□徐美銀

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益分享制度改革研究

□徐美銀

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主要有使用權讓渡、所有制改變和用途改變?nèi)N類型，每種類型有不同的流轉(zhuǎn)收益來源?，F(xiàn)行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益分配制度主要存在三方面弊端，一是農(nóng)村土地交易市場不完善；二是農(nóng)村集體建設用地不能直接入市；三是農(nóng)村土地增值收益分配程序不合理、分配結果不公平。農(nóng)民工市民化進程中的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益分享制度改革，需要建立并完善農(nóng)村土地市場，讓市場在分配過程中發(fā)揮主導作用；逐步減少政府管制程度，弱化對分享過程的行政干預，提高農(nóng)村集體、農(nóng)戶家庭的分享比例；保持分享制度具有動態(tài)適應性，能夠適應未來制度環(huán)境的變化，減少分享偏差。

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)；收益來源；分享制度

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益分享問題是現(xiàn)階段我國新型城鎮(zhèn)化建設的一個重點問題，直接關系到農(nóng)村土地能否順利流轉(zhuǎn)以及新型城鎮(zhèn)化建設能否順利進行。如果農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益分配不合理，就會對農(nóng)民家庭的土地流轉(zhuǎn)意愿和行為產(chǎn)生消極影響，既延緩了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)速度，也遲滯了農(nóng)民工市民化進程；反之，如果能夠建立適當?shù)霓r(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益分享機制，合理分配流轉(zhuǎn)收益，既可以加速農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，也可以充分實現(xiàn)土地多元化價值。

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益分享問題已經(jīng)成為現(xiàn)階段的一個熱點問題，受到許多學者的關注。學者們從多個方面對此問題進行了研究，得出了許多有益的結論，也提出了一些建設性建議。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中，基層政府、農(nóng)戶、非農(nóng)戶土地使用者三者之間存在著多重博弈關系；[1][2]政府與農(nóng)戶之間的不對稱信息動態(tài)博弈存在多階均衡解，構建城鄉(xiāng)一體化土地市場是改進社會福利水平的最優(yōu)選擇；[3][4]地方政府、開發(fā)商和農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)問題上

的不均衡博弈關系，使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)陷入各種利益矛盾和社會沖突之中，導致土地流轉(zhuǎn)的困局；[5][6]政府土地政策制定與農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)決策存在跨期的動態(tài)博弈關系，政府行為的前后不一致對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生了重要影響；[7]農(nóng)村土地產(chǎn)權管制放松可以實現(xiàn)政府和農(nóng)戶福利水平的增加，是一種典型的帕累托改進。[8][9]然而，現(xiàn)有文獻并沒有對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式進行分類，并在此基礎上分析土地流轉(zhuǎn)收益來源、選擇收益分享模式、討論收益分享程度，從而對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)分享問題進行全面研究。

為了深入研究農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益分享問題，本文首先對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式進行分類，分析不同土地流轉(zhuǎn)收益來源、流轉(zhuǎn)收益分享模式、流轉(zhuǎn)收益分享程度；其次，指出現(xiàn)階段農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益分享存在問題；最后，提出農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益分享制度改革措施。

一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)類型與收益來源

(一)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)類型

我國農(nóng)村土地實行集體所有、家庭承包經(jīng)營的基本制度安排，農(nóng)村集體擁有土地所有權，農(nóng)戶家庭擁有土地承包經(jīng)營權?，F(xiàn)階段，在農(nóng)村土地所有權、承包權、經(jīng)營權三權分置背景下，土地流轉(zhuǎn)主要包括三種不同類型：

1.使用權讓渡，即農(nóng)村土地使用權在不同農(nóng)戶等經(jīng)營主體之間流轉(zhuǎn)。由于不同農(nóng)戶等經(jīng)營主體對土地的利用效率存在差別，農(nóng)戶會根據(jù)自身條件選擇直接經(jīng)營土地或轉(zhuǎn)出土地或轉(zhuǎn)入土地。此時，農(nóng)村土地所有權性質(zhì)沒有改變，土地也仍然限于農(nóng)業(yè)用途。

2.所有制改變、即農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘袊型恋?。我國實行城鄉(xiāng)二元土地制度，農(nóng)村土地屬集體所有，城市土地屬國家所有。在城鎮(zhèn)化建設背景下，城市規(guī)模擴張需要占用農(nóng)村集體建設用地和農(nóng)用地，被占用的農(nóng)村土地就從集體所有制轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜兄啤?/p>

