張 瑤

我國殘疾人托養(yǎng)服務(wù)政策的變遷

張 瑤

本文按照時(shí)間順序?qū)埣踩送叙B(yǎng)服務(wù)10年間的有關(guān)政策文件進(jìn)行系統(tǒng)梳理，呈現(xiàn)了殘疾人托養(yǎng)服務(wù)從最初兜底補(bǔ)短的社會(huì)保障，逐步拓展到為就業(yè)年齡段智力、精神和重度肢體殘疾人提供基本生活照料護(hù)理、獨(dú)立生活訓(xùn)練乃至最終實(shí)現(xiàn)就業(yè)的國家基本公共服務(wù)的政策變遷過程，體現(xiàn)了社會(huì)把殘疾人從僅視為救助對(duì)象到當(dāng)作權(quán)利主體并提供支持性服務(wù)的轉(zhuǎn)變。隨著社會(huì)發(fā)展和專業(yè)化程度進(jìn)一步深化，作為國家基本公共服務(wù)，未來的殘疾人托養(yǎng)服務(wù)可能會(huì)根據(jù)殘疾人的障礙程度，著重向就業(yè)支持服務(wù)和護(hù)理照料的方向發(fā)展。

殘疾人；托養(yǎng)服務(wù)；政策變遷

作者單位：中國殘聯(lián)教就部 北京 100037

前言

如同殘疾是個(gè)演變中的概念一樣，隨著社會(huì)發(fā)展及對(duì)殘疾認(rèn)識(shí)的變化，殘疾人托養(yǎng)服務(wù)的概念和服務(wù)內(nèi)容也不斷處于演變中?，F(xiàn)階段，殘疾人托養(yǎng)服務(wù)不僅為就業(yè)年齡段殘疾人提供基本生活照料和護(hù)理，而且也提供生活自理能力訓(xùn)練、社會(huì)適應(yīng)能力輔導(dǎo)、職業(yè)康復(fù)和勞動(dòng)技能訓(xùn)練和運(yùn)動(dòng)功能訓(xùn)練等，最終實(shí)現(xiàn)殘疾人生活自立和就業(yè)，因此，殘疾人托養(yǎng)服務(wù)的本質(zhì)為一種綜合性、專業(yè)性的基本公共服務(wù)。2007年殘疾人托養(yǎng)服務(wù)納入殘聯(lián)正式的業(yè)務(wù)范疇后，經(jīng)過十年發(fā)展，我國政府出臺(tái)了一系列政策推動(dòng)殘疾人托養(yǎng)服務(wù)的發(fā)展，殘疾人托養(yǎng)服務(wù)體系初步建立。同時(shí)，隨著政府購買服務(wù)的興起，托養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)規(guī)范和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)在提升托養(yǎng)服務(wù)質(zhì)量、促進(jìn)殘疾人生活質(zhì)量等方面發(fā)揮越來越重要的作用。

1.殘疾人托養(yǎng)服務(wù)開啟的背景

1.1 群體龐大的智力、精神和重度殘疾人保障手段缺失

智力殘疾、精神殘疾和極重度的殘疾人由于身心障礙，即使有殘疾人就業(yè)稅收優(yōu)惠政策等一系列利好信息，但福利機(jī)構(gòu)的沒落使得大部分殘疾人仍然難以就業(yè)。2006年第二次全國殘疾人抽樣調(diào)查（以下簡(jiǎn)稱“二抽”）數(shù)據(jù)表明：城鎮(zhèn)就業(yè)年齡段的智力殘疾人、精神殘疾人和其他重度殘疾人就業(yè)率僅為29.3%。同時(shí)，與1987年第一次殘疾人調(diào)查的數(shù)據(jù)相比，二抽時(shí)這三類殘疾人數(shù)量大幅上升，精神殘疾人的數(shù)量由194萬增至614萬，智力殘疾人數(shù)量達(dá)到554萬，其他殘疾類別的重度殘疾人達(dá)到2088.6萬人，占?xì)埣踩丝倲?shù)的25.18%[1]。由于不符合進(jìn)入供養(yǎng)機(jī)構(gòu)和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的條件，又長期處于失業(yè)狀態(tài)，社會(huì)支持資源和社會(huì)保障嚴(yán)重不足，殘疾人只能由家庭負(fù)責(zé)照料護(hù)理，在撫養(yǎng)或贍養(yǎng)、長期照護(hù)、治療與康復(fù)、精神壓力等方面給家庭帶來沉重壓力和負(fù)擔(dān)。同時(shí)，智力殘疾人被禁錮強(qiáng)迫工作、精神殘疾人被“關(guān)鎖”、重度殘疾人幾年甚至十幾年不能出家門等基本權(quán)益受到侵害的新聞層出不窮，殘疾人家屬要求政府和社會(huì)幫助解決其生活照料和養(yǎng)護(hù)托管問題的呼聲越來越高。社會(huì)特別是基層組織認(rèn)為，對(duì)智力、精神和重度殘疾人而言，照料和護(hù)理需求同溫飽需求一樣是他們最基本的生活需求，需要政府承擔(dān)責(zé)任。

