●楊賢軍 吳蘇妹 陳 梅

規(guī)范集體“三資”管理探析
——以湖南省懷化市鶴城區(qū)為例

●楊賢軍 吳蘇妹 陳 梅

集體資金管理混亂、集體資產(chǎn)分配不公、集體資源流失嚴重是當前農(nóng)村（城市社區(qū)）基層比較突出的問題，不僅直接侵害了群眾利益，破壞了農(nóng)村改革發(fā)展的成果，一些基層干部也因此貪腐。湖南省懷化市鶴城區(qū)對集體“三資”管理探索出“平臺交易、線上公示、全程監(jiān)管”模式，創(chuàng)新集體“三資”管理機制，有效堵塞管理漏洞，取得初步成效。

集體經(jīng)濟三資管理平臺建設

湖南省懷化市鶴城區(qū)從源頭和機制上規(guī)范農(nóng)村村級、城市社區(qū)集體資產(chǎn)、資金、資源“三資”管理，實行“兩級平臺、三級管理”，即設立區(qū)交易中心和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）交易站，實行區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）三級管理，并探索出“平臺交易、線上公示、全程監(jiān)管”模式，在平臺建設、制度創(chuàng)新和網(wǎng)絡監(jiān)管等方面取得了一定成效，“三資管理”工作走在了全省前列。

一、“三資”管理的有益探索

鶴城素有“滇黔門戶”、“全楚咽喉”、“五省通衢”和“火車拖來的城市”之稱，是湘鄂渝黔桂“五省邊區(qū)”極為重要的交通樞紐和物資集散地。鶴城區(qū)成立于1998年，是懷化市唯一的主體城區(qū)，轄區(qū)共有3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、7個街道和1個旅游度假區(qū)，下轄62個村和64個社區(qū)，總面積722平方公里，其中城市建成區(qū)面積60平方公里，全區(qū)總?cè)丝?0萬人，是武陵山片區(qū)規(guī)劃建設6個中心城市中人口最多的城市。全區(qū)村（社區(qū)）集體擁有固定資產(chǎn)3.96億元、物業(yè)面積17.74萬平方米、資源面積7.35萬畝。

（一）主要做法

1、建立組織體系。鶴城區(qū)高度重視村（社區(qū)）集體“三資”管理工作，將其作為一項改革新舉措來抓。區(qū)委、區(qū)政府多次召開專題會議討論研究，成立了以區(qū)委書記任組長、相關區(qū)直單位和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）負責人為成員的“三資”管理工作領導小組，領導小組辦公室設區(qū)財政局，具體負責“三資”管理日常工作，并設置機構，增加編制，新成立了鶴城區(qū)村（社區(qū)）集體“三資”監(jiān)督管理辦公室、鶴城區(qū)村（社區(qū)）集體“三資”交易服務中心和交易站，組織體系基本建立起來，形成了政府高位推動、部門聯(lián)動發(fā)力、層層狠抓落實的良好工作態(tài)勢。

2、落實政策保障。先后出臺了《懷化市鶴城區(qū)村（社區(qū)）集體“三資”交易平臺建設方案》、《懷化市鶴城區(qū)村（社區(qū)）集體“三資”交易管理辦法》、《懷化市鶴城區(qū)村（社區(qū)）集體“三資”清產(chǎn)核查工作方案》、《懷化市鶴城區(qū)關于違反村（社區(qū)）集體“三資”管理規(guī)定行為問責暫行辦法》等一系列文件，制定了競投規(guī)則、管理規(guī)定和信息公開等規(guī)章制度，編制了一套涵蓋國家、省市相關政策及參考范本的《資料匯編》，基本上建立了“三資”管理制度體系。

3、全面清產(chǎn)核資。一是開展資產(chǎn)清查。2016年5-7月全區(qū)開展了大規(guī)模、全覆蓋的村（社區(qū)）集體“三資”清查工作，全面清查62個村和64個社區(qū)集體經(jīng)濟組織的所有集體資金、資產(chǎn)和資源，包括各種流動資產(chǎn)、長期投資、固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)、其他資產(chǎn)和債權債務、資本等。通過清查摸底、登記匯總、張榜公布、村（社區(qū)）會議確認、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）審核驗收等程序，村（社區(qū)）集體資產(chǎn)清理核實工作完成率達100%。二是重新評估定值。通過政府購買服務的方式，聘請專業(yè)評估公司對部分村和社區(qū)的老舊廠房、房產(chǎn)門面等閑置固定資產(chǎn)，進行重新評估，明確了這部分資產(chǎn)的經(jīng)濟價值，為資產(chǎn)交易提供了依據(jù)。三是明確產(chǎn)權關系。對產(chǎn)權關系不明晰的集體資產(chǎn)，依據(jù)國家法律、法規(guī)和有關政策規(guī)定，理順產(chǎn)權歸屬關系，維護集體經(jīng)濟組織的合法權益，對清理出來的不實資產(chǎn)按有關規(guī)定和民主決策程序及時進行處置，確保農(nóng)村集體資產(chǎn)不流失。

