鄧紅燕

摘要：2015年1月1日，新《環(huán)保法》明確規(guī)定我國(guó)境內(nèi)排污單位開始全面實(shí)施新排污許可證制度，這也打破了國(guó)內(nèi)20年來排污許可證制度推而不廣的尷尬窘境，讓制度中所包含的污染排放管理政策功能得以有效發(fā)揮。為此，我們應(yīng)該重新審視排污許可證制度在過去20年來的試行歷史和發(fā)展現(xiàn)狀，指明它現(xiàn)存發(fā)展可能存在的諸多問題，對(duì)它在我國(guó)環(huán)境管理制度體系中的職能與作用進(jìn)行重新定位，證明它之于我國(guó)環(huán)境管理保護(hù)和排污規(guī)范治理的重要性。

關(guān)鍵詞：排污許可證制度；環(huán)境管理制度體系；職能定位；法律規(guī)范

正式推行排污許可證制度的目的就在于促進(jìn)環(huán)境管理與法制規(guī)范之間的聯(lián)系，解決其試行期存在的問題，并發(fā)揮它的職能作用優(yōu)勢(shì)。我國(guó)環(huán)境問題嚴(yán)重，排污許可證的推出不但能從社會(huì)生產(chǎn)排污總量控制方面實(shí)現(xiàn)連續(xù)達(dá)標(biāo)排放要求，也能通過該制度的正式實(shí)施來將我國(guó)現(xiàn)有的高成本、低效率管理政策系統(tǒng)整合起來，實(shí)現(xiàn)對(duì)包括空氣、水域、氣候等領(lǐng)域質(zhì)量的持續(xù)改善，所以應(yīng)該從環(huán)境治理和法律規(guī)范兩方面來對(duì)新制度進(jìn)行重新定位。

一、我國(guó)排污許可證制度實(shí)施現(xiàn)存問題分析

排污許可證制度起源于歐洲（瑞典），多年來被許多國(guó)家作為環(huán)境保護(hù)重要法規(guī)所實(shí)踐并取得一定成效，獲得國(guó)際范圍認(rèn)可，成為了發(fā)達(dá)國(guó)家環(huán)境管理制度體系建設(shè)的最重要保障。排污許可證在我國(guó)實(shí)踐開端于1987年，30年來陸續(xù)在水污染防治、大氣污染防治方面頒布相關(guān)實(shí)施細(xì)則，逐漸實(shí)現(xiàn)了基于環(huán)境管理制度保障的體系建立。不過就專門針對(duì)排污許可證的相關(guān)法律制度并未明確，所以在排污權(quán)環(huán)境保護(hù)方面，我國(guó)與日韓、歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家相比存在一定差距。

（一）地方排污許可證制度實(shí)踐問題

無論從過往30年對(duì)地方排污許可證制度的試行實(shí)踐，還是現(xiàn)如今正式實(shí)施該制度，它的主體作用也并未能得到充分發(fā)揮。具體講，許可證中的許多要求都嚴(yán)重缺乏科學(xué)依據(jù)，欠缺對(duì)規(guī)范的嚴(yán)格細(xì)化與調(diào)整過程。比如許可證中的許多內(nèi)容都是針對(duì)企業(yè)排污行為事后的處理內(nèi)容，而并未對(duì)事先允許這一階段的排污過程進(jìn)行規(guī)范，這就導(dǎo)致了企業(yè)排污許可證成為注冊(cè)證，嚴(yán)重違背了環(huán)境保護(hù)法中所提到的排污許可初衷。再者，作為環(huán)境管理八項(xiàng)主要制度之一的排污許可證制度，它在環(huán)境管理制度應(yīng)對(duì)方面也嚴(yán)重缺乏獨(dú)立協(xié)調(diào)能力，已經(jīng)無法適應(yīng)目前我國(guó)環(huán)境工作所面臨的復(fù)雜化問題。在排放標(biāo)準(zhǔn)方面也僅僅只規(guī)范了廢水、廢氣年排放量?jī)?nèi)容，并沒有實(shí)現(xiàn)對(duì)表征污染源排放的全面管理，整體來看是嚴(yán)重缺乏整體系統(tǒng)規(guī)劃性的。以水污染源排放標(biāo)準(zhǔn)看，它僅在制度細(xì)則中規(guī)定了某些污染物的濃度排放限值，但對(duì)排放限值所定的取值頻率、時(shí)間、達(dá)標(biāo)判定系數(shù)等等都沒有作出詳細(xì)規(guī)定說明，這說明排污許可證制度雖然已經(jīng)正式實(shí)施，但它所存在的紕漏依然明顯，而且這些紕漏都嚴(yán)重影響了人們對(duì)污染源守法及違法行為的正確判斷，制度內(nèi)容的缺失也導(dǎo)致制度實(shí)踐行為嚴(yán)重受限。