由于對(duì)智力、精神和重度殘疾人的照料護(hù)理工作是一項(xiàng)長期服務(wù)，需要有力的經(jīng)濟(jì)支撐，在2007年之前只有上海、廣州等經(jīng)濟(jì)特別發(fā)達(dá)的城市做過嘗試，主要做法是政府撥出專項(xiàng)資金建立機(jī)構(gòu)，把有迫切需求的智力、精神和重度殘疾人進(jìn)行集中托管養(yǎng)護(hù)，解決殘疾人家庭養(yǎng)護(hù)的重壓。

1.2 殘疾人輔助性就業(yè)概念的引入

2007年，《殘疾人就業(yè)條例》及相關(guān)配套稅收優(yōu)惠措施出臺(tái)，殘疾人就業(yè)法規(guī)政策體系臻于完善，殘疾人就業(yè)保障金征收管理也趨于規(guī)范，但企業(yè)寧愿繳納保障金也不愿意雇傭殘疾人，全國殘疾人就業(yè)保障金的總量不斷增長，違背了就業(yè)保障金的征收初衷。因此需要為殘疾人提供更豐富、更專業(yè)的社會(huì)融合及就業(yè)服務(wù)，不斷提升殘疾人就業(yè)能力。

1.3 上海特奧會(huì)引發(fā)對(duì)智力殘疾人社區(qū)照料服務(wù)的關(guān)注

2007年10月，第12屆世界夏季特殊奧林匹克運(yùn)動(dòng)會(huì)在上海舉行，特奧會(huì)是專門針對(duì)智力殘疾人舉辦的體育運(yùn)動(dòng)會(huì)，這是第一次在亞洲地區(qū)、在發(fā)展中國家舉辦的夏季世界特奧會(huì)。時(shí)任中共中央總書記的胡錦濤同志在參加特奧會(huì)開幕式期間，視察了上海市殘疾人“陽光之家”，對(duì)社區(qū)照顧智力殘疾人的工作模式表示肯定，隨后時(shí)任國務(wù)院副總理的回良玉同志表示要以上海世界特殊奧運(yùn)會(huì)成功舉辦為契機(jī)，進(jìn)一步推動(dòng)包括智力殘疾人在內(nèi)的殘疾人事業(yè)發(fā)展，鼓勵(lì)更多殘疾人走出家門、融入社會(huì)[2]。上?！瓣柟庵摇钡纳鐓^(qū)照料經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國殘疾人托養(yǎng)服務(wù)產(chǎn)生了很大影響，社區(qū)日間照料寫入2008年國務(wù)院頒布的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)殘疾人事業(yè)發(fā)展的意見》（中發(fā)〔2008〕7號(hào)文）（以下簡(jiǎn)稱“中央7號(hào)文件”）。

2.殘疾人托養(yǎng)服務(wù)工作的進(jìn)展

殘疾人托養(yǎng)服務(wù)在2007年被正式提出，到2011年納入《殘疾人事業(yè)“十二五”規(guī)劃綱要》，期間頒發(fā)的政策文件反映了對(duì)殘疾人托養(yǎng)服務(wù)內(nèi)涵、服務(wù)對(duì)象及服務(wù)內(nèi)容的思考與實(shí)踐。

2.1 廣州會(huì)議：“兜底補(bǔ)短”的公益性服務(wù)

2007年，黨的十七大提出加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系、保障人民基本生活的總體部署。在不斷完善社會(huì)保障體系的大趨勢(shì)中，2007年7月中國殘聯(lián)在廣州召開了全國智力和精神殘疾人托養(yǎng)服務(wù)工作會(huì)議，首次使用“托養(yǎng)”一詞，對(duì)全國開展殘疾人托養(yǎng)服務(wù)工作進(jìn)行了全面部署，殘疾人托養(yǎng)服務(wù)被正式提出并列入殘聯(lián)組織業(yè)務(wù)工作，反映了對(duì)國家建立覆蓋城鄉(xiāng)居民社會(huì)保障體系、人人享有基本生活保障大政方針的理解和落實(shí)，為殘疾人托養(yǎng)服務(wù)定下了“兜底補(bǔ)短”的基調(diào)[3]。