3.用途改變，即農(nóng)業(yè)用途土地轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)用途土地。由于經(jīng)濟社會發(fā)展需要，在符合土地利用總體規(guī)劃、土地用途管制前提下，部分農(nóng)業(yè)用途土地會按照一定程序轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)村集體建設用地或城市國有建設用地。顯然，農(nóng)業(yè)用途土地地轉(zhuǎn)為國有城市建設用地，既改變了土地所有制，也改變了土地用途。

(二)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益來源

1.土地使用權讓渡產(chǎn)生的收益

我國農(nóng)村土地制度賦予了農(nóng)戶作為土地承包方明確的轉(zhuǎn)讓權。2002年《農(nóng)村土地承包法》就明確規(guī)定，土地承包方(即農(nóng)戶)可以按照平等協(xié)商、自愿、有償原則轉(zhuǎn)讓土地。隨后的國家文件又多次強調(diào)農(nóng)戶擁有土地轉(zhuǎn)讓權。2007年黨的十七屆三中全會強調(diào)，按照依法、自愿、有償原則，允許農(nóng)民以多種形式流轉(zhuǎn)土地，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營。2013年黨的十八屆三中全會指出，鼓勵土地承包經(jīng)營權在公開市場上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營。2016年中央1號文件指出，依法推進土地經(jīng)營權有序流轉(zhuǎn)，鼓勵和引導農(nóng)戶自愿互換承包地塊實現(xiàn)連片耕種。由此可見，在農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營制度框架內(nèi)，農(nóng)戶擁有比較明確而有保障的土地轉(zhuǎn)讓權。

農(nóng)村土地使用權讓渡是現(xiàn)階段我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要形式。可以預見，隨著社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型速度加快，農(nóng)民社會分層現(xiàn)象日益明顯，農(nóng)用地使用權流轉(zhuǎn)規(guī)模會不斷增大。農(nóng)用地使用權在不同經(jīng)營主體之間有序流轉(zhuǎn)可以通過優(yōu)化勞動力和土地資源配置，提高勞動生產(chǎn)率和土地生產(chǎn)率，產(chǎn)生多種效應，帶來多方面收益。

(1)邊際產(chǎn)出拉平效應。由于自身學習能力、從業(yè)經(jīng)驗等方面存在差異，不同農(nóng)戶經(jīng)營土地的效率也會不同，有的農(nóng)戶經(jīng)營效率較高，有的農(nóng)戶經(jīng)營效率較低。農(nóng)用地在不同農(nóng)戶之間順利流轉(zhuǎn)，可以使土地邊際產(chǎn)出較低的農(nóng)戶將土地流轉(zhuǎn)給邊際產(chǎn)出較高的農(nóng)戶，在邊際報酬遞減規(guī)律作用下，兩者的邊際產(chǎn)出會趨于一致，此即為邊際產(chǎn)出拉平效應。[11]一些學者的研究證明了邊際產(chǎn)出拉平效應的存在。[12]

(2)交易預期效應。農(nóng)用地使用權順暢流轉(zhuǎn)，可以使土地供求主體產(chǎn)生良好預期，在需要的時候能夠轉(zhuǎn)出或轉(zhuǎn)入土地。在這種良好預期作用下，經(jīng)營主體不再擔心土地投資價值實現(xiàn)問題，從而會增加土地投資，增加土地產(chǎn)出；農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口會增加土地轉(zhuǎn)出數(shù)量，專心從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。Besley(1995)首先提出交易收益概念；[13]Carter and Yao(1999)通過經(jīng)驗研究證明，存在交易收益。[14]

(3)規(guī)模經(jīng)濟效應。農(nóng)村土地從個體農(nóng)戶向?qū)I(yè)大戶、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)，可以提高經(jīng)營規(guī)模，產(chǎn)生規(guī)模經(jīng)濟。農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營可以提高土地生產(chǎn)率，也可以提高勞動生產(chǎn)率，從而可以提高總的生產(chǎn)率。眾多學者的研究證明了農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營可以提高生產(chǎn)率：王建軍等(2012)研究認為，大農(nóng)戶的畝均凈收益高于小農(nóng)戶；[15]李谷成等(2010)研究表明，勞動生產(chǎn)率與耕地規(guī)模正相關；[16]劉玉銘等(2007)分析發(fā)現(xiàn)，農(nóng)戶經(jīng)營面積擴大可以提高全要素生產(chǎn)率。[17]

