劉 翔周 沛

殘疾人托養(yǎng)專業(yè)化服務(wù)研究
——以無錫市為例

劉 翔1周 沛2

殘疾人托養(yǎng)專業(yè)化服務(wù)是殘疾人事業(yè)中的重要內(nèi)容，如何更好地滿足殘疾人的需求，為殘疾人群體提供專業(yè)、優(yōu)質(zhì)的社會服務(wù)，是殘疾人工作中需要加以認(rèn)真研究和落實的問題。從無錫市殘疾人服務(wù)實踐來看，在取得一定成績與經(jīng)驗的同時，殘疾人托養(yǎng)專業(yè)化服務(wù)還面臨著專業(yè)化服務(wù)供給精準(zhǔn)度不夠、專業(yè)化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)制定不細(xì)、監(jiān)管評估機制匱乏、托養(yǎng)服務(wù)專業(yè)化人才供需失衡、托養(yǎng)專業(yè)化服務(wù)發(fā)展的財政限制等諸多障礙，亟須從地方化與民間性、個性化與職業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化與規(guī)范化、社會化與市場化等角度構(gòu)建殘疾人托養(yǎng)專業(yè)化服務(wù)體系；破除困境、消除障礙，推動殘疾人托養(yǎng)專業(yè)化服務(wù)的發(fā)展。

殘疾人；托養(yǎng)服務(wù)專業(yè)化；精準(zhǔn)助殘；體系建構(gòu)

殘疾人托養(yǎng)專業(yè)化服務(wù)是指運用專業(yè)技術(shù)和標(biāo)準(zhǔn)，為不同殘疾類型、不同殘疾程度的殘疾人提供社會服務(wù)，對于提高殘疾人生活自理能力、社會適應(yīng)能力及價值創(chuàng)造能力，改善殘疾人生存與發(fā)展?fàn)顩r，促進殘疾人共享經(jīng)濟社會發(fā)展成果，具有極為重要的理論意義與實踐意義。托養(yǎng)專業(yè)化服務(wù)體系的建立是殘疾人托養(yǎng)專業(yè)化服務(wù)的重要基礎(chǔ)性條件，是健全殘疾人社會服務(wù)體系、完善全民社會保障體系過程中的重要內(nèi)容。目前，我國殘疾人托養(yǎng)服務(wù)尚處于保急需、打基礎(chǔ)、強服務(wù)、建機制的起步階段，在不斷探索實踐的同時，要以理論指導(dǎo)實踐，用實踐豐富理論，積極探索符合我國國情的、與社會經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的殘疾人托養(yǎng)專業(yè)化服務(wù)發(fā)展之路。一方面，使殘疾人家庭實現(xiàn)從“看護一個人，拖累一家人”到“一人被托養(yǎng)，全家得解放”；另一方面，通過專業(yè)化托養(yǎng)服務(wù)，促進殘疾人的社會融入和生活獨立，體現(xiàn)其尊嚴(yán)和價值。隨著我國全面小康建設(shè)的不斷深化，如何提高殘疾人托養(yǎng)專業(yè)化服務(wù)水平，構(gòu)建殘疾人托養(yǎng)專業(yè)服務(wù)體系，是我國殘疾人事業(yè)發(fā)展中亟待探討解決的理論與實踐問題。

1.殘疾人托養(yǎng)專業(yè)化服務(wù)內(nèi)涵

美國社會學(xué)者格林伍德（C.E Greenwood）認(rèn)為，專業(yè)的構(gòu)成要素有五個方面：系統(tǒng)的知識體系，專業(yè)的判斷標(biāo)準(zhǔn)，專業(yè)的道德和信條，專業(yè)文化（專業(yè)理念、態(tài)度、規(guī)范），獲得認(rèn)同[1]。而班克思（O.Banks）則認(rèn)為，專業(yè)化包含培訓(xùn)、知識體系、倫理規(guī)范、專業(yè)自主權(quán)、資格、報酬等六個方面[2]?；跉埣踩送叙B(yǎng)專業(yè)化服務(wù)的思考，其應(yīng)該在一定的原則框架下才能得到很好的運作。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)格林伍德和班克思對專業(yè)化的界定，結(jié)合我國殘疾人托養(yǎng)服務(wù)的實踐，無論從價值維度還是從工具理性的角度，可將殘疾人專業(yè)化服務(wù)內(nèi)涵概括為三個方面：

一是殘疾人托養(yǎng)服務(wù)知識、技能的專業(yè)性。托養(yǎng)服務(wù)知識與技能的專業(yè)性，是殘疾人托養(yǎng)專業(yè)化服務(wù)的基礎(chǔ)性條件。只有知識和技能的專業(yè)性，才能促使殘疾人的基本生活照料和護理、職業(yè)康復(fù)、勞動技能訓(xùn)練、運動功能訓(xùn)練，以及殘疾人潛能開發(fā)等方面有質(zhì)的提升，才能增強殘疾人的社會適應(yīng)能力和職業(yè)康復(fù)能力，回應(yīng)殘疾人的發(fā)展需求，促進其社會融合。