2008年新修訂的《殘疾人保障法》規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府對(duì)無勞動(dòng)能力、無扶養(yǎng)人或者扶養(yǎng)人不具有扶養(yǎng)能力、無生活來源的殘疾人，按照規(guī)定予以供養(yǎng)。國家鼓勵(lì)和扶持社會(huì)力量舉辦殘疾人供養(yǎng)、托養(yǎng)機(jī)構(gòu)?！睆谋Ｕ戏ò淹叙B(yǎng)和供養(yǎng)并列的規(guī)定看，殘疾人托養(yǎng)服務(wù)功能仍然是“兜底補(bǔ)短”。在這個(gè)時(shí)期，殘疾人托養(yǎng)服務(wù)的概念和服務(wù)內(nèi)涵沒有清晰的界定，資金來源、服務(wù)內(nèi)容、供給方式、可持續(xù)發(fā)展等并沒有十分明確，殘疾人托養(yǎng)機(jī)構(gòu)與供養(yǎng)機(jī)構(gòu)、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)及其他接納殘疾人的社會(huì)福利機(jī)構(gòu)之間也沒有清晰的職責(zé)劃分。

2.2 中央7號(hào)文件：“以社區(qū)照料養(yǎng)護(hù)為基礎(chǔ)”的綜合性服務(wù)

2008年的中央7號(hào)文件明確提出：“依托社區(qū)開展為重度殘疾人、智力殘疾人、精神殘疾人、老年殘疾人等提供生活照料、康復(fù)養(yǎng)護(hù)、技能培養(yǎng)、文化娛樂、體育健身等公益性、綜合性服務(wù)項(xiàng)目，推廣陽光之家經(jīng)驗(yàn)。鼓勵(lì)發(fā)展殘疾人居家服務(wù)，有條件的地方建立殘疾人居家服務(wù)補(bǔ)貼制度。”中央7號(hào)文件第一次在國務(wù)院政策文件中提出了殘疾人托養(yǎng)服務(wù)內(nèi)容和形式，主要是推廣上?！瓣柟庵摇焙捅本皽剀凹覉@”的經(jīng)驗(yàn)，依托社區(qū)采用就近就便的照料、服務(wù)方式解決殘疾人的基本需求，同時(shí)將托養(yǎng)與生活技能訓(xùn)練、職業(yè)康復(fù)、技能培養(yǎng)、文化娛樂等社區(qū)功能相結(jié)合，為智力、精神和重度殘疾人提供綜合性的社會(huì)服務(wù)。雖只有短短一年的發(fā)展，但相比廣州會(huì)議，殘疾人托養(yǎng)服務(wù)的內(nèi)容得到了進(jìn)一步豐富。

2.3 “陽光家園計(jì)劃”：兼具“機(jī)構(gòu)服務(wù)”與“兜底補(bǔ)短”服務(wù)補(bǔ)貼

為貫徹落實(shí)中央7號(hào)文件的有關(guān)精神，2009年8月，中國殘聯(lián)和財(cái)政部共同下發(fā)《關(guān)于印發(fā)〈陽光家園計(jì)劃〉的通知》（殘聯(lián)發(fā)〔2009〕14號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“陽光家園兩辦文件”），中央財(cái)政在2009年至2011年間每年投入2億元共6億元支持就業(yè)年齡段智力、精神和重度殘疾人托養(yǎng)服務(wù)。“陽光家園兩辦文件”對(duì)項(xiàng)目的定位是兼具救助和服務(wù)，資助對(duì)象包括：地方各級(jí)政府有關(guān)部門及殘聯(lián)興辦的公益性智力、精神和重度殘疾人托養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)；其他社會(huì)組織和個(gè)人興辦的不以營利為目的的智力、精神和重度殘疾人托養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)；享受低保且無業(yè)的智力、精神和重度殘疾人居家托養(yǎng)服務(wù)家庭（以下簡(jiǎn)稱居家托養(yǎng)殘疾人家庭）。居家托養(yǎng)的資助標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)不低于500元/人年，資助居家托養(yǎng)殘疾人家庭的資金支出比例不得低于資金總額的40%。

從項(xiàng)目資助對(duì)象可以看出，在2009年殘疾人托養(yǎng)服務(wù)同時(shí)體現(xiàn)了服務(wù)補(bǔ)貼和兜底補(bǔ)短兩種特質(zhì)，這種雙重特征使得一些地方在理解殘疾人托養(yǎng)服務(wù)時(shí)出現(xiàn)了偏差，認(rèn)為殘疾人托養(yǎng)服務(wù)是直接把錢發(fā)給殘疾人及家庭，屬于福利性或者救助性的現(xiàn)金補(bǔ)貼。這可能與當(dāng)時(shí)殘疾人社會(huì)保障制度不完善、福利補(bǔ)貼制度空白、服務(wù)提供嚴(yán)重不足等情況有密切關(guān)系。但其本質(zhì)仍是一項(xiàng)服務(wù)性補(bǔ)貼，這可以從其規(guī)定的任務(wù)目標(biāo)中看出：“2009年至2011年，國家通過組織實(shí)施本計(jì)劃，為智力、精神和重度殘疾人托養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)和居家托養(yǎng)殘疾人家庭提供資助，促進(jìn)集中托養(yǎng)和居家托養(yǎng)，改善托養(yǎng)服務(wù)條件、提高托養(yǎng)服務(wù)能力水平，幫助殘疾人增強(qiáng)生活信心、提升參與社會(huì)能力、提高生活質(zhì)量?！睆闹锌梢悦鞔_看出殘疾人托養(yǎng)服務(wù)與養(yǎng)老、供養(yǎng)等社會(huì)服務(wù)有本質(zhì)差別?！疤嵘齾⑴c社會(huì)能力、提高生活質(zhì)量”作為殘疾人托養(yǎng)服務(wù)的宗旨從沒改變，在后來也寫入了相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范中。