（二）排污許可證制度實(shí)施的必要性問題

現(xiàn)如今，我國(guó)已經(jīng)開始正式實(shí)施排污許可證制度，但若要實(shí)現(xiàn)該制度的作用功能持續(xù)發(fā)揮，僅僅依靠以行政命令為主的任務(wù)傳達(dá)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，也嚴(yán)重缺乏合理的科學(xué)依據(jù)，十分容易造成管理環(huán)節(jié)缺乏連續(xù)性。特別是伴隨當(dāng)前社會(huì)人口及經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，環(huán)境資源的日益稀缺，企業(yè)基于排污權(quán)來合理交易分配稀缺資源也符合當(dāng)前提高資源利用效率的基本要求，同時(shí)它對(duì)市場(chǎng)引入機(jī)制，包括社會(huì)企業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展手段的保護(hù)也都有幫助，特別是它也迎合了環(huán)境治理的客觀現(xiàn)實(shí)需求。因此，應(yīng)該將排污許可證制度視作是一種外部不經(jīng)濟(jì)內(nèi)部化途徑，即從源頭上通過有效界定產(chǎn)權(quán)來降低稀缺資源交易成本，從源頭上解決由產(chǎn)權(quán)不清所造成的“搭便車”外部性問題，為進(jìn)一步完善排污許可證制度交易市場(chǎng)打下基礎(chǔ)。對(duì)于企業(yè)而言，完全可以根據(jù)污染治理成本來決定自身污染排放量，為企業(yè)建立減排激勵(lì)機(jī)制，將許可證交易給那些污染治理成本偏高的企業(yè)。

如上所述，排污許可證制度之于企業(yè)、之于環(huán)境管理體系的靈活運(yùn)用能夠在一定程度上降低全社會(huì)的污染平均治理成本，也能達(dá)到對(duì)環(huán)境污染總量的有效控制目標(biāo)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)全社會(huì)經(jīng)濟(jì)效率的最大化[1]。

二、我國(guó)排污許可證制度在環(huán)境管理制度體系中的法律職能定位

我國(guó)排污許可證制度剛剛正式實(shí)施，亟待完成的工作還有許多，本文僅從法律規(guī)范及制度管理兩方面來探討它在整個(gè)環(huán)境管理制度體系中的有效定位。

首先來說，應(yīng)該做到對(duì)排污許可證制度在社會(huì)上的全面推行，這也是我國(guó)《行政許可法》的最基本要求。對(duì)該制度行政許可范圍的界定，不能以立法者的主觀意愿為主，而應(yīng)該基于排污許可制度所實(shí)現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)價(jià)值來作為綜合考量及判斷標(biāo)準(zhǔn)，特別是涉及到重大社會(huì)公共利益方面的排污許可事項(xiàng)，例如土地自然資源利用開發(fā)、環(huán)境保護(hù)等等，更要實(shí)現(xiàn)強(qiáng)制許可操作，以確保社會(huì)企業(yè)生產(chǎn)秩序穩(wěn)定。目前在我國(guó)，許多地方在排污許可證制度的實(shí)施運(yùn)行方面已經(jīng)卓有成效，取得了一定成果，這也為我國(guó)全面推行排污許可證制度積累了大量法律資源，讓其成為國(guó)家級(jí)排污許可證制度推行的重要法治資源基礎(chǔ)。為此，目前許多省市地區(qū)都推出了以省際為單位的《環(huán)境保護(hù)條例》，它其中就規(guī)定，要針對(duì)環(huán)境排放污染物企事業(yè)單位來嚴(yán)格實(shí)行排污許可證制度，應(yīng)該依照國(guó)家規(guī)定來為其所在地環(huán)境保護(hù)行政主管部門遞交相關(guān)申報(bào)登記內(nèi)容，在申報(bào)登記后才能夠領(lǐng)取排污許可證。進(jìn)入2016年，排污許可證制度實(shí)施已經(jīng)覆蓋了我國(guó)近98%以上地區(qū)，這也為許可證制度的進(jìn)一步推行和發(fā)展完善奠定了有利基礎(chǔ)。

另一方面，我國(guó)排污許可證制度也從法律規(guī)范約束方面做到了兩點(diǎn)定位：一點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)了實(shí)體規(guī)范控制定位，一點(diǎn)也實(shí)現(xiàn)了程序規(guī)范控制定位。首先說實(shí)體規(guī)范，在《環(huán)境保護(hù)條例》中，它就明確了實(shí)體規(guī)范的可適用范圍，也嚴(yán)格限制了環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)以及企業(yè)對(duì)許可證制度的自行設(shè)定。詳細(xì)講，它需要環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)在合法權(quán)限狀況下來針對(duì)排污者、排污企業(yè)申請(qǐng)相關(guān)材料，開啟審查核實(shí)流程，堅(jiān)決杜絕一切越權(quán)或?yàn)E用職權(quán)等異質(zhì)行為的出現(xiàn)，避免為申請(qǐng)人帶來不必要損失。所以在基于法律規(guī)范的排污許可證制度規(guī)范過程中，可以采用諸如“成本——效益”的先進(jìn)科學(xué)方法來實(shí)現(xiàn)排污許可證制度的制定實(shí)施過程，做到對(duì)許可證制度內(nèi)容各個(gè)環(huán)節(jié)法定程序的認(rèn)真受理與審查監(jiān)督。