二是殘疾人托養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)與托養(yǎng)工作人員的專業(yè)性。托養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)與人員的專業(yè)性，是殘疾人托養(yǎng)專業(yè)化服務(wù)的基本物質(zhì)基礎(chǔ)。只有機構(gòu)和人員專業(yè)性，才能使殘疾人各類托養(yǎng)服務(wù)得到有效保證。

三是殘疾人托養(yǎng)服務(wù)供給對殘疾人需求回應(yīng)的專業(yè)性。殘疾人托養(yǎng)需求專業(yè)性應(yīng)對或供給，是殘疾人托養(yǎng)服務(wù)的實際專業(yè)化運作過程。唯有如此，殘疾人托養(yǎng)專業(yè)化服務(wù)才能實現(xiàn)。通過提供多元化、個性化、專業(yè)化的托養(yǎng)服務(wù)，提高殘疾人的獲得感與生活幸福感。

2.無錫市殘疾人托養(yǎng)專業(yè)化服務(wù)探索

以殘疾人托養(yǎng)專業(yè)化服務(wù)內(nèi)涵做依據(jù)，無錫市已具殘疾人托養(yǎng)專業(yè)化服務(wù)雛形。近年來，在市委、市政府的支持下，無錫市殘聯(lián)成立了專業(yè)化的殘疾人托養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)；開展殘疾人托養(yǎng)服務(wù)知識與技能的培訓(xùn)；以專業(yè)化手法滿足殘疾人需求；注重對殘疾人的專業(yè)化服務(wù)供給，提高其生活質(zhì)量和生活滿意度，著重殘疾人的能力培養(yǎng)與潛力開發(fā)，讓殘疾人能夠得到很好的社會融合。其基本點可以歸納為：

第一，殘疾人托養(yǎng)專業(yè)化服務(wù)基本架構(gòu)。無錫市殘聯(lián)托養(yǎng)服務(wù)從2007年開始起步，經(jīng)過10年的發(fā)展，全市已建成殘疾人托養(yǎng)服務(wù)的寄宿和日間照料型、庇護就業(yè)型、工（農(nóng)）療養(yǎng)護型等多種類型的托養(yǎng)機構(gòu)118家；建立了以居家托養(yǎng)為基礎(chǔ)、社區(qū)日間照料為依托、機構(gòu)托養(yǎng)為補充的托養(yǎng)服務(wù)體系。提供各類專門化與專業(yè)化服務(wù)，惠及6000多名殘疾人，占16至60歲無業(yè)、重度殘疾人的70%，在很大程度上滿足了殘疾人多樣化、個性化、類別化的專業(yè)化服務(wù)需求。

第二，殘疾人托養(yǎng)專業(yè)化服務(wù)的需求結(jié)構(gòu)。殘疾人托養(yǎng)專業(yè)化服務(wù)方式和服務(wù)機構(gòu)的選擇受殘疾類別分布、服務(wù)需求及經(jīng)濟實力等因素的影響。為了解和掌握無錫市重度殘疾人和多重殘疾人托養(yǎng)服務(wù)的需求狀況，無錫市殘聯(lián)于2016年對2.77萬持證的重度和多重殘疾人進行了托養(yǎng)專業(yè)化服務(wù)需求調(diào)查。結(jié)果顯示，殘疾人中，70%選擇居家托養(yǎng)服務(wù)，27%選擇日間照料服務(wù)，3%選擇機構(gòu)托養(yǎng)服務(wù)（即無錫殘疾人托養(yǎng)服務(wù)的“70273結(jié)構(gòu)”）。根據(jù)調(diào)查結(jié)果，無錫市殘聯(lián)結(jié)合本地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r與政府財政承受能力，堅持政府主導(dǎo)原則，充分運用社會力量，積極引導(dǎo)多元主體共同參與，因地制宜地開展了不同形式的殘疾人托養(yǎng)專業(yè)化服務(wù)的實踐與探索。為便于殘疾人根據(jù)自身情況選擇專業(yè)化托養(yǎng)方式和托養(yǎng)機構(gòu)，無錫市殘聯(lián)還采取相關(guān)傾斜政策來推進托養(yǎng)專業(yè)化服務(wù)，如對低保對象中的重度殘疾人在發(fā)放全額低保金的同時，按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放重殘補貼金；對低保范圍以外、無收入來源的重度殘疾人則按照當(dāng)?shù)叵M水平和人均收入給予一定的生活救助金，以增加殘疾人的家庭收入，從而更好地激發(fā)了殘疾人接受托養(yǎng)專業(yè)化服務(wù)的意愿。

第三，殘疾人托養(yǎng)專業(yè)化服務(wù)培訓(xùn)與培育。為提升殘疾人日間照料、居家托養(yǎng)、機構(gòu)托養(yǎng)的專業(yè)化服務(wù)水平，無錫市殘聯(lián)注重托養(yǎng)機構(gòu)及托養(yǎng)服務(wù)人員的專業(yè)化服務(wù)能力培訓(xùn)、培育及評估；對殘疾人公益服務(wù)進行績效評價，培育助殘社會組織，負(fù)責(zé)各類托養(yǎng)服務(wù)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和培訓(xùn)，為托養(yǎng)服務(wù)的專業(yè)化打下了堅實基礎(chǔ)。在堅持專業(yè)化服務(wù)培育為先的原則下，無錫市初步建立了托養(yǎng)服務(wù)的專業(yè)化工作隊伍，基本形成了由醫(yī)學(xué)、特殊教育、社會工作背景人員參與的服務(wù)體系；定期聘請專家團隊進行培訓(xùn)和指導(dǎo)，涵蓋生活照料、醫(yī)療康復(fù)、社會保障、教育培訓(xùn)、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、扶貧幫困、文化體育、權(quán)益維護等方面的服務(wù)內(nèi)容。

