[美]布萊恩·達格（著） 李 超（譯）

美國佛蒙特州融合就業(yè)的發(fā)展歷程

[美]布萊恩·達格（著） 李 超（譯）

本文概述了美國佛蒙特州如何將智力與發(fā)展性障礙者由隔離性庇護就業(yè)轉(zhuǎn)向社區(qū)融合就業(yè)。1980年，佛蒙特州推出了支持性就業(yè)示范項目，隨后在全州范圍內(nèi)復(fù)制和推廣。2002年，該州最后一間庇護工場也成功轉(zhuǎn)型為社區(qū)融合就業(yè)。文章探討了推動庇護工場轉(zhuǎn)向社區(qū)融合就業(yè)服務(wù)所需要的政策變化、培訓及文化轉(zhuǎn)向等，并考察了服務(wù)現(xiàn)狀和未來的目標。

社區(qū)融合就業(yè)；庇護工場；智力與發(fā)展性障礙

1.庇護工場

20世紀五六十年代的美國，針對智力與發(fā)展性障礙者的庇護工場甚囂塵上。那時，殘障者家庭只能選擇把大齡智力與發(fā)展性障礙的子女安置到機構(gòu)里或在家庭中照護。庇護工場之所以受到殘障者家庭的歡迎，是因為父母認為子女在那里很安全，并且有事可做。庇護工場是一種隔離場所，里面的殘障工人拿基于生產(chǎn)效率的計件工資，而非計時工資，通常遠低于國家的最低小時工資。工場工作由外部的公司根據(jù)合約提供，與整個社區(qū)關(guān)聯(lián)不大[1，2]。雖然庇護工場會提供旨在促進就業(yè)的職業(yè)培訓，但很少有殘障者能離開庇護工場到社區(qū)工作，他們通常會留在庇護工場多年[3]。根據(jù)墨菲和里根的研究[2]，庇護工場模式不過是在讓自己長盛不衰，它加劇了社區(qū)排斥和對殘障者的專業(yè)控制，其持久性令人矚目。

在美國，由于缺乏社區(qū)融合就業(yè)服務(wù)，庇護工場作為針對智力與發(fā)展性障礙者的主要就業(yè)服務(wù)場所得以持續(xù)蓬勃發(fā)展。2013年社區(qū)融合研究所的報告顯示，美國境內(nèi)庇護工場的數(shù)量一直有增無減，社區(qū)融合就業(yè)總量增長卻較為平穩(wěn)。據(jù)美國國家殘疾人事務(wù)委員會[4]判斷，大約有42萬發(fā)展性障礙者在隔離性的庇護工場里掙著低于最低工資標準的報酬。在美國，大約75%的發(fā)展性障礙者在庇護工場或非工作項目里接受服務(wù)，僅有25%進入社區(qū)支持性就業(yè)項目[5]。隔離性庇護工場的擴張，極大地阻礙了殘疾人融入社區(qū)。

2.美國國家政策和財政資助的轉(zhuǎn)變

最近，美國聯(lián)邦政府的政策和財政資助有所轉(zhuǎn)變，從而改變了庇護性就業(yè)的方向和前景。美國司法部判定羅得島州未能給智力與發(fā)展性障礙者在最具接納性的環(huán)境里提供服務(wù)，而以庇護工場和日間項目的形式把學生放進學校轉(zhuǎn)銜項目的做法違反了《美國殘疾人法》，結(jié)束了一場具有里程碑意義的糾紛。司法部頒布的這項核準令，確保羅得島州正在接受服務(wù)、要被轉(zhuǎn)介或有進入庇護工場及日間機構(gòu)風險的智力與發(fā)展性障礙者將目標轉(zhuǎn)向社區(qū)融合[6]。

