●陳 宸

財(cái)政審計(jì)預(yù)防功能的實(shí)現(xiàn)路徑探討

●陳 宸

預(yù)防功能作為財(cái)政審計(jì)的首要功能，能夠有效地提高審計(jì)效率，防患于未然，從根本上維護(hù)國(guó)家的財(cái)政安全。本文基于免疫系統(tǒng)論的視角，提出財(cái)政審計(jì)預(yù)防職能的含義和實(shí)施范圍，從保障收入總量穩(wěn)定合理、促進(jìn)財(cái)政支出效益提升、提高財(cái)政管理公開(kāi)透明和推動(dòng)政策制定準(zhǔn)確及時(shí)四個(gè)功能出發(fā)，分析財(cái)政審計(jì)發(fā)揮預(yù)防功能的具體實(shí)現(xiàn)路徑，為推進(jìn)我國(guó)財(cái)政審計(jì)事業(yè)的發(fā)展提供對(duì)策建議。

財(cái)政審計(jì)預(yù)防功能實(shí)施路徑

發(fā)揮財(cái)政審計(jì)預(yù)防功能是指審計(jì)機(jī)關(guān)和人員對(duì)審計(jì)監(jiān)督檢查過(guò)程中的苗頭性和傾向性的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)及時(shí)發(fā)出預(yù)警信息，便于相關(guān)部門(mén)提早采取措施，將可能的風(fēng)險(xiǎn)扼殺在萌芽之中。當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的轉(zhuǎn)軌和審計(jì)事業(yè)的發(fā)展，要求財(cái)政審計(jì)必須將預(yù)防功能置于首位，轉(zhuǎn)變財(cái)政審計(jì)的范圍，由傳統(tǒng)的強(qiáng)調(diào)財(cái)政收支方面的審計(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)所有政府性資金的監(jiān)督，把財(cái)政收入、轉(zhuǎn)移支付資金、預(yù)算編制、財(cái)政政策評(píng)估等全部財(cái)政活動(dòng)納入財(cái)政審計(jì)的范疇，并對(duì)所有涉及政府資金的單位和項(xiàng)目進(jìn)行關(guān)注，實(shí)現(xiàn)多領(lǐng)域、多行業(yè)、多管轄的財(cái)政活動(dòng)全要素審計(jì)。本文試圖以財(cái)政審計(jì)預(yù)防功能的實(shí)施范圍為切入點(diǎn)，從財(cái)政收入、財(cái)政支出、財(cái)政管理和財(cái)政政策四個(gè)方面對(duì)發(fā)揮財(cái)政審計(jì)預(yù)防功能的實(shí)現(xiàn)路徑作出初步分析和探討。

一、財(cái)政審計(jì)保障收入總量穩(wěn)定合理

在政府宏觀調(diào)控政策的指導(dǎo)下，以財(cái)政收入的歷史資料為基礎(chǔ)，分析當(dāng)前影響財(cái)政收入變動(dòng)的要素，科學(xué)合理地對(duì)未來(lái)財(cái)政收入的總量、結(jié)構(gòu)、獲得方式和發(fā)展趨勢(shì)作出分析，是政府部門(mén)擁有穩(wěn)定的財(cái)力提供公共服務(wù)的前提和基礎(chǔ)。因此，在財(cái)政收入領(lǐng)域?qū)嵤┴?cái)政審計(jì)是政府源源不斷提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的有力保障，是稅務(wù)部門(mén)調(diào)整征管措施的有力證據(jù)，是合理組織征收非稅收入的保護(hù)傘。