需要指出的是，在我國現(xiàn)有制度環(huán)境下，農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模存在一個合理限度，超出這個限度，可能會產(chǎn)生規(guī)模不經(jīng)濟。同時，考慮到我國人多地少、農(nóng)業(yè)人口眾多的國情，土地經(jīng)營規(guī)模過大，會產(chǎn)生資本替代勞動現(xiàn)象，無助于增加農(nóng)民就業(yè)，會帶來一定社會問題。胡初枝等(2007)實證研究表明，農(nóng)地規(guī)模與單位面積凈收益呈倒“U”型關系，最適規(guī)模約14.17畝；[18]黨國英(2013)分析指出，平原地區(qū)家庭農(nóng)場耕作大田作物規(guī)模一般不超過20公頃，蔬菜規(guī)模不超過2公頃；[19]陸文榮等(2014)通過實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前上海松江家庭農(nóng)場經(jīng)營規(guī)模約為6.67-10公頃。[20]倪國華等(2016)實證研究指出，如果農(nóng)地經(jīng)營面積在131～135畝，農(nóng)業(yè)的勞均第一產(chǎn)業(yè)收入就可以達到極大值；如果農(nóng)地經(jīng)營面積在138～149畝時，農(nóng)業(yè)的人均第一產(chǎn)業(yè)收入就可以達到極大值；如果糧食播種面積在234～236畝時，勞均糧食產(chǎn)量就可以達到極大值；如果糧食播種面積在252～256畝時，人均糧食產(chǎn)量就可以達到極大值。[21]因此，我國現(xiàn)階段需要堅持農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營。

(4)機會成本減少效應。在大量農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移背景下，農(nóng)民工處置土地的方式主要有兩種：在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)順暢情況下，農(nóng)民工會順利轉(zhuǎn)出土地，既能夠安心從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，也可以獲取一定土地流轉(zhuǎn)收益，為有序市民化創(chuàng)造條件；在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不順暢情況下，農(nóng)民工可能會選擇兼業(yè)或者撂荒土地。顯然，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)減少了農(nóng)民工從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的機會成本。另一方面，機會成本減少效應也會提高農(nóng)民工土地流轉(zhuǎn)意愿，增加土地流轉(zhuǎn)比例。土地收益是影響農(nóng)民工城鄉(xiāng)遷移決策的重要因素；[22]農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場發(fā)育遲緩增加了農(nóng)民工市民化的成本。[23]

2.土地所有制性質(zhì)改變產(chǎn)生的收益

我國法律對國有土地和集體土地賦予了不同的權利結構，使得國有土地產(chǎn)權強度明顯高于集體土地。在城鎮(zhèn)化建設背景下，大量農(nóng)村集體土地改變?yōu)槌鞘袊型恋?，會產(chǎn)生交易性收益、資本化收益、制度性收益。

(1)交易性收益I。在二元土地制度框架下，集體所有土地受到較為嚴格的交易約束：現(xiàn)行法律規(guī)定，農(nóng)村集體建設用地，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、公益設施用地、農(nóng)民宅基地等不能直接用于商業(yè)開發(fā)，必須先由國家征用、轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋刂?，通過“招拍掛”轉(zhuǎn)給用地主體。相比之下，國有土地受到的交易約束則較少，只要符合規(guī)定，就可以按照一定程序轉(zhuǎn)讓國有土地使用權。集體土地較為嚴格的交易限制，使其交易價格發(fā)生折價，明顯低于交易限制較少的國有土地。因此，集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋?，交易能力相應提高，帶來交易性收益?/p>

(2)資本化收益。我國法律明確規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村企業(yè)的建設用地使用權以及耕地、宅基地、自留地等集體所有的土地使用權不得抵押、擔保。雖然近年來部分地區(qū)開展了農(nóng)地承包經(jīng)營權抵押、擔保改革試點，但范圍非常有限，全面實施尚需較長時間。[24]而國有建設用地使用權擁有抵押擔保權。在現(xiàn)代金融經(jīng)濟環(huán)境下，抵押擔保是土地資本化的重要途徑。因此，集體土地轉(zhuǎn)為國有土地時，土地的資本化能力大大提高，帶來資本化收益。

(3)制度性收益?，F(xiàn)有的土地管理制度對農(nóng)村集體土地施加了三重管制，即所有制管制、規(guī)劃管制和用途管制，管制強度較高；[25]相比之下，國有土地主要受規(guī)劃管制，管制強度較低。集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋?，隨著管制強度降低，在管制狀態(tài)下未能實現(xiàn)的土地潛在價值會逐步釋放出來，提高了土地的總體價值。