2014年，為殘障服務(wù)提供資金支持的聯(lián)邦醫(yī)療保險和醫(yī)療補助服務(wù)中心[7]，授權(quán)要求醫(yī)療救助資助的服務(wù)被整合到更廣泛的社區(qū)服務(wù)中，包括在競爭性的融合場所尋找就業(yè)和工作機會。這一政策，給庇護工場的提供者5年時間轉(zhuǎn)型服務(wù)。

2016年，美國勞工部殘疾人就業(yè)政策辦公室設(shè)立了提升殘障者競爭性融合就業(yè)顧問委員會。該委員會致力于增加智力與發(fā)展性障礙者競爭性的融合就業(yè)機會。委員會要求確保競爭性的融合就業(yè)成為智力與發(fā)展性障礙者就業(yè)的首選，這就提高了就業(yè)參與率，顯著減少了隔離性的工作和非工作項目，以及對支付最低工資的認證[8]。

3.佛蒙特州政策的價值觀和哲學

多年前，美國的農(nóng)業(yè)小州佛蒙特州，在發(fā)展性障礙者的社區(qū)融合方面反而成了先鋒。2002年，為了支持競爭性的社區(qū)融合就業(yè)形式，佛蒙特州關(guān)閉了最后一間為發(fā)展性障礙者開辦的庇護工場。這一過程始于1980年的全國首批支持性就業(yè)示范項目。支持性就業(yè)是指在競爭性工資的情況下，幫助最重度的殘障者獲得和保有社區(qū)融合就業(yè)機會。在工作教練或就業(yè)顧問的支持下，支持性就業(yè)能促使殘障者參與社區(qū)的各類工作。由工作教練為殘障者提供建議和系統(tǒng)性培訓，直到其掌握該項工作，然后工作教練就盡可能地逐步退出[9]。

佛蒙特州和佛蒙特州立大學的幾位關(guān)鍵人士都受到“殘障者理應(yīng)和其他人一樣成為社區(qū)的一部分而非被機構(gòu)化或隔離”這一強烈的價值觀和哲學的驅(qū)使。1980年的美國支持性就業(yè)示范項目，被稱作“轉(zhuǎn)銜項目”，始于佛蒙特州巴里的一個庇護工場。這一項目從庇護工場招募工人參加示范項目開始，項目工作人員在服務(wù)機構(gòu)就業(yè)教練的支持和培訓下，為殘障工人找尋依托社區(qū)的就業(yè)機會。該項目負責人回憶稱，在示范項目之前，庇護工場工作人員比例在1:10。很多該項目的參與者表現(xiàn)出難以解決的行為問題，大部分人都單獨待在一個大房間里，度過一天的大部分時間。轉(zhuǎn)銜項目花了3至4年的時間，成功將大約70人從庇護場所轉(zhuǎn)移到社區(qū)融合就業(yè)。這一示范項目的成功，使得社區(qū)融合就業(yè)模式在全州范圍內(nèi)得以復(fù)制推廣[10]。

4.領(lǐng)導力與協(xié)作

支持性就業(yè)之所以能在全州范圍內(nèi)復(fù)制和實施，是因為州政府相關(guān)部門和佛蒙特州立大學的有效領(lǐng)導與協(xié)作。20世紀80年代中期，佛蒙特州協(xié)同佛蒙特州立大學，獲得了聯(lián)邦政府的為期5年的 “系統(tǒng)改變”資助項目，用來擴大全州的支持性就業(yè)。“系統(tǒng)改變”項目是州職業(yè)康復(fù)部門、發(fā)展性障礙服務(wù)部門和佛蒙特州立大學殘疾與社區(qū)融合中心協(xié)同努力的結(jié)果。佛蒙特州立大學在項目資助期間負責提供培訓和技術(shù)援助，而聯(lián)邦資助結(jié)束后，州政府將繼續(xù)為培訓和技術(shù)援助提供資金支持。持續(xù)性的培訓與援助是該項目長期堅持并取得成功的關(guān)鍵。州政府的其他部門也紛紛承諾，聯(lián)邦撥款結(jié)束后將繼續(xù)資助支持性就業(yè)的工作人員，確保了所有政府部門都在社區(qū)融合就業(yè)上抱有強烈的政治信心。