（一）預(yù)警財(cái)政收入總額

從收入總額和征收成本兩個(gè)方面對(duì)財(cái)政收入實(shí)施審計(jì)，有利于從源頭上將征管漏洞控制在一定范圍內(nèi)，為征管部門(mén)敲響警鐘，有效防止財(cái)政收入數(shù)目的遺漏。一是根據(jù)財(cái)政收入與GDP之間相互依賴(lài)、相互制約的關(guān)系，財(cái)政審計(jì)應(yīng)該對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的變動(dòng)進(jìn)行一個(gè)準(zhǔn)確的把握，建立合理的收入預(yù)測(cè)模型，對(duì)比收入總量與GDP的增長(zhǎng)趨勢(shì)，時(shí)刻關(guān)注財(cái)政收入有無(wú)異常值，以及收入對(duì)GDP所產(chǎn)生的促進(jìn)效應(yīng)或制約效應(yīng)，并根據(jù)模型估算出下一年度的收入總量。二是重點(diǎn)審查財(cái)政收入取得過(guò)程中產(chǎn)生的各項(xiàng)直接和間接的成本費(fèi)用，如：各級(jí)地方政府對(duì)上級(jí)撥付經(jīng)費(fèi)所提取的手續(xù)費(fèi)、進(jìn)行稅收宣傳的成本、稅收信息化系統(tǒng)維護(hù)的費(fèi)用、必要的人員經(jīng)費(fèi)支出等，都是財(cái)政審計(jì)予以重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題。

（二）控制稅收征管風(fēng)險(xiǎn)

征稅信息共享平臺(tái)的建立有利于稅務(wù)機(jī)關(guān)更加全面深入地了解納稅人的實(shí)際情況，預(yù)防納稅人逃稅行為的發(fā)生。審計(jì)機(jī)關(guān)不僅要監(jiān)督稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部系統(tǒng)中信息平臺(tái)的建立，還需加強(qiáng)稅務(wù)部門(mén)與財(cái)政、海關(guān)、工商、銀行等其他相關(guān)部門(mén)信息共享機(jī)制的搭建，同時(shí)，利用信息共享平臺(tái)，結(jié)合同級(jí)財(cái)政審計(jì)在稅收征管過(guò)程中所發(fā)揮的重要作用，促進(jìn)稅收部門(mén)自覺(jué)接受同級(jí)財(cái)政審計(jì)的監(jiān)督，充分了解稅收部門(mén)實(shí)際工作的具體情況，防范不規(guī)范的稅收征管行為，從而達(dá)到牽制和約束稅務(wù)部門(mén)的效果。此外，監(jiān)督稅務(wù)機(jī)關(guān)還可以通過(guò)改進(jìn)納稅申報(bào)方式（由傳統(tǒng)的申報(bào)方式向電子納稅申報(bào)方式過(guò)渡）、提高審查執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)水平和工作效率等方式降低稅收征管風(fēng)險(xiǎn)。

（三）審計(jì)非稅收入業(yè)務(wù)流程

在非稅收入方面，發(fā)揮財(cái)政審計(jì)預(yù)防職能，審計(jì)部門(mén)應(yīng)從收繳非稅收入的業(yè)務(wù)流程入手，針對(duì)地方政府部門(mén)越權(quán)審批非稅項(xiàng)目、挪用非稅收入資金、違規(guī)收取非稅收入等現(xiàn)象，重點(diǎn)把握收繳業(yè)務(wù)節(jié)點(diǎn)，揭露存在的問(wèn)題，保證非稅收入完整、及時(shí)地上繳國(guó)庫(kù)。一是在立項(xiàng)審批環(huán)節(jié)上，重點(diǎn)審查相關(guān)行政事業(yè)單位的執(zhí)收資格和非稅項(xiàng)目征收的合規(guī)性，監(jiān)督執(zhí)收單位是否按規(guī)定辦理了收費(fèi)許可證和罰沒(méi)許可證，謹(jǐn)防權(quán)力的濫用，檢查相關(guān)單位收取非稅收入項(xiàng)目的合規(guī)性，確保收繳的非稅項(xiàng)目存在于財(cái)政部編制的征收目錄中；二是在賬戶(hù)管理環(huán)節(jié)上，審計(jì)部門(mén)首先需要全面掌握?qǐng)?zhí)收單位銀行相關(guān)賬戶(hù)信息，審查其非稅收入過(guò)渡性賬戶(hù)的開(kāi)設(shè)詳情，堅(jiān)決杜絕開(kāi)設(shè)違法賬戶(hù)用以存儲(chǔ)資金；三是在資金管理上，查閱執(zhí)收單位合規(guī)賬戶(hù)收支結(jié)余明細(xì)，確保資金充分及時(shí)上繳，嚴(yán)厲打擊隱匿非法所得、挪用賬戶(hù)資金、截留收入經(jīng)費(fèi)等私存、私放、私分非稅收入行為；四是在票據(jù)管理上，考察領(lǐng)用和發(fā)放票據(jù)的單位是否正常、新票據(jù)的領(lǐng)用是否基于舊票據(jù)已經(jīng)核銷(xiāo)，檢查作廢票據(jù)存根聯(lián)是否完整、審計(jì)票據(jù)填開(kāi)金額與實(shí)際交款是否真實(shí)，等等。