需要指出的是，土地所有權主體改變，會導致土地發(fā)展權主體相應改變，土地發(fā)展權收益分配比例隨之改變。所謂土地發(fā)展權，是對土地再開發(fā)利用的權利。土地發(fā)展權內(nèi)生于土地所有權，又可以與土地所有權分離。[26]集體土地發(fā)展權由集體成員共有，發(fā)展權收益由集體成員與國家共同分享；而國有土地發(fā)展權則歸國家所有，發(fā)展權收益則由國家占有。在經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型進程中，土地發(fā)展權價值將不斷上升。集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋?，土地發(fā)展權收益主體會從集體成員轉(zhuǎn)變?yōu)閲遥l(fā)生了收益主體的轉(zhuǎn)移。

3.土地用途改變產(chǎn)生的收益

由于社會經(jīng)濟發(fā)展需要，農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設用地，會產(chǎn)生級差地租、管制租、交易性收益。

(1)級差地租?，F(xiàn)代經(jīng)濟環(huán)境下，土地的農(nóng)業(yè)經(jīng)營效益要低于工商業(yè)經(jīng)營效益，土地由農(nóng)業(yè)用途改變?yōu)楣ど虡I(yè)用途，會產(chǎn)生級差地租。這種級差地租既包括由于城市化導致城郊土地潛在價值增加產(chǎn)生的級差地租Ⅰ，也包括對土地追加基礎設施投資使土地價值增加產(chǎn)生的級差地租Ⅱ。中國經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型背景下，農(nóng)地非農(nóng)化會產(chǎn)生較大的增值收益，因而會產(chǎn)生較大的級差地租。

(2)管制租。為了嚴格保護耕地、保障國家糧食安全，我國對農(nóng)地實行用途管制，農(nóng)地農(nóng)用。農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設用地需要經(jīng)過嚴格審批并占用建設用地指標，而建設用地可以直接用于非農(nóng)建設，不需要占用建設用地指標。在人多地少、城市規(guī)模擴張背景下，非農(nóng)建設用地指標本身即具有較高價值。這種由于土地用途管制引起的農(nóng)地與非農(nóng)建設用地之間的價值差其性質(zhì)類似于地租，可以稱為管制租。[27]

(3)交易性收益Ⅱ。我國現(xiàn)有的制度安排，對農(nóng)地實施了更為嚴格的交易約束：農(nóng)村土地只能以轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租、股份合作等方式進行流轉(zhuǎn)，不能買賣，也不能抵押、擔保，由此導致農(nóng)地的可交易性受到極大限制。相對而言，非農(nóng)建設用地，尤其是城市建設用地使用權交易受到的約束則較少，只要符合一定條件就可以轉(zhuǎn)讓，也可以抵押、擔保。農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)建設用地，隨著交易約束減少，在約束狀態(tài)下受到抑制的土地潛在價值會逐步得到釋放，提高了土地的總價值。

二、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益分享現(xiàn)狀及存在問題

(一)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益分享現(xiàn)狀

現(xiàn)階段，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益分享制度主要表現(xiàn)為，政府行政過多干預了分享過程，導致分享結果不夠公平。

1.在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益分享模式方面，政府行政干預過多，市場化程度不足

在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的三種形式中，土地使用權讓渡基本上采取了協(xié)商交易、市場交易的方式，但土地所有制改變、土地用途改變兩種形式則主要采取了行政主導模式，有的即使引入了部分市場機制，但政府行政力量仍然起主導作用。

具體而言，在農(nóng)村土地所有制改變即農(nóng)村集體所有土地改變?yōu)槌鞘袊宜型恋剡^程中，政府既是一級市場的買方壟斷者，同時也是二級市場的賣方壟斷者，實際上成為典型的雙頭壟斷者。我國《憲法》第十條明確規(guī)定，“城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償?！边@就意味著，政府行政壟斷了農(nóng)村土地改制的一級市場。相關法律規(guī)定，政府通過招拍掛方式向二級市場提供土地。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進過程中，我國土地交易市場明顯存在著供不應求的格局，供給與需求之間的缺口十分巨大，土地交易二級市場成為典型的賣方市場，政府作為土地交易二級市場的主要供給者，自然成為寡頭壟斷者。政府作為農(nóng)村土地改制的雙寡頭壟斷者，同時主導了一級市場和二級市場的交易價格，即主導了農(nóng)村土地所有制改變所產(chǎn)生的收益。在農(nóng)村土地所有制改變所產(chǎn)生的三種主要收益即交易性收益、資本化收益、制度性收益的分配過程中，政府都利用行政力量進行了過多干預。

