陳 靜

基于脆弱性視角的殘疾人就業(yè)政策研究*

陳 靜

脆弱性是指個人或者群體容易受到攻擊、傷害，并難以恢復(fù)的一種特性。在公共政策領(lǐng)域，脆弱性被認(rèn)為更多地產(chǎn)生于規(guī)制缺失、誤解，或政策不能得以有效執(zhí)行等。我國殘疾人就業(yè)系統(tǒng)具有顯著的脆弱性特征，凸顯于系統(tǒng)內(nèi)部的不穩(wěn)定性、對自然或人為侵?jǐn)_的高度敏感性、易損害性，以及傷害后的弱復(fù)原性。殘疾人就業(yè)系統(tǒng)的脆弱性表達(dá)要求建立完整的公共政策支持體系，包括基礎(chǔ)性的權(quán)能提升政策、常態(tài)化的在業(yè)支持政策和特殊性的危機(jī)管理政策。

殘疾人就業(yè)；脆弱性；政策體系

“就業(yè)即最好的保障”是社會政策的基本原則之一。對殘疾人而言，就業(yè)對他們生存、生活及生命價值的意義無須過多贅述。實(shí)踐中，殘疾人就業(yè)是一個涉及醫(yī)療康復(fù)、社會救助、社會福利、教育、公共服務(wù)等多個政策領(lǐng)域的復(fù)雜問題。長期以來，政府部門及學(xué)術(shù)界對殘疾人就業(yè)問題多有關(guān)注，形成了共同參與、推進(jìn)的積極態(tài)勢。既有研究大致可分為三個層面：一是關(guān)于價值觀和理念的探討。優(yōu)勢視角、積極福利、發(fā)展型政策等理念被學(xué)者們闡釋、發(fā)展，并應(yīng)用于政策分析[1，2]。二是描述性狀態(tài)研究,包括殘疾人就業(yè)現(xiàn)狀、特征及影響因素，目的在于探尋問題之所在[3-5]。三是應(yīng)對性策略研究,包括國外殘疾人就業(yè)模式借鑒,殘疾人就業(yè)政策規(guī)劃、策略建議及政策效果評估等，意圖建構(gòu)我國殘疾人就業(yè)保障體系[6，7]。這些研究大都著眼于殘疾人“就業(yè)難”以及“如何提高就業(yè)率”的探討。實(shí)踐中，殘疾人就業(yè)不僅是困難的，也是脆弱的，是一個包含就業(yè)、在業(yè)、失業(yè)、再就業(yè)以致反復(fù)的、具有連續(xù)性特征的動態(tài)發(fā)展過程。殘疾人就業(yè)系統(tǒng)的這種脆弱性，既受自然因素的影響，更與來自社會及公共領(lǐng)域的行動是否合適、是否有效休戚相關(guān)。本文從脆弱性這一概念出發(fā)，嘗試建立基于這一視角的分析框架，探討殘疾人就業(yè)反脆弱性政策體系的構(gòu)建。

1.脆弱性及其分析范式

脆弱性（vulnerability ）一詞可以追溯到拉丁文中的vulnus和vulnerare，意指“容易被傷害”或“面對攻擊而無力防御”[8]。牛津英文字典對脆弱性的解釋是“對身體或情感上的傷害的接受能力”。脆弱性概念最早被運(yùn)用于工程科學(xué)領(lǐng)域，20世紀(jì)70年代以來，也越來越多地被擴(kuò)展至社會、經(jīng)濟(jì)、政治層面，從而成為一個內(nèi)涵廣泛、極具張力的詞匯。脆弱性指的是系統(tǒng)本身的一種屬性或稱為內(nèi)在屬性，是對某一系統(tǒng)（群體或個體）面對內(nèi)部和外界侵襲或擾動時的易感性(Susceptibility)和抗逆力(Resilience)的一種考量或衡量，也是系統(tǒng)承受不利影響或壓力的能力。脆弱性的概念有三重含義：首先，它表明特定系統(tǒng)(個體或群體)存在內(nèi)在不穩(wěn)定性；其次，該系統(tǒng)、個體對來自外界（自然或人為）的侵?jǐn)_和變化等比較敏感；再次，在外來侵?jǐn)_、外部環(huán)境變化的影響、脅迫下，該系統(tǒng)或個體容易遭受某種程度的損失或損害，并且難以復(fù)原[9]。風(fēng)險(xiǎn)(risk)、敏感度（sensitivity）、適應(yīng)性（adaptive capacity）、恢復(fù)力(resilience)等系列概念與脆弱性聯(lián)系在一起，成為一個復(fù)雜的概念集合體[10]。