第四，殘疾人托養(yǎng)專業(yè)化服務(wù)流程打造。殘疾人托養(yǎng)專業(yè)化服務(wù)得以有效開展，離不開科學(xué)、規(guī)范的運作過程。無錫市殘聯(lián)重視托養(yǎng)服務(wù)的工作流程建立，并將其貫穿于整個服務(wù)的始終。殘疾人托養(yǎng)服務(wù)專業(yè)化的基本流程是：步驟一，對殘疾人托養(yǎng)服務(wù)需求進行評估，詳細(xì)掌握殘疾人對托養(yǎng)服務(wù)的需求。步驟二，在殘疾人選擇托養(yǎng)機構(gòu)后由機構(gòu)對殘疾人進行功能評估。功能評估主要通過專業(yè)化團隊協(xié)作進行，根據(jù)評估結(jié)果制訂和實施個性化托養(yǎng)服務(wù)計劃，簽訂托養(yǎng)協(xié)議，并給予殘疾人階段性目標(biāo)及建議。從殘疾人獨立生活能力、人際關(guān)系改善、是否就業(yè)等方面制定托養(yǎng)服務(wù)是否專業(yè)有效的標(biāo)準(zhǔn)。步驟三，托養(yǎng)服務(wù)過程中的相關(guān)專業(yè)技術(shù)要求。根據(jù)不同殘疾類型與殘疾程度，制定相應(yīng)的托養(yǎng)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。步驟四，托養(yǎng)專業(yè)化服務(wù)評估。根據(jù)托養(yǎng)協(xié)議，在托養(yǎng)服務(wù)過程結(jié)束后，由專門機構(gòu)進行殘疾人托養(yǎng)專業(yè)化服務(wù)評估，及時調(diào)整服務(wù)目標(biāo)，以總結(jié)經(jīng)驗，提升后續(xù)服務(wù)水平。

3.殘疾人托養(yǎng)專業(yè)化服務(wù)的發(fā)展限制

在取得一定成績的同時，無錫市殘疾人托養(yǎng)服務(wù)工作從整體上看還存在一定的發(fā)展限制，與無錫市的社會經(jīng)濟發(fā)展水平相比仍相對滯后，殘疾人群體的生活水平與社會成員的平均生活水平相比尚存在較大差距。以基本生活照料為主的單一化托養(yǎng)服務(wù)難以滿足殘疾人多元化、特殊化、類別化的服務(wù)需求。無錫市殘疾人托養(yǎng)專業(yè)化服務(wù)在發(fā)展過程中面臨諸多瓶頸，其主要原因是由于專業(yè)性托養(yǎng)服務(wù)的供給側(cè)與需求側(cè)失衡。為此，構(gòu)建專業(yè)化的服務(wù)體系才是解決當(dāng)前殘疾人托養(yǎng)服務(wù)事業(yè)發(fā)展困境的治本之策。

3.1 托養(yǎng)服務(wù)專業(yè)化發(fā)展的財政限制

在構(gòu)建“投資主體多元化、服務(wù)層次多樣化、城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”的殘疾人托養(yǎng)專業(yè)化服務(wù)發(fā)展格局以及加強托養(yǎng)機構(gòu)管理人員和護理人員的培訓(xùn)工作中，要解決好托養(yǎng)專業(yè)化服務(wù)發(fā)展和財政投入之間的平衡關(guān)系，為托養(yǎng)服務(wù)持續(xù)發(fā)展打下基礎(chǔ)。隨著日益增長的殘疾人托養(yǎng)服務(wù)需求，對于殘疾人托養(yǎng)專業(yè)化服務(wù)的資金需求也相應(yīng)增加。2017年無錫市殘聯(lián)的財政預(yù)算公開說明中，市區(qū)殘疾人庇護、托養(yǎng)機構(gòu)扶持項目為218萬元，占總預(yù)算6549.99萬元的0.033%。盡管無錫市在總體上對殘疾人事業(yè)發(fā)展的投入逐年增加，但是殘疾人托養(yǎng)服務(wù)的資金增加數(shù)額較小，增加幅度不大，對擴大殘疾人托養(yǎng)專業(yè)化服務(wù)發(fā)展建設(shè)構(gòu)成了一定的限制。無錫市重度殘疾人托養(yǎng)中心設(shè)生活護理區(qū)、公共服務(wù)區(qū)、娛樂活動區(qū)、醫(yī)療康復(fù)區(qū)、工療培訓(xùn)區(qū)、自理能力訓(xùn)練區(qū)等，集殘疾人生活照料、醫(yī)療康復(fù)、精神撫慰、勞動參與、技能培訓(xùn)、文化娛樂等為一體。復(fù)合型的功能與殘疾人托養(yǎng)服務(wù)個性化需求的有效平衡需財政投入加以有效支撐，需進一步投入資金促其發(fā)展。殘疾人托養(yǎng)專業(yè)化服務(wù)需要為殘疾人提供更加精細(xì)化、有針對性的服務(wù)，而專業(yè)化人才隊伍培訓(xùn)建設(shè)、托養(yǎng)服務(wù)輔助器具配置、托養(yǎng)服務(wù)與國際先進服務(wù)接軌、機構(gòu)的運營維護、經(jīng)驗學(xué)習(xí)與交流、托養(yǎng)服務(wù)的精準(zhǔn)供給、標(biāo)準(zhǔn)化的流程設(shè)定等都需要加大投入，以滿足對殘疾人托養(yǎng)專業(yè)化服務(wù)發(fā)展的需求。