在農(nóng)村土地用途改變即農(nóng)業(yè)用地改變?yōu)榉寝r(nóng)建設用地過程中，政府同樣成為主導性的一方。一方面，我國對農(nóng)村土地施加了嚴格的用途管制，農(nóng)業(yè)用地改變?yōu)榉寝r(nóng)建設用地需要得到政府部門許可，政府掌握了農(nóng)村土地用途改變的決策權；另一方面，在我國城鄉(xiāng)土地二元體制下，農(nóng)村建設用地的產(chǎn)權強度遠小于城市建設用地，沒有實現(xiàn)同地同價同權。由此，政府行政力量就主導了農(nóng)村土地用途改變所產(chǎn)生的收益，包括級差地租、管制租和交易性收益。

2.在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益分享程度方面，相關主體分享比例與其權利不相匹配，導致分享結果不夠公平

由于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益分配過程受到了政府行政的過多干預，市場機制不夠健全，因而導致收益分享程度不能與相關主體的土地權利相匹配，分享結果不夠公平。

在農(nóng)村土地使用權讓渡過程中，由于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場機制不健全，既導致增加了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易成本，包括土地流轉(zhuǎn)雙方的搜尋成本、簽約成本、維權成本等，也降低了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易價格，使得農(nóng)村土地使用權讓渡可能產(chǎn)生的收益，包括邊際產(chǎn)出拉平效應、交易預期效應、規(guī)模經(jīng)濟效應、機會成本減少效應等，不能得到充分實現(xiàn)。

在農(nóng)村土地所有制改變過程中，政府作為雙寡頭壟斷者，主導了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益分享過程，導致分享結果有利于政府，而不利于農(nóng)村集體和農(nóng)戶家庭。一方面，政府作為農(nóng)村土地改制一級市場的壟斷者，依靠行政力量壓低了農(nóng)村土地改制的價格，使得農(nóng)戶家庭得到的收益減少；另一方面，政府作為土地交易二級市場的壟斷者，依靠供求缺口抬高了土地交易價格，增加了政府得到的收益。如果將二級市場與一級市場價格差作為農(nóng)村土地所有制改變所產(chǎn)生的流轉(zhuǎn)收益，那么政府得到了其中的大部分，而農(nóng)村集體和農(nóng)戶家庭只得到了小部分。這樣的分配結果與主體擁有的土地權利不相一致，存在著明顯的不公平性。

在農(nóng)村土地用途改變過程中，城鄉(xiāng)土地二元體制和政府對農(nóng)村土地的不當管制，一方面，導致包括級差地租和管制租在內(nèi)的農(nóng)村土地價值不能得到充分實現(xiàn)，減少了農(nóng)戶家庭的土地收益；另一方面，也限制了農(nóng)村建設用地的交易需求，減少了農(nóng)村土地的交易性收益。

(二)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益分享存在的問題

現(xiàn)行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益分配制度主要存在三方面弊端，一是農(nóng)村土地交易市場不完善，導致農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價格偏低，不能充分體現(xiàn)土地的交易性價值。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權市場實際上屬于政府出資、政府經(jīng)營、政府監(jiān)管的官辦模式。[30]農(nóng)村土地交易成本過高，阻礙了農(nóng)村土地資源優(yōu)化配置，進而對農(nóng)民工市民化進程產(chǎn)生了消極影響。[31] [32] [33]農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度抑制了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場的發(fā)育，導致農(nóng)民工在市民化過程中無法充分實現(xiàn)土地的未來收益，增加了農(nóng)民工市民化的機會成本。[34]我國農(nóng)村土地交易市場仍然處于初級階段，發(fā)展緩慢，并且在不同地區(qū)之間差距較大，降低了土地流轉(zhuǎn)交易價格。[35] [36]調(diào)查結果顯示，黑龍江省、浙江省的土地流轉(zhuǎn)價格分別為每畝每年150～580元、400～1000元；[37]廣州市農(nóng)地轉(zhuǎn)包、出租租金每畝每年1200～1600元，農(nóng)地入股收益每畝每年約1800～2200元。[38]

二是農(nóng)村集體建設用地不能直接入市，不能與國有土地同權、同價，既阻礙了農(nóng)村集體建設用地的順利流轉(zhuǎn)，也壓制了其交易價格。[39]在現(xiàn)有制度安排下，農(nóng)村集體建設用地不允許出租、不允許直接用于商業(yè)開發(fā)，這就導致農(nóng)村集體建設用地產(chǎn)權強度較弱，交易需求減少、交易價格降低。[40]同時，在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地流轉(zhuǎn)收益分配過程中，政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民家庭都有各自的利益訴求，政府希望成為流轉(zhuǎn)收益分配主體，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民則希望成為流轉(zhuǎn)收益的主要獲得者。[41]

