●柳偉平

淺談環(huán)境審計服務(wù)城市可持續(xù)發(fā)展

●柳偉平

環(huán)境審計是通過對環(huán)境項目有關(guān)的業(yè)務(wù)活動是否客觀可靠、合法合規(guī)以及收益效果狀況開展的評估和監(jiān)督工作，是一種具有獨(dú)立性的滿足城市可持續(xù)發(fā)展的監(jiān)督行為。本文從環(huán)境審計的內(nèi)容出發(fā)，通過審計署審計結(jié)果公告分析環(huán)境審計服務(wù)城市可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)狀，認(rèn)為目前環(huán)境審計仍存在實施依據(jù)不足、環(huán)境績效審計較少、審計問題屢查屢犯的問題。筆者就環(huán)境審計服務(wù)城市可持續(xù)發(fā)展的路徑選擇提出了個人的看法，認(rèn)為可以從提高環(huán)境審計制度體系建設(shè)、拓展環(huán)境審計內(nèi)容和方法、強(qiáng)化環(huán)境審計結(jié)果執(zhí)行三個方面進(jìn)行改進(jìn)，以促進(jìn)國家環(huán)境治理工作和環(huán)保政策的落實。

環(huán)境審計審計結(jié)果公告可持續(xù)發(fā)展

一、引言

環(huán)境審計最早起源于西方發(fā)達(dá)國家，企業(yè)為應(yīng)對政府的資源環(huán)境督查，在內(nèi)部首先實施試行的有關(guān)環(huán)境審計相關(guān)政策來處理環(huán)境可能帶來的相應(yīng)問題。資料顯示，環(huán)境審計委員會成立后，積極鼓勵各國重視環(huán)境審計問題，將環(huán)境審計作為審計工作的重點之一，通過逐漸滲透，環(huán)境審計工作在各國得到了廣泛的重視和發(fā)展。對我國來說，社會經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時存在著部分政府和企業(yè)片面地以犧牲資源和環(huán)境為代價換取GDP的增長、先污染后治理、推行粗放式的經(jīng)濟(jì)增長模式等現(xiàn)象，導(dǎo)致各種環(huán)境問題嚴(yán)重遏制了城市健康和穩(wěn)定發(fā)展。環(huán)境問題逐漸走進(jìn)人們的視線，引起了社會公眾關(guān)注，國家也逐漸意識到了問題的嚴(yán)重性，環(huán)境問題變成了治理重點，為了創(chuàng)造良好的生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)人類社會文明，從而達(dá)到城市可持續(xù)發(fā)展、人文建設(shè)環(huán)境良好的治理目標(biāo)，環(huán)境審計成為一項重要手段和工具。環(huán)境審計可以通過對環(huán)境建設(shè)有關(guān)項目的業(yè)務(wù)活動是否客觀可靠、合法合規(guī)以及收益效果狀況開展評估和監(jiān)督工作，促進(jìn)環(huán)境保護(hù)管理工作的順利進(jìn)行，是一種具有獨(dú)立性的滿足城市不可忽視的長期發(fā)展建設(shè)行為。

環(huán)境審計主要分為環(huán)境合規(guī)審計、環(huán)境財務(wù)審計和環(huán)境績效審計。環(huán)境合規(guī)審計建立在《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》及相關(guān)法規(guī)政策的基礎(chǔ)之上，審查被審計單位環(huán)境管理的執(zhí)行情況是否合法合規(guī)，根據(jù)審計結(jié)果及時提出整改意見，若存在與相關(guān)環(huán)境法律及規(guī)劃有不合理之處及時向國家立法機(jī)關(guān)反映；環(huán)境財務(wù)審計則主要是對環(huán)境保護(hù)資金的審計，注重審查環(huán)保部門及企事業(yè)單位是否制定了合理的環(huán)保資金預(yù)算、有沒有按計劃及時撥付環(huán)保資金、環(huán)保資金籌集途徑及使用用途是否恰當(dāng)?shù)葍?nèi)容；環(huán)境績效審計則重點關(guān)注被審計單位實施的環(huán)境項目建設(shè)產(chǎn)生的效率效果，從經(jīng)濟(jì)效益、社會效益以及生態(tài)環(huán)境效益三個方面綜合考慮，判斷項目對所在及周邊城市在未來期間是否會產(chǎn)生積極或者是消極的影響。下文將針對環(huán)境審計的具體實施與反饋結(jié)果，來具體分析服務(wù)城市可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)狀，并提出可行性的對策建議。

二、環(huán)境審計服務(wù)城市推動文明建設(shè)