“陽光家園兩辦文件”對(duì)于殘疾人托養(yǎng)服務(wù)發(fā)展方向的影響是深遠(yuǎn)而重大的，使殘疾人托養(yǎng)服務(wù)真正得以在全國各省（區(qū)、市）全面鋪開，是殘疾人托養(yǎng)服務(wù)工作中具有里程碑意義的文件。因?yàn)橹醒胴?cái)政專項(xiàng)資金的帶動(dòng)，地方財(cái)政陸續(xù)破冰，對(duì)殘疾人托養(yǎng)服務(wù)撥付配套資金。有了穩(wěn)定的資金支持，托養(yǎng)服務(wù)才真正得到發(fā)展。

3.殘疾人托養(yǎng)服務(wù)工作的成效顯現(xiàn)

從2006年開始，殘疾人托養(yǎng)服務(wù)被納入“十一五”“十二五”和“十三五”三個(gè)殘疾人事業(yè)的五年規(guī)劃綱要后，得到快速發(fā)展。“十二五”期間，殘疾人托養(yǎng)服務(wù)被寫入國家基本公共服務(wù)規(guī)劃，成為國家基本公共服務(wù)的組成部分。與此同時(shí)，殘疾人托養(yǎng)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)工作取得成效，多地出臺(tái)殘疾人托養(yǎng)服務(wù)地方標(biāo)準(zhǔn)，國家標(biāo)準(zhǔn)也在不斷推進(jìn)。

為了問出實(shí)效、不走過場(chǎng)，10月下旬，市人大常委會(huì)由主任、副主任帶隊(duì)，組成了5個(gè)執(zhí)法檢查組，對(duì)轄區(qū)內(nèi)的縣市區(qū)進(jìn)行了全覆蓋式的執(zhí)法檢查，梳理出群眾關(guān)注度較高的16個(gè)問題，力求使專題詢問問到點(diǎn)上。

3.1 “ 十一五”：殘疾人托養(yǎng)服務(wù)初見成效

2006年，國務(wù)院批轉(zhuǎn)的《中國殘疾人事業(yè)“十一五”發(fā)展綱要（2006年—2010年）》首次納入托養(yǎng)服務(wù)，其配套實(shí)施方案之九《殘疾人就業(yè)和社會(huì)保障工作“十一五”實(shí)施方案》中規(guī)定：“有條件的地區(qū)通過建立托管機(jī)構(gòu)等方式，幫助特困殘疾人家庭，集中解決精神、智力及其他重度殘疾人的特殊保障問題?！边@一規(guī)定與2007年召開的廣州會(huì)議一脈相承，將殘疾人托養(yǎng)服務(wù)定位為殘疾人的特殊社會(huì)保障政策，目的是集中解決殘疾人養(yǎng)護(hù)照料困難，實(shí)現(xiàn)兜底補(bǔ)短。

3.1.1 托養(yǎng)服務(wù)首先從公辦服務(wù)機(jī)構(gòu)開始?！吨袊鴼埣踩耸聵I(yè)“十一五”發(fā)展綱要（2006年—2010年）》出臺(tái)后，多地將殘疾人托養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)納入地方政府民生工程或規(guī)劃，建設(shè)了一批具有一定規(guī)模的骨干示范性機(jī)構(gòu)，如江西省和福建省殘疾人托養(yǎng)服務(wù)中心、黑龍江省哈爾濱市殘疾人托養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)、遼寧省大連市瓦房店陽光家園殘疾人托養(yǎng)中心及甘肅省蘭州市殘疾人托養(yǎng)就業(yè)康復(fù)中心等殘聯(lián)主管主辦機(jī)構(gòu)均在這一時(shí)期建成運(yùn)行。