三是農(nóng)村土地轉(zhuǎn)用過程中，土地增值收益分配程序不合理、分配結果不公平。按照法律規(guī)定，政府壟斷了農(nóng)地轉(zhuǎn)用市場，同時也獲取了大部分農(nóng)地轉(zhuǎn)用增值收益，農(nóng)民只得到小部分土地增值收益。[42]調(diào)查結果表明，農(nóng)地轉(zhuǎn)用增值收益分配，地方政府得到了75%以上，農(nóng)民只得到3～16%。[43]

三、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益分享制度改革

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益分享制度改革，需要建立并完善農(nóng)村土地市場，讓市場在分配過程中發(fā)揮主導作用；逐步減少政府管制程度，弱化對分享過程的行政干預，提高農(nóng)村集體、農(nóng)戶家庭的分享比例；保持分享制度具有動態(tài)適應性，能夠適應未來制度環(huán)境的變化，減少分享偏差。

1.建立并完善農(nóng)村土地市場，讓市場在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益分配過程中發(fā)揮更大作用

我國農(nóng)村土地市場處于起步階段，市場在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益分配過程中發(fā)揮的作用還極為有限，需要以新一輪農(nóng)村土地制度改革為契機，建立并完善農(nóng)村土地市場，讓市場在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中發(fā)揮重要作用。

一是總結已有的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易市場改革試點經(jīng)驗，逐步推廣，建立多層次的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易市場體系，促進農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)，增加土地流轉(zhuǎn)收益，利用市場機制合理分配流轉(zhuǎn)收益。2008年10月，成都農(nóng)村產(chǎn)權交易所正式成立，成為全國首家農(nóng)村產(chǎn)權綜合交易平臺，標志著農(nóng)村產(chǎn)權交易市場改革試點正式啟動，改革實踐中，在土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)方面，制定了規(guī)范的流轉(zhuǎn)程序，保證交易活動符合法律規(guī)定。2010年，江蘇開始在全省范圍內(nèi)建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易服務中心，形成了市(縣)級服務平臺、(鄉(xiāng))鎮(zhèn)級服務中心和村級服務站“三級聯(lián)動”的土地流轉(zhuǎn)服務體系。這些試點改革取得了積極成效、積累了豐富經(jīng)驗，可以為未來農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易市場建設提供借鑒。

考慮到我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易具有較強的地域特征，無論是流轉(zhuǎn)對象，還是流轉(zhuǎn)程序，都受到一定的空間限制。因此，應該著手建立以市(縣)為基礎的多層次農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易市場體系，充分發(fā)揮市場機制的作用，保證市場能夠提供土地流轉(zhuǎn)交易信息，減少搜尋成本，提高流轉(zhuǎn)比例；發(fā)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)交易價格，提高流轉(zhuǎn)收益；強化流轉(zhuǎn)交易的規(guī)范性，保證交易雙方的合法權益；發(fā)揮市場的協(xié)調(diào)功能，保證流轉(zhuǎn)收益在相關主體之間合理分配。

二是逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，保證集體經(jīng)營性建設用地與國有土地同地、同權、同價。黨的十八屆三中全會指出，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價?，F(xiàn)階段，可以采取“三步走”發(fā)展戰(zhàn)略推進城鄉(xiāng)建設用地市場一體化：第一步，明確公益性用地清單，實行公益性用地征收、經(jīng)營性用地征購制度，逐步縮小征地范圍；第二步，鼓勵用地主體和政府部門與農(nóng)民直接談判購買土地；第三步，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。

2.逐步降低對農(nóng)村土地的管制程度，適當提高農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權強度，提高農(nóng)村集體、農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)收益分享程度

我國對農(nóng)村集體土地實施了包括所有制管制、規(guī)劃管制、用途管制在內(nèi)的三重管制，嚴重削弱了集體土地的產(chǎn)權強度，使得集體土地在產(chǎn)權的多個方面，包括所有權、轉(zhuǎn)讓權、收益權、處置權、發(fā)展權等，都存在一定的產(chǎn)權殘缺和產(chǎn)權公共域，[44] [45]農(nóng)村集體和農(nóng)民的土地權益常常受到其他主體侵害。對農(nóng)村集體土地實施嚴格管制，是在一定社會經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境下做出的政策選擇，在城鄉(xiāng)二元分化背景下具有一定合理性，能夠為城鎮(zhèn)化建設提供大量的資本支持。但是，隨著社會經(jīng)濟發(fā)展水平提高、經(jīng)濟發(fā)展階段演進，尤其是在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、新型城鎮(zhèn)化建設背景下，傳統(tǒng)的基于城鄉(xiāng)二元土地制度對農(nóng)村集體土地實施的嚴格管制已經(jīng)不能適應制度環(huán)境的要求，阻礙了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的進程。需要采取措施加以改革，逐步降低對農(nóng)村集體土地的管制程度，適當提高農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權強度，保證農(nóng)村集體、農(nóng)民家庭能夠合理分享土地流轉(zhuǎn)收益。