脆弱性通過放大或縮小事件（危險(xiǎn)源）對系統(tǒng)的作用從而影響到事件的后果。通常情況下，某一系統(tǒng)所處的環(huán)境中產(chǎn)生對其有負(fù)面影響的事件或波動，系統(tǒng)由于其內(nèi)在結(jié)構(gòu)的不穩(wěn)定（缺陷或不足）而非常敏銳地感受到事件所帶來的威脅，并將不可避免地受到傷害。系統(tǒng)愈脆弱，其抗?fàn)?、回避、減少傷害以及從發(fā)生的傷害中恢復(fù)的能力就愈弱，反之，則可能在同一事件中不受傷害或者容易得到恢復(fù)。

從理論層面看，任何系統(tǒng)都有其天然的脆弱性，但其強(qiáng)弱程度卻受內(nèi)外因素影響，并呈現(xiàn)出本質(zhì)區(qū)別。脆弱性在社會群體中的分布是自然要素和社會要素雙重配置的結(jié)果，并在時空維度下呈現(xiàn)多種狀態(tài)函數(shù)。脆弱性的自然分布過程常與群體或個體所擁有的特征密切相關(guān)，如貧困、性別、種族、年齡、殘疾程度等可以造成風(fēng)險(xiǎn)成倍增加；其社會分布過程則強(qiáng)調(diào)政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化要素所造成的群體和個體在權(quán)利、資源方面可得性的差異，以此來解釋某一系統(tǒng)在面對侵?jǐn)_或風(fēng)險(xiǎn)時的感受程度、受影響程度、應(yīng)對與恢復(fù)能力等方面的差異性，以及由其引發(fā)的群體在面對危險(xiǎn)源時的脆弱性差異[11]。

需要指出的是，學(xué)術(shù)界對脆弱性概念的認(rèn)識經(jīng)歷了由靜態(tài)（作為事物限制性因素）到動態(tài)（作為系統(tǒng)或個體應(yīng)對能力）的轉(zhuǎn)變。脆弱性不是對系統(tǒng)某一時點(diǎn)或橫斷面狀態(tài)的概括，而是對系統(tǒng)面對侵?jǐn)_時所產(chǎn)生的一系列反應(yīng)過程特征的歸納提煉。因此，對系統(tǒng)脆弱性的認(rèn)知及應(yīng)對必須持有一種動態(tài)的視角。在此意義上，依據(jù)脆弱性理論邏輯所構(gòu)建的政策分析框架必然指向兩條分析路徑：常態(tài)下如何穩(wěn)固系統(tǒng)內(nèi)在屬性，以提升系統(tǒng)抗逆力；非常態(tài)下如何對事件進(jìn)行有效回應(yīng)和目標(biāo)性支持，以縮小危險(xiǎn)系數(shù)，最終達(dá)到較少的傷害及較快的恢復(fù)，以及在此過程中系統(tǒng)彈性的持續(xù)增強(qiáng)。

圖1 脆弱性概念及作用方式

2.殘疾人就業(yè)的脆弱性分析

如上所述，脆弱性的強(qiáng)弱與群體或個體的生理及心理健全程度密切相關(guān)，且這些個體因素會在社會環(huán)境與社會過程中不斷擴(kuò)展并增加影響的深刻程度。身心障礙及社會環(huán)境桎梏，使得殘疾人就業(yè)系統(tǒng)在社會實(shí)踐中表現(xiàn)得尤為脆弱。這一系統(tǒng)脆弱性的形成，是個體因素、社會因素、政策因素在自然過程及社會過程中相互滲透、交互影響的結(jié)果。其影響因素與基本過程如表1所示。

表1 殘疾人就業(yè)系統(tǒng)脆弱性的形成過程

無論是對于個人還是對于群體，殘疾人就業(yè)系統(tǒng)都具有顯著的脆弱性特征，這種脆弱性主要表現(xiàn)并根源于這一系統(tǒng)內(nèi)在的不穩(wěn)定性。