2009年“陽光家園計(jì)劃”開始實(shí)施之后，催生了大量的殘疾人托養(yǎng)服務(wù)日間照料機(jī)構(gòu)，除北京的“溫馨家園”、上海的“陽光之家”“陽光心園”之外，還涌現(xiàn)出江蘇的“蘇馨家園”、浙江的“殘疾人小康·陽光庇護(hù)中心”“陽光驛站”及福建的“福樂家園”等殘疾人托養(yǎng)服務(wù)品牌機(jī)構(gòu)。

3.1.2 殘疾人托養(yǎng)服務(wù)與兩項(xiàng)補(bǔ)貼制度息息相關(guān)。正如上文談到的，因殘疾人托養(yǎng)服務(wù)在這一時(shí)期的兜底補(bǔ)短定位，一些地方將殘疾人托養(yǎng)服務(wù)的補(bǔ)貼制度和殘疾人生活補(bǔ)貼制度、護(hù)理補(bǔ)貼制度等制度建設(shè)共同推進(jìn)，出臺(tái)了兼有生活補(bǔ)貼、護(hù)理補(bǔ)貼、托養(yǎng)補(bǔ)貼等功能的政策制度文件。如《上海市實(shí)施重殘無業(yè)人員養(yǎng)護(hù)服務(wù)方案》規(guī)定，對(duì)符合條件的重殘無業(yè)人員給予每人每月400元補(bǔ)貼，對(duì)入住機(jī)構(gòu)的給予每人每年500元的床位補(bǔ)貼；《海南省重度殘疾人生活補(bǔ)助實(shí)施方案》規(guī)定對(duì)肢體、視力、精神、智力四類一級(jí)重度殘疾人給予每人每月不低于100元的生活補(bǔ)助；天津市《關(guān)于智力、精神和重度殘疾人實(shí)行居家托養(yǎng)服務(wù)的辦法》和《關(guān)于對(duì)智力、精神和重度殘疾人實(shí)行集中托養(yǎng)服務(wù)的實(shí)施辦法》規(guī)定了對(duì)殘疾人居家托養(yǎng)和機(jī)構(gòu)托養(yǎng)的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)；《北京市殘疾人機(jī)構(gòu)托養(yǎng)服務(wù)補(bǔ)貼辦法》規(guī)定了殘疾人入住托養(yǎng)機(jī)構(gòu)、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)相關(guān)補(bǔ)助制度等。“十二五”期間，部分政策轉(zhuǎn)型為功能更為明確、更有針對(duì)性的專項(xiàng)補(bǔ)貼制度，也為2015年國務(wù)院出臺(tái)困難殘疾人生活補(bǔ)貼和重度殘疾人護(hù)理補(bǔ)貼制度文件打下了基礎(chǔ)。

3.2 “ 十二五”： 殘疾人托養(yǎng)服務(wù)補(bǔ)貼、機(jī)構(gòu)及標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)同步發(fā)展

“十二五”時(shí)期是殘疾人托養(yǎng)服務(wù)最重要的發(fā)展階段，在此期間，殘疾人托養(yǎng)服務(wù)繼續(xù)得到中央財(cái)政對(duì)“陽光家園計(jì)劃”的第2期資助，還獲得國家發(fā)展改革委對(duì)殘疾人托養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)的投入，在服務(wù)補(bǔ)貼制度建設(shè)和服務(wù)平臺(tái)建設(shè)方面都取得了較大發(fā)展。殘疾人托養(yǎng)服務(wù)正式成為殘疾人事業(yè)的一項(xiàng)獨(dú)立業(yè)務(wù)領(lǐng)域，定位由兜底補(bǔ)短逐步轉(zhuǎn)向?yàn)闅埣踩颂峁I(yè)的基本公共服務(wù)。

3.2.1 建立殘疾人托養(yǎng)服務(wù)體系。2010年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了中國殘聯(lián)等部門和單位《關(guān)于加快推進(jìn)殘疾人社會(huì)保障體系和服務(wù)體系建設(shè)指導(dǎo)意見的通知》（國辦發(fā)〔2010〕19號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱國辦19號(hào)文），首次明確將殘疾人托養(yǎng)服務(wù)列為殘疾人服務(wù)體系的重要組成部分，對(duì)殘疾人托養(yǎng)服務(wù)的性質(zhì)、內(nèi)容和體系構(gòu)建等做出了規(guī)定，“建立健全以省級(jí)或省會(huì)城市托養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)為示范、設(shè)區(qū)的市和有條件的縣托養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)為骨干、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和社區(qū)日間照料服務(wù)為主體、居家安養(yǎng)服務(wù)為基礎(chǔ)的殘疾人托養(yǎng)服務(wù)體系，為精神、智力殘疾人和其他各類重度殘疾人提供生活照料、職業(yè)康復(fù)、輔助性就業(yè)和工療、農(nóng)療、文化體育、心理疏導(dǎo)、娛樂等服務(wù)”。體現(xiàn)了與以往兜底補(bǔ)短不同的定位。

