi)是供應(yīng)商的控股股東或者實(shí)際控制人；

（四）與供應(yīng)商的法定代表人或者負(fù)責(zé)人有夫妻、直系血親、三代以內(nèi)旁系血親或者近姻親關(guān)系；

（五）與供應(yīng)商有其他可能影響政府采購活動(dòng)公平、公正進(jìn)行的關(guān)系。

供應(yīng)商認(rèn)為采購人員及相關(guān)人員與其他供應(yīng)商有利害關(guān)系的，可以向采購人或者采購代理機(jī)構(gòu)書面提出回避申請，并說明理由。采購人或者采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時(shí)詢問被申請回避人員，有利害關(guān)系的被申請回避人員應(yīng)當(dāng)回避。

法律條文的重點(diǎn)內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于政府采購回避制度的規(guī)定，是對《政府采購法》第十二條政府采購回避制度的細(xì)化。

《政府采購法》第十二條確立了政府采購回避制度，規(guī)定了“采購人員及相關(guān)人員與供應(yīng)商有利害關(guān)系的，必須回避。供應(yīng)商認(rèn)為采購人員及相關(guān)人員與其他供應(yīng)商有利害關(guān)系的，可以申請其回避”。但《政府采購法》規(guī)定的“利害關(guān)系”還有待進(jìn)一步明確。在實(shí)踐中，由于《政府采購法》沒有對“利害關(guān)系”的外延進(jìn)行界定，導(dǎo)致對“利害關(guān)系”的具體范圍認(rèn)識不一致，從而帶來了回避制度難以操作的問題。為此，《條例》在總結(jié)政府采購實(shí)踐的基礎(chǔ)上，對回避的情形作出具體規(guī)定。

（一）參加采購活動(dòng)前3年內(nèi)與供應(yīng)商存在勞動(dòng)關(guān)系

勞動(dòng)關(guān)系，是指勞動(dòng)者與所在單位之間在勞動(dòng)過程中發(fā)生的關(guān)系。機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會團(tuán)體和個(gè)體經(jīng)濟(jì)組織與勞動(dòng)者個(gè)人之間應(yīng)當(dāng)依法簽訂勞動(dòng)合同。勞動(dòng)者接受用人單位的管理，從事用人單位安排的工作，成為用人單位的成員，從用人單位領(lǐng)取報(bào)酬和受勞動(dòng)保護(hù)所產(chǎn)生的法律關(guān)系。在實(shí)際生活中，用人單位沒有與勞動(dòng)者簽訂勞動(dòng)合同的現(xiàn)象普遍存在，但只要雙方實(shí)際履行了上述權(quán)利和義務(wù)，就形成了事實(shí)上的勞動(dòng)關(guān)系，也屬于本條約束的情形。需要注意的是，勞動(dòng)關(guān)系不同于勞務(wù)關(guān)系。勞務(wù)關(guān)系是勞動(dòng)者與用工者根據(jù)口頭或書面約定，由勞動(dòng)者向用工者提供一次性的或者特定的勞動(dòng)服務(wù)，用工者依約向勞動(dòng)者支付勞動(dòng)報(bào)酬的一種有償服務(wù)的法律關(guān)系。如果勞務(wù)關(guān)系可能影響政府采購活動(dòng)公平、公正進(jìn)行，適用于本條第五種情形。

（二）參加采購活動(dòng)前3年內(nèi)擔(dān)任供應(yīng)商的董事、監(jiān)事

根據(jù)《公司法》的規(guī)定，董事、監(jiān)事是由股東選出或委派，代表股東利益，對公司的重大經(jīng)營事項(xiàng)進(jìn)行決策和監(jiān)督。董事、監(jiān)事產(chǎn)生的依據(jù)是股東的委派，而非公司本身的聘用；其任務(wù)是代表股東參與對公司的管理和監(jiān)督，而非在公司的管理下參與勞動(dòng)。因此，在通常情況下，董事、監(jiān)事與其任職公司之間建立的關(guān)系不屬于“勞動(dòng)關(guān)系”。需要說明的是，參加采購活動(dòng)前3年內(nèi)擔(dān)任供應(yīng)商的高級管理人員也屬于回避的范圍。根據(jù)《公司法》的規(guī)定，高級管理人員是指公司的經(jīng)理、副經(jīng)理、財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人，上市公司董事會秘書和公司章程規(guī)定的其他人員。高級管理人員由董事會聘任，代表公司履行職責(zé)，而非代表股東，屬于第一種“與供應(yīng)商存在勞動(dòng)關(guān)系”的情形。