總而言之，在排污許可證制度法律規(guī)范定位方面，一定要從它的制度設(shè)計(jì)及功能限制方面著手考慮問題，應(yīng)該有意識(shí)的把握強(qiáng)化該制度的有效價(jià)值精髓，深度探討該制度所存在的一切局限性，并且圍繞這些弊端展開明確區(qū)分分析，實(shí)現(xiàn)對(duì)排污許可證制度本質(zhì)的有效掌握，盡可能的消除一切制度誤解問題，避免對(duì)制度內(nèi)容的有益規(guī)避及過度深化，讓排污許可證制度在法律規(guī)范方面之于環(huán)境管理制度體系擁有準(zhǔn)確的、合理的定位[2]。

三、我國(guó)排污許可證制度在環(huán)境管理制度體系中的管理職能定位

我國(guó)排污許可證制度剛剛正式實(shí)施，基于管理職能的多個(gè)方面還尚未成熟，需要漫長(zhǎng)的時(shí)間來展開合理有效推行，因此就管理職能這一點(diǎn)來看，它應(yīng)該實(shí)現(xiàn)基于總量控制基礎(chǔ)的污染物連續(xù)達(dá)標(biāo)排放控制標(biāo)準(zhǔn)。就以大氣環(huán)境管理為例，就目前我國(guó)環(huán)境狀況來看，對(duì)環(huán)境空氣質(zhì)量、公共健康的改善是勢(shì)在必行的，排污許可證制度的實(shí)施也要以排放標(biāo)準(zhǔn)為核心，做到對(duì)人群生活質(zhì)量及生產(chǎn)能力發(fā)展環(huán)境的有效優(yōu)化。以總量控制目標(biāo)下的分配排污權(quán)為例，它就應(yīng)該以污染源排放連續(xù)達(dá)標(biāo)為基礎(chǔ)，在環(huán)境管理工作中更多關(guān)注和整理環(huán)境污染源排放的年均值、日均值甚至小時(shí)均值，一步步細(xì)致化排污許可證的環(huán)境管理工作內(nèi)容及體系，真正讓排污許可證制度成為包括大氣、水域等固定源污染物排放控制的重要核心手段。就以我國(guó)現(xiàn)有的環(huán)境管理制度體系內(nèi)容為例，它就包括了對(duì)企業(yè)污染物排放限值、排放標(biāo)準(zhǔn)、達(dá)標(biāo)計(jì)劃以及達(dá)標(biāo)舉證的相關(guān)要求，同時(shí)也提出了排污內(nèi)容監(jiān)測(cè)和相關(guān)報(bào)告要求，實(shí)現(xiàn)了對(duì)技術(shù)實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)的全面檢查。再者，排污許可證制度在環(huán)境管理體系中的管理職能有效發(fā)揮也應(yīng)該基于總量控制、許可證制度共同展開，例如可以從大氣的固定源建設(shè)來實(shí)現(xiàn)對(duì)整個(gè)過程污染物排放量的有效控制，盡可能降低每一個(gè)環(huán)節(jié)的污染水平，實(shí)現(xiàn)從原材料、建設(shè)、生產(chǎn)、治理和營(yíng)銷消費(fèi)等多個(gè)方面的全面管理職能定位及水平發(fā)揮[3]。

總結(jié)：可以說，排污許可證制度的正式實(shí)施改變了我國(guó)對(duì)污染防治工作的認(rèn)識(shí)，也實(shí)現(xiàn)了從末端治理向生產(chǎn)全過程控制的有效轉(zhuǎn)變與定位，使得過去分散治理的松散局面得到有效集中，實(shí)現(xiàn)了以集中控制轉(zhuǎn)變?yōu)橹鞯木唧w防治手段。更從法律與管理規(guī)范兩方面兌現(xiàn)了我國(guó)環(huán)境管理的法制化、規(guī)范化與科學(xué)化。因此在未來，我國(guó)有必要繼續(xù)有計(jì)劃的推行排污許可證制度，確保環(huán)境管理制度的進(jìn)一步全面健全優(yōu)化。

參考文獻(xiàn)

[1] 趙若楠，李艷萍，扈學(xué)文等.排污許可證制度在環(huán)境管理制度體系的新定位[J].生態(tài)經(jīng)濟(jì)，2014，30（12）：137-141.

[2] 蔡文燦.整合視野下的排污許可證制度探析[D].武漢大學(xué)，2005.13-18.

[3] 周莉.排污權(quán)交易的法律制度研究[D].西南財(cái)經(jīng)大學(xué)，2006.44-53.