佛蒙特州的14個縣都實施了支持性就業(yè)項目。佛蒙特州還與14個私人的、非營利的社區(qū)發(fā)展殘障服務(wù)提供者直接簽約，以使他們在所屬區(qū)域內(nèi)為殘障者提供所需的支持服務(wù)。該網(wǎng)絡(luò)通過佛蒙特州醫(yī)療救助之家和社區(qū)內(nèi)的服務(wù)豁免，來提供融合性的就業(yè)服務(wù)。州職業(yè)康復(fù)部門的資金，通過支持基礎(chǔ)建設(shè)（如崗位開發(fā)和就業(yè)培訓）來資助補充醫(yī)療救助。由于職業(yè)康復(fù)為評估、崗位開發(fā)和培訓提供了前期支持，而醫(yī)療救助豁免資金則提供了更為長期的資助，從而為智力與發(fā)展性障礙者提供了他們最需要的就業(yè)支持。佛蒙特州僅資助個人的、融合性的社區(qū)就業(yè)。州政府明確了在庇護工場角色轉(zhuǎn)換期間，對殘障者集中工作模式限制使用醫(yī)療救助資金。1999年，州政策開始限制殘障者進入庇護工場。2002年，州政策對他們進入庇護工場的工作小組也開始限制。2005年，州政府不再為庇護工場提供任何資助。2008年，殘疾人集中工作模式也無法得到資助了。一位州政府官員評論說：“我們決定資助我們認可的項目，而不資助我們不認可的項目，這真的產(chǎn)生了巨大的差異?！?/p>

佛蒙特州支持性就業(yè)項目，提供的是全方位的服務(wù)，推動殘疾人進入并在競爭性就業(yè)中獲得成功，其中也包括自我雇傭的形式。這些服務(wù)的開發(fā)基于這樣的哲學，如果能正確提供支持，每個人都有能力和就業(yè)潛力。佛蒙特州在推動勞動者全面融合就業(yè)的過程中，以人為本實施規(guī)劃，促進了創(chuàng)造性就業(yè)的發(fā)展，實行有意義的工作匹配，提供系統(tǒng)性的指導、輔助技術(shù)和自然支持等。由于該州地域小的特性，允許14個支持就業(yè)協(xié)調(diào)者定期會晤。州政府和大學里的項目官員也會出席會議，這有助于提供一致性服務(wù)和跟蹤當前的最佳實踐案例。

5.佛蒙特州的就業(yè)率

目前，和全美國19%的平均就業(yè)率相比，佛蒙特州智力與發(fā)展性障礙者的就業(yè)率達到了44%[11]，盡管佛蒙特州內(nèi)機構(gòu)的就業(yè)安置率高達80%。佛蒙特州的支持性就業(yè)服務(wù)，在全國也是名列前茅[12]。在2013財政年度，州內(nèi)發(fā)展殘疾系統(tǒng)服務(wù)人數(shù)超過2700人，其中1142人實現(xiàn)了就業(yè)。支持性就業(yè)是一項不錯的投資，為所有佛蒙特人積累了可觀的財政和社會回報。據(jù)估計，接受支持性就業(yè)服務(wù)的智力與發(fā)展性障礙者，共獲得了大約380萬美元的工資收入。作為掙工資的人，他們又可以通過購物、納稅和降低政府福利支出，對經(jīng)濟發(fā)展有所回報。2014年，一項針對佛蒙特州智力與發(fā)展性障礙者的調(diào)查顯示，97%的受訪者表示喜歡他們工作的地方，97%的受訪者表示他們的工作是重要的，98%的人認為一起工作的同事很尊重他們，還有46%的人希望工作時間再長一些。對于無業(yè)人員的調(diào)查則顯示，62%的人希望得到一份工作[13]。