首先，就業(yè)過程的不穩(wěn)定性。就業(yè)過程的不穩(wěn)定性突出表現(xiàn)在兩個方面：就業(yè)難與就業(yè)途徑的偶然性與非正規(guī)性。在實(shí)踐中，殘疾人就業(yè)難問題依舊突出。殘疾人就業(yè)空間狹窄，存在嚴(yán)重的就業(yè)障礙；就業(yè)類型單一限制了就業(yè)收入[12]。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2013年度我國勞動年齡段生活能夠自理的城鎮(zhèn)殘疾人就業(yè)比例僅為37.3%，農(nóng)村為47.3%[13]。殘疾人就業(yè)難意味著，較之于健全人，他們更加難以通過主觀努力獲得其所期望的從業(yè)崗位。此種境況，固然在于殘疾人職業(yè)技能有限，無法勝任企業(yè)給自己安排的工作，究其原因，更可追溯至政府、企業(yè)和社會缺乏對殘疾人就業(yè)的深入研究和必要照顧。另一方面，殘疾人獲得工作機(jī)會或者職位所依靠的途徑有很大的偶然性和非正規(guī)性，通過熟人介紹找工作的比例，城鎮(zhèn)為66.4%，農(nóng)村為75.7%[13]，遠(yuǎn)超規(guī)范性途徑。即便是在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、機(jī)會眾多、政策相對完善的上海，調(diào)查顯示，依靠殘疾人勞動服務(wù)機(jī)構(gòu)、殘疾人專場招聘會和上海殘疾人招聘網(wǎng)等殘疾人就業(yè)服務(wù)的專業(yè)途徑而獲得工作的殘疾人僅占 28.52%的比例[14]。這就意味著“就業(yè)（再就業(yè)）無門”成為一種制度性障礙。

其次，殘疾人在業(yè)狀態(tài)的不穩(wěn)定性。失業(yè)率高、就業(yè)層級低、所得不足與公平缺失等事實(shí)注解了殘疾人在業(yè)的動蕩狀態(tài)。2007年《殘疾人就業(yè)條例》實(shí)施以來，不少用人單位都開始按照政府規(guī)定的比例安排殘疾人就業(yè)。但在就業(yè)率有所提高的同時，殘疾人失業(yè)率也在同步攀升。2013年，城鎮(zhèn)殘疾人登記失業(yè)率為10.8%，比上年度的9.2%上升了1.6個百分點(diǎn)，是全國城鎮(zhèn)登記失業(yè)率4.1% 的2.5倍之多[15]，實(shí)際失業(yè)狀況比數(shù)據(jù)呈現(xiàn)的更為嚴(yán)重。2011—2015年《中國殘疾人事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示（見表2），雖然近5年里每年新安排城鎮(zhèn)殘疾人就業(yè)人數(shù)達(dá)30萬左右，但城鎮(zhèn)殘疾人在業(yè)人數(shù)并沒有明顯增加，甚至還呈輕微下降趨勢，這也從另一層面證明了殘疾人失業(yè)的嚴(yán)重狀況。

在經(jīng)驗(yàn)層面，因?yàn)樾б鎵毫Α⑵缫暋⒐ぷ鳝h(huán)境障礙、人際溝通不良以及所得失衡等因素，殘疾人主動失業(yè)率與被動失業(yè)率雙高。一些地方性調(diào)查顯示，行業(yè)和崗位的擴(kuò)散效應(yīng)證明殘疾人就業(yè)渠道正在不斷拓寬，就業(yè)崗位逐漸增加，就業(yè)方向趨于多元，呈現(xiàn)令人欣喜之發(fā)展態(tài)勢。但總體而言，殘疾人在勞動力市場中仍處于邊緣地位，以中低級勞動、低水平技能為主，占到四分之三以上，集中于操作工、勤雜工、后勤人員等[16]。殘疾人在各個行業(yè)的平均收入都低于健全人，甚至與健全人在同一企業(yè)從事同樣的工作時，其收入也往往低于健全人。由于收入低，社會保障繳納不足，且工作的流動性強(qiáng)，在很多情況下，殘疾人就業(yè)所得并不能維持個人及其家庭的基本生活所需，致使這一群體生活貧困。《2013年度中國殘疾人狀況及小康進(jìn)程監(jiān)測報(bào)告》顯示，2013年度殘疾人家庭人均可支配收入僅為全國居民家庭人均可支配收入的56.7%，差距明顯。由于勞動就業(yè)的激勵效應(yīng)較差，很多殘疾人的就業(yè)愿望并不強(qiáng)烈，對工作的期望值較低，出現(xiàn)了不少寧肯“吃低?！薄俺跃戎倍辉腹ぷ鞯膫€體與現(xiàn)象。