3.2 托養(yǎng)專業(yè)化服務(wù)人才供需失衡

殘疾人托養(yǎng)服務(wù)人才短缺不僅僅是簡單的數(shù)量型緊缺，更體現(xiàn)在結(jié)構(gòu)型短缺，如何更有效地為殘疾人群體提供專業(yè)化的托養(yǎng)服務(wù)，需要人才供給和需求進行適度匹配，提升人才供給側(cè)培育質(zhì)量。結(jié)合殘疾人實際托養(yǎng)服務(wù)需求，殘疾人日常生活需求可歸類為康復(fù)與安全、溝通與交往、認(rèn)同與尊重、發(fā)展與自我實現(xiàn)四個方面，這就要求在服務(wù)實現(xiàn)的過程中，服務(wù)人員要具備較高的能力素質(zhì)，對上述四方面需求能統(tǒng)籌兼顧。殘疾人能夠借助專業(yè)人員與機構(gòu)的幫助發(fā)揮自己的潛能，解決面臨的問題[3]。但是，受薪資待遇、發(fā)展空間、工作環(huán)境、福利水平等因素的影響，殘疾人托養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)人員流動性強，很難組建一支穩(wěn)定的、高素質(zhì)的人才隊伍，為殘疾人提供醫(yī)療康復(fù)、情感溝通、教育培訓(xùn)、就業(yè)促進等專業(yè)化托養(yǎng)服務(wù)。數(shù)據(jù)表明，我國目前托養(yǎng)機構(gòu)中68%的工作人員是高中及以下教育水平，31%的工作人員是大專及以上教育水平，接受研究生教育的僅有1%，專業(yè)人員缺乏可見一斑。

截至2015年底，無錫市有各類托養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)120家，為5035名智力、精神和肢體殘疾人提供托養(yǎng)服務(wù)。其中，集中托養(yǎng)490人，居家安養(yǎng)3530人，日間照料1015人，占有托養(yǎng)需求殘疾人比例的18.2%。就機構(gòu)的數(shù)量和托養(yǎng)服務(wù)對象的人次而言，可見托養(yǎng)服務(wù)專業(yè)化對專業(yè)化人才的迫切需求。隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展與人民生活水平的不斷提高，殘疾人托養(yǎng)服務(wù)中飛速增長的專業(yè)化需求與托養(yǎng)服務(wù)人員非專業(yè)化之間的矛盾逐步加劇，成為殘疾人托養(yǎng)服務(wù)發(fā)展過程中迫切需要解決的問題。

3.3 專業(yè)化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)及監(jiān)管評估機制匱乏

標(biāo)準(zhǔn)化是衡量專業(yè)性的重要維度，要對高度復(fù)雜的事務(wù)和行為實踐進行抽象歸納、總結(jié)，量化或質(zhì)化為具體的服務(wù)細(xì)節(jié)與標(biāo)準(zhǔn)。進一步指導(dǎo)殘疾人托養(yǎng)的服務(wù)過程，可提升效率，節(jié)約成本，促進殘疾人事業(yè)的發(fā)展。專業(yè)化的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和完善的監(jiān)管評估機制，對于提高殘疾人的服務(wù)滿意度、推動各地區(qū)殘疾人托養(yǎng)服務(wù)事業(yè)的一體化發(fā)展至關(guān)重要。標(biāo)準(zhǔn)化及其監(jiān)管評估機制的重要意義在于優(yōu)化托養(yǎng)服務(wù)過程、秩序的適應(yīng)性，防止錯位發(fā)展，提升殘疾人托養(yǎng)專業(yè)化服務(wù)的精準(zhǔn)度、有效性。由于托養(yǎng)服務(wù)處于起步階段，國家尚未出臺殘疾人托養(yǎng)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，僅在2013年出臺了《殘疾人托養(yǎng)服務(wù)基本規(guī)范（試行）》和2016年出臺了《政府購買殘疾人托養(yǎng)服務(wù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范》，對托養(yǎng)服務(wù)的對象、服務(wù)內(nèi)容進行了規(guī)范，而對于托養(yǎng)服務(wù)內(nèi)容的標(biāo)準(zhǔn)和評估標(biāo)準(zhǔn)沒有進行詳細(xì)闡述。所以，殘疾人托養(yǎng)機構(gòu)服務(wù)供給過程比較粗疏，加之服務(wù)人員的素質(zhì)及能力良莠不齊，無法保證服務(wù)的規(guī)范性和專業(yè)性，導(dǎo)致服務(wù)質(zhì)量、效率及服務(wù)對象的用戶體驗感無法得到有效提升。