在2016年上半年，審計署針對審計工作作出相應(yīng)調(diào)整，其中重點提出著力推動生態(tài)文明建設(shè)，要求始終關(guān)注資源節(jié)約集約利用和環(huán)境保護(hù)政策的落實，推進(jìn)綠色發(fā)展方式，服務(wù)城市的可持續(xù)發(fā)展。2017年，環(huán)境問題愈演愈烈，已然成為不得不重視的大問題，政府工作也作出相應(yīng)調(diào)整，將環(huán)境審計作為重要工作內(nèi)容，成為審計署工作中不可忽略的組成部分。從總體上看來，全國各級審計機(jī)關(guān)積極開展環(huán)境審計工作，發(fā)現(xiàn)環(huán)境審計的重點、要點，將環(huán)境審計作為績效考核，不斷地拓展審計方式和方法，在服務(wù)城市可持續(xù)發(fā)展的道路上取得了一定的成效。從具體內(nèi)容看來，可以通過審計署的審計結(jié)果公告看出具體的環(huán)境審計進(jìn)程，分析環(huán)境審計的發(fā)展現(xiàn)狀和存在的不足之處。

（一）審計公告分析

2003年以來，國家公布了一系列涉及環(huán)境主題的公告，第一個涉及環(huán)境審計主題的公告在2006年發(fā)布。截止到2017年5月，審計署總共發(fā)布了264個公告，其中有關(guān)環(huán)境審計內(nèi)容的公告有19個，在公告總數(shù)中占比7.20%。單從數(shù)量上看來，環(huán)境審計結(jié)果公告從無到有，再到在全部審計公告結(jié)果中占一定的比例，反映了環(huán)境審計經(jīng)歷了從萌芽到探索發(fā)展的現(xiàn)狀，說明環(huán)境審計已經(jīng)逐步進(jìn)入政府的視線，并開始著手解決。從19個環(huán)境審計公告結(jié)果中不難看出，政府對環(huán)境審計項目結(jié)果高度重視，將結(jié)果發(fā)布出來，并對存在問題的整改結(jié)果也進(jìn)行公告，共涉及18個環(huán)境審計項目，通過分析審計結(jié)果公告，可以對環(huán)境審計工作的現(xiàn)狀得出以下結(jié)論：

1、環(huán)境審計項目內(nèi)容。審計公告中的環(huán)境審計項目內(nèi)容主要包括：環(huán)境保護(hù)專項資金審計10個，環(huán)境保護(hù)建設(shè)項目4個，環(huán)境政策法規(guī)執(zhí)行情況審計3個，環(huán)境績效審計1個，為2008年開展的“三河三湖”流域內(nèi)北京、遼寧、江蘇等13個省（自治區(qū)、直轄市）水污染績效審計項目。其中可以看出，在近年來的環(huán)境審計工作中，環(huán)境保護(hù)資金審計項目占比最高，環(huán)境績效審計項目占比最低。

2、環(huán)境審計項目涉及主題事項。審計公告的環(huán)境審計項目涉及主題事項包括資源開發(fā)利用、生態(tài)建設(shè)以及污染治理三個方面的主題。資源開發(fā)利用不僅要節(jié)約現(xiàn)有不可再生資源，而且要開發(fā)新資源，將資源有機(jī)整合，統(tǒng)一規(guī)劃，對土地開發(fā)加強(qiáng)監(jiān)管監(jiān)督，得到土地的有效利用，共涉及5個環(huán)境審計項目；生態(tài)建設(shè)主要是農(nóng)村飲水安全工作、天然森林資源保護(hù)、青藏鐵路環(huán)境保護(hù)、退牧還草等，共涉及4個環(huán)境審計項目；污染治理從社會層面看，工廠企業(yè)的廢氣廢料排放，城市生活垃圾處理，生活用水污染預(yù)防，共涉及9個環(huán)境審計項目，為數(shù)量最多的主題事項?？梢钥闯觯壳碍h(huán)境審計涉及面較為廣泛，并且以污染治理為最主要的處理事項。

3、環(huán)境審計項目中的整改問題。所涉及的整改問題主要是：政府部門監(jiān)管不到位、環(huán)保建設(shè)工程項目未按計劃開展實施、環(huán)境保護(hù)資金管理使用不規(guī)范、企業(yè)未按政策規(guī)定要求執(zhí)行節(jié)能減排工作等問題。可以看出，環(huán)境審計工作較為注重事后監(jiān)督審計，對已結(jié)束的環(huán)境項目開展審計，缺少在事前對環(huán)境問題風(fēng)險進(jìn)行評估和考量。