殘疾人就業(yè)的種種特征使得他們呈現(xiàn)出與健全人尤為不同的心理期望和欲望，且對與就業(yè)有關(guān)的波動或侵?jǐn)_十分敏感。這些侵?jǐn)_來自個體、自然、政治、社會、經(jīng)濟(jì)等多個層面。由于殘疾人無論是處于在業(yè)狀態(tài)還是處于就業(yè)過程，都較健全人更為困難且不穩(wěn)定，因此，當(dāng)他們遭遇個人事故、自然環(huán)境侵?jǐn)_、政治需要、經(jīng)濟(jì)波動等問題或事件時，殘疾人就業(yè)——包括就業(yè)率、再就業(yè)率、就業(yè)收入等就更容易受到?jīng)_擊并產(chǎn)生動蕩。賴德勝等人的研究表明，殘疾人是就業(yè)中的弱勢群體，對各種經(jīng)濟(jì)變量十分敏感[17]。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)也證明了這一點(diǎn)。分析近五年的殘疾人就業(yè)數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，福利企業(yè)集中就業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)和個體就業(yè)兩種與市場關(guān)系強(qiáng)烈的殘疾人就業(yè)方式的比例顯著下降，不得不讓人直觀感受到殘疾人就業(yè)在經(jīng)濟(jì)周期性波動中所受的沖擊（見表2）。

表2 2011—2015年我國城鎮(zhèn)殘疾人就業(yè)狀況（單位：萬人）

與此同時，由于社會氛圍、主流價值觀以及公共政策體系難以為殘疾人提供足夠的保護(hù)和支持網(wǎng)絡(luò)，使得殘疾人在就業(yè)問題上受到?jīng)_擊時缺少必要的延展度和彈性。這也就意味著，殘疾人就業(yè)系統(tǒng)不僅對各種干擾和風(fēng)險(xiǎn)極為敏感且容易遭受損害，而且缺乏足夠的自我恢復(fù)力。

3.基于脆弱性視角的殘疾人就業(yè)政策建構(gòu)

公共政策學(xué)科中，脆弱性被視為一個社會建構(gòu)的議題，亦即系統(tǒng)或個體的脆弱性固然與種族、性別、年齡、殘疾等自然因素有關(guān)，但更產(chǎn)生于法律誤解、政策缺乏有效執(zhí)行以及規(guī)制能力受到限制。因此，關(guān)注殘疾人群體，優(yōu)化社會系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，構(gòu)建有序、穩(wěn)定、防護(hù)全面的殘疾人就業(yè)政策支持體系，強(qiáng)化福利政策的執(zhí)行等就成為消減殘疾人脆弱性的重要且直接的方式。20世紀(jì)80年代以來，我國逐步制定和實(shí)施了以《殘疾人就業(yè)條例》為基礎(chǔ)，以《無障礙環(huán)境建設(shè)條例》、《福利企業(yè)資格認(rèn)定辦法》和《按比例安排殘疾人就業(yè)辦法》等法規(guī)和規(guī)章為補(bǔ)充的殘疾人就業(yè)支持政策體系，開啟了公共政策制度化干預(yù)殘疾人就業(yè)的新時期。從內(nèi)容結(jié)構(gòu)來看，已經(jīng)形成了市場性就業(yè)政策、保護(hù)性就業(yè)政策和輔助性就業(yè)政策三個方面較完整的支持結(jié)構(gòu)[18]。在宏觀政策之外，部分地方政府也出臺了推動殘疾人就業(yè)的支持性措施。

但是，由于普遍存在的看待殘疾人的“問題視角”、“實(shí)現(xiàn)基本保障”的目標(biāo)取向以及制度間的沖突與排斥，我國的殘疾人就業(yè)支持政策總體而言有限且籠統(tǒng)，并未形成覆蓋殘疾人就業(yè)全過程的政策網(wǎng)絡(luò)。在實(shí)踐中，由于重視不足，監(jiān)管不力，協(xié)調(diào)缺失，以及主客體離散，使得政策的執(zhí)行存在較多疏漏之處。依據(jù)脆弱性理念所構(gòu)建的分析范式，應(yīng)該著力構(gòu)建內(nèi)涵豐富，包括權(quán)能提升、在業(yè)支持和危機(jī)管理在內(nèi)的多層次、多面向的殘疾人就業(yè)政策體系，在關(guān)注數(shù)量之外，構(gòu)建更加安全、穩(wěn)定和堅(jiān)韌的就業(yè)模式。