4、嚴格規(guī)范操作。創(chuàng)建了鶴城區(qū)村（社區(qū)）集體“三資”交易服務平臺，該平臺是集信息管理、組織交易、公示公開、全程監(jiān)管于一體的綜合信息系統(tǒng)，涵蓋了鶴城區(qū)62個村和64個社區(qū)，主要建設內(nèi)容有1個交易中心、11個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）交易站和1套監(jiān)管系統(tǒng)，總投資近300萬元。主要功能包括規(guī)范“三資”監(jiān)管、優(yōu)化“三資”配置、組織交易活動、規(guī)范合同管理、強化公示作用，為農(nóng)村和社區(qū)基層集體經(jīng)濟組織提供標準化、制度化、規(guī)范化、程序化的綜合服務。一是實行分級交易。利用平臺優(yōu)勢，探索“分級交易”模式，科學劃分“三資”分級交易標準、合理分流。凡符合“交易面積5畝以上、租期5年以上、金額10萬元以上”任一條件的交易，必須進入?yún)^(qū)交易中心交易，實現(xiàn)“大額進交易中心、小額進交易站”的分流交易模式。二是完善交易流程。所有的交易均需經(jīng)過平臺的“編制方案-民主表決-交易初審-資格復核-委托交易-組織交易-公開競價-結(jié)果公示-合同簽訂-歸檔備查”十大流程，所有交易流程和環(huán)節(jié)線上線下同步更新，全程公示公開。三是公開交易信息。資產(chǎn)交易前，交易方案需在村（社區(qū)）公布5日，交易中的報名信息需在平臺公布7日以上，交易完成后的結(jié)果需在平臺公示5日，信息公開公示貫穿于交易的全過程。群眾還可以通過鶴城“三資”平臺網(wǎng)站、信息觸摸查詢屏、手機微信、APP客戶端和傳統(tǒng)公告欄等方式，隨時了解查看相關交易信息。今年3月份區(qū)交易服務平臺正式運營兩個月來，全區(qū)已發(fā)布村務社務信息1216條、財務信息13103條，完成交易3筆，資產(chǎn)租賃5宗，正在進行交易3筆。四是推行競價交易。推行“三資”陽光競價交易，參照市場價格確定交易底價，通過民主表決確定交易方案，面向社會公開競投，以競投競價確定中標人，采取價高者得（建設工程發(fā)包類采取價低者得）的方法，實現(xiàn)了交易價格與市場價格的無縫接軌，既化解了集體資產(chǎn)普遍存在的制約矛盾與難題，又促進了集體資產(chǎn)增值溢價。如盈口鄉(xiāng)榆市村位于市區(qū)舞水路的168號門面通過4輪舉牌競價，最終以高于底價2000元每平方米（增值達30%）的價格成交，成功實現(xiàn)了集體資產(chǎn)的保值增值。

5、強化監(jiān)督管理。一是建立預警機制。區(qū)“三資”交易服務平臺系統(tǒng)功能強大，擁有強大的中央數(shù)據(jù)庫，具有底庫數(shù)據(jù)管理、財務資金結(jié)算核算、競投競價交易、財務資金監(jiān)控、動態(tài)信息發(fā)布和合同管理等運營監(jiān)管功能，全程智能化無縫關聯(lián)，能有效彌補財務核算和合同資金收支的管理漏洞，及時發(fā)布預警信息。二是強化監(jiān)督檢查。“三資”交易采取“三級監(jiān)管”的模式，明確了區(qū)紀委（監(jiān)察局）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）紀委和村（社）務監(jiān)事會組成的三級監(jiān)督網(wǎng)絡，對全區(qū)“三資”交易活動開展監(jiān)督檢查，對涉嫌違法違紀行為實行零容忍，切實維護基層集體經(jīng)濟組織和群眾利益。目前未發(fā)現(xiàn)“三資”違法違規(guī)情況。三是嚴肅追責問責。制定《懷化市鶴城區(qū)關于違反村（社區(qū)）集體“三資”管理規(guī)定行為問責暫行辦法》，明確了對村（社區(qū)）村支兩委班子成員的16種違規(guī)行為，區(qū)交易中心及交易站工作人員的12種違規(guī)行為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）主要領導及分管領導的13種違規(guī)行為，區(qū)相關部門主要領導及分管領導的10種違規(guī)行為，實行嚴肅追責問責。