二、財(cái)政審計(jì)促進(jìn)財(cái)政支出效益提升

財(cái)政支出項(xiàng)目類(lèi)型中當(dāng)屬專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付審計(jì)面臨的難點(diǎn)和重點(diǎn)最多，專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的審計(jì)更是財(cái)政審計(jì)“劍”指所向。針對(duì)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金被擠占挪用、滯留截留、資金使用效益低效等普遍問(wèn)題，財(cái)政審計(jì)應(yīng)將著力點(diǎn)作用于資金分配、資金使用效益、支出項(xiàng)目全過(guò)程三大方面，“三管齊下”地展現(xiàn)財(cái)政審計(jì)的預(yù)防功能，保障專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的效益得到良好的發(fā)揮和利用。

（一）關(guān)注專(zhuān)項(xiàng)資金分配環(huán)節(jié)

發(fā)揮預(yù)算執(zhí)行審計(jì)預(yù)防作用，重點(diǎn)關(guān)注中央對(duì)專(zhuān)項(xiàng)資金的分配環(huán)節(jié)。為此，財(cái)政審計(jì)要做到以下兩個(gè)方面：一方面是整合審計(jì)資源。將財(cái)政審計(jì)與專(zhuān)項(xiàng)資金分配中所涉及領(lǐng)域（如社會(huì)保障、教育、農(nóng)業(yè)和環(huán)保等）的專(zhuān)業(yè)審計(jì)結(jié)合起來(lái)，根據(jù)審計(jì)項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)人員的重新安排，打破傳統(tǒng)的對(duì)一個(gè)單位進(jìn)行多部門(mén)重復(fù)審計(jì)的“壁壘”，實(shí)行資源和人員的有效配置。財(cái)政審計(jì)部門(mén)只有盡可能多地掌握審計(jì)資源、深入了解專(zhuān)項(xiàng)資金分配的實(shí)際情況，才能對(duì)資金預(yù)算分配環(huán)節(jié)進(jìn)行合理審計(jì)，從源頭上預(yù)防財(cái)政資金分配不合理。另一方面是深入地方監(jiān)察?，F(xiàn)行制度中對(duì)于地方申請(qǐng)中央專(zhuān)項(xiàng)資金補(bǔ)助并未予以明確，導(dǎo)致地方在申報(bào)專(zhuān)款時(shí)出現(xiàn)誰(shuí)叫得響、來(lái)得勤，誰(shuí)就能得到補(bǔ)助資金的現(xiàn)象，最后極易形成“需要補(bǔ)助的地方，資金短缺緊張；無(wú)需補(bǔ)助的地方，資金大量結(jié)余”的現(xiàn)象。因此，在中央進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)資金分配前，財(cái)政審計(jì)應(yīng)該深入了解各地區(qū)的實(shí)情，查深查透地方財(cái)政財(cái)務(wù)收支、財(cái)力大小，特別是要挖掘出地方隱匿收入，為中央合理進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)資金分配提供實(shí)際參考。