3.1 基礎(chǔ)性的權(quán)能提升政策：穩(wěn)定殘疾人就業(yè)系統(tǒng)的內(nèi)在屬性

脆弱性理論將系統(tǒng)的脆弱性首先歸因于系統(tǒng)自身的不穩(wěn)定性。殘疾人群體所擁有的與就業(yè)相關(guān)的權(quán)利以及能力，是這一系統(tǒng)的內(nèi)在特征，也是判斷該系統(tǒng)脆弱性程度的最重要指標(biāo)。在此意義上，強(qiáng)化、提升、穩(wěn)固殘疾人群體的內(nèi)在屬性自然成為治本之策。殘疾人就業(yè)權(quán)利是指政策部門和殘疾人自身對其所應(yīng)享有的，由社會和公共資源供給的教育、培訓(xùn)、資訊、崗位、社會保障等權(quán)利的認(rèn)知。殘疾人就業(yè)能力則指向奠定殘疾人就業(yè)基礎(chǔ)的能力要素：職業(yè)健康程度、生活能力、職業(yè)技能（包括技術(shù)、人際溝通能力、組織協(xié)調(diào)能力）等。

首先，要樹立殘疾人就業(yè)工作中權(quán)利意識覺醒與技能提升同步發(fā)展的政策理念。理念先于政策，長期以來制約我國殘疾人就業(yè)工作發(fā)展最核心的問題是意識問題，包括公共部門的施政理念以及殘疾人對自身權(quán)利的認(rèn)知。殘疾人，作為人類進(jìn)化與社會發(fā)展所付出的代價，其所遭受的生理與心理創(chuàng)傷，以及由此引發(fā)的社會過程的一系列遭遇，應(yīng)該由代表公共福祉的政府及社會給予補(bǔ)償，使其能夠與健全人一樣平等參與社會、享受文明。對殘疾人而言，這是權(quán)利而非乞求；對社會和政府而言，這是義務(wù)而非施舍。只有明晰這一根本理念，才能構(gòu)建并實(shí)施全面的殘疾人就業(yè)政策體系。盡管理論如此明確，在實(shí)際工作中踐行卻并不盡如人意。這一理念的傳播是一個長期的過程，需要學(xué)術(shù)界的倡導(dǎo)與宣揚(yáng)，更需要各級政府相關(guān)部門在文件、會議、實(shí)踐中不斷強(qiáng)調(diào)與強(qiáng)化，促使其深入人心。其次，要提升殘疾人的就業(yè)能力，著力積淀殘疾人“精準(zhǔn)就業(yè)”的內(nèi)在基礎(chǔ)。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)要從職業(yè)康復(fù)與職業(yè)教育兩個層面進(jìn)行。一方面，繼續(xù)為殘疾人群體提供各種職業(yè)康復(fù)服務(wù)，包括咨詢、診斷、評估、治療、器具適配等；另一方面，要著眼于為殘疾人群體提供與信息社會、服務(wù)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的包括生活技能、職業(yè)技術(shù)、實(shí)務(wù)操作、人際溝通在內(nèi)的教育培訓(xùn)。在此過程中，尤其要摒棄傳統(tǒng)的大規(guī)模、低水平、重復(fù)性的教育方式，秉承個性化和靈活性原則，引入性格特質(zhì)測評、就業(yè)需求調(diào)查、職業(yè)能力評估等科學(xué)方法，對接市場和企業(yè)，重點(diǎn)發(fā)展依托型培訓(xùn)、定向培訓(xùn)，構(gòu)建并實(shí)施殘疾人精準(zhǔn)康復(fù)、精準(zhǔn)教育戰(zhàn)略。