3.4 專業(yè)化服務(wù)供給缺乏精準(zhǔn)度

精準(zhǔn)供給是殘疾人托養(yǎng)服務(wù)的重要維度。把服務(wù)提供給誰？提供什么樣的托養(yǎng)服務(wù)？如何有效提供托養(yǎng)服務(wù)？這是服務(wù)精準(zhǔn)的前提。目前，無錫市殘疾人托養(yǎng)服務(wù)供給模式選擇為：70%的居家托養(yǎng)為主，27%的日間照料為輔，3%的機構(gòu)托養(yǎng)為補充。殘疾人托養(yǎng)機構(gòu)作為機構(gòu)服務(wù)的供給主體，是殘疾人托養(yǎng)服務(wù)體系的重要組成部分，且隨著老齡化的不斷深入，日間照料需求會進一步擴大，居家托養(yǎng)與機構(gòu)托養(yǎng)服務(wù)的規(guī)模有一定比例的縮減。無錫市各類托養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)在日常管理運營中存在著精準(zhǔn)度不夠等發(fā)展限制問題。首先，運營理念滯后，體現(xiàn)為重生活照料而輕社會適應(yīng)和職業(yè)康復(fù)，重普適性服務(wù)而輕個性化服務(wù)，重物質(zhì)幫扶而輕精神慰藉，未能將殘疾人的生存發(fā)展需求和機構(gòu)管理運營與服務(wù)專業(yè)化供給有機融合。其次，機構(gòu)內(nèi)部管理水平欠高，投資權(quán)、使用權(quán)和管理權(quán)常不明晰，導(dǎo)致機構(gòu)的管理效率無法得到有效提升，管理成本居高不下，影響了托養(yǎng)服務(wù)的精準(zhǔn)度。再次，缺乏科學(xué)化的平臺以促進信息交流與資源共享，有限的社會資源沒能得到充分利用，托養(yǎng)服務(wù)的精準(zhǔn)度難免受到影響。

4.殘疾人托養(yǎng)專業(yè)化服務(wù)體系構(gòu)建

隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展與致殘因素的增加，殘疾人托養(yǎng)服務(wù)需求也隨之增加，對服務(wù)質(zhì)量的要求也不斷提高，原有的基本生活照料已無法滿足殘疾人對殘疾人托養(yǎng)專業(yè)化服務(wù)的需求，托養(yǎng)服務(wù)的專業(yè)化、優(yōu)質(zhì)化、個性化、精準(zhǔn)化和社區(qū)化是今后的發(fā)展趨勢。針對殘疾人托養(yǎng)專業(yè)化服務(wù)面臨的各種限制，需要通過構(gòu)建完善的專業(yè)化服務(wù)體系來提升服務(wù)質(zhì)量與水平。殘疾人托養(yǎng)專業(yè)化服務(wù)體系包括多元化的服務(wù)內(nèi)容、人性化的服務(wù)方式、專業(yè)化的服務(wù)手法、規(guī)范化的服務(wù)流程以及公益性的服務(wù)目的等，還包括專業(yè)化的殘疾人托養(yǎng)服務(wù)工作隊伍、詳細(xì)的托養(yǎng)專業(yè)化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等。殘疾人托養(yǎng)專業(yè)化服務(wù)體系的構(gòu)建，需要在以下幾個方面加以努力。

4.1 地方化與民間性：托養(yǎng)服務(wù)體系的資金支撐

殘疾人托養(yǎng)專業(yè)化服務(wù)需要一個專業(yè)特征明顯、責(zé)任分工明確、角色定位清晰的服務(wù)體系。政府作為管理公共事務(wù)、提供社會服務(wù)的責(zé)任主體，在殘疾人托養(yǎng)服務(wù)發(fā)展過程中應(yīng)明確角色定位，積極發(fā)揮主導(dǎo)作用，在專業(yè)化發(fā)展資金投入和積極引導(dǎo)民間資本介入方面給予有力支持和政策保障。殘疾人托養(yǎng)專業(yè)化服務(wù)的發(fā)展離不開資金的支持，逐步提高對殘疾人托養(yǎng)服務(wù)的投資力度是托養(yǎng)專業(yè)化服務(wù)發(fā)展的基礎(chǔ)性條件。

一方面，是專業(yè)化托養(yǎng)服務(wù)財政支撐的地方化。與中央政府相比，地方政府在殘疾人托養(yǎng)服務(wù)的投資方面應(yīng)承擔(dān)起更多的財政責(zé)任，中央財政的投資只是發(fā)揮引導(dǎo)和支持的作用。如無錫市2015年低保內(nèi)重度殘疾人補貼金制度實現(xiàn)全覆蓋，共發(fā)放補貼金480萬元，惠及2729人。因此，無錫市應(yīng)因地制宜，結(jié)合本地區(qū)殘疾人群體的分布和需求狀況，根據(jù)不同的服務(wù)項目與服務(wù)模式，合理確定中央政府和地方政府的投資比例，并建立科學(xué)的投資增長機制，實現(xiàn)資金投入的長效化。