（二）強(qiáng)調(diào)專(zhuān)項(xiàng)資金使用效益

以資金流向?yàn)橹骶€，堅(jiān)決實(shí)施資金績(jī)效審計(jì)是提高專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金使用效益的有效途徑。以財(cái)政部門(mén)安排專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金為起點(diǎn)，延伸到使用資金的項(xiàng)目單位，重點(diǎn)監(jiān)督資金運(yùn)動(dòng)時(shí)間和路線，查明收到上級(jí)撥款時(shí)間、本級(jí)財(cái)政撥付時(shí)間、下級(jí)財(cái)政部門(mén)撥付時(shí)間以及每一時(shí)間段的資金撥往何處，關(guān)注是否存在資金撥入某暫存戶(hù)長(zhǎng)期滯留的問(wèn)題、是否存在隨意提取資金管理費(fèi)等對(duì)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金層層剝皮的現(xiàn)象。為保證專(zhuān)項(xiàng)資金效益審計(jì)具有一定的數(shù)理依據(jù)，以及審計(jì)結(jié)果的可對(duì)比性，需盡快構(gòu)建一整套合理的、完整的、可量化的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金績(jī)效審計(jì)指標(biāo)體系。構(gòu)建專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系時(shí)，應(yīng)將專(zhuān)項(xiàng)資金的占用標(biāo)準(zhǔn)和專(zhuān)項(xiàng)資金的使用效益標(biāo)準(zhǔn)予以量化，同時(shí)考慮不同項(xiàng)目和地區(qū)自身的特殊性，允許對(duì)該評(píng)價(jià)指標(biāo)予以一定范圍的調(diào)整。

（三）重大項(xiàng)目工程跟蹤審計(jì)

跟蹤審計(jì)自項(xiàng)目投資決策之時(shí)，便參與到項(xiàng)目工程的監(jiān)督管理中，貫穿前期項(xiàng)目準(zhǔn)備、中期項(xiàng)目建設(shè)和后期竣工投產(chǎn)的全過(guò)程，突破傳統(tǒng)審計(jì)在發(fā)現(xiàn)問(wèn)題之后“木已成舟，難以糾正”的限制，有利于提高項(xiàng)目決策的科學(xué)合理性、揭露工程建設(shè)中的腐敗性問(wèn)題，促進(jìn)審計(jì)觀念的轉(zhuǎn)變。一方面，制定科學(xué)的審計(jì)規(guī)劃，將跟蹤審計(jì)對(duì)象、目標(biāo)、審計(jì)重點(diǎn)、信息化建設(shè)以及審計(jì)資源整合等納入跟蹤審計(jì)發(fā)展規(guī)劃的子系統(tǒng)中，加強(qiáng)跟蹤審計(jì)制度環(huán)境建設(shè)，建立有效的審計(jì)機(jī)制。另一方面，提高跟蹤審計(jì)管理水平。跟蹤審計(jì)的跨期性特點(diǎn)導(dǎo)致審計(jì)的廣度、深度和效率受到了限制，審計(jì)管理水平的提升則可以在一定程度上彌補(bǔ)這種限制和不足。采用信息化審計(jì)管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)各部門(mén)的聯(lián)網(wǎng)審計(jì)，不僅能夠高效整合各方審計(jì)資源，有效緩解審計(jì)專(zhuān)業(yè)人員缺乏的現(xiàn)狀，還便于審計(jì)項(xiàng)目檔案資料的管理。