（二）環(huán)境審計中存在的問題

由以上內(nèi)容可知，環(huán)境審計公告結(jié)果在數(shù)量和涉及的內(nèi)容范圍兩個方面都呈現(xiàn)正面擴(kuò)張效應(yīng)，將生態(tài)建設(shè)和環(huán)境污染的治理兩項內(nèi)容確認(rèn)為審計的重點內(nèi)容，反映出我國當(dāng)前環(huán)境審計方向明確，這對我國環(huán)境治理工作的推進(jìn)和環(huán)保政策的落實起著積極的促進(jìn)作用。但同時也存在實施依據(jù)不足、績效審計類型偏少、審計方法不恰當(dāng)?shù)葐栴}，妨礙環(huán)境審計服務(wù)城市可持續(xù)發(fā)展的進(jìn)程。

1、環(huán)境審計實施依據(jù)不足。環(huán)境審計的有效實施，依賴于強(qiáng)有力的理論支撐及法律依據(jù)?！吨腥A人民共和國審計法》作為我國環(huán)境審計實施的依據(jù)，僅在審計機(jī)構(gòu)對資金收支的監(jiān)督原則上作了明確的規(guī)定，而對于環(huán)保治理、生態(tài)建設(shè)相關(guān)的原則和規(guī)范，環(huán)境績效的評價和鑒證則沒有作出明確的規(guī)定，從而導(dǎo)致環(huán)境審計機(jī)構(gòu)主要以環(huán)境保護(hù)資金作為載體開展環(huán)境審計工作，審計的內(nèi)容和范圍受到了限制。另一方面，環(huán)境審計工作缺少審計準(zhǔn)則規(guī)范，沒有專門針對環(huán)境審計制定準(zhǔn)則，審計人員只能參考其他類型的審計準(zhǔn)則，而環(huán)境審計與其他審計類型在對象、標(biāo)準(zhǔn)、實施程序上有較大的差異，增加了環(huán)境審計的難度和風(fēng)險。

2、環(huán)境績效審計較少。從審計項目的類型構(gòu)成看來，績效審計相關(guān)項目類型占比最低，僅占總體的5.26%，而環(huán)境財務(wù)審計項目和環(huán)境合規(guī)性審計相關(guān)項目占據(jù)了主體地位。在環(huán)保專項資金審計的合法合規(guī)性及征收管理使用過程存在的相關(guān)問題上，環(huán)境審計機(jī)構(gòu)過于偏重，從而造成了對環(huán)保專項資金使用的經(jīng)濟(jì)性和效益性的評價力度及方式的不足；審查環(huán)境建設(shè)項目的投入、建設(shè)、運(yùn)營情況，卻未對環(huán)境建設(shè)項目的可行性、是否符合成本效益原則進(jìn)行評價。對環(huán)境績效審計的忽視，使得環(huán)境審計更偏向于對問題的直觀描述，未發(fā)揮環(huán)境審計應(yīng)有的預(yù)測和促進(jìn)作用。

3、審計方式方法落后。目前的環(huán)境審計常常被認(rèn)為是政府環(huán)境部門開展的環(huán)境檢查或者是對環(huán)境保護(hù)項目的一般性經(jīng)濟(jì)檢查，審計方法也采用類似于傳統(tǒng)審計慣用的函證詢問、賬證核對的方法。對于不同對象的環(huán)境審計項目缺少專業(yè)性的分析和適用的環(huán)境評估技術(shù)，很難專業(yè)全面地分析評價環(huán)境項目數(shù)據(jù)，降低了審計工作的效率效果。

4、審計問題屢查屢犯。審計署公告結(jié)果顯示，提出的問題較為集中，而且相同的問題在不同的環(huán)境項目中多次出現(xiàn)。盡管被審計單位對提出的問題進(jìn)行了整改或者正在進(jìn)行整改，但由于環(huán)境保護(hù)意識薄弱、守法成本高、追責(zé)和懲處力度不夠等原因，使得被審計單位會出現(xiàn)屢查屢犯的問題。

三、環(huán)境審計服務(wù)城市可持續(xù)發(fā)展的路徑選擇

（一）提高環(huán)境審計制度體系建設(shè)