另一方面，是托養(yǎng)服務(wù)財政支撐的民間性。應(yīng)積極引導(dǎo)本土民間性資本的介入，特別是對于在殘疾人托養(yǎng)服務(wù)中占據(jù)基礎(chǔ)性地位，也是服務(wù)需求量最大的居家托養(yǎng)服務(wù)而言，單純依靠政府財政的資金支持已無法滿足日漸增長的專業(yè)化服務(wù)需求。無錫市政府應(yīng)逐步完善并落實如財政補貼、稅收減免、土地劃撥、物資援助等相關(guān)優(yōu)惠政策，加強對投資市場的監(jiān)督管理，構(gòu)建公平化、科學(xué)化、規(guī)范化的投資秩序，為民間資本投資殘疾人托養(yǎng)事業(yè)提供便利。

4.2 職業(yè)化與個性化：托養(yǎng)服務(wù)隊伍專業(yè)化

人才是第一資源，在殘疾人托養(yǎng)服務(wù)供給過程中，專業(yè)化人才隊伍特別是社會工作者隊伍的建設(shè)至關(guān)重要。應(yīng)大力培養(yǎng)及引進專業(yè)化人才，加強理論學(xué)習(xí)與技能培訓(xùn)，以切實提升服務(wù)質(zhì)量與效率，提高服務(wù)對象的服務(wù)滿意度。目前，無錫市殘聯(lián)正聯(lián)合政府相關(guān)部門、托養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)、科研教育機構(gòu)及專業(yè)化的培訓(xùn)組織，加強溝通協(xié)作，優(yōu)化整合資源，將專業(yè)化的工作方法、技能與措施融入服務(wù)人員的招聘、培訓(xùn)和留用之中，取得了明顯的成效。

一方面，促進托養(yǎng)服務(wù)工作者的職業(yè)化發(fā)展。提升專業(yè)化工作者的薪資待遇，為破除殘疾人托養(yǎng)服務(wù)人員短缺且流失嚴(yán)重的發(fā)展困境，制定出科學(xué)長效的待遇調(diào)整與確定機制，確保服務(wù)人員待遇水平的提高能與社會經(jīng)濟發(fā)展水平同步。托養(yǎng)機構(gòu)根據(jù)自身的實際運營狀況，為專業(yè)化服務(wù)人員發(fā)放工齡津貼、職稱津貼、技能津貼和學(xué)歷津貼等崗位津貼，切實提高托養(yǎng)專業(yè)化服務(wù)人員的工資待遇水平。在吸引更多專業(yè)人才加入的同時，確?，F(xiàn)有人員不會因工資待遇水平過低等問題而離崗，從而提高專業(yè)化人才隊伍的穩(wěn)定性。

另一方面，制定專業(yè)化、個性化的托養(yǎng)服務(wù)培訓(xùn)。專業(yè)化、個性化的托養(yǎng)服務(wù)是對“精準(zhǔn)助殘”理念的踐行，無錫市依托社會上的專業(yè)培訓(xùn)機構(gòu)與組織，定期對殘疾人托養(yǎng)服務(wù)人員開展針對性的專業(yè)培訓(xùn)與考核，在夯實理論基礎(chǔ)、提升職業(yè)技能的同時，確保從業(yè)人員精準(zhǔn)有效運用培訓(xùn)所學(xué)，為殘疾人提供更加專業(yè)、優(yōu)質(zhì)、高效的托養(yǎng)服務(wù)。同時，鼓勵各托養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)針對培訓(xùn)建立系統(tǒng)的管理、考核與晉升機制，以培訓(xùn)結(jié)果為依據(jù)，實施職業(yè)資格認(rèn)證和職務(wù)晉升政策，從而不斷吸納優(yōu)秀人才加入殘疾人托養(yǎng)服務(wù)專業(yè)人才隊伍。

4.3 標(biāo)準(zhǔn)化與規(guī)范化：托養(yǎng)服務(wù)方式專業(yè)化

國際標(biāo)準(zhǔn)化組織（ISO）對標(biāo)準(zhǔn)的界定是：“為了在一定的范圍內(nèi)獲得最佳秩序，經(jīng)協(xié)商一致制定并由公認(rèn)機構(gòu)批準(zhǔn)，共同使用的和重復(fù)使用的一種規(guī)范性文件?！盵4]不同的主、客體對標(biāo)準(zhǔn)化要求不同，但標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的目的、對象、范疇和主要特質(zhì)又保持高度一致。專業(yè)技術(shù)知識的運用過程與社會生活的方方面面都相關(guān)。殘疾人托養(yǎng)服務(wù)的專業(yè)技術(shù)知識來源于殘疾人的社會生活，為確保殘疾人托養(yǎng)專業(yè)化服務(wù)的供給，在明確服務(wù)對象和服務(wù)需求的基礎(chǔ)上，應(yīng)結(jié)合服務(wù)機構(gòu)的運營特點，制定專業(yè)化的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建完善的監(jiān)管評估機制；在提升服務(wù)質(zhì)量的同時，確保服務(wù)長期、持續(xù)、有效地供給，以托養(yǎng)專業(yè)化服務(wù)推動殘疾人托養(yǎng)事業(yè)的持續(xù)發(fā)展。