（三）參加采購活動(dòng)前3年內(nèi)是供應(yīng)商的控股股東或者實(shí)際控制人

根據(jù)《公司法》第216條規(guī)定，控股股東，是指其出資額占有限責(zé)任公司資本總額百分之五十以上或者其持有的股份占股份有限公司股本總額百分之五十以上的股東；出資額或者持有股份的比例雖然不足百分之五十，但依其出資額或者持有的股份所享有的表決權(quán)已足以對股東會、股東大會的決議產(chǎn)生重大影響的股東。實(shí)踐中，一般對前者稱為絕對控股，后者稱為相對控股，本《條例》所稱“控股”包括絕對控股和相對控股。實(shí)際控制，是指雖不是公司的股東，但通過投資關(guān)系、協(xié)議或者其他安排，能夠?qū)嶋H支配公司行為的人。簡而言之，實(shí)際控制人就是實(shí)際控制上市公司的自然人、法人或其他組織。在實(shí)踐中，社會公眾投資者往往很容易從上市公司的年報(bào)中獲知某一上市公司的控股股東是誰。但上市公司的實(shí)際控制人在某些情況下則很難辨別。實(shí)際控制人可以是控股股東，也可以是控股股東的股東，甚至是除此之外的其他自然人、其他組織。

（四）與供應(yīng)商的法定代表人或者負(fù)責(zé)人有夫妻、直系血親、三代以內(nèi)旁系血親或者近姻親關(guān)系

夫妻、直系血親、三代以內(nèi)旁系血親或者近姻親關(guān)系，在很多法律法規(guī)中都屬于應(yīng)當(dāng)回避的利害關(guān)系。直系血親關(guān)系包括祖父母、外祖父母、父母、子女、孫子女、外孫子女等；三代以內(nèi)旁系血親，包括兄弟姐妹、堂兄弟姐妹、表兄弟姐妹、叔伯姑舅姨、侄子女、甥子女等；近姻親關(guān)系，包括配偶的父母、配偶的兄弟姐妹及其配偶、子女的配偶及子女配偶的父母、三代以內(nèi)旁系血親的配偶。

（五）與供應(yīng)商有其他可能影響政府采購活動(dòng)公平、公正進(jìn)行的關(guān)系

其主要是指雖然不屬于上述四種情形的范圍，但與供應(yīng)商有其他影響或可能影響政府采購公平、公正進(jìn)行的關(guān)系。如同學(xué)、戰(zhàn)友、老鄉(xiāng)、朋友等，如其關(guān)系實(shí)際上影響或者可能影響到政府采購活動(dòng)公平、公正進(jìn)行的，采購人員及相關(guān)人員也應(yīng)當(dāng)回避。

此外，本條對供應(yīng)商提出回避申請的程序及如何處理回避申請作了規(guī)定，便于實(shí)踐操作。供應(yīng)商提出有效的回避申請應(yīng)當(dāng)符合兩點(diǎn)要求：一是認(rèn)為采購人員及相關(guān)人員與其他供應(yīng)商有利害關(guān)系，但采購人及相關(guān)人員沒有主動(dòng)回避；二是應(yīng)當(dāng)向采購人或者采購代理機(jī)構(gòu)書面提出回避申請，并說明理由。

需要指出的是，本條所稱“相關(guān)人員”包括政府采購評審專家。采購人或者采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在評審活動(dòng)開始時(shí)，首先向評審專家告知回避事項(xiàng)，由評審專家作出書面承諾?！?/p>

（作者系曲阜師范大學(xué)法學(xué)院教師、武漢大學(xué)法學(xué)院法學(xué)博士，曾在山東省日照市財(cái)政局監(jiān)督科、財(cái)政部監(jiān)督檢查局、中央治理“小金庫”工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室工作或借調(diào)）