3.2 常態(tài)化的在業(yè)支持政策：發(fā)展殘疾人可持續(xù)的就業(yè)路徑

殘疾人就業(yè)路徑不外乎兩種：庇護(hù)性就業(yè)和開放性就業(yè)。庇護(hù)性就業(yè)是指集中安排殘疾人在保護(hù)性工場就業(yè)的模式。在我國，表現(xiàn)為福利企業(yè)集中安置殘疾人就業(yè)及輔助性就業(yè)兩種形式。庇護(hù)性就業(yè)對于殘疾人，尤其是傷殘程度較重，但仍有一定工作能力的殘疾人具有重要價值。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)環(huán)境和政策環(huán)境中，我們要繼續(xù)探討福利企業(yè)發(fā)展的扶持性政策，討論如何借助信息技術(shù)和現(xiàn)代服務(wù)經(jīng)濟(jì)平臺，創(chuàng)新福利產(chǎn)業(yè)模式，為殘疾人庇護(hù)性就業(yè)開辟新的方向。開放性就業(yè)指殘疾人在開放的勞動力市場中，與健全人一起生活、一起工作的就業(yè)模式。開放性就業(yè)更加有助于殘疾人融入主流社會，獲得更高的生活質(zhì)量。對于殘疾程度較輕的人而言，開放性就業(yè)所獲得的價值感要高于前一模式。在我國現(xiàn)行政策中，這一模式包括按比例安置就業(yè)、公益崗位安置就業(yè)和鼓勵殘疾人自主擇業(yè)三種基本形式。

在脆弱性理論看來，無論是庇護(hù)性就業(yè)模式還是開放性就業(yè)模式，重要的是不能滿足于“就業(yè)即是終結(jié)”的目標(biāo)取向，政策部門需要更加關(guān)注如何借助有效的、常態(tài)化的在業(yè)支持政策，穩(wěn)定殘疾人的就業(yè)狀態(tài)，降低殘疾人因?yàn)檫m應(yīng)不良而導(dǎo)致的主動或被動失業(yè)比率，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)固殘疾人就業(yè)系統(tǒng)內(nèi)在屬性的反脆弱性政策目標(biāo)。根據(jù)國內(nèi)外既有經(jīng)驗(yàn)，殘疾人在業(yè)支持至少要從兩個方面進(jìn)行政策考量：殘疾人在業(yè)支持和指向性工作環(huán)境改造，即所謂的“支持性就業(yè)”。支持性就業(yè)的重要特點(diǎn)是“上崗后培訓(xùn)和持續(xù)支持”，通過建立就業(yè)輔導(dǎo)員制度，經(jīng)由輔導(dǎo)員的現(xiàn)場支持和培訓(xùn)，包括工作技能培訓(xùn)、人際關(guān)系處理、權(quán)利維護(hù)等，幫助殘疾人適應(yīng)工作環(huán)境和內(nèi)容。當(dāng)前，我國殘疾人支持性就業(yè)的探索已經(jīng)起步。2014年，湖南省和山東省東營市開展支持性就業(yè)試點(diǎn)工作，嘗試實(shí)現(xiàn)智力殘疾人以支持性就業(yè)方式實(shí)現(xiàn)常態(tài)環(huán)境下的按比例就業(yè)。同年，在國際勞工組織的支持下，全國心智障礙服務(wù)創(chuàng)新聯(lián)會等組織已完成了四屆支持性就業(yè)輔導(dǎo)員課程培訓(xùn)，156名就業(yè)輔導(dǎo)員先后獲得了資質(zhì)證書。除此之外，由于殘疾人生理障礙引發(fā)的特殊需求，基于“工作平衡”理念的指向性殘疾人工作環(huán)境改造也是構(gòu)建就業(yè)支持政策體系、提升殘疾人就業(yè)質(zhì)量和穩(wěn)定性的重要層面。政府部門要采取“胡蘿卜加大棒”的方法，通過強(qiáng)制性規(guī)制、實(shí)施工資補(bǔ)貼、設(shè)立“雇主工作環(huán)境改造津貼”等方法[19]，激發(fā)企業(yè)主依據(jù)本企業(yè)殘疾職員的生理特點(diǎn)改造工作環(huán)境的積極性，為提升殘疾人的人力資本創(chuàng)造外部條件。上述種種措施，最終立足于消減殘疾人就業(yè)系統(tǒng)的脆弱性，實(shí)現(xiàn)持續(xù)、安全、穩(wěn)定的殘疾人就業(yè)目標(biāo)。