三、財(cái)政審計(jì)促進(jìn)財(cái)政管理公開(kāi)透明

財(cái)政審計(jì)不僅是對(duì)財(cái)政收支活動(dòng)的審計(jì)，還包括對(duì)財(cái)政管理的工具、制度、政策以及政府財(cái)政部門(mén)的審計(jì)。對(duì)財(cái)政預(yù)算編制的合理性審計(jì)是在源頭上控制財(cái)政資金的使用，維護(hù)財(cái)政安全；對(duì)政府資產(chǎn)負(fù)債表的審計(jì)，有利于促進(jìn)信息透明，揭示潛在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)；對(duì)主要干部領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的審計(jì)，是杜絕人為操縱的有效措施，防范政府腐敗。

（一）審查預(yù)算編制流程

對(duì)財(cái)政預(yù)算進(jìn)行預(yù)算編制審計(jì)有利于及早發(fā)現(xiàn)預(yù)算編制中的不公平、不合理的問(wèn)題，合理分配財(cái)政支出資金的數(shù)額和結(jié)構(gòu)，縮小地區(qū)間財(cái)力不均等的差距，是財(cái)政審計(jì)從“事中”、“事后”走向“事前”審計(jì)的一大跨越，直接體現(xiàn)了財(cái)政審計(jì)的預(yù)防功能。

一是審計(jì)預(yù)算編制程序的合法性。審計(jì)預(yù)算的編制程序是否有法可依、有理有據(jù)；審計(jì)預(yù)算的編制在依照《預(yù)算法》和相關(guān)政策的前提下，有無(wú)細(xì)化到明細(xì)科目和具體部門(mén)；審計(jì)專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的設(shè)立是否進(jìn)行了充分的重大項(xiàng)目“物有所值”論證；審計(jì)人員經(jīng)費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)、公用經(jīng)費(fèi)的定額設(shè)置是否準(zhǔn)確合理。

二是審計(jì)預(yù)算編制方式的科學(xué)性。審計(jì)各部門(mén)在申請(qǐng)預(yù)算時(shí)是否徹底改變“基數(shù)加增長(zhǎng)”的做法，以“零”為起點(diǎn)，充分發(fā)揮零基預(yù)算的優(yōu)勢(shì)，在系統(tǒng)地評(píng)價(jià)所有計(jì)劃項(xiàng)目和財(cái)政活動(dòng)的基礎(chǔ)上編制預(yù)算；審查部門(mén)預(yù)算編制是否經(jīng)過(guò)“兩上兩下”的程序；審計(jì)預(yù)算績(jī)效考核評(píng)價(jià)系統(tǒng)是否在預(yù)算編制中起到了實(shí)質(zhì)性的作用，在進(jìn)行預(yù)算編制時(shí)是否對(duì)比核查了預(yù)算部門(mén)的資金運(yùn)用項(xiàng)目匯總、活動(dòng)報(bào)告等，從而實(shí)現(xiàn)有效的監(jiān)督，提高預(yù)算編制的效能。

三是審計(jì)預(yù)算編制內(nèi)容的完整性。審查各項(xiàng)收入是否全部納入預(yù)算；行政性收費(fèi)和預(yù)算外收入是否列出具體單位和項(xiàng)目；審查財(cái)政支出預(yù)算編制是否按照輕重緩急的原則涵蓋了教育、科技、環(huán)保等各個(gè)領(lǐng)域；社會(huì)保障、教育、“三農(nóng)”等專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金預(yù)算編制是否落到實(shí)處；各項(xiàng)支出是否出現(xiàn)多報(bào)和虛報(bào)的不真實(shí)現(xiàn)象。