自1980年的首個支持性就業(yè)示范項目實施以來，智力與發(fā)展性障礙者的融合就業(yè)一直在穩(wěn)步增加。隨著障礙者在社區(qū)里陸續(xù)實現(xiàn)了就業(yè)或者參與其他社區(qū)服務(wù)，庇護工場相繼關(guān)閉。2002年，隨著佛蒙特州最后一個庇護工場關(guān)閉，該州一舉成為美國第一個沒有庇護性工作的州。前佛蒙特州參議員吉姆·杰福茲（Jim Jeffords）指出：“佛蒙特州的工作中心結(jié)束了那段歷史，希望我們的做法能夠鼓勵其他各州效仿，為營造一個所有人都能肩并肩工作的場所而努力?！?/p>

庇護工場轉(zhuǎn)變的過程絕不輕松。由于有35年的歷史和傳統(tǒng)，在轉(zhuǎn)換最后一個庇護工場時，面臨重大的困難和重重障礙。例如不同類型的家庭有不同的歷史、文化、價值觀、哲學理念以及父母對于子女及其社區(qū)融入的期望，各類沖突和難題陸續(xù)顯現(xiàn)。最初，有人擔憂安全和相容性、在社區(qū)里被剝削和失去友誼等問題，而其他人則歡迎和期待在社區(qū)里的完全融入。盡管年輕一代的家庭對社區(qū)融合充滿期待，但對于那些堅守庇護工場模式的家庭，接受改變很不容易。盡管如此，服務(wù)機構(gòu)還是成功轉(zhuǎn)型了服務(wù)，殘障參與者及其家庭，由于能保持社會交往和在社區(qū)找到他們能接受的工作，對最終的轉(zhuǎn)換也還是滿意的[14]。

6. 新方向

作為第一個成功轉(zhuǎn)型庇護工場的州，佛蒙特州為其他希望轉(zhuǎn)型的州提供了示范和素材。該州已經(jīng)接待了無數(shù)來此研究支持性就業(yè)模式及其價值觀的參觀者。有關(guān)佛蒙特州庇護工場轉(zhuǎn)型的報道，引發(fā)了其他州對佛蒙特州工作進展的探究?；谶@一點，2007年，佛蒙特州立大學殘疾與社區(qū)融合中心聯(lián)合佛蒙特支持性就業(yè)優(yōu)先協(xié)會（Association of People Supporting Employment First/ APSE）舉辦了首屆佛蒙特州庇護工場轉(zhuǎn)型講習會[15]，來總結(jié)庇護工場系統(tǒng)改變的歷史和演變過程。根據(jù)需求，講習會每兩年舉辦一屆，現(xiàn)在已舉辦了五屆，邀請了來自全國的各類演講者和報告人。來自美國39個州和加拿大的代表大約400人參加了該活動，旨在設(shè)計審視政策變化、培訓和文化轉(zhuǎn)變（culture-shift）等問題，以促進從庇護工場到社區(qū)融合的就業(yè)服務(wù)轉(zhuǎn)型。

作為2017年的創(chuàng)新政策，佛蒙特州受到了“零點計劃”（Zero Project）的國際認可?！傲泓c計劃”將佛蒙特州支持性就業(yè)項目認定為“是創(chuàng)新、有影響力及可轉(zhuǎn)移性領(lǐng)域里的典范，佛蒙特州支持性就業(yè)項目的出眾之處在于，通過提供全州范圍內(nèi)的全方位服務(wù)，促進殘障者進入并成功實現(xiàn)融合性競爭性就業(yè)，它有助于發(fā)展性障礙者從庇護性就業(yè)場所向更為包容性的就業(yè)的轉(zhuǎn)變”[16]。