在此基礎(chǔ)上，《中國殘疾人事業(yè)“十二五”發(fā)展綱要》首次專節(jié)提出發(fā)展殘疾人托養(yǎng)服務(wù)，“初步建立殘疾人托養(yǎng)服務(wù)體系。繼續(xù)實(shí)施‘陽光家園計(jì)劃’，為殘疾人托養(yǎng)服務(wù)提供200萬人次補(bǔ)助”。同時(shí)，《殘疾人托養(yǎng)服務(wù)工作“十二五”實(shí)施方案》作為《中國殘疾人事業(yè)“十二五”發(fā)展綱要》的配套實(shí)施方案，由財(cái)政部、中國殘聯(lián)等部門共同會(huì)簽印發(fā)，進(jìn)一步明確了殘疾人托養(yǎng)服務(wù)的獨(dú)立業(yè)務(wù)領(lǐng)域。

同年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃的通知》（國發(fā)〔2012〕29號(hào)）中，首次提出“建立健全以專業(yè)康復(fù)和托養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)為骨干、社區(qū)為基礎(chǔ)、家庭為依托的社會(huì)化殘疾人康復(fù)、托養(yǎng)服務(wù)體系。加強(qiáng)殘疾人服務(wù)設(shè)施建設(shè)，繼續(xù)實(shí)施‘陽光家園’計(jì)劃”。殘疾人托養(yǎng)服務(wù)正式納入國家基本公共服務(wù)體系，標(biāo)志了殘疾人托養(yǎng)服務(wù)逐步向?qū)I(yè)化服務(wù)發(fā)展，關(guān)注點(diǎn)不再僅僅是補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，而拓展到服務(wù)布局、內(nèi)容及供給方式等各個(gè)方面。

3.2.2 實(shí)施殘疾人托養(yǎng)服務(wù)補(bǔ)貼?！笆濉逼陂g，中央財(cái)政繼續(xù)支持實(shí)施“陽光家園計(jì)劃”，加大了補(bǔ)助力度，由原來每年補(bǔ)助2億元增加至2.5億元。中國殘聯(lián)下發(fā)的《關(guān)于印發(fā)“陽光家園計(jì)劃——智力、精神和重度殘疾人托養(yǎng)服務(wù)項(xiàng)目”（2012—2015年）實(shí)施方案的通知》（殘聯(lián)發(fā)〔2012〕10號(hào)），資助范圍和對(duì)象與2009年下發(fā)的“陽光家園兩辦文件”一致，但提高了資助標(biāo)準(zhǔn)，“對(duì)日間照料機(jī)構(gòu)和居家托養(yǎng)家庭的資助標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)不低于600元/人年”“對(duì)寄宿制托養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)的資助標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)不低于1500元/人年”。還規(guī)定“中央財(cái)政下?lián)苜Y助日間照料機(jī)構(gòu)和居家托養(yǎng)家庭的資金支出比例不得低于資金總額的60%”。

3.2.3 提供機(jī)構(gòu)建設(shè)補(bǔ)貼和運(yùn)營補(bǔ)貼。2012年，國家發(fā)展改革委、中國殘聯(lián)共同下發(fā)《關(guān)于印發(fā)“十二五”殘疾人康復(fù)和托養(yǎng)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃的通知》，確定“十二五”期間在托養(yǎng)需求最集中的縣（市、區(qū)）建設(shè)約200個(gè)縣級(jí)殘疾人托養(yǎng)設(shè)施項(xiàng)目（包括寄宿制機(jī)構(gòu)和日間照料機(jī)構(gòu)），新增托養(yǎng)床位1.5萬張，托養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)由中央政府和地方政府共同出資，對(duì)西部地區(qū)及中東部享受西部政策地區(qū)的設(shè)施建設(shè)，中央補(bǔ)助不高于總投資的80%；對(duì)中部地區(qū)其他縣（市、區(qū)）、東部地區(qū)享受中部政策地區(qū)，中央補(bǔ)助不高于總投資的60%；對(duì)東部地區(qū)其他縣（市、區(qū)），中央按不高于總投資的25%補(bǔ)助。同年，中國殘聯(lián)、國家發(fā)展改革委、民政部、財(cái)政部等八部門下發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展殘疾人托養(yǎng)服務(wù)的意見》，規(guī)定公辦及民辦殘疾人托養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)用地納入城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和年度用地計(jì)劃，按照現(xiàn)行營業(yè)稅政策規(guī)定，享受相關(guān)營業(yè)稅優(yōu)惠，機(jī)構(gòu)用水、電、氣、暖，按照居民價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)。此外，接受中央資助建設(shè)的機(jī)構(gòu)還可以得到中央財(cái)政提供的20萬元設(shè)施設(shè)備補(bǔ)貼，用于購置托養(yǎng)服務(wù)相關(guān)業(yè)務(wù)所需的設(shè)施設(shè)備。