一是制定規(guī)范化的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。如瑞典現(xiàn)已實現(xiàn)了殘疾人托養(yǎng)的服務(wù)轉(zhuǎn)型，讓重度殘疾人群獲得各種康復(fù)和融入社會的機會，如良好的專業(yè)化支持性服務(wù)、津貼的有效供給、康復(fù)就業(yè)等[5]。為切實提高殘疾人托養(yǎng)服務(wù)的專業(yè)化程度，保證服務(wù)的質(zhì)量和效率，無錫市需要制定殘疾人托養(yǎng)服務(wù)質(zhì)量等級劃分及評定標(biāo)準(zhǔn)，并以此為依據(jù)，推廣殘疾人托養(yǎng)服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，確定殘疾人托養(yǎng)服務(wù)質(zhì)量等級概念。根據(jù)不同殘疾類型、不同殘疾等級、不同經(jīng)濟狀況、不同托養(yǎng)需求，提供針對性強、專業(yè)化程度高的個性化的托養(yǎng)服務(wù)，以滿足殘疾人群體多元化的服務(wù)需求。

二是構(gòu)建完善的監(jiān)管評估機制。完善的評估機制也是殘疾人托養(yǎng)專業(yè)化服務(wù)的重要維度，有效的評估可以保持托養(yǎng)服務(wù)的專業(yè)水準(zhǔn)，使殘疾人托養(yǎng)服務(wù)可持續(xù)。在借鑒其他試點先進經(jīng)驗并結(jié)合本地區(qū)實際情況的基礎(chǔ)上，無錫市開展托養(yǎng)機構(gòu)優(yōu)秀服務(wù)項目展示活動，內(nèi)容涵蓋殘疾人技能展示、殘疾人心理康復(fù)、智障朋友文化生活、殘疾人日常護理、社會助殘、精神殘疾人日間照料和康復(fù)以及殘疾人護理評估等內(nèi)容，增加了托養(yǎng)機構(gòu)服務(wù)的專業(yè)化內(nèi)涵。政府應(yīng)著手制定一套涉及多方考核指標(biāo)的殘疾人托養(yǎng)服務(wù)監(jiān)管評估體系，通過對服務(wù)的專業(yè)性、價格、標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量、內(nèi)容、規(guī)范化程度與滿意度等各個方面進行細(xì)致考核，全面系統(tǒng)地總結(jié)出服務(wù)過程中存在的問題與漏洞，并提出科學(xué)的整改意見，以推動殘疾人托養(yǎng)服務(wù)早日步入規(guī)范化、專業(yè)化的發(fā)展軌道。同時，著力培育和發(fā)展第三方評估機構(gòu)，引導(dǎo)其參與托養(yǎng)服務(wù)的監(jiān)管評估工作，利用其專業(yè)化的評估模式、評估能力及評估手段，在實現(xiàn)評估過程的客觀公正、公開透明的同時，提高評估工作的效率及公信力。

4.4 社會化與市場化：托養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)專業(yè)化運營

殘疾人托養(yǎng)服務(wù)供給主體多元性決定了社會和市場在服務(wù)過程中扮演著各自的重要角色。引入市場機制，調(diào)動社會力量，是殘疾人托養(yǎng)專業(yè)化服務(wù)良性發(fā)展的必要條件。無錫市惠山區(qū)將“居家養(yǎng)殘”列為2015年區(qū)政府為民辦實事項目之一全力推進。采取政府購買服務(wù)的形式，依托惠山區(qū)便民服務(wù)中心進行社會化運作，為全區(qū)70周歲以下未進入機構(gòu)、生活不能自理的近千名殘疾人提供上門援助服務(wù)，使他們足不出戶就能享受到專業(yè)化、規(guī)范化的以生活照料、康復(fù)護理、精神慰藉等為重點的個性化養(yǎng)殘服務(wù)，幫助他們解決了生活上的實際困難。總體來看，殘疾人托養(yǎng)機構(gòu)的運營模式有以下六種，即自建自營、專業(yè)托管、公辦民營、掛牌定點、購買服務(wù)以及BOT模式。在殘疾人托養(yǎng)機構(gòu)建設(shè)與發(fā)展過程中，無錫市嘗試綜合運用上述運營路徑，在降低機構(gòu)運營成本的同時，確保管理專業(yè)性與服務(wù)可控性，并從以下兩個方面逐步破除托養(yǎng)機構(gòu)專業(yè)化運營的難題。