所有制管制方面。首先，完善相關法律，明確農(nóng)村土地所有權主體。這里的關鍵點有三個：一是消除相關法律規(guī)定的矛盾之處，[46]明確農(nóng)村集體的土地所有權主體地位；二是以新一輪農(nóng)村產(chǎn)權制度改革為契機，明確農(nóng)村集體成員組成，規(guī)定土地所有權主體的范圍；三是規(guī)范村級管理中的委托-代理程序，保證村委會或其他代理人能夠行使土地所有權主體權能。只有這樣，才能保證農(nóng)村土地所有權的完整性、排他性，減少上一級行政機構對農(nóng)村土地所有權的干涉。其次，賦予集體土地更多的產(chǎn)權權能。進行農(nóng)村土地經(jīng)營權抵押擔保試點改革，賦予集體土地抵押擔保權能，提高集體土地資本化程度；探索集體建設用地直接入市路徑，實現(xiàn)集體建設用地與國有土地同權同價。

規(guī)劃管制方面。完善土地規(guī)劃制定程序，充分聽取專家意見，提高土地規(guī)劃科學性。適時調(diào)整土地規(guī)劃，保證土地利用總體規(guī)劃能夠適應產(chǎn)業(yè)結構發(fā)展要求、能夠適應農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有序市民化要求。在對農(nóng)村集體土地規(guī)劃方面，要充分考慮到集體成員發(fā)展要求，保證土地規(guī)劃既能夠適應國民經(jīng)濟發(fā)展的整體要求，也能夠給規(guī)劃區(qū)農(nóng)民帶來合理權益。

用途管制方面。適當放松對農(nóng)用土地過于嚴格的用途管制，努力尋求一個合理的管制強度，保證農(nóng)村土地發(fā)展權利在國家、農(nóng)村集體、農(nóng)民等主體之間有效分割。這項改革牽涉面廣、影響程度大，需要分步推進：第一步，與征地制度改革同步進行，逐步縮小征地范圍，提高征地補償標準，將土地發(fā)展權對價計入土地征收補償費；第二步，鼓勵地方政府繼續(xù)開展農(nóng)村土地發(fā)展權轉(zhuǎn)移制度創(chuàng)新實驗，并對成都、上海、浙江等地的制度創(chuàng)新改革經(jīng)驗進行總結推廣；第三步，逐步明確農(nóng)村土地發(fā)展權歸集體和農(nóng)民擁有，將農(nóng)地轉(zhuǎn)用增值的初始收益權賦予農(nóng)民，國家以稅收形式參與增值收益分配。[47]

3.保證農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益分配機制具有動態(tài)適應性，能夠適應未來農(nóng)村土地制度環(huán)境的變化，減少分享偏差

我國農(nóng)村土地制度改革始終遵循了逐步推進的基本邏輯。改革策略主要表現(xiàn)為對土地產(chǎn)權進行細分，將產(chǎn)權的不同方面賦予不同的經(jīng)濟主體，從而形成特定的產(chǎn)權結構。為了保證產(chǎn)權結構的相對有效性，就需要使產(chǎn)權安排具有一定彈性，能夠在狀態(tài)互動過程中不斷調(diào)整，以求適應環(huán)境變化。[48]同時，中國農(nóng)地產(chǎn)權制度存在著大量的模糊空間：中國農(nóng)村土地制度“有意模糊”的漸進式實施特征，為正式規(guī)則、非正式規(guī)則等制度要素的協(xié)調(diào)及互動創(chuàng)造了條件，最終導致有效的制度變遷；[49]國家在制定相關法律時有意模糊了農(nóng)村土地所有制的定義，而這恰好保證了農(nóng)村土地集體所有制得以穩(wěn)定。[50]而且，考慮到任何產(chǎn)權界定都需要耗費成本，在成本約束下產(chǎn)權結構都會存在一定公共域，即模糊空間。回顧改革開放以來中國農(nóng)村土地產(chǎn)權制度變遷，本質(zhì)上是產(chǎn)權模糊空間不斷縮小、產(chǎn)權邊界逐步清晰的過程。