（二）審計(jì)政府資產(chǎn)負(fù)債表

構(gòu)建政府財(cái)務(wù)報(bào)表，明確政府資產(chǎn)負(fù)債基本狀況，實(shí)現(xiàn)國(guó)家財(cái)政的公開(kāi)透明是預(yù)防財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的有效途徑。通過(guò)對(duì)政府資產(chǎn)負(fù)債表實(shí)施財(cái)政審計(jì)，實(shí)現(xiàn)有賬可查，交給百姓一個(gè)“明白賬”，增強(qiáng)信息的公開(kāi)透明，便于公民對(duì)國(guó)家財(cái)政的有效監(jiān)督。財(cái)政審計(jì)工作圍繞政府資產(chǎn)負(fù)債表開(kāi)展，主要是對(duì)政府持續(xù)公共品提供能力、資源管理能力、潛在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)防范能力等進(jìn)行全面審查。特別要注意處理好政府資產(chǎn)負(fù)債表與政府會(huì)計(jì)改革中的交叉問(wèn)題，如：政府資產(chǎn)負(fù)債表的編制是以收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)的，不能很好地揭示未來(lái)支出承諾等帶來(lái)的或有負(fù)債，在一定程度上掩蓋了財(cái)政危機(jī)。因此，在對(duì)資產(chǎn)負(fù)債表進(jìn)行財(cái)政審計(jì)時(shí)，需要對(duì)有關(guān)事項(xiàng)按照權(quán)責(zé)發(fā)生制進(jìn)行適當(dāng)?shù)匦拚?，以便正確合理地反映政府財(cái)務(wù)狀況，客觀地評(píng)價(jià)公共產(chǎn)品和服務(wù)的實(shí)際損耗；新《預(yù)算法》規(guī)定，除了中央財(cái)政的建設(shè)性預(yù)算可以舉債外，中央財(cái)政公共預(yù)算和地方預(yù)算均不能列入赤字，然而，近年來(lái)地方政府大力拓展融資平臺(tái)，所形成的大量政府性債務(wù)，這實(shí)際上構(gòu)成了政府的預(yù)算外資金。在進(jìn)行財(cái)政審計(jì)時(shí)，應(yīng)對(duì)政府是否負(fù)有償還責(zé)任、擔(dān)保責(zé)任等的債務(wù)進(jìn)行區(qū)別對(duì)待和反映，從而完整地揭示潛在的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

（三）問(wèn)責(zé)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)干部

落實(shí)干部責(zé)任審計(jì)是有效控制財(cái)政部門(mén)內(nèi)部腐敗的根本路徑，是防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的一大舉措。干部責(zé)任審計(jì)所關(guān)注的是對(duì)財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任的認(rèn)定，貫穿干部人員任前、任中和任后全過(guò)程經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行情況。一方面，要實(shí)行干部責(zé)任審計(jì)主體多元化。財(cái)政審計(jì)機(jī)關(guān)需凝聚多方力量，與紀(jì)檢監(jiān)察、組織人事部門(mén)、人大、司法等其他審計(jì)問(wèn)責(zé)主體進(jìn)行整合，多部門(mén)多層面共同參與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，形成問(wèn)責(zé)合力。另一方面，加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部任前責(zé)任的審計(jì)。實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)干部任前審計(jì)是財(cái)政審計(jì)為國(guó)家財(cái)政系統(tǒng)選人用人“把脈”的主要措施，財(cái)政審計(jì)在進(jìn)行任前審計(jì)時(shí)要判斷選人用人的渠道是否寬廣通暢，優(yōu)秀人才的機(jī)會(huì)是否均等廣闊；對(duì)于待提拔的領(lǐng)導(dǎo)干部，審計(jì)人員應(yīng)實(shí)行“邊聽(tīng)邊審”的方式，不僅要審查待提拔人員過(guò)去的政績(jī)，還應(yīng)該重點(diǎn)聽(tīng)取該干部曾經(jīng)工作過(guò)的地方或部門(mén)的普通黨員和職工群眾的反映，更要對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的個(gè)人收入狀況、家庭成員基本信息情況等進(jìn)行審計(jì)，通過(guò)對(duì)這些信息的審計(jì)，在一定程度上影射出領(lǐng)導(dǎo)干部的廉潔程度，有助于真正選拔出優(yōu)秀的國(guó)家財(cái)政系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)人員。