（二）主要成效

1、明晰了“三資”臺賬。對集體“三資”全面清理核實，實行造冊登記，全區(qū)62個村和64個社區(qū)農(nóng)業(yè)人口11.63萬人，村（社區(qū)）集體資源面積7.35萬畝（含建設用地2700畝），農(nóng)用地總面積5.78萬畝，其中耕地2590畝，水面270畝，林地4.85萬畝，其他資源面積1.57萬畝；資金1570萬元，其中銀行存款1500萬元，現(xiàn)金70萬元；固定資產(chǎn)3.96億元，物業(yè)資產(chǎn)面積17.74萬平方米，其中辦公樓6.32萬平方米，公益物業(yè)3.77萬平方米，商住樓5100平方米，商鋪5000平方米，廠房6600平方米，其他物業(yè)資產(chǎn)近2萬平方米。通過核實村（社區(qū)）集體資金、資產(chǎn)、資源，摸清了村（社區(qū)）集體家底，進一步理順了村級財務關系，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）根據(jù)清理核實結(jié)果建立健全了“三資”管理臺賬，為規(guī)范管理村級財務，按程序發(fā)包村集體資產(chǎn)、資源和建設工程，發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟奠定了堅實的基礎。

2、規(guī)范了財務管理。將全區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財務系統(tǒng)接口接入到“三資”平臺系統(tǒng)，不斷加強會計基礎工作和監(jiān)督預警機制，有效地規(guī)范了村（社區(qū)）財務管理，杜絕了暗箱操作和違規(guī)操作，控制了亂報銷、亂開支行為，最大限度地防止了集體資產(chǎn)的流失。

3、加強了廉政建設?！叭Y”問題始終是廣大基層群眾最關心的熱點難點問題，也是基層干部違紀違法問題的多發(fā)領域。加強“三資”管理，從源頭上杜絕了集體“三資”體外循環(huán)漏洞，極大地減少了基層干部職務違紀違法行為，有效防止了“雁過拔毛”式腐敗，為集體經(jīng)濟發(fā)展營造了良好氛圍，是基層黨風廉政建設的一種制度創(chuàng)新。

4、化解了基層矛盾。當前誘發(fā)和導致農(nóng)村不穩(wěn)定的因素很多，主要包括集體資金管理混亂、集體資產(chǎn)分配不公、集體資源流失嚴重等。這些問題的發(fā)生直接侵害了群眾利益，破壞了農(nóng)村改革發(fā)展的成果，影響了農(nóng)村基層政權的鞏固。截至目前，“三資”平臺共發(fā)布黨務信息1508條、村務社務信息1216條、財務信息13103條，這些舉措贏得群眾的高度認可，有效促進了基層組織的民主監(jiān)督?？梢哉f，加強對村（社區(qū)）集體“三資”的管理，是在新的歷史條件下壯大集體經(jīng)濟的重要形式，不僅能夠有效地促進集體經(jīng)濟發(fā)展，更能為基層黨組織提高執(zhí)政能力、鞏固執(zhí)政地位提供重要物質(zhì)基礎。

二、存在的主要問題

一是思想認識有欠缺，推進力度不夠。改革的過程就是思想解放的過程，但仍有個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和少數(shù)村（社區(qū)）思想觀念還沒有轉(zhuǎn)變過來，工作還停留在原來的管理水平上，沒有讀懂學透新政策、新要求，工作推進慢、宣傳不到位，甚至存在觀望和推諉心態(tài)。

二是歷史合同欠規(guī)范，清理難度較大。受歷史因素影響，開展平臺交易以前，少數(shù)村和社區(qū)集體簽訂的合同不夠規(guī)范，存在條款不明、權利和義務不清等問題，甚至出現(xiàn)優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)長期低于市場價出租出售，集體資產(chǎn)出現(xiàn)流失等現(xiàn)象，全面清理和重新簽訂合同有難度。