從依托機構(gòu)設(shè)施的就業(yè)到社區(qū)融合的就業(yè)服務(wù)理念的轉(zhuǎn)變，也轉(zhuǎn)移了人們的精力和資源。由于佛蒙特州不再有隔離性就業(yè)，就培育出了其他的機會。一個正在出現(xiàn)的趨勢就是，智力與發(fā)展性障礙者可以選擇進入大學或?qū)W院學習。2010年，美國教育部利用聯(lián)邦資金資助了智力與發(fā)展性障礙者的轉(zhuǎn)銜和高等教育項目，政府把資助金分給了27所學院，以促使創(chuàng)建和擴大針對智力殘疾人的高質(zhì)量的、融合模式下的綜合轉(zhuǎn)銜和高等教育項目。佛蒙特州立大學正是獲得資助的單位之一，大學在兩個校區(qū)開發(fā)了佛蒙特州思維學院（Think College Vermont）項目。該項目是針對智力與發(fā)展性障礙者尋求大學體驗和職業(yè)路徑的創(chuàng)新性、包容性、學術(shù)性、社會及職業(yè)性的項目。參與者要獲得有12學分的學院學習文憑，項目內(nèi)容包括學術(shù)擴展、社交和娛樂活動、獨立生活和自我倡導技能以及工作體驗和職業(yè)技能等。為了幫助殘障者獲得包容性的、有支持的大學體驗，項目把以學生為本的規(guī)劃、學術(shù)指導和同伴導師等融合在一起。同伴導師是指那些在校的本科生，他們?yōu)闅堈险咛峁┮粚σ坏闹С?。導師則提供學術(shù)、社交和職業(yè)上的種種支持。當前，佛蒙特州立大學有13個學生和28個同伴導師。這類經(jīng)歷對同伴導師也有益處。

過去可能被送到庇護工場的智力與發(fā)展性障礙者，現(xiàn)在正在大學里接受教育并通過學習獲得文憑。經(jīng)過兩年的大學體驗，殘障學生們具備了雇主所需的各類軟技能（soft-skills）和就業(yè)能力，沿著這樣一條職業(yè)路徑前行并最終獲得了更好的工作。佛蒙特州思維學院畢業(yè)生的就業(yè)率達到了90%。該項目的成功，也在佛蒙特州的其他學院得到了復(fù)制。目前，佛蒙特州有6所學院參與了針對智力與發(fā)展性障礙者的高等教育項目。

總結(jié)

從1980年開始，佛蒙特州啟動了針對智力與發(fā)展性障礙者的社區(qū)融合就業(yè)，2002年，關(guān)閉了最后一間隔離式的庇護工場。當前，該州關(guān)注的焦點是提升就業(yè)效果，增進雇主參與，營造工作場所的自然支持，并完善高中轉(zhuǎn)銜和高等教育等選擇。人們過去常常抵制庇護工場的轉(zhuǎn)型，是因為他們深陷于原有模式里，無法想象沒有庇護工場的未來。時至今日，佛蒙特州已經(jīng)15年沒有開辦庇護工場，而殘障者的生活仍在繼續(xù)。庇護工場曾經(jīng)的參與者們也能在維系過去友誼的同時建立起新的友誼。他們參與為數(shù)眾多的活動，比如藝術(shù)、體育（如特奧會）和其他社區(qū)活動。一些機構(gòu)依舊舉辦假日聚會、夏日野餐及各類活動，用來維系人們所習慣的社區(qū)意識。

15年前，一位庇護工場參加者的母親曾極為擔心并反對關(guān)閉庇護工場。她的女兒除了庇護工場，其他什么都不知道。這位母親正是1967年那間庇護工場的創(chuàng)始者之一，并且在轉(zhuǎn)型過程中也保留著理事會成員的席位。然而，今天，她已經(jīng)成了一位社區(qū)融合就業(yè)的擁護者，因為她看到新生活正在讓她的女兒成長和成熟。她的女兒在當?shù)鼗浇糖嗄陼锖芑钴S，在那里，她可以游泳、騎馬，并且在兒童照護中心有一份工作，還能定期到當?shù)匦〔宛^與三五好友聚餐。這位母親說，通過參與社區(qū)活動，她女兒的交流能力和技能已有了很大程度的提高。 隨著智力與發(fā)展性障礙者融入社區(qū)的現(xiàn)象變得更常見而非令人意外，社區(qū)也越來越能夠歡迎和接受他們了。

[1]McLoughlin, C.S., Garner, J.B., & Callahan, M.J. Getting employed, staying employed: Job development and training for persons with severe handicaps, 1987.