3.2.4.殘疾人托養(yǎng)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)起步。在中央和地方各級(jí)財(cái)政不斷加大資金投入的形勢(shì)下，殘疾人托養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入、服務(wù)對(duì)象界定、服務(wù)內(nèi)容、質(zhì)量評(píng)估等方面亟待規(guī)范，提高服務(wù)安全與服務(wù)質(zhì)量，同時(shí)確保財(cái)政資金的使用效率。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)相繼出臺(tái)了托養(yǎng)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，如上海市在2009年和2011年相繼出臺(tái)了殘疾人養(yǎng)護(hù)機(jī)構(gòu)規(guī)范和日間照料機(jī)構(gòu)規(guī)范，2012年，江蘇省發(fā)布托養(yǎng)服務(wù)規(guī)范。在上海市和江蘇省的基礎(chǔ)上，2013年，中國殘聯(lián)印發(fā)了《殘疾人托養(yǎng)服務(wù)基本規(guī)范（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)范》），首次清晰地闡述了殘疾人托養(yǎng)服務(wù)的概念、服務(wù)理念、服務(wù)目標(biāo)及服務(wù)內(nèi)容，呈現(xiàn)出與養(yǎng)老服務(wù)、醫(yī)療康復(fù)服務(wù)、福利機(jī)構(gòu)供養(yǎng)服務(wù)等服務(wù)的明顯差異[4]。至此，殘疾人托養(yǎng)服務(wù)理念和目標(biāo)已發(fā)生根本轉(zhuǎn)變，由將殘疾人當(dāng)作救助對(duì)象向權(quán)利主體轉(zhuǎn)變，不僅提供基本生活照料和護(hù)理，還通過生活自理能力訓(xùn)練、社會(huì)適應(yīng)能力輔導(dǎo)、職業(yè)康復(fù)和勞動(dòng)技能訓(xùn)練和運(yùn)動(dòng)功能訓(xùn)練，最終通過賦權(quán)增能使殘疾人實(shí)現(xiàn)生活獨(dú)立及就業(yè)，促進(jìn)社會(huì)融合。《規(guī)范》還明確殘疾人托養(yǎng)服務(wù)形式包括機(jī)構(gòu)全日制集中托養(yǎng)、日間照料和居家托養(yǎng)。2014年，國家標(biāo)準(zhǔn)委將南京市鼓樓區(qū)確定為殘疾人托養(yǎng)服務(wù)社會(huì)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)試點(diǎn)單位，《殘疾人托養(yǎng)服務(wù)基本規(guī)范》（國家標(biāo)準(zhǔn)）制定提上議事日程，將在“十三五”期間出臺(tái)。

3.3 “十三五”：以日間照料和政府購買為主線

殘疾人托養(yǎng)服務(wù)的實(shí)踐表明，日間照料機(jī)構(gòu)更容易盤活并提供良好服務(wù)，從而滿足殘疾人多樣化的托養(yǎng)需求；大型機(jī)構(gòu)不僅在建設(shè)和運(yùn)營方面常面臨更大的壓力，而且隔離化的托養(yǎng)方式常存在較多弊端。2016年6月，中國殘聯(lián)印發(fā)了《“十三五”殘疾人托養(yǎng)服務(wù)工作計(jì)劃》（以下簡(jiǎn)稱《工作計(jì)劃》），提出大力支持開展社區(qū)、街道一級(jí)的日間照料服務(wù)，進(jìn)一步擴(kuò)大服務(wù)覆蓋面。

為落實(shí)國務(wù)院對(duì)政府購買服務(wù)的總體安排，從2016年起，中央財(cái)政支持的“陽光家園計(jì)劃”全面以購買服務(wù)的方式實(shí)施。“陽光家園計(jì)劃”中央專項(xiàng)資金逐步向社會(huì)力量傾斜，2016年，不低于10%的中央專項(xiàng)資金用于向社會(huì)力量購買托養(yǎng)服務(wù)，以后每年遞增不少于5%，2020年應(yīng)有不低于30%的中央專項(xiàng)資金用于向社會(huì)力量購買托養(yǎng)服務(wù)，顯示了殘疾人托養(yǎng)服務(wù)經(jīng)歷“十二五”期間以機(jī)構(gòu)建設(shè)為基礎(chǔ)的大發(fā)展之后，將更加關(guān)注社會(huì)組織發(fā)展及服務(wù)機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量，這對(duì)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和績效評(píng)估提出了更高的要求。