三是監(jiān)管覆蓋面不夠，向下延伸不足。納入清產(chǎn)核資和平臺交易的“三資”只覆蓋到了村和社區(qū)集體組織這一層面，而組級集體的“三資”尚未納入監(jiān)管范圍，存在一定的監(jiān)管盲區(qū)。

三、深化“三資”管理的措施

“三資”管理是一項創(chuàng)新性的工作，各地的操作模式和管理方式不盡一致，鶴城區(qū)按照集體“三資”交易產(chǎn)權明晰、權責明確、經(jīng)營高效、管理民主、監(jiān)督到位的管理體制和運行機制，后階段將突出以宣傳引導為切入點、以平臺交易為主線、以督查考核為手段、以隊伍建設為保障，全面深入推進這項改革，確保抓出新成效。

（一）加大宣傳力度，營造濃厚氛圍

群眾參與是開展“三資”管理工作的基礎條件，要開展多方位、深層次的宣傳活動，廣泛引導群眾參與到“三資”管理中來。一是開展現(xiàn)場宣傳。在集體資產(chǎn)較豐富的村和社區(qū)，開展現(xiàn)場“三資”知識普及活動，通過發(fā)放宣傳單、播放視頻和掃微信二維碼等方式，引導村（社區(qū)）群眾關注交易動態(tài)，學會信息查詢。二是完善線上宣傳。注重開展“三資”相關信息的網(wǎng)上宣傳報道，不斷加強與懷化新聞網(wǎng)、新湖南等新媒體之間的合作，為全區(qū)“三資”管理工作創(chuàng)造良好的氛圍。三是廣泛交流學習。加強與先進地區(qū)學習交流，既要學習先進地區(qū)的做法和成功的經(jīng)驗，又要適當推介鶴城的優(yōu)勢和特色。

（二）提升運營水平，增強平臺效能

一是明確目標任務。預計2017年，全區(qū)可完成“三資”交易70筆以上，交易金額300萬元以上，實現(xiàn)資產(chǎn)增值8%以上；完成工程發(fā)包40起以上。二是堅持問題導向。要有針對性和側(cè)重點地解決“三資”管理工作中出現(xiàn)的突出矛盾和問題，及時尋找解決辦法，做到發(fā)現(xiàn)一起解決一起。三是提高創(chuàng)新能力?！叭Y”平臺系統(tǒng)是一個開放的系統(tǒng)，需要不斷更新、升級。同時，結(jié)合“三資”管理工作與“互聯(lián)網(wǎng)+”發(fā)展趨勢，不斷創(chuàng)新工作方法和思路，探索網(wǎng)上競投等先進的交易方式。

（三）強化監(jiān)督職能，完善考核機制

一是制定相關舉報制度。結(jié)合“三資”管理辦法等已出臺的政策文件，制定相關監(jiān)督舉報制度，從制度上保障群眾的監(jiān)督權利。二是完善多種監(jiān)督方式。通過設立舉報信箱、舉報熱線和網(wǎng)上舉報等方式，保障群眾舉報渠道的暢通。三是嚴厲打擊違規(guī)行為。對于違反管理相關規(guī)定的責任和個人，一經(jīng)查實，該追責的要追責、該處分的要處分、該移交司法機關的要移交司法機關。四是完善考核機制。建立健全“三資”平臺運營考核績效指標，完善績效考核制度，將“三資”管理工作納入年度考核中來，切實加強考核獎懲。

（四）加強隊伍建設，提高管理水平

一方面，組織交易中心和交易站工作人員、村（社區(qū)）主要負責人及“三資”管理人員系統(tǒng)學習相關規(guī)章制度、操作流程等業(yè)務知識，提高業(yè)務能力和水平。另一方面，不斷充實人員，以招考或抽調(diào)等方式吸引一部分業(yè)務骨干加入“三資”管理工作隊伍?！?/p>

（作者單位：湖南省懷化市鶴城區(qū)財政局）

[1]楊菊.關于我國農(nóng)村集體三資管理工作中的問題和對策解析[J].現(xiàn)代企業(yè)文化，2014，（26）.

[2]徐昌艷.淺談農(nóng)村集體三資管理存在的共性問題及對策[J].經(jīng)營者，2016，（03）.