四、財(cái)政審計(jì)推動(dòng)政策制定準(zhǔn)確及時(shí)

決策隨意所帶來(lái)的政策失敗不勝枚舉，而政策失敗所帶來(lái)的制度漏洞和貪污腐敗，幾乎無(wú)法通過(guò)加強(qiáng)管理和監(jiān)督來(lái)根除。近年來(lái)“屢審屢犯”的現(xiàn)實(shí)讓審計(jì)機(jī)關(guān)意識(shí)到，財(cái)政審計(jì)不能僅僅局限于財(cái)政政策執(zhí)行情況的監(jiān)督，更應(yīng)該關(guān)注財(cái)稅政策本身存在的缺陷。2015年國(guó)家審計(jì)署提出要將“促進(jìn)重大政策有效落實(shí)”作為首要任務(wù)，2016年《“十三五”國(guó)家審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了政策審計(jì)的重要性。加之，我國(guó)《憲法》和《審計(jì)法》明確授予審計(jì)機(jī)關(guān)監(jiān)督相關(guān)單位的財(cái)政財(cái)務(wù)收支、調(diào)查特定事項(xiàng)、采取強(qiáng)制措施處理處罰等比較完整的審計(jì)權(quán)限，以便審計(jì)機(jī)關(guān)可以最大限度地挖掘真相、全方位深入地進(jìn)行審查。因此，實(shí)行財(cái)稅政策制定評(píng)估審計(jì)，推進(jìn)國(guó)家有序治理是財(cái)政審計(jì)不可推卸的責(zé)任。

財(cái)稅政策制定評(píng)估審計(jì)是一項(xiàng)復(fù)雜紛繁的全面性工程，不僅著眼于微觀政策的落實(shí)，更應(yīng)該指向宏觀政策的把握。在財(cái)政審計(jì)過(guò)程中，應(yīng)該將微觀主體活動(dòng)作為切入點(diǎn)，通過(guò)對(duì)微觀主體執(zhí)行政策后所呈現(xiàn)的狀態(tài)、變化以及產(chǎn)生的矛盾等，反思和聚焦宏觀經(jīng)濟(jì)政策可能存在的問(wèn)題，并對(duì)宏觀政策制定過(guò)程中的每一環(huán)節(jié)和步驟進(jìn)行全過(guò)程審計(jì)，從而為政策的重新制定提出切實(shí)可行的報(bào)告和建議。需要強(qiáng)調(diào)的是，稅收政策對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)具有逆向調(diào)節(jié)的作用：即在需求旺盛的經(jīng)濟(jì)上行階段，政府采取緊縮性稅收政策，增加政府稅收，防止經(jīng)濟(jì)過(guò)度膨脹；在需求不足的經(jīng)濟(jì)下行階段，政府采取擴(kuò)張性稅收政策，減少政府稅收，降低企業(yè)和個(gè)人負(fù)擔(dān)。相比財(cái)政政策對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的影響，稅收政策的逆向調(diào)節(jié)功能“作用快、效果好”。財(cái)政審計(jì)應(yīng)當(dāng)由點(diǎn)及面，時(shí)刻關(guān)注稅收政策在不同時(shí)間、空間所呈現(xiàn)的差異化特征，通過(guò)各行業(yè)、各領(lǐng)域、各區(qū)域的關(guān)聯(lián)審計(jì)分析，對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的變動(dòng)進(jìn)行一個(gè)準(zhǔn)確的把握，充分考慮各項(xiàng)政策的時(shí)滯性和及時(shí)性問(wèn)題，及時(shí)向稅收政策制定者“諫言”，監(jiān)督稅收的自動(dòng)穩(wěn)定功能和相機(jī)抉擇作用的發(fā)揮，確保稅收政策的制定準(zhǔn)確及時(shí)?！?/p>

（作者單位：中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院）

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（本欄目責(zé)任編輯：王光?。?/p>