“十三五”期間，《工作計(jì)劃》還將部署推動(dòng)殘疾人托養(yǎng)服務(wù)補(bǔ)貼制度不斷完善，鼓勵(lì)有條件的地方建立殘疾人托養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)運(yùn)營補(bǔ)貼制度和服務(wù)補(bǔ)貼制度，逐步建立健全殘疾人托養(yǎng)服務(wù)政策支持體系。這表明作為國家基本公共服務(wù)，殘疾人托養(yǎng)服務(wù)補(bǔ)貼制度建立已經(jīng)提上議事日程。目前部分東部發(fā)達(dá)地區(qū)已經(jīng)建立了以政府專項(xiàng)投入為主的穩(wěn)定的殘疾人托養(yǎng)服務(wù)補(bǔ)貼制度，而中西部省份以何種方式建立殘疾人托養(yǎng)服務(wù)補(bǔ)貼制度將關(guān)系到殘疾人托養(yǎng)服務(wù)的發(fā)展方向[5]。

4.總結(jié)與思考

通過政策梳理，可以發(fā)現(xiàn)殘疾人托養(yǎng)服務(wù)肇起于殘疾人的社會(huì)保障缺失及就業(yè)困難，確立于殘疾人特殊社會(huì)保障，通過納入基本公共服務(wù)得到發(fā)展。但是也尚存在一些亟待解決的問題。例如“托養(yǎng)”的名稱，與其豐富的服務(wù)內(nèi)涵不相稱，容易造成理解偏差，誤以為托養(yǎng)服務(wù)僅僅是為殘疾人提供護(hù)理照料，也容易誤將殘疾人托養(yǎng)服務(wù)補(bǔ)貼作為殘疾人社會(huì)救助和兜底補(bǔ)貼的一項(xiàng)政策；再如由于區(qū)域發(fā)展的不平衡，建立全國統(tǒng)一的支持政策和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)有較大難度。

國內(nèi)外實(shí)踐表明，殘疾人托養(yǎng)服務(wù)作為殘疾人的基本生存權(quán)益保障手段和促進(jìn)社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)建立的基本公共服務(wù)，必然朝著制度化建立的方向發(fā)展，并隨著對(duì)殘疾人權(quán)利的尊重及支持體系的進(jìn)一步建立，將推出適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的新的殘疾人托養(yǎng)服務(wù)政策。未來，根據(jù)殘疾人功能障礙程度的不同，托養(yǎng)服務(wù)可能會(huì)重點(diǎn)向兩個(gè)方面發(fā)展，一是將托養(yǎng)服務(wù)納入就業(yè)的總體框架，為就業(yè)年齡段智力、精神和重度肢體殘疾人實(shí)現(xiàn)輔助性就業(yè)和支持性就業(yè)提供支持的基本公共服務(wù)；二是與長期護(hù)理保險(xiǎn)制度相結(jié)合，提供護(hù)理照料為主的基本公共服務(wù)。但是無論政策如何變遷，為智力殘疾人、精神殘疾人及重度肢體殘疾人等社會(huì)上生存、發(fā)展最為困難的群體，提供根據(jù)其不同能力的支持性服務(wù)將顯著提升他們的生活質(zhì)量和社會(huì)融合程度，也將有助于和諧社會(huì)的小康目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

[1]第二次全國殘疾人抽樣調(diào)查主要數(shù)據(jù)手冊(cè)，2007．華夏出版社年版．

[2] 2007年回良玉同志在上海特奧會(huì)閉幕式上的講話 ．http://www．gov．cn/ldhd/2007-10/11/content_774471．htm．

[3] 2007年中國殘聯(lián)黨組書記王新憲同志《在全國智力和精神殘疾人托養(yǎng)服務(wù)工作會(huì)議上的講話》．

[4] 關(guān)于印發(fā)《殘疾人托養(yǎng)服務(wù)基本規(guī)范（試行）》的通知 ．殘聯(lián)發(fā)〔2013〕20 號(hào) http://finance．sina．com．cn/g/ 20070804/15243852177．shtml．

[5]國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”加快殘疾人小康進(jìn)程規(guī)劃綱要的通知．國發(fā)〔2016〕47號(hào)．

Analysis of Changes of Care and Supportive Service Policies for Persons with Disabilities in China

ZHANG Yao

According to the time sequence,we clarified the related policies about care and supporting service for persons with disabilities in recent 10 years.The policiesbegan from providing caring for persons with intellectual disability,mental disability and severe physical disability.During the development process,the servicegradually was expandedto provide training self-care and employmentin addition to care service.Furthermore,persons with disabilities arebecoming the subjects ofright with supporting service,otherwise only being the objects of social assistance.In the future,as the national basic public service,it may focus on care service and the employment supporting service.

Persons with disabilities; Disabled care and supportive services; Analysis of policychanges

C913．69

A

2095-0810(2017)28-0044-06

張 瑤 碩士；研究方向：殘疾人托養(yǎng)服務(wù)政策與實(shí)施