環(huán)境審計體系的完善包含兩個方面的主要內(nèi)容，一是環(huán)境審計法律法規(guī)制度的完備性及合理性；二是環(huán)境審計準(zhǔn)則及審計規(guī)范的全面性和高效性。目前就我國的環(huán)境審計制度體系看來，還存在審計實施依據(jù)不足、體系建設(shè)不夠健全的問題。審計署可以根據(jù)行業(yè)規(guī)范和審計準(zhǔn)則，結(jié)合環(huán)境審計工作的特點制定《環(huán)境審計操作指南》，對環(huán)境審計工作的目標(biāo)、業(yè)務(wù)流程、實施步驟等作出明確規(guī)定，以規(guī)范環(huán)境審計程序并加強(qiáng)環(huán)境審計工作質(zhì)量控制。完善環(huán)境審計制度建設(shè)體系，審計機(jī)關(guān)才能從制度上明確自身在環(huán)境審計工作中的監(jiān)督權(quán)，依法對審查出的環(huán)境審計問題進(jìn)行追責(zé)處罰，規(guī)范審計機(jī)構(gòu)在環(huán)境審計監(jiān)督中的合法性和權(quán)威性。

（二）拓展環(huán)境審計的內(nèi)容和方法

我國環(huán)境審計內(nèi)容和審計方法較為單一，主要參考傳統(tǒng)審計模式下的審計實施過程，未能應(yīng)對復(fù)雜多變的各種環(huán)境問題。為迎合生態(tài)文明建設(shè)發(fā)展的要求，堅持服務(wù)城市可持續(xù)化的原則，應(yīng)努力在原環(huán)境審計的內(nèi)容基礎(chǔ)上進(jìn)行豐富增修，同時創(chuàng)新審計方法。在內(nèi)容上，全面推行環(huán)境績效審計。環(huán)境績效審計區(qū)別于傳統(tǒng)的審計，在于其基于績效審計的內(nèi)容基礎(chǔ)上，將環(huán)境因素引入其中，實現(xiàn)其審計內(nèi)容的經(jīng)濟(jì)性、效率性和環(huán)境性的結(jié)合并重，同時，環(huán)境績效審計將更加注重環(huán)保資金的投入產(chǎn)出效率以及環(huán)境管理效果的評價；在審查環(huán)境建設(shè)項目的投入、建設(shè)、運(yùn)營情況的基礎(chǔ)之上，更加注重項目的成本效益原則、是否達(dá)到項目的建設(shè)目標(biāo)。在方法上，充分利用先進(jìn)的信息技術(shù)手段。將信息技術(shù)手段與環(huán)境審計相結(jié)合，可以快速獲取所需要的信息，同時大大提高信息的真實客觀性，有利于環(huán)境審計工作效率效果的提高。

（三）強(qiáng)化環(huán)境審計結(jié)果執(zhí)行

一般認(rèn)為，環(huán)境審計查證問題頻繁發(fā)生，并且呈現(xiàn)屢查屢犯的趨勢，其主要原因在于環(huán)境審計結(jié)果的執(zhí)行力度不夠，往往執(zhí)行不到位，未能充分利用審計結(jié)果的參考價值。要強(qiáng)化環(huán)境審計結(jié)果的執(zhí)行利用，一方面可以通過對環(huán)境審計公告制度不足的完善修改，創(chuàng)新制度建設(shè)，同時對其內(nèi)容進(jìn)行豐富、范圍進(jìn)行明確、公布方式進(jìn)行有效性和合理性評價，提高審計結(jié)果的透明度。社會公眾通過查閱審計公告了解環(huán)境管理狀況，提高生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識，并共同參與到環(huán)境保護(hù)的政策執(zhí)行監(jiān)督中，提高審計結(jié)果執(zhí)行的效率水平。此外，可通過對環(huán)境審計結(jié)果的責(zé)任追究機(jī)制的完善，加大對違規(guī)失責(zé)的處罰力度。以往輕追責(zé)、輕處罰的管理模式，不利于被審計單位接受并執(zhí)行審計結(jié)果，且形成了違法成本低下的狀況，進(jìn)而導(dǎo)致部分企業(yè)寧愿違反政策規(guī)定破壞生態(tài)環(huán)境也不愿意執(zhí)行審計結(jié)果，并對問題進(jìn)行整改。通過提高違法成本，促使違法主體從經(jīng)濟(jì)利益的角度自覺修正生態(tài)破壞的行為，促進(jìn)環(huán)境審計結(jié)果的執(zhí)行?！?/p>

（本文系浙江省社會科學(xué)界聯(lián)合會重點項目〈2012Z15〉、杭州市哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃課題〈Z16JC069〉、浙江省社會科學(xué)界聯(lián)合會學(xué)術(shù)著作出版資助項目〈2017CBZ03〉的階段性研究成果）

（作者單位：中國計量大學(xué)藝術(shù)與傳播學(xué)院）

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