3.3 特殊性的危機(jī)管理政策：增強(qiáng)殘疾人就業(yè)系統(tǒng)的彈性

現(xiàn)代社會是一個風(fēng)險(xiǎn)叢生的社會，由于就業(yè)系統(tǒng)內(nèi)在的不穩(wěn)定性，殘疾人，無論是個人還是群體，其所處環(huán)境的任何波動，都容易對其就業(yè)途徑、在業(yè)狀態(tài)、職業(yè)收入等產(chǎn)生影響。系統(tǒng)的脆弱性也意味著殘疾人往往難以避免種種風(fēng)險(xiǎn)的侵?jǐn)_。囿于能力，殘疾人群體面對風(fēng)險(xiǎn)和傷害時，很難憑借個人的能力恢復(fù)正常狀態(tài)，這就需要公共政策在殘疾人就業(yè)系統(tǒng)遭遇事件或風(fēng)險(xiǎn)侵襲時對其實(shí)施針對性的保護(hù)和支持，給予殘疾人抵抗傷害的空間和時間，增強(qiáng)殘疾人就業(yè)系統(tǒng)的彈性。

殘疾人就業(yè)的危機(jī)管理政策理論上包括個人危機(jī)管理和群體危機(jī)管理兩類。前者主要針對由于個人或家庭原因而產(chǎn)生的就業(yè)不穩(wěn)定，包括個體化的疾病、意外事故、心理創(chuàng)傷、家庭變故、外部侵權(quán)、環(huán)境變動等。殘疾人就業(yè)系統(tǒng)的脆弱性使得他們在遇到危機(jī)或風(fēng)險(xiǎn)時，并不能具備如健全人一樣的應(yīng)對能力，因此，面對個人危機(jī)，首先要確保殘疾人及其家庭的生活安全，嘗試?yán)脻L存結(jié)余較多的失業(yè)保險(xiǎn)金，試行失業(yè)保險(xiǎn)殘疾人特殊待遇等。在此基礎(chǔ)上，將權(quán)利維護(hù)、創(chuàng)傷治療、在業(yè)支持或再就業(yè)視為一個連續(xù)性的整體任務(wù)，幫助殘疾人擺脫危機(jī)，恢復(fù)生活常態(tài)。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，一方面需要出臺針對殘疾人群體的特殊福利政策，如更高的社會救助標(biāo)準(zhǔn)、失業(yè)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、醫(yī)療救助標(biāo)準(zhǔn)、及時的法律援助和再就業(yè)安置等；另一方面，要建立由殘疾人聯(lián)合會、殘疾人社會服務(wù)組織、殘疾人職業(yè)中介機(jī)構(gòu)共同構(gòu)建的管理服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，為殘疾人提供及時全面的服務(wù)，避免他們在遭遇危機(jī)時求助無門。群體危機(jī)管理則關(guān)注群體性的特殊保護(hù)政策。譬如在經(jīng)濟(jì)衰退、金融危機(jī)的特殊時期，殘疾人失業(yè)率升高，再就業(yè)難，這時就有必要進(jìn)行群體危機(jī)管理，實(shí)施保護(hù)性政策。如加大對福利企業(yè)的財(cái)政支持力度，減免有關(guān)稅費(fèi)，為福利企業(yè)減輕負(fù)擔(dān)；采取政府優(yōu)先采購，在同等條件下，優(yōu)先采購福利企業(yè)專產(chǎn)、專營的產(chǎn)品或服務(wù)；特殊情況下甚至可以嘗試一定時期和一定范圍內(nèi)的殘疾人壟斷生產(chǎn)模式等。在政策實(shí)踐中，個人危機(jī)往往可以歸屬為群體危機(jī)，同樣，群體危機(jī)也可以分解為個人危機(jī)。因此，針對個人或群體的政策并非涇渭分明，互不相干，而是要相互支持，協(xié)調(diào)整合。

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Research on Employment Policy of Disabled People on the Perspective of Vulnerability

CHEN Jing

Vulnerability is the characteristic which easily be attacked, hurt, and hard to recover in individuals or groups. In the field of public policy, it is due to the lack of regulation, misunderstanding, or policies cannot be effectively implemented, etc. The employment system of the disabled in China has significant vulnerability, its instability, high sensitivity to the natural or human intrusion, easily vulnerable and weak resilience. The vulnerability requires the complete public policy system, including the basic policies to improve rights and functions, the normalization policies to support employed, and the special policies to crisis management.

Employment of disabled people; Vulnerability; Policy system

C913.69

A

2095-0810(2017)26-0055-06

國家社科基金一般項(xiàng)目（14BSH104）；江蘇高校哲學(xué)社會科學(xué)指導(dǎo)性計(jì)劃項(xiàng)目（2016SJD840011）

中國礦業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院 徐州 221116

陳 靜 管理學(xué)博士 講師；研究方向：殘疾人福利，老年福利