因此，在設計農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益分配機制時，就必須保證這種機制具有動態(tài)適應性，能夠與變化的產(chǎn)權結構相適應?，F(xiàn)階段，在大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有序市民化背景下，土地功能已由過去的生產(chǎn)性功能為主轉(zhuǎn)變?yōu)樨敭a(chǎn)性功能為主，農(nóng)民對土地產(chǎn)權提出了新要求，更加重視土地的轉(zhuǎn)讓權、發(fā)展權，努力實現(xiàn)土地的財產(chǎn)價值，為自身市民化提供資本支持。為了適應這一制度環(huán)境變化，就需要改革現(xiàn)有的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益分配機制。一是加快農(nóng)村土地確權登記頒證工作，明確農(nóng)民家庭土地流轉(zhuǎn)收益分配主體地位。農(nóng)村土地確權改革，是一項基礎性制度改革，通過土地確權可以保證農(nóng)民家庭作為土地承包人的法律地位，防止其他主體隨意侵害農(nóng)民土地權益。二是加快農(nóng)村土地資本化改革進程。通過改革試點，逐步賦予農(nóng)村土地經(jīng)營權抵押擔保權能，鼓勵地方政府和金融機構進行抵押擔保方式創(chuàng)新解決農(nóng)民資金需求。三是加快城鄉(xiāng)土地市場一體化建設進程，使土地要素在城鄉(xiāng)之間合理流動，充分實現(xiàn)農(nóng)村土地的市場價值。四是加快征地制度改革，提高農(nóng)民土地增值收益分配比例?？s小征地范圍，規(guī)范征地程序，提高征地補償標準，并逐步引入市場機制，合理分配農(nóng)地轉(zhuǎn)用增值收益，切實提高農(nóng)民收益分配比例。

四、小結與展望

黨的十八屆三中全會提出，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。在農(nóng)民工市民化進程中，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)已經(jīng)成為必然趨勢，合理的土地流轉(zhuǎn)收益分配機制設計已經(jīng)成為一個比較緊迫的課題。

轉(zhuǎn)型時期，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)形式呈現(xiàn)出多樣化特征，土地流轉(zhuǎn)收益來源也存在差異，相應的，就需要選擇不同的分配模式來合理分配土地流轉(zhuǎn)收益。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益分配涉及到多個主體，包括中央政府、地方政府、農(nóng)村集體、農(nóng)民、用地單位等，流轉(zhuǎn)收益分配需要兼顧各個經(jīng)濟主體的利益要求，保證各個主體能夠得到與自身土地權利相一致的收益分配比例。制度環(huán)境總是處于不斷變化之中，制度環(huán)境變化會導致農(nóng)村土地產(chǎn)權結構發(fā)生改變，相關主體的權利內(nèi)涵和利益訴求也會發(fā)生變化，這就需要保證土地流轉(zhuǎn)收益分配機制具有動態(tài)適應性，能夠適應制度環(huán)境變化，減少可能出現(xiàn)的分配偏差。只有這樣，才能設計出一個可行的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益分配機制。

現(xiàn)階段，在新型城鎮(zhèn)化建設背景下，大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有序市民化，農(nóng)村的人口、土地關系正在發(fā)生變化，土地流轉(zhuǎn)比例不斷提高。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益分配需要適應這一變化趨勢，在多方面進行改革。改革方向之一是建立完善農(nóng)村土地市場，通過完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易市場和建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，讓市場在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益分配過程中發(fā)揮更大作用。改革方向之二是逐步放松對農(nóng)村集體土地的不當管制，提高農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權強度，最終消除集體所有土地與國有土地的權利差異，實行同地、同權、同價。改革方向之三是通過明確土地發(fā)展權歸屬，逐步改革現(xiàn)有的征地制度，保證農(nóng)民和農(nóng)村集體能夠獲得土地增值收益的初始權益，國家以稅收方式參與土地增值收益分配。

可以新一輪農(nóng)村土地制度改革為契機，深化農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益分配制度改革，保證農(nóng)民能夠分享合理的土地流轉(zhuǎn)收益，喚醒農(nóng)村土地這一“沉睡的資本”。[50]

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F301.2

A

1008-8091(2017)04-0092-08

2017-04-21

國家社會科學基金項目 “農(nóng)民工市民化進程中農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)研究” (14BJY089)；揚州大學蘇中發(fā)展研究院研究項目(szfz201602)：“以農(nóng)村產(chǎn)權制度改革推動蘇中農(nóng)民收入增加研究”。

揚州大學商學院，揚州,225012

徐美銀(1967- )，男，揚州大學商學院教授，碩士生導師，管理學博士,研究方向：農(nóng)村土地問題。