[2]Murphy, S.T., & Rogan, P.M. Closing the shop: Conversion from sheltered to integrated work, 1995.

[3] Bellamy, G.T., Rhodes, L., Bourbeau, P., & Mank，D. Mental retardation services in sheltered workshops and day activity programs: Consumer benefits and policy alternatives. In F.R. Rusch (Ed.), Competitive Employment Issues. Baltimore, 1986.

[4]National Council on Disability. Subminimum Wage and Supported Employment, 2012.

[5]David M. Mank and Teresa A. Grossi . Employment: Renewed Investments. Inclusion, 2013, pp. 7-16.

[6]Rhode Island Consent Decree. United States Department of Justice, Civil Rights Division, 2014.

[7]Centers for Medicare & Medicaid Services. https:// www.cms.gov.

[8]U.S. Department of Labor. ODEP's Advisory Committee on Increasing Competitive Integrated Employment for Individuals with Disabilities, 2016.

[9]Wehman， P. Competitive employment in Virginia. In F.R. Rusch(Ed.), Competitive employment issues and strategies, 1986.

[10]Vogelsberg, R.T. Competitive employment in Vermont. In F.R. Rusch (Ed.), Competitive Employment Issues and Strategies. Baltimore, 1986.

[11]Braddock, D.L., Hemp, R.E., Rizzolo, M.C., Tanis, E.S., Haffer, L., and Wu, J. 2014.

[12]Butterworth, J., Winsor, J., Smith, F., Migliore, F., Domin, D., Timmons, J.C., Hall, A.C. State Data: The National Report on Employment Services and Outcomes. Institute for Community Inclusion. UMass-Boston, 2014.

[13]Coleman Institute and Department of Psychiatry, University of Colorado. Annual Report on Developmental Disabilities Services for State Fiscal Year 2014.

[14] Dague, B. Sheltered Employment, Sheltered Lives: Family Perspectives of Conversion to Community-Based Employment. Journal of Vocational Rehabilitation, 2012, 37(1) : 1-11.

[15]Vermont State Annual Report on Developmental Disabilities Services for State Fiscal Year 2014. Disabilities Services Division, Department of Disabilities, Aging and Independent Living, Agency of Human Services, State of Vermont.

[16] Zero Project. World Future Council, Geneva, Switzerlandhttps://zeroproject.org

（參考文獻有所刪減）

Vermont' s Journey Towards Inclusive Employment

Bryan Dague

An outline of the U.S.A.'s State of Vermont transformation from segregated, sheltered employment to integrated, community-based employment for individuals with intellectual and developmental disabilities is presented. Vermont started a supported employment demonstration project in 1980 and replicated and expanded the program throughout the state. In 2002, the last sheltered workshop was successfully converted to community-based employment.

The issues of policy change, training, and culture-shift needed to foster the conversion of sheltered workshops to communitybased employment services are explored, together with an examination of the current state of services and goals for the future.

Community-based employment; Sheltered workshops; Intellectual and developmental disabilities

C913.69

A

2095-0810(2017)26-0044-05

美國佛蒙特州立大學殘疾與社區(qū)融合中心 伯靈頓 05405

布萊恩·達格 副研究員；研究方向：殘疾人融合就業(yè)，就業(yè)項目技術(shù)支持與培訓

翻譯：李 超 河北大學管理學院 副教授