一是擴大社會化的運營理念。引導(dǎo)社會力量參與殘疾人托養(yǎng)服務(wù)，鼓勵和扶持民營殘疾人服務(wù)機構(gòu)的創(chuàng)辦與運作。加大對民營非營利企業(yè)殘疾人服務(wù)機構(gòu)和殘疾人企業(yè)的扶持力度，不斷增加托養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)示范和骨干比例。無錫市基本實現(xiàn)了對殘疾人托養(yǎng)服務(wù)的社會化管護。同時，創(chuàng)新運營理念是企業(yè)、機構(gòu)或組織持久發(fā)展的不竭動力，也是托養(yǎng)專業(yè)化服務(wù)發(fā)展的源泉。殘疾人托養(yǎng)機構(gòu)應(yīng)將社會化的理念融入機構(gòu)運營之中。在服務(wù)供給的過程中，應(yīng)時刻以殘疾人及其家庭的現(xiàn)實需求為導(dǎo)向，樹立賦權(quán)增能的服務(wù)理念，變被動服務(wù)為主動服務(wù)，既強調(diào)服務(wù)供給又注重能力提升，重點關(guān)注并培育殘疾人的生存能力與環(huán)境適應(yīng)能力，開發(fā)殘疾人的潛能，為殘疾人盡早回歸社會、實現(xiàn)工作和生活的正?；瘎?chuàng)造條件[6]。

二是殘疾人托養(yǎng)服務(wù)的拓展。隨著殘疾人托養(yǎng)服務(wù)的社會化進程不斷加速，各類社會力量對其介入程度也在逐漸提高，為殘疾人托養(yǎng)機構(gòu)之間以及與其他社會服務(wù)機構(gòu)之間的交流合作營造良好的外部環(huán)境；堅持以社區(qū)為本的模式，發(fā)揮其社會融合的作用。[7]鑒于此，殘疾人托養(yǎng)機構(gòu)應(yīng)積極主動與其他社會服務(wù)機構(gòu)開展項目合作，并促成與合作方的資源整合、渠道并軌、信息共享、優(yōu)勢互補，以便在日常運營和服務(wù)供給過程中能相互幫扶、實現(xiàn)共贏。無錫市嘗試與專業(yè)的心理咨詢機構(gòu)進行項目合作，為殘疾人提供專業(yè)化的心理疏導(dǎo)與精神慰藉服務(wù)，既保證殘疾人的心理健康，又能為心理咨詢機構(gòu)提供長期穩(wěn)定的病源；與街道居委會進行合作，通過街道居委會的范圍輻射覆蓋，既提高殘疾人托養(yǎng)機構(gòu)的工作范圍，又能幫助街道居委會解決轄區(qū)內(nèi)殘疾人的安置問題；抑或是與周邊企業(yè)進行合作，由企業(yè)為殘疾人提供可以勝任的工作崗位，并根據(jù)相關(guān)崗位的具體要求，有針對性地為殘疾人開展專業(yè)技能的培訓(xùn)，既滿足殘疾人的就業(yè)需求，幫助其實現(xiàn)社會價值，又能解決周邊企業(yè)用人短缺的問題。類似的合作形式還有很多，需要殘疾人托養(yǎng)機構(gòu)結(jié)合自身的運營狀況以及服務(wù)對象的需求不斷進行探索。

[1] 周沛.殘疾人社會工作理論與實務(wù)研究.殘疾人研究，2013.(3).

[2] 褚宏啟，楊海燕．走向校長專業(yè)化.上海：上海教育出版社，2009:6—7．

[3] 周沛等.社會工作概論.武漢：華中科技大學(xué)出版社，2008:33.

[4] 劉湘萍.科技文獻信息檢索與利用. 北京：冶金工業(yè)出版社，2014：101.

[5] David H. Dean, Robert C. Dolan. Assessing the Role of Vocational Analysis and Rehabilitation in Disability Policy. Journal of Policy Analysis and Management. 1991(10): 568—587.

[6] 方舒.社區(qū)為本的殘疾人托養(yǎng)服務(wù)體系研究.殘疾人研究, 2013(3).

[7] 郁建興.中國服務(wù)型政府建設(shè)的基本經(jīng)驗與未來.中國行政管理, 2012(8).

The Connotation, Restriction and System Construction of Specialized Care Service for People with Disabilities

LIU Xiang, ZHOU Pei

The specialization of disabled persons is the innovation of the development of the disabled, how to better meet the needs of the disabled, to provide professional and high quality social service for the disabled group is the important task of the development of the disabled. On the Practice of Specialized Service of Disabled Personnel in Wuxi City, the specialization of the care service for the handicapped is faced with the lack of precision of professional service supply, the shortage of specialized service standards and the lack of supervision and evaluation mechanism, the imbalance of supply and demand of care provider, the financial restriction of the professional development of care service, "Localization", "individualization" and "professionalization", "standardization" and "normative", "socialization" and "marketization" and other aspects of the construction of disabled care services specialization system, Dilemma, to eliminate obstacles to promote the cause of the professional development of the disabled.

Disabled persons; Care services; Precision disabled; System construction

C913.69

A

2095-0810(2017)26-0075-07

1 江蘇省無錫市政協(xié) 無錫 214000 2 南京大學(xué)殘疾人事業(yè)發(fā)展研究中心 南京 210023

劉 翔 政協(xié)秘書長 原無錫市殘聯(lián)理事長周 沛 教授 中心主任；研究方